1.

V projednávané věci se jedná o otázku, zda lze po státním příslušníkovi třetí země požadovat, aby před tím, než mu bude povoleno přicestovat v rámci sloučení rodiny do členského státu, v němž již legálně pobývá jeho manžel či manželka, který nebo která je rovněž státním příslušníkem třetí země, úspěšně složil zkoušku z jazykových znalostí a reálií týkajících se tohoto členského státu.

2.

V této souvislosti musí Soudní dvůr vyložit ustanovení článku 7 směrnice 2003/86 ( 2 ) týkající se práva na sloučení rodiny (dále jen „směrnice o sloučení rodiny“) a posoudit, zda je sporná zkouška přípustným „integračním opatřením“, jež může členský stát na základě tohoto ustanovení uložit státnímu příslušníku třetí země, který má zájem následovat rodinného příslušníka.

3.

Pojem „integrační opatření“ se nachází nejen ve směrnici o sloučení rodiny, ale také ve směrnici 2003/109 ( 3 ) o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty (dále jen „směrnice o dlouhodobém pobytu“), a ve směrnici 2009/50 ( 4 ) o podmínkách pro vstup a pobyt státních příslušníků třetích zemí za účelem výkonu zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci (dále jen „směrnice o výkonu zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci“).

4.

Cílem směrnice o sloučení rodiny je podle jejího článku 1 „stanovit podmínky pro uplatňování práva na sloučení rodiny státními příslušníky třetích zemí“.

5.

Kapitola IV směrnice nese nadpis „Podmínky pro výkon práva na sloučení rodiny“. V čl. 7 odst. 2 obsahuje právní úpravu týkající se integračních opatření, přičemž stanoví:

„Členské státy mohou po státních příslušnících třetí země vyžadovat dodržování integračních opatření v souladu s vnitrostátním právem.

Pokud jde o uprchlíky nebo rodinné příslušníky uprchlíků uvedené v článku 12, mohou být integrační opatření uvedená v prvním pododstavci uplatněna teprve poté, co bylo dotyčným osobám umožněno sloučení rodiny.“

6.

V kapitole VII („Sankce a opravné prostředky“) této směrnice se v článku 17 stanoví:

„Členské státy berou náležitě v úvahu povahu a pevnost rodinných vztahů dotyčné osoby a dobu trvání jejího pobytu v členském státě, jakož i existenci rodinných, kulturních a sociálních vazeb se zemí původu v případě, že žádost zamítnou, odejmou povolení k pobytu či zamítnou prodloužení jeho doby platnosti nebo rozhodnou o navrácení osoby usilující o sloučení rodiny nebo jejích rodinných příslušníků.“

7.

Podle čl. 5 odst. 2 směrnice o dlouhodobém pobytu může členský stát požadovat, aby státní příslušník třetí země, který usiluje o získání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, dodržoval „integrační opatření [integrační podmínky]“ v souladu s vnitrostátním právem.

8.

Požádá-li rezident dlouhodobě pobývající v jednom členském státě o povolení k pobytu ve druhém členském státě, může tento druhý členský stát na základě čl. 15 odst. 3 směrnice o dlouhodobém pobytu požadovat, aby dotčený rezident dodržoval integrační opatření, pokud již dotyční státní příslušníci třetích zemí nebyli povinni dodržovat integrační podmínky podle čl. 5 odst. 2, aby získali právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta.

9.

Směrnice o výkonu zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci přiznává zvýhodněné postavení některým státním příslušníkům třetích zemí, aby podpořila jejich přistěhovalectví. Ustanovení čl. 15 odst. 3 této směrnice zní:

„Odchylně od […] čl. 7 odst. 2 směrnice [o sloučení rodiny] […] lze integrační podmínky a opatření zmíněné v uvedených ustanoveních použít pouze poté, co bylo dotčeným osobám přiznáno právo na sloučení rodiny.“

10.

Podle nizozemského práva musí manžel či manželka, který nebo která má zájem následovat rodinného příslušníka, prokázat před svým příjezdem základní znalosti nizozemského jazyka na úrovni A1 ( 5 ) Společného evropského referenčního rámce pro jazyky ( 6 ) a základní znalosti reálií země.

11.

Pro prokázání těchto znalostí musí složit placenou integrační zkoušku. Zájemce, který neuhradil náklady ve výši 350 eur spojené s integrační zkouškou, nebude ke zkoušce připuštěn.

12.

V případě závažného duševního či tělesného postižení lze od konání integrační zkoušky osvobodit.

13.

Kromě toho se může osoba, která má zájem následovat rodinného příslušníka, odvolat na ustanovení o zamezení tvrdosti, pokud vzhledem ke zcela specifickým individuálním okolnostem trvale není schopen zkoušku složit a prokáže, že vynaložil veškeré úsilí, které lze od něj za účelem úspěšného složení zkoušky spravedlivě očekávat.

14.

A konečně jsou od povinnosti složit tuto zkoušku osvobozeni také státní příslušníci některých třetích zemí.

15.

Paní K, ázerbajdžánská státní příslušnice, a paní A, nigerijská státní příslušnice, chtějí vstoupit do Nizozemska, kde již pobývají jejich manželé, kteří jsou rovněž státními příslušníky třetích zemí ( 7 ).

16.

S cílem dosáhnout osvobození od integrační zkoušky se odvolávaly na tělesné nebo psychické potíže. Příslušný orgán však tyto potíže nepovažoval za dostatečně závažné a žádosti paní K a paní A zamítl.

17.

Raad van State (Státní rada), u níž je nyní právní spor projednáván, má pochybnosti o slučitelnosti nizozemské právní úpravy týkající se integrační zkoušky se směrnicí o sloučení rodiny. Žádá Soudní dvůr, aby prostřednictvím rozhodnutí o předběžné otázce zodpověděl následující otázky:

18.

První předběžná otázka se skládá ze dvou částí. Zaprvé se předkládající soud chce dozvědět, zda nizozemskou integrační zkoušku lze považovat za „integrační opatření“ ve smyslu čl. 7 odst. 2 směrnice o sloučení rodiny. Zadruhé se předkládající soud táže, zda nizozemské orgány tím, že rodinného příslušníka, který má zájem následovat rodinného příslušníka, osvobodí od povinnosti složit zkoušku jen za striktně stanovených podmínek, jednají v rozporu se zásadou proporcionality.

19.

Pojem „integrační opatření“ je pojmem unijního práva a je zapotřebí jej vykládat autonomně.

20.

Je sice pravda, že se v unijním právu nenachází žádná definice pojmu „integrační opatření“, pomocí níž by bylo možno posoudit, zda tento pojem může zahrnovat i takové integrační zkoušky, jako je zkouška požadovaná v Nizozemsku. Na druhou stranu je však pojem „opatření“ dostatečně otevřený, aby mohl zahrnovat integrační prověrku ( 9 ).

21.

Tuto skutečnost nezpochybňuje ani to, že ustanovení čl. 7 odst. 2 směrnice o sloučení rodiny nemá ve všech jazykových verzích stejné znění. Zatímco ve většině jazykových znění ( 10 ) se hovoří o „integračních opatřeních“, je v nizozemském znění uveden pojem „integratievoorwarden“, tedy integrační podmínky.

22.

Na jednu stranu může být právě nizozemské znění chápáno tak, že jako podmínku pro sloučení rodiny lze požadovat složení integrační zkoušky.

23.

Na druhou stranu je „integrační opatření“ ve smyslu čl. 7 odst. 2 směrnice o sloučení rodiny koncipováno nezávisle na znění konkrétní jazykové verze jakožto „podmínka“ pro sloučení rodiny, na což poukazuje nadpis kapitoly IV směrnice o sloučení rodiny. Skutečnost, že dotčenému integračnímu opatření bylo dostatečně vyhověno, a je tak splněna „podmínka pro výkon práva na sloučení rodiny“ ve smyslu kapitoly IV, musí mít tudíž konkrétní členský stát také možnost přezkoumat, zejména je-li integrace státních příslušníků třetích zemí jedním z cílů této směrnice.

24.

S ohledem na tyto skutečnosti není z pojmových, systematických ani teleologických důvodů vyloučeno, že pojem „integrační opatření“ ve smyslu směrnice o sloučení rodiny zahrnuje také zkoušku, jejímž prostřednictvím je prokazováno, že byla splněna integrační podmínka pro sloučení rodiny.

25.

O tom, že takovou zkoušku lze navíc po osobě, která má zájem následovat rodinného příslušníka, zpravidla požadovat předem, svědčí ostatně ustanovení čl. 7 odst. 2 druhého pododstavce směrnice o sloučení rodiny, které vylučuje uplatňování integračních opatření před sloučením rodiny pouze v případě uprchlíků, a ustanovení čl. 15 odst. 3 směrnice o výkonu zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci, které pro příslušníky této privilegované skupiny přistěhovalců stanoví tutéž úlevu.

26.

Ani ze směrnice o dlouhodobém pobytu, která byla projednávána ve stejné době jako směrnice o sloučení rodiny, nelze dovodit žádné argumenty, jež by důrazně odporovaly tomu, aby byla integrační opatření ve smyslu směrnice o sloučení rodiny spojena s úspěšným složením zkoušky.

27.

Podle směrnice o trvalém pobytu může být státní příslušník třetí země v prvním členském státě podroben „integračním podmínkám“, nemusí se však v případě, že těmto podmínkám vyhověl, podrobovat žádným dalším „integračním opatřením“ v dalším členském státě, pokud tam požádá o povolení k pobytu.

28.

Generální advokát M. Szpunar z rozdílu mezi pojmy „integrační podmínka“ a „integrační opatření“ dovozuje, že pro účely směrnice o trvalém pobytu nemohou pouhá integrační opatření zahrnovat žádné „podmínky“; zejména nesmějí být „ani de jure ani de facto nástrojem selekce osob nebo kontroly migrace“ ( 11 ).

29.

Nyní je zapotřebí vyčkat, zda Soudní dvůr tento názor potvrdí. Nezávisle na tom však není nutno vykládat pojem „integrační opatření“ ve směrnici o sloučení rodiny a ve směrnici o trvalém pobytu stejně ( 12 ). Situace, jež upravují obě směrnice, jsou totiž odlišné.

30.

Důvodem pro rozlišování mezi pojmy „opatření“ a „podmínka“ ve směrnici o trvalém pobytu je zabránit tomu, aby státní příslušníci třetích zemí, kteří mají právo trvalého pobytu a kteří již složili integrační zkoušku v prvním členském státě, a splnili tak tamní podmínku integrace, byli povinni se podrobit novým integračním zkouškám v dalším členském státě. První vstup rodinného příslušníka do Unie, které je předmětem směrnice o sloučení rodiny, má naopak odlišnou povahu: k pojmovému rozlišení, k jakému došlo ve směrnici o trvalém pobytu, nebyl v případě směrnice o sloučení rodiny důvod, protože v této směrnici jde o následování rodinných příslušníků na území Unie a nebylo zapotřebí se obávat nového podrobování integračním opatřením poté, co již byly integrační podmínky jinak splněny.

31.

Nizozemskou integrační zkoušku jako podmínku vstupu tudíž lze bez ohledu na terminologii směrnice o trvalém pobytu vykládat jako „integrační opatření“ ve smyslu čl. 7 odst. 2 směrnice o sloučení rodiny ( 13 ).

32.

Sporné nizozemské opatření však musí být také přiměřené sledovanému cíli integrace a nesmí být ohrožen užitečný účinek směrnice o sloučení rodiny ( 14 ), což je zapotřebí posoudit níže v rámci přezkumu proporcionality.

33.

Podle názoru Nizozemského království má být integrační zkouškou zlepšeno výchozí postavení osoby, která má zájem následovat rodinného příslušníka v Nizozemsku, a tím podpořena její integrace do nizozemské společnosti.

34.

Nizozemská právní úprava tak sleduje legitimní cíle zaměřené na integraci osoby, která má zájem následovat rodinného příslušníka ( 15 ), a využívá k tomu vhodných prostředků. Znalost místního jazyka je totiž základním předpokladem integrace ( 16 ). Kromě toho, že jazykové znalosti zlepšují vyhlídky státních příslušníků třetí země na trhu práce ( 17 ), umožňují těmto osobám také žádat v hostitelské zemi samostatně o pomoc v naléhavých situacích ( 18 ). Základní znalosti reálií země kromě toho osobám následujícím rodinného příslušníka umožní, aby si osvojily důležitá základní pravidla soužití, což může pomoci k zabránění nedorozuměním a protiprávním jednáním ( 19 ).

35.

Je sice pravda, že jazykové a integrační kurzy v samotném hostitelském členském státě by mohly být účinnější než školení absolvovaná v zahraničí. To však na druhou stranu neoslabuje potřebnost integračního opatření, které zvolilo Nizozemsko a jež je uplatňováno před sloučením rodiny. Nizozemsku jde totiž právě o přínos ke zlepšení výchozí situace osob následujících rodinného příslušníka. Školení konaná až po příjezdu by tudíž nebyla stejně účinná.

36.

Integrační zkouška je i z hlediska své struktury v zásadě přiměřená: Jazykové znalosti na úrovni A1 evropského referenčního rámce, jež jsou při ní vyžadovány, jsou základními znalostmi, jejichž osvojení je v obvyklém případě – zejména za pomoci příslušných přípravných materiálů ( 20 ) – možné bez větší námahy.

37.

Vezmeme-li kromě toho v potaz, že se v případě příchodu z třetí země do Unie jedná o radikální osobní rozhodnutí, je také správné požadovat od osoby, která má zájem následovat rodinného příslušníka, aby se již dříve seznámila se základními charakteristikami hostitelského státu a jeho pravidly, zejména pokud to není pouze v zájmu hostitelského státu, ale i v zájmu osoby, která má zájem následovat rodinného příslušníka.

38.

Skutečnost, že pro státní příslušníky některých třetích zemí – například Kanady a Spojených států amerických – není integrační zkouška předepsána, nemusí nutně vést k nesoudržnosti nizozemské právní úpravy, neboť Nizozemské království má na základě čl. 3 odst. 4 písm. a) směrnice o sloučení rodiny možnost přistupovat k některým třetím státům, pokud jde o ustanovení této směrnice, privilegovaným způsobem na základě dvoustranných dohod. Obdobné musí tím spíše platit pro vnitrostátní integrační opatření, jejichž vydávání zákonodárce Unie vyhradil k uvážení členských států.

39.

Nepřiměřená je však nizozemská právní úprava v případě, že při jejím uplatňování nejsou dostatečně zohledňovány individuální okolnosti ( 21 ). Nezbytnost rozhodovat o žádosti o sloučení rodiny na základě posouzení konkrétního případu vyplývá z článku 17 směrnice o sloučení rodiny, podle něhož je nutno vzít náležitě v úvahu mimo jiné povahu a pevnost rodinných vztahů.

40.

Vedle privilegovaných státních příslušníků třetích zemí jsou – jak uvádí předkládající soud – od povinnosti složit integrační zkoušku osvobozeni těžce postižení žadatelé. Předkládající soud dále poukázal na ustanovení o zamezení tvrdosti, jehož uplatnění předpokládá, že žadatel vzhledem ke zcela specifickým individuálním okolnostem trvale není schopen zkoušku složit a prokáže, že vynaložil veškeré úsilí, které lze od něj za účelem úspěšného složení zkoušky spravedlivě očekávat.

41.

Otázku, jaké skupiny případů může podle nizozemského práva toto ustanovení zahrnovat, musí posoudit předkládající soud.

42.

S ohledem na cíle sledované směrnicí je však ustanovení o zamezení tvrdosti – a tím nizozemská právní úprava týkající se integrační zkoušky – přiměřené pouze tehdy, pokud zohledňuje konkrétní situaci žadatele, zejména jeho jazykové znalosti a vzdělání, a pokud ho v případě, že prokáže, že po něm nelze složení zkoušky spravedlivě požadovat, zprostí povinnosti zkoušku složit.

43.

Vedle zdravotního stavu dotčené osoby, jejích kognitivních schopností a vzdělání přitom mohou hrát roli faktory, jako je dostupnost přípravných materiálů pro ni srozumitelných, související náklady a časová zátěž.

44.

Nelze například očekávat, že si osoba, která má zájem následovat rodinného příslušníka a neovládá žádný z 18 jazyků, v nichž jsou dostupné studijní materiály pro přípravu ke zkoušce, nejprve osvojí jeden z jazyků přípravy a následně za jeho pomoci zahájí vlastní přípravu ke zkoušce.

45.

Kromě toho nesmí nesložení integrační zkoušky automaticky vést k zamítnutí sloučení rodiny, pokud jsou v konkrétním případě dány důvody, jež vyžadují, aby bylo sloučení rodiny povoleno. Pokud nizozemská právní úprava umožňuje – zejména prostřednictvím ustanovení o zamezení tvrdosti – tyto zájmy v konkrétním případě zohlednit, není v rozporu se směrnicí o sloučení rodiny.

46.

Posouzení tohoto aspektu je věcí předkládajícího soudu.

47.

Dotčená směrnice a zásada proporcionality tudíž nebrání uplatnění takového integračního opatření, o jaké se jedná v původním řízení, pokud povinnost složit zkoušku neplatí v případech, kdy složení takové zkoušky nelze po osobách, které mají zájem následovat rodinného příslušníka, s ohledem na jejich individuální situaci spravedlivě požadovat nebo kdy jsou vzhledem ke zvláštním okolnostem konkrétního případu dány důvody, pro něž je i přes nesloženou zkoušku povolení sloučení rodiny žádoucí. Toto posouzení je věcí předkládajícího soudu.

48.

Svou druhou otázkou se předkládající soud chce dozvědět, zda směrnice o sloučení rodiny brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž je nutno před každým složením integrační zkoušky zaplatit poplatek ve výši 350 eur a za studijní materiály ke zkoušce jednorázově náklady ve výši 110 eur.

49.

Podle názoru Nizozemského království odpovídají tyto poplatky skutečně vzniklým nákladům, a jsou tudíž přiměřené. Pokud by žadatel neměl dostatečné prostředky k uhrazení poplatků, lze situaci řešit prostřednictvím ustanovení o zamezení tvrdosti.

50.

Směrnice o sloučení rodiny neupravuje, zda a v jakém rozsahu smějí členské státy vybírat poplatky, pokud využijí zmocnění podle čl. 7 odst. 2 směrnice a uloží státním příslušníkům třetí země integrační opatření. Vnitrostátní zákonodárce tak má určitý prostor pro uvážení v rámci procesní autonomie.

51.

Poplatky však nesmí mít za cíl ani za účinek vytvoření překážky pro výkon práva na sloučení rodiny, neboť by to jinak ohrozilo cíl sledovaný směrnicí ( 22 ). Poplatky, které mají značný finanční dopad na dotčené osoby, by mohly zbavit státní příslušníky třetích zemí možnosti využít práva na sloučení rodiny přiznané touto směrnicí ( 23 ).

52.

Toto nebezpečí v projednávané věci existuje.

53.

Poplatky v uvedené výši mohou v mnoha částech světa vzhledem k místním příjmům na obyvatele představovat značnou finanční zátěž. Mohou tak v konkrétních případech vytvářet nepřiměřenou překážku, která ohrozí cíl sledovaný směrnicí o sloučení rodiny a její praktickou účinnost, zvláště když je příslušné poplatky nutno zaplatit při každém pokusu o složení. V takových případech by nápravou mohla být mimo jiné opatření spočívající v prominutí či odkladu platby. Zda a do jaké míry je to podle nizozemského práva možné, bude muset posoudit předkládající soud.

54.

Na druhou předběžnou otázku je tudíž nutno odpovědět, že směrnice o sloučení rodiny brání vnitrostátním ustanovením, která za takovou integrační zkoušku, jaká je předmětem původního řízení, stanoví poplatky, pokud tyto poplatky a jejich vybírání mohou osobě, která má zájem následovat rodinného příslušníka, bránit ve výkonu práva na sloučení rodiny.

55.

Z těchto důvodů navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky odpověděl takto: