1

Rada Evropské unie se svým návrhem domáhá, aby Soudní dvůr zrušil rozhodnutí Komise C(2013) 6355 final ze dne 3. října 2013 o podpisu dodatku k memorandu o porozumění o finančním příspěvku Švýcarské konfederace (dále jen „napadené rozhodnutí“).

2

Švýcarská konfederace poté, co dne 6. prosince 1992 odmítla Dohodu o Evropském hospodářském prostoru ze dne 2. května 1992 (Úř. věst. 1994, L 1, s. 3), uzavřela s Evropskou unií a jejími členskými státy řadu dvoustranných dohod v konkrétních oblastech. V dubnu 2003 přijali Rada a zástupci vlád členských států závěry, jimiž byla Evropská komise zmocněna k jednání se Švýcarskou konfederací o nezbytných úpravách dohody o volném pohybu osob mezi Evropským společenstvím a jeho členskými státy na jedné straně a Švýcarskou konfederací na straně druhé (Úř. věst. 2002, L 114, s. 6; česky Úř. věst. 2009, L 353, s. 71) s ohledem na rozšíření Unie v květnu 2004. V těchto závěrech Rada Komisi rovněž zmocnila ke sjednání dohody o finančním příspěvku na hospodářskou a sociální soudržnost v rozšířené Unii podle směrnic pro jednání, které jsou přílohou těchto závěrů, a po konzultaci s pracovní skupinou pro Evropské sdružení volného obchodu (dále jen „pracovní skupina pro ESVO“).

3

Podle těchto směrnic pro jednání bylo cílem sjednat „finanční příspěvek ke snížení hospodářských a sociálních rozdílů v rámci rozšířené Unie“. V těchto směrnicích pro jednání bylo rovněž uvedeno, že „[v]ýměnou za volný přístup k rozšířenému vnitřnímu trhu by [Švýcarská konfederace] měla finančně přispívat na sociální a hospodářskou soudržnost uvnitř [Unie] podobně jako Norsko, Island a Lichtenštejnsko“.

4

Švýcarská konfederace při jednáních uvedla, že z důvodu jejích vlastních omezení nelze o takovém finančním příspěvku uzavřít závaznou dohodu, takže po ukončení jednání bylo třeba vypracovat memorandum o porozumění, po němž mělo následovat uzavření dvoustranných smluv s každým členským státem-příjemcem.

5

Dne 27. února 2006 bylo memorandum o porozumění podepsáno členem švýcarské federální rady, předsedou Rady a Komisí (dále jen „memorandum o porozumění“). Podle bodu 1 tohoto memoranda o porozumění předseda Rady a Švýcarská federální rada vypracovali „směrnice“, podle nichž federální rada sjedná s deseti novými členskými státy uvedenými v memorandu o porozumění dohody o švýcarském finančním příspěvku na období pěti let od schválení financování v celkové výši jedné miliardy švýcarských franků (CHF) (přibližně 905422671,45 eura) švýcarským parlamentem.

6

Podle bodu 8 uvedeného memoranda o porozumění Švýcarská federální rada navrhne švýcarskému parlamentu, aby schválil finanční příspěvek ve výši jedné miliardy CHF (přibližně 905422671,45 eura). Podle bodu 2 memoranda o porozumění lze z tohoto příspěvku financovat projekty a regionální a celostátní programy. Bod 5 memoranda o porozumění stanoví, že Švýcarská federální rada a Komise se zavazují pravidelně se o využívání švýcarského finančního příspěvku informovat. Komise se kromě toho zavazuje posuzovat slučitelnost navrhovaných projektů a programů s cíli Unie a informovat o tomto posouzení Švýcarskou federální radu.

7

Dne 25. června 2008 člen federální rady Švýcarské konfederace, předseda Rady a Komise podepsali dodatek k memorandu o porozumění sjednaný předsedou Rady za pomoci Komise, který se týkal úpravy švýcarského finančního příspěvku v důsledku přistoupení Bulharské republiky a Rumunska k Evropské unii.

8

Dne 20. prosince 2012 Rada a zástupci vlád členských států přijali závěry, ve kterých mimo jiné berou na vědomí přání Chorvatské republiky získat finanční příspěvek odpovídající částkám dohodnutým v letech 2006 a 2008 pro ostatní členské státy. Kromě toho vyzvali Komisi, aby v úzké spolupráci s předsednictvím Rady „zahájila nezbytná jednání“ se Švýcarskou federální radou za účelem získání finančního příspěvku ve prospěch Chorvatské republiky a vedla o postupu jednání pravidelné konzultace s pracovní skupinou pro ESVO (dále jen „závěry z roku 2012“).

9

Téhož dne učinila Komise prohlášení, začleněné do zápisu ze zasedání Výboru stálých zástupců (Coreper), v němž vyjádřila své stanovisko, že uvedené závěry představují politické rozhodnutí ve smyslu článku 16 SEU, který svěřuje Radě pravomoc vymezit politiky Unie, takže tyto závěry je třeba považovat za politické rozhodnutí Rady, nikoliv členských států.

10

Dne 25. července 2013 Komise informovala pracovní skupinu pro ESVO, že jednání se Švýcarskou konfederací byla ukončena.

11

Dne 3. října 2013 Komise na základě článku 17 SEU přijala napadené rozhodnutí, jehož bod 8 odůvodnění uvádí, že „[n]avrhovaný dodatek nezakládá a nemá zakládat žádné závazné ani právní povinnosti vůči jakékoli straně podle vnitrostátního či mezinárodního práva“. Jediný článek tohoto rozhodnutí stanoví, že Komise schvaluje dodatek k [memorandu o porozumění] týkající se švýcarského finančního příspěvku ve prospěch Chorvatské republiky (dále jen „dodatek z roku 2013“) a že Komise zmocňuje místopředsedu Komise odpovědného za vnější vztahy a člena Komise odpovědného za regionální politiku, aby tento dodatek jménem Unie podepsali.

12

Během jednání pracovní skupiny pro ESVO ve dnech 15. a 23. října 2013 členské státy a Rada vyjádřily nesouhlas s rozhodnutím Komise podepsat dodatek z roku 2013 bez předchozího schválení Radou. Konstatovaly, že Komise nezohlednila úlohu, kterou mají v této souvislosti členské státy. Na jednání dne 31. října 2013 tato pracovní skupina vypracovala návrh závěrů, který má být předložen Radě a zástupcům vlád členských států, pověřujících předsedu Rady podpisem dodatku z roku 2013 a potvrzujících, že Komise je zmocněna vykonávat koordinační a kontrolní funkce a podepsat tento dodatek. Na tomto jednání evropská služba pro vnější činnost uvedla, že Komise vyjádřila s plánovanými závěry nesouhlas.

13

Dne 7. listopadu 2013 podepsali místopředseda Komise odpovědný za vnější vztahy a člen Komise odpovědný za regionální politiku dodatek z roku 2013 jménem Unie.

14

Podle tohoto dodatku Švýcarská federální rada souhlasí s tím, že sjedná s Chorvatskou republikou dohodu o finančním příspěvku ve výši 45 milionů CHF (přibližně 40744020,22 eura) na období pěti let od schválení prostředků švýcarským parlamentem, a vyjadřuje své odhodlání poskytnout tento příspěvek do 31. května 2017. Švýcarská federální rada kromě toho souhlasí s tím, že navrhne schválení uvedeného příspěvku švýcarskému parlamentu.

15

Dne 19. listopadu 2013 Rada a zástupci vlád členských států formálně přijali závěry Rady pověřující jejího předsedu podpisem dodatku z roku 2013 a zmocňující Komisi k výkonu koordinačních a kontrolních funkcí. Dne 9. prosince 2013 přijala Rada postoj, v němž vyjádřila mimo jiné nesouhlas se způsobem, jakým Komise jednala.

16

Dne 30. června 2015 Švýcarská konfederace a Chorvatská republika podepsaly dvoustrannou rámcovou dohodu týkající se provádění švýcarsko-chorvatského programu spolupráce za účelem snížení hospodářských a sociálních rozdílů v rámci rozšířené Unie.

17

Rada navrhuje, aby Soudní dvůr:

18

Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:

19

České republice, Spolkové republice Německo, Řecké republice, Francouzské republice, Litevské republice, Maďarsku, Nizozemskému království, Polské republice, Finské republice a Spojenému království Velké Británie a Severního Irska bylo povoleno vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Rady. Nizozemské království se nicméně žádné fáze řízení v projednávané věci nezúčastnilo

20

Na podporu své žaloby uplatňuje Rada dva žalobní důvody. První důvod vychází z porušení zásady svěření pravomocí uvedené v čl. 13 odst. 2 SEU, jakož i zásady institucionální rovnováhy. Druhý důvod vychází z porušení zásady loajální spolupráce zakotvené týmž ustanovením.

21

Podle Rady, podporované všemi členskými státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, představuje přijetí napadeného rozhodnutí a podpis dodatku z roku 2013 Komisí bez předchozího schválení Radou porušení zásady svěření pravomocí uvedené v čl. 13 odst. 2 SEU a potažmo i zásady institucionální rovnováhy.

22

Memorandum o porozumění, kterým se stanoví švýcarský finanční příspěvek, a dodatek k němu jsou podle Rady nezávazné dohody obsahující politický závazek smluvních stran. Článek 218 SFEU se tedy nepoužije a Smlouva o FEU nestanoví žádný zvláštní postup týkající se jejich sjednávání a uzavírání. Toto ustanovení je však relevantní v rozsahu, v němž odráží obecné rozdělení pravomocí mezi orgány, jak je stanoveno v článcích 16 a 17 SEU.

23

Rada argumentuje judikaturou Soudního dvora vycházející z rozsudku ze dne 23. března 2004, Francie v. Komise (C‑233/02, EU:C:2004:173, bod 40), a poukazuje na to, že skutečnost, že akt není závazný, nestačí k tomu, aby Komise měla pravomoc jej přijmout. Tento orgán totiž nemá na základě článku 17 SEU pravomoc podepsat nezávaznou mezinárodní dohodu, jako je dodatek z roku 2013, jménem Unie bez předchozího schválení Radou. Komise si tak osobovala pravomoc rozhodovat o politice Unie a porušila zásadu svěření pravomocí uvedenou v čl. 13 odst. 2 první větě SEU a potažmo i zásadu institucionální rovnováhy.

24

Podle Rady určila Komise politiku Unie, když jednostranně schválila podpis dodatku z roku 2013 a tím akceptovala jeho obsah, aniž Rada měla možnost definovat svůj postoj v tomto ohledu. Komise kromě toho určila politiku Unie, když se rozhodla zacházet s dodatkem z roku 2013 jako se záležitostí spadající do výlučné pravomoci Unie a změnila signatáře tohoto dodatku v tom smyslu, že jej podepsala jménem Unie sama. Komise podpisem dodatku z roku 2013 jednala proti postoji výslovně vyjádřenému Radou.

25

Komise sdílí postoj vyjádřený Radou a členskými státy, podle něhož memorandum o porozumění i dodatek k němu jsou nezávazné nástroje, což je postoj, který sdílí i Švýcarská konfederace. Komise stejně jako Rada tvrdí, že postup uvedený v článku 218 SFEU se tedy na projednávaný případ nevztahuje, takže musí být dodržena zásada svěření pravomocí stanovená v čl. 13 odst. 2, čl. 16 odst. 1 a čl. 17 odst. 1 SEU. Rozpor mezi orgány se týká pouze toho, jaký postup je třeba použít při schvalování a podpisu takových nástrojů.

26

Komise v tomto ohledu poukazuje na to, že podle čl. 16 odst. 1 SEU Radě přísluší stanovit politiky Unie a zajišťovat soudržnost vnější činnosti Unie. Komise musí tuto politiku vykonávat a zajišťovat vnější zastupování Unie. Úloha, kterou jí v tomto ohledu svěřuje čl. 17 odst. 1 SEU, vyžaduje, aby měla jistou autonomii. Toto ustanovení ji zmocňuje přímo k vykonávání politiky Unie a podepisování nezávazných nástrojů politické povahy jménem Unie, pokud odrážejí Radou stanovený postoj, aniž je nutné předchozí schválení z její strany. Podpis takového nezávazného nástroje, jako je dodatek z roku 2013, je totiž ve smyslu čl. 17 odst. 1 SEU aktem vnějšího zastupování politického postoje předtím vymezeného Radou. Jak vyplývá z judikatury Soudního dvora vycházející z rozsudku ze dne 20. dubna 2010, Komise v. Švédsko (C‑246/07, EU:C:2010:203, bod 77), není nutné, aby společný postoj měl určitou formu k tomu, aby existoval.

27

V projednávaném případě představují podle Komise závěry z roku 2012 politické rozhodnutí Unie ve smyslu čl. 16 odst. 1 SEU, kterým Rada určila, v rámci stanovené politiky Unie, že švýcarský finanční příspěvek ve prospěch Chorvatské republiky má odpovídat stejným výpočtům, jaké byly použity a dohodnuty v memorandu o porozumění a dodatku podepsaném dne 25. června 2008. Napadené rozhodnutí se od tohoto postoje neodchýlilo, což Rada ostatně ani netvrdila. Kromě toho Rada nevznesla žádné námitky ani proti výsledku jednání se Švýcarskou konfederací, ani proti podstatě napadeného rozhodnutí, a její námitky jsou výlučně procesního rázu.

28

Podpis dodatku z roku 2013 podle názoru Komise nadto spadá pod výkonné a řídící funkce, které se Komise zavázala plnit v rámci memoranda o porozumění a příslušných dodatků. Tyto výkonné a řídící funkce jsou Komisi přiznány i na základě čl. 17 odst. 1 SEU.

29

Komise konečně namítá, že argumentace Rady ohledně dodatku z roku 2013 a skutečnosti, že neodpovídá závěrům z roku 2012, je nepřípustná, jelikož byla poprvé uplatněna v replice. Tato argumentace se každopádně netýkala pravomocí Rady, nýbrž povahy dodatku z roku 2013, a nemůže se tedy opírat o článek 16 SEU.

30

Prvním žalobním důvodem Rada, podporovaná všemi členskými státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, v podstatě poukazuje na to, že Komise neměla při neexistenci předchozího schválení Radou pravomoc přijmout napadené rozhodnutí opravňující k podpisu dodatku z roku 2013 jménem Unie, a že tudíž přijetím tohoto rozhodnutí porušila zásadu svěření pravomocí uvedenou v čl. 13 odst. 2 SEU, jakož i zásadu institucionální rovnováhy.

31

V tomto ohledu je třeba připomenout, že Smlouvy zavedly systém rozdělení pravomocí mezi jednotlivé unijní orgány, který každému orgánu svěřuje vlastní poslání v rámci institucionální struktury Unie a při plnění úkolů, které byly na Unii přeneseny (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. května 1990, Parlament v. Rada, C‑70/88, EU:C:1990:217, bod 21).

32

Článek 13 odst. 2 SEU stanoví, že každý orgán jedná v mezích působnosti svěřené mu Smlouvami a v souladu s postupy, podmínkami a cíli v nich stanovenými. Toto ustanovení odráží zásadu institucionální rovnováhy, která je charakteristická pro institucionální strukturu Unie, jež znamená, že každý z orgánů vykonává své pravomoci s ohledem na pravomoci orgánů ostatních (rozsudky ze dne 14. dubna 2015, Rada v. Komise, C‑409/13, EU:C:2015:217, bod 64, a ze dne 6. října 2015, Rada v. Komise, C‑73/14, EU:C:2015:663, bod 61).

33

Pokud jde o pravomoci Rady, čl. 16 odst. 1 druhá věta SEU stanoví, že tento orgán vykonává funkce vymezování politik a koordinace v souladu s podmínkami stanovenými Smlouvami. Konkrétně v souvislosti s vnější činností Unie čl. 16 odst. 6 třetí pododstavec SEU stanoví, že Rada pro zahraniční věci vytváří vnější činnost Unie podle strategických směrů vymezených Evropskou radou a zajišťuje soudržnost činnosti Unie.

34

Co se týče pravomocí Komise, čl. 17 odst. 1 první, pátá a šestá věta SEU stanoví, že tento orgán podporuje obecný zájem Unie a k tomuto účelu činí vhodné podněty, vykonává koordinační, výkonné a řídící funkce v souladu s podmínkami stanovenými Smlouvami a zajišťuje vnější zastupování Unie, s výjimkou společné zahraniční a bezpečnostní politiky a dalších případů uvedených ve Smlouvách.

35

Komise tvrdí, že podpis nezávazné dohody představuje akt vnějšího zastupování Unie ve smyslu čl. 17 odst. 1 SEU, pokud tato nezávazná dohoda odráží postoj nebo politiku Unie již stanovené Radou. V takovém případě podpis takového nezávazného nástroje nevyžaduje předchozí schválení Radou. V projednávaném případě Rada v závěrech z roku 2012 stanovila „postoj Unie“. Dodatek z roku 2013 je podle Komise v souladu s tímto postojem, takže mohla přistoupit k podpisu uvedeného dodatku bez předchozího schválení Radou.

36

V tomto ohledu je třeba uvést, že samotná skutečnost, že Komise má na základě čl. 17 odst. 1 SEU pravomoc vnějšího zastupování Unie, nestačí k zodpovězení otázky vznesené v rámci prvního žalobního důvodu Rady, zda dodržení zásady svěření pravomocí uvedené v čl. 13 odst. 2 SEU vyžadovalo, aby podpis dodatku z roku 2013 Komisí jménem Unie byl předem schválen Radou (pokud jde o článek 335 SFEU, viz obdobně rozsudek ze dne 6. října 2015, Rada v. Komise, C‑73/14, EU:C:2015:663, body 59 a 60).

37

Pokud jde o závěry z roku 2012, i když zmocňují Komisi k tomu, aby „zahájila nezbytná jednání“ se Švýcarskou federální radou za účelem finančního příspěvku ve prospěch Chorvatské republiky, neobsahují, jak uvedla generální advokátka v bodě 115 svého stanoviska, zmocnění umožňující Komisi podepsat jménem Unie dodatek, který je výsledkem těchto jednání. V tomto ohledu Komise neuvedla žádné skutečnosti umožňující mít za to, že Rada jí v závěrech z roku 2012 přiznala pravomoc podepsat dodatek z roku 2013.

38

Za těchto podmínek nelze mít za to, že Komise je na základě své pravomoci vnějšího zastupování ve smyslu čl. 17 odst. 1 SEU oprávněna podepsat nezávaznou dohodu, která je výsledkem jednání vedených se třetí zemí.

39

Rozhodnutí o podpisu dohody se třetí zemí, která spadá do pravomoci Unie, ať je tato dohoda závazná či nikoliv, totiž vyžaduje posoudit, při dodržení strategických směrů vymezených Evropskou radou, jakož i zásad a cílů vnější činnosti Unie uvedených v čl. 21 odst. 1 a 2 SEU, zájmy Unie v rámci vztahů s dotčenou třetí zemí a rozhodnout o rozdílných zájmech v rámci těchto vztahů.

40

Rozhodnutí o schválení takové nezávazné dohody, o jakou se jedná v projednávaném případě, je tedy součástí vymezování politik Unie a vytváření její vnější činnosti ve smyslu čl. 16 odst. 1 druhé věty a odst. 6 třetího pododstavce SEU.

41

Okolnost, že Rada již posoudila zájmy Unie při přijetí rozhodnutí o zahájení jednání, která vedla k vypracování nezávazné dohody, nemůže tuto analýzu zpochybnit.

42

Podpis nezávazné dohody totiž vyžaduje, aby Unie posoudila, zda tato dohoda nadále odpovídá jejímu zájmu, jak jej vymezila Rada zejména v rozhodnutí o zahájení jednání o uzavření dohody.

43

Toto posouzení vyžaduje mimo jiné ověření konkrétního obsahu takové nezávazné dohody, která je výsledkem jednání vedených se třetí zemí, jako je dodatek z roku 2013, tedy obsahu, který nemůže být předem stanoven ani předvídán při přijetí rozhodnutí zahájit taková jednání. Samotná skutečnost, že obsah nezávazné dohody sjednané Komisí se třetí zemí odpovídá mandátu k jednání danému Radou, nemůže stačit k tomu, aby nadala Komisi pravomocí takový nezávazný akt podepsat bez předchozího schválení Radou na základě toho, že je kryta postojem předem stanoveným Radou.

44

V projednávané věci je třeba dodat, že je pravda, jak uvádí Komise, že dodatečný příspěvek Švýcarské konfederace uvedený v dodatku z roku 2013 vyžadoval schválení příslušného financování švýcarským parlamentem. Podmínky tohoto příspěvku měly být kromě toho předmětem dalších jednání mezi Švýcarskou konfederací a Chorvatskou republikou.

45

Nicméně vedle toho, co bylo uvedeno v bodech 39 až 43 tohoto rozsudku, skutečnosti uvedené v bodě 1 tohoto dodatku, týkající se výše uvedeného příspěvku, a sice 45 milionů CHF (přibližně 40744020,22 eura), a jeho doby trvání, představují zásadní aspekty vymezování politiky Unie v kontextu přizpůsobení švýcarského finančního příspěvku z důvodu přístupu Švýcarské konfederace na vnitřní trh rozšířený v důsledku přistoupení Chorvatské republiky k Unii.

46

Z výše uvedených úvah vyplývá, že podpis dodatku z roku 2013 Komisí jménem Unie vyžadoval předchozí schválení Radou. Komise podpisem dodatku z roku 2013 jménem Unie bez předchozího schválení Radou porušila zásadu svěření pravomocí uvedenou v čl. 13 odst. 2 SEU, jakož i zásadu institucionální rovnováhy.

47

První žalobní důvod je tedy opodstatněný.

48

Napadené rozhodnutí je tudíž třeba zrušit, aniž je nutné zkoumat druhý žalobní důvod uplatněný Radou na podporu její žaloby.

49

Rada, podporovaná Českou republikou, Francouzskou republikou, Maďarskem a Finskou republikou, navrhuje, aby Soudní dvůr v případě, že napadené rozhodnutí zruší, zachoval jeho účinky, dokud nebude přijato nové rozhodnutí.

50

Podle čl. 264 druhého pododstavce SFEU Soudní dvůr může, považuje-li to za nezbytné, uvést ty účinky aktu prohlášeného za neplatný, které jsou nadále považovány za zachované.

51

V tomto ohledu z judikatury Soudního dvora vyplývá, že s ohledem na důvody související s právní jistotou lze účinky takového aktu zachovat zejména tehdy, kdy by okamžité účinky jeho zrušení měly závažné negativní důsledky pro dotyčné osoby a legalita napadeného aktu není zpochybněna z důvodu jeho účelu nebo obsahu, nýbrž z důvodu nedostatku pravomoci jeho autora nebo z důvodu porušení podstatných formálních náležitostí (rozsudek ze dne 26. listopadu 2014, Parlament a Komise v. Rada, C‑103/12 a C‑165/12, EU:C:2014:2400, bod 90 a citovaná judikatura).

52

V projednávaném případě je třeba uvést, že napadené rozhodnutí umožnilo podpis dodatku z roku 2013, kterým Komise schválila jménem Unie konec jednání mezi Unií a Švýcarskou konfederací a politický závazek posledně uvedené obsažený v tomto dodatku.

53

Zrušení napadeného rozhodnutí bez toho, aby byly zachovány jeho účinky, by mohlo mít závažné negativní důsledky pro vztahy Unie se Švýcarskou konfederací.

54

Je tedy namístě, aby Soudní dvůr využil pravomoci, kterou mu přiznává čl. 264 druhý pododstavec SFEU a zachoval účinky napadeného rozhodnutí do doby, než v přiměřené lhůtě nabude účinnosti nové rozhodnutí, které jej má nahradit.

55

Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Rada požadovala náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení.

56

V souladu s čl. 140 odst. 1 téhož jednacího řádu ponesou Česká republika, Spolková republika Německo, Řecká republika, Francouzská republika, Litevská republika, Maďarsko, Nizozemské království, Polská republika, Finská republika a Spojené království, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto: