1

Svým kasačním opravným prostředkem se ClientEarth domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ClientEarth v. Komise (T‑111/11, EU:T:2013:482, dále jen „napadený rozsudek“), kterým Tribunál zamítl jejich žalobu, jejímž předmětem byl na počátku návrh na zrušení rozhodnutí, kterým jí Evropská komise implicitně odepřela přístup k některým dokumentům týkajícím se souladu právních předpisů jednotlivých členských států s právem životního prostředí Evropské unie, poté návrh na zrušení pozdějšího výslovného rozhodnutí ze dne 30. května 2011, kterým jí byl částečně odepřen přístup k těmto dokumentům.

2

Článek 2 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, podepsané dne 25. června 1998 a přijaté jménem Evropského společenství rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 (Úř. věst. L 124, s. 1) (dále jen „Aarhuská úmluva“), stanoví:

„Pro účely této úmluvy

[…]

3

Podle čl. 4 odst. 1 a 4 této úmluvy platí:

„1.   Každá strana zajistí, aby orgány veřejné správy na žádost o informace o životním prostředí zpřístupnily tyto informace veřejnosti podle následujících odstavců tohoto článku, v rámci vnitrostátní právní úpravy, včetně kopií existující dokumentace obsahující nebo zahrnující tyto informace, pokud o ně bylo požádáno a s přihlédnutím k písmeni b):

[…]

4.   Žádost o informace o životním prostředí lze zamítnout, jestliže by poskytnutí těchto informací nepříznivě ovlivnilo:

[…]

[…]

Důvody pro odmítnutí žádosti uvedené výše budou interpretovány restriktivně, přičemž se bude brát v úvahu zájem veřejnosti, jemuž by zveřejnění sloužilo, a zda se požadované informace vztahují k emisím vypouštěným do životního prostředí.“

4

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331) vymezuje zásady, podmínky a omezení práva na přístup k dokumentům těchto orgánů.

5

Článek 4 tohoto nařízení, nadepsaný „Výjimky“, v odstavci 2 stanoví:

„Neexistuje‑li převažující veřejný zájem na zpřístupnění, odepřou orgány přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany

6

Podle čl. 6 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 ze dne 6. září 2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství (Úř. věst. L 264, s. 13) platí:

„Pokud jde o čl. 4 odst. 2 první a třetí odrážku nařízení (ES) č. 1049/2001, s výjimkou šetření, zejména týkajících se možného porušení práva Společenství, má se za to, že převažující veřejný zájem na zpřístupnění existuje v případě, kdy se požadované informace týkají emisí do životního prostředí. Pokud jde o ostatní výjimky stanovené v článku 4 nařízení (ES) č. 1049/2001, vykládají se důvody pro odmítnutí restriktivně s přihlédnutím k veřejnému zájmu, jemuž zpřístupnění slouží, a ke skutečnosti, zda se požadované informace týkají emisí do životního prostředí.“

7

Dne 8. září 2010 ClientEarth, sdružení založené podle anglického práva, jehož předmětem činnosti je zejména ochrana životního prostředí, podala ke generálnímu ředitelství (GŘ) Evropské komise pro životní prostředí žádost o přístup k dokumentům na základě nařízení č. 1049/2001 a č. 1367/2006. Tato žádost se týkala několika písemností uvedených v „Plánu řízení 2010“ tohoto GŘ.

8

Dopisem ze dne 29. října 2010 Komise této žádosti vyhověla jen částečně. Organizaci ClientEarth předala jeden z požadovaných dokumentů a uvedla, že na ostatní dokumenty se vztahuje mimo jiné výjimka upravená v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001.

9

Dne 10. listopadu 2010 podala ClientEarth ke Komisi žádost o přehodnocení postoje k několika dokumentům, k nimž jí byl odepřen přístup.

10

Dne 30. května 2011 přijala Komise v odpověď na posledně uvedenou žádost ClientEarth a s ohledem na nařízení č. 1049/2001 a č. 1367/2006 výslovné rozhodnutí (dále jen „výslovné rozhodnutí“) a toto rozhodnutí jí oznámila.

11

Tímto rozhodnutím poskytla Komise částečný přístup ClientEarth k 41 studiím k souladu právních předpisů několika členských států s unijním právem životního prostředí, které vypracoval externí podnik na objednávku a na účet Komise a které Komise obdržela v roce 2009 (dále jen „sporné studie“). Konkrétně předala Komise organizaci ClientEarth ke každé sporné studii úvodní stránku, obsah, seznam používaných zkratek, přílohu obsahující posuzované právní předpisy, jakož i kapitoly nazvané „Úvod“, „Obecný přehled právního rámce členského státu“ a „Rámec pro transpozici a provádění“. U všech těchto studií jí Komise naopak odmítla zpřístupnit části nazvané „Souhrnný přehled“, „Právní analýza opatření přijatých k provedení směrnic do vnitrostátního práva“ a „Závěry“, jakož i přílohu obsahující srovnávací tabulku mezi právními předpisy dotčeného členského státu a relevantním unijním právem.

12

Sporné studie rozdělila Komise do dvou kategorií. První z nich obsahovala studii, jejíž hodnocení ve formě dialogu s dotyčným členským státem ohledně provádění unijního práva začalo teprve krátce před přijetím výslovného rozhodnutí. Druhá kategorie zahrnovala 40 ostatních studií, které vedly k intenzivnějšímu dialogu s dotyčnými členskými státy.

13

Na podporu svého rozhodnutí Komise uvedla, že se na nezpřístupněné části sporných studií vztahuje mimo jiné výjimka z práva na přístup k dokumentům týkající se ochrany cílů vyšetřování, upravená v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001.

14

V této souvislosti zdůraznila, že tyto studie byly vypracovány proto, aby mohla zkontrolovat provedení několika směrnic členskými státy do jejich vnitrostátních právních řádů a případně zahájit proti těmto státům řízení o nesplnění povinnosti upravené v článku 258 SFEU.

15

Ke studii zahrnuté do první kategorie uvedené v bodě 12 tohoto rozsudku Komise uvedla, že dosud neučinila závěr ohledně provedení směrnice zmíněné v dané studii dotyčným členským státem, a že pokud by byly zveřejněny údaje a závěry obsažené v této studii, které dosud nebyly ověřeny a na něž neměl dotčený členský stát příležitost reagovat, znamenalo by to pro tento stát riziko případné nespravedlivé kritiky, čímž by byla narušena atmosféra vzájemné důvěry požadovaná k vyhodnocení provedení této směrnice.

16

Ke sporným studiím zahrnutým do druhé kategorie uvedené v bodě 12 tohoto rozsudku Komise uvedla, že v některých případech zahájila proti dotyčným členským státům řízení o nesplnění povinnosti ve fázi postupu před zahájením soudního řízení a v ostatních případech dosud nerozhodla, zda má být toto řízení zahájeno. Uvádí, že kdyby bylo zpřístupnění těchto studií povoleno, narušilo by atmosféru vzájemné důvěry nezbytnou k vyřešení sporů mezi ní a dotyčnými členskými státy bez nutnosti využití soudní fáze řízení o nesplnění povinnosti.

17

Komise také podotkla, že čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 nemůže zpochybnit analýzu, kterou provedla z hlediska nařízení č. 1049/2001.

18

Dne 21. února 2011 podala ClientEarth žalobu na zrušení implicitního rozhodnutí o zamítnutí její žádosti ze dne 10. listopadu 2010. Poté, co Komise přijala výslovné rozhodnutí o odepření přístupu ClientEarth k celému obsahu sporných studií, byla žaloba rekvalifikována tak, že se jejím prostřednictvím navrhuje zrušení výslovného rozhodnutí.

19

Na podporu žaloby uvedla ClientEarth sedm žalobních důvodů.

20

Tribunál zamítl všech sedm žalobních důvodů a žalobu zamítl.

21

ClientEarth navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil napadený rozsudek a uložil Komisi náhradu nákladů řízení.

22

Komise navrhuje, aby Soudní dvůr zamítl kasační opravný prostředek a uložil ClientEarth náhradu nákladů řízení.

23

Evropskému parlamentu a Radě Evropské unie byl povolen vstup do řízení na podporu návrhových žádání Komise.

24

ClientEarth uplatňuje na podporu svého kasačního opravného prostředku tři důvody.

25

Nejprve je třeba se zabývat druhým důvodem kasačního opravného prostředku, podle kterého se Tribunál svým závěrem, že čl. 4 odst. 2 třetí odrážka nařízení č. 1049/2001 je slučitelný s čl. 4 odst. 1 a 4 Aarhuské úmluvy, dopustil nesprávného právního posouzení.

26

V rámci tohoto důvodu kasačního opravného prostředku zpochybňuje ClientEarth argumentaci Tribunálu obsaženou v bodech 91 až 99 napadeného rozsudku.

27

Zaprvé ClientEarth – s odkazem na rozsudky Fediol v. Komise (70/87, EU:C:1989:254) a Nakajima v. Rada (C‑69/89, EU:C:1991:186) – vytýká Tribunálu, že provedl přezkum přímé použitelnosti článku 4 Aarhuské úmluvy, což nebylo nezbytné k tomu, aby byla přezkoumána slučitelnost čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 s touto úmluvou.

28

Zadruhé ClientEarth tvrdí, že se Tribunál v každém případě dopustil pochybení tím, že rozhodl, že čl. 4 odst. 1 a 4 první pododstavec písm. c) Aarhuské úmluvy není přímo použitelný na unijní orgány. Tribunál se měl konkrétně dopustit nesprávného právního posouzení tím, že připustil, že specifika Unie mohou odůvodňovat odchylku od přímého použití této úmluvy.

29

Zatřetí ClientEarth tvrdí, že Tribunál nesplnil povinnost vyložit čl. 4 odst. 4 první pododstavec písm. c) Aarhuské úmluvy restriktivně, jak ukládá čl. 4 odst. 4 druhý pododstavec této úmluvy.

30

Začtvrté ClientEarth uvádí, že Tribunál nevyložil Aarhuskou úmluvu v souladu se zásadami zakotvenými v článcích 26 a 31 Vídeňské úmluvy o smluvním právu ze dne 23. května 1969 (Recueil des traités des Nations unies, sv. 1155, s. 331, dále jen „Vídeňská úmluva“). Tribunál totiž tím, že rozšířil působnost výjimky týkající se ochrany cílů vyšetřování na sporné studie, nedodržel shora citované články Vídeňské úmluvy a vyložil čl. 4 odst. 4 Aarhuské úmluvy v rozporu s její literou, předmětem i cílem.

31

Komise, podporovaná Parlamentem a Radou, v obecné rovině uvádí, že argumentace Tribunálu obsažená v bodech 91 až 99 napadeného rozsudku není stižena nesprávným právním posouzením. Tato argumentace je po všech stránkách v souladu s judikaturou Soudního dvora.

32

Úvodem je třeba upřesnit, že tento důvod kasačního opravného prostředku se týká slučitelnosti čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 – ale nikoli článku 6 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 – s čl. 4 odst. 1 a 4 Aarhuské úmluvy.

33

Po tomto úvodním upřesnění je třeba připomenout, že na základě čl. 216 odst. 2 SFEU jsou unijní orgány vázány mezinárodními dohodami, které Unie uzavřela, a v důsledku toho mají tyto dohody přednost před akty, které unijní orgány vydávají (rozsudky Rada a další v. Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P až C‑403/12 P, EU:C:2015:4, bod 52 a citovaná judikatura, jakož i Rada a Komise v. Stichting Natuur en Milieu a Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P a C‑405/12 P, EU:C:2015:5, bod 44 a citovaná judikatura).

34

Z toho vyplývá, že platnost unijního aktu může být dotčena, je-li tento akt s takovými pravidly mezinárodního práva neslučitelný (rozsudek Air Transport Association of America a další, C‑366/10, EU:C:2011:864, bod 51).

35

Z ustálené judikatury Soudního dvora nicméně vyplývá – jak připomenul Tribunál v bodě 91 napadeného rozsudku – že unijní soud může zkoumat tvrzenou neslučitelnost unijního aktu ve vztahu k ustanovením mezinárodní dohody, jejíž je Unie stranou, jen za podmínky, že tomu nebrání povaha ani systematika této dohody a zároveň že jsou tato ustanovení z hlediska svého obsahu bezpodmínečná a dostatečně přesná (viz rozsudky IATA a ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, bod 39; Intertanko a další, C‑308/06, EU:C:2008:312, bod 45, jakož i Air Transport Association of America a další, C‑366/10, EU:C:2011:864, bod 54).

36

Je zajisté pravda, že Soudní dvůr měl rovněž za to, že v případě, kdy Unie zamýšlela splnit zvláštní závazek přijatý na základě dohod uzavřených v rámci Světové obchodní organizace (WTO) nebo když dotčený akt unijního práva výslovně odkazuje na konkrétní ustanovení těchto dohod, přísluší Soudnímu dvoru přezkoumat legalitu dotčeného unijního aktu z hlediska pravidel WTO (v tomto smyslu viz rozsudky Fediol v. Komise, 70/87, EU:C:1989:254, body 19 až 22, a Nakajima v. Rada, C‑69/89, EU:C:1991:186, body 29 až 32; viz rovněž rozsudek LVP, C‑306/13, EU:C:2014:2465, bod 47 a citovaná judikatura).

37

Postačí však konstatovat – aniž je nutné se vyslovovat k otázce, zda je judikatura zmíněná v předchozím bodě použitelná na projednávaný případ – že nařízení č. 1049/2001, a konkrétně jeho čl. 4 odst. 2 třetí odrážka, neobsahuje výslovný odkaz na Aarhuskou úmluvu ani nevede ke splnění zvláštního závazku přijatého na jejím základě. Tato judikatura je tak pro projednávanou věc v každém případě irelevantní.

38

Z toho plyne, že Tribunál právem nepřihlédl k judikatuře vycházející z rozsudků Fediol v. Komise (70/87, EU:C:1989:254) a Nakajima v. Rada (C‑69/89, EU:C:1991:186) a zkoumal, zda ustanovení čl. 4 odst. 1 a odst. 4 prvního pododstavce písm. c) Aarhuské úmluvy jsou z hlediska svého obsahu bezpodmínečná a dostatečně přesná.

39

Za těchto podmínek je třeba se zabývat argumenty ClientEarth vycházejícími z nesprávnosti analýzy Tribunálu, podle které uvedená ustanovení nemají tyto vlastnosti, takže se jich nelze pro účely posouzení legality čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 dovolávat.

40

V této souvislosti – jak správně podotkl Tribunál v bodě 96 napadeného rozsudku – odkaz v čl. 4 odst. 1 Aarhuské úmluvy na vnitrostátní právní úpravu dokládá, že tato úmluva byla zjevně koncipována s přihlédnutím k vnitrostátním právním řádům, a nikoli k právním specifikům takových organizací regionální hospodářské integrace, jako je Unie, ačkoli i takové organizace mohou tuto úmluvu v souladu s jejími články 17 a 19 podepsat a přistoupit k ní.

41

Z toho důvodu Společenství – jak zdůraznila Komise a Parlament – při schvalování Aarhuské úmluvy v prohlášení uloženém v souladu s článkem 19 této úmluvy zopakovalo svoje prohlášení učiněné při podpisu úmluvy a přiložené k rozhodnutí 2005/370, podle něhož „orgány Společenství budou provádět úmluvu v rámci svých stávajících a budoucích pravidel o přístupu k dokumentům a dalších příslušných pravidel právních předpisů Společenství v oblasti, na kterou se úmluva vztahuje“.

42

Za těchto podmínek nelze ani odkaz na vyšetřování „trestného činu nebo činu disciplinární povahy“, učiněný v čl. 4 odst. 4 prvním pododstavci písm. c) Aarhuské úmluvy, ani povinnost interpretovat důvody pro odepření přístupu podle prvního z uvedených ustanovení restriktivně, upravenou v čl. 4 odst. 4 druhém pododstavci této úmluvy, chápat tak, že obsahují konkrétní povinnost uloženou unijnímu normotvůrci. Tím spíše nelze z těchto ustanovení dovodit nemožnost chápat pojem „vyšetřování“ v takovém smyslu, ve kterém by se přihlíželo ke specifikům Unie, zejména k úkolu Komise vyšetřovat možná nesplnění povinností členských států ohrožující řádné uplatňování Smluv a unijních pravidel přijatých na jejich základě.

43

Z výše uvedených úvah plyne, že Tribunál právem vyloučil možnost dovolávat se čl. 4 odst. 1 a 4 Aarhuské úmluvy pro účely posouzení legality čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001. Argumenty ClientEarth vycházející z neslučitelnosti posledně citovaného ustanovení s Aarhuskou úmluvou mohl tudíž odmítnout, aniž se dopustil nesprávného právního posouzení.

44

Tytéž úvahy vedou k odmítnutí argumentů ClientEarth vycházejících z toho, že Tribunál nedodržel zásady plnění smluv v dobré víře a výkladu smluv stanovené v článcích 26 a 31 Vídeňské úmluvy.

45

Druhý důvod kasačního opravného prostředku musí proto být zamítnut.

46

První důvod kasačního opravného prostředku, vycházející z toho, že Tribunál se při výkladu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 dopustil nesprávného právního posouzení, se dělí na dvě části.

47

První část vychází z nesprávného výkladu pojmu „vyšetřování“ ve smyslu tohoto ustanovení a vztahuje se především k bodům 49, 50, 58 až 61 a 70 napadeného rozsudku.

48

V rámci této části ClientEarth tvrdí, že tento pojem předpokládá existenci formálního rozhodnutí Komise rozhodující v kolegiu. Odkazuje v této souvislosti na rozsudky Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), Komise v. Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393), LPN a Finsko v. Komise (C‑514/11 P a C‑605/11 P, EU:C:2013:738), WWF UK v. Komise (T‑105/95, EU:T:1997:26), Bavarian Lager v. Komise (T‑309/97, EU:T:1999:257), Petrie a další v. Komise (T‑191/99, EU:T:2001:284) a API v. Komise (T‑36/04, EU:T:2007:258).

49

V projednávané věci byly přitom sporné studie výsledkem správního rozhodnutí přijatého útvary Komise, a nikoli formálního rozhodnutí kolegia členů Komise o zahájení řízení o nesplnění povinnosti proti členským státům.

50

S oporou v rozsudku Mecklenburg (C‑321/96, EU:C:1998:300, body 27 a 30) ClientEarth dodává, že i kdyby se připustilo, že sporné studie spadají do předběžné fáze formálního řízení o nesplnění povinnosti, lze výjimkou upravenou v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 odůvodnit odepření přístupu jen za předpokladu, že existence požadovaného dokumentu bezprostředně předchází soudnímu nebo kvazisoudnímu řízení a vychází z potřeby shromáždit důkazy nebo provést šetření ve věci před zahájením dané fáze řízení jako takové. V projednávaném případě ovšem sporné studie nepředcházely bezprostředně rozhodnutí zahájit – v návaznosti na vyšetřování – řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU.

51

Druhá část prvního důvodu kasačního opravného prostředku vychází z nesprávného výkladu pojmu „porušení ochrany cílů vyšetřování“ ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 a vztahuje se především k bodům 53 a 68 až 80 napadeného rozsudku.

52

V rámci této druhé části ClientEarth především tvrdí, že žádala o přístup k blíže určeným dokumentům, a nikoli k celému správnímu spisu vztahujícímu se k řízení o nesplnění povinnosti či k veškerým dokumentům označeným souhrnně. Její žádost se dále netýkala kategorie dokumentů odpovídajících podobným obecným úvahám, nýbrž dvou samostatných kategorií studií, a sice zaprvé studií vztahujících se k již zahájenému řízení o nesplnění povinnosti a zadruhé studií nevztahujících se k žádnému řízení této povahy.

53

ClientEart dále tvrdí, že zpřístupnění sporných studií by v žádném případě neohrozilo dosažení cíle řízení o nesplnění povinnosti, jímž je přimět dotyčné členské státy, aby své vnitrostátní právo uvedly do souladu s unijním právem.

54

ClientEarth také tvrdí, že dokud Komise nezahájila proti dotyčnému členskému státu formální řízení, nebylo možné mít za to, že by zpřístupnění sporných studií mohlo narušit atmosféru vzájemné důvěry. Pouhá existence těchto studií totiž nepostačovala k tomu, aby mezi jednotlivými dotčenými členskými státy a Komisí vznikly dvoustranné vztahy zasluhující ochranu na úkor transparentnosti.

55

Komise tvrdí, že argumenty, které ClientEarth rozvádí v první části prvního důvodu kasačního opravného prostředku, jsou po právní stránce neopodstatněné. Tvrdí v podstatě, že veškeré takové dokumenty, jako jsou studie o souladu, na jejichž základě má mít možnost ověřit podle článku 17 SEU, zda členské státy dodržují unijní právo, musí být považovány za dokumenty související s vyšetřováním ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.

56

Ke druhé části prvního důvodu kasačního opravného prostředku Komise tvrdí, že s ohledem na zjištění učiněná v bodě 53 napadeného rozsudku není argumentace Tribunálu uvedená v bodech 68 až 80 téhož rozsudku stižena nesprávným právním posouzením. Tato argumentace je po všech stránkách v souladu s judikaturou Soudního dvora.

57

Cílem nařízení č. 1049/2001 je poskytnout veřejnosti právo na co nejširší přístup k dokumentům unijních orgánů. Z tohoto nařízení, zejména z jeho článku 4, který stanoví režim výjimek, rovněž vyplývá, že toto právo na přístup podléhá určitým omezením založeným na důvodech veřejného či soukromého zájmu (viz rozsudky LPN a Finsko v. Komise, C‑514/11 P a C‑605/11 P, EU:C:2013:738, bod 40 a citovaná judikatura, jakož i Komise v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, bod 61 a citovaná judikatura).

58

Na základě výjimky, na kterou Komise odkazuje v projednávaném případě, tj. výjimky podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, unijní orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění dokumentu.

59

V projednávané věci je třeba nejprve posoudit, zda se Tribunál svým závěrem, že sporné studie spadají pod vyšetřování ve smyslu tohoto ustanovení, dopustil – jak tvrdí ClientEarth v první části prvního důvodu kasačního opravného prostředku – nesprávného právního posouzení.

60

V této souvislosti je třeba důrazně podotknout, že z judikatury, na kterou odkazuje ClientEarth, připomenuté v bodě 48 tohoto rozsudku, vůbec nevyplývá, že by „vyšetřování“ ve smyslu uvedeného ustanovení bylo podmíněno existencí formálního rozhodnutí přijatého Komisí rozhodující v kolegiu.

61

Po tomto upřesnění je třeba poznamenat, že sporné studie byly vypracovány na objednávku a na účet Komise po uplynutí lhůty pro provedení souboru unijních směrnic z oblasti ochrany životního prostředí, a to za konkrétním účelem spočívajícím v prověření stavu provádění těchto jednotlivých směrnic v několika členských státech. Jak plyne z informací uvedených v bodech 13 a 49 napadeného rozsudku, každá z těchto studií, která se týká jednoho členského státu a jedné směrnice, obsahuje totiž srovnání posuzovaného vnitrostátního práva s relevantním unijním právem, jakož i právní analýzu a závěry ohledně prováděcích opatření přijatých dotyčným členským státem.

62

Tribunál v bodě 49 napadeného rozsudku právem rozhodl, že takové studie patří mezi nástroje, jimiž Komise disponuje v souvislosti s povinností, kterou má na základě čl. 17 odst. 1 SEU, podle něhož pod kontrolou Soudního dvora dohlíží na uplatňování unijního práva, aby odhalila případná porušení povinnosti členských států provést dotčené směrnice a případně rozhodla o zahájení řízení o nesplnění povinnosti proti těm členským státům, u kterých dospěje k názoru, že porušily unijní právo. Spadají tudíž pod pojem „vyšetřování“ ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.

63

Okolnost, na kterou klade důraz ClientEarth, že vypracování sporných studií svěřila Komise externímu dodavateli, spíše než aby je zajistila vlastními útvary, a že tyto studie neodrážejí její postoj ani nezakládají její odpovědnost, neznamená, že by Komise tím, že objednala vypracování takových studií, sledovala jiný cíl než disponovat díky těmto vyšetřovacím nástrojům podrobnými informacemi o souladu právních předpisů několika členských států s unijním právem životního prostředí, které jí umožní odhalit možná porušení zmíněného práva a případně zahájit řízení o nesplnění povinnosti proti členskému státu, který svoje povinnosti nesplnil.

64

K argumentu ClientEarth vycházejícímu z rozsudku Mecklenburg (C‑321/96, EU:C:1998:300) je nutno konstatovat, že závěry vyjádřené v bodech 27 a 30 citovaného rozsudku nejsou pro projednávanou věc relevantní. Tyto závěry se totiž vztahují k pojmu „předběžné šetření“ ve smyslu čl. 3 odst. 2 třetí odrážky směrnice Rady 90/313/EHS ze dne 7. června 1990 o svobodě přístupu k informacím o životním prostředí (Úř. věst. L 158, s. 56; Zvl. vyd. 15/01, s. 402), a nikoli k odlišnému pojmu „vyšetřování“, který je v citovaném ustanovení rovněž uveden.

65

Z výše uvedených úvah plyne, že Tribunál v bodě 50 napadeného rozsudku právem rozhodl, že sporné studie spadají pod vyšetřování Komise ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.

66

První část prvního důvodu kasačního opravného prostředku musí proto být zamítnuta.

67

Dále je nutné se zabývat otázkou, zda se Tribunál tím, že rozhodl, že Komise mohla na základě obecných úvah dospět důvodně k závěru, že zpřístupnění celého obsahu těchto studií by vedlo k porušení ochrany cílů vyšetřování ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, dopustil – jak tvrdí ClientEarth ve druhé části prvního důvodu kasačního opravného prostředku – nesprávného právního posouzení.

68

Z ustálené judikatury Soudního dvora v této souvislosti vyplývá, že k odůvodnění odepření přístupu k dokumentu, jehož zpřístupnění bylo požadováno, v zásadě nestačí, že se tento dokument váže k činnosti uvedené v čl. 4 odst. 2 a 3 nařízení č. 1049/2001. Dotyčný orgán musí rovněž poskytnout vysvětlení k tomu, jak by přístup k uvedenému dokumentu mohl konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný výjimkou stanovenou v tomto článku (rozsudek Komise v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, bod 64 a citovaná judikatura).

69

Dotyčný unijní orgán však v tomto ohledu v zásadě může své rozhodnutí opřít o obecné domněnky použitelné na některé kategorie dokumentů, protože na žádosti o zpřístupnění týkající se dokumentů téže povahy je možno použít podobné obecné úvahy (rozsudek Komise v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, bod 65 a citovaná judikatura).

70

V projednávané věci vyplývá z bodu 66 napadeného rozsudku jasně, že Komise odepřela přístup ClientEarth k celému obsahu sporných studií s oporou v takových obecných úvahách. Zejména z bodů 60 a 70 téhož rozsudku plyne, že Tribunál rozhodl, že Komise oprávněně dospěla k závěru, že všechny tyto studie spadají do téže kategorie dokumentů, a tento závěr oprávněně založila na obecných úvahách, podle kterých by zpřístupnění celého obsahu těchto studií vedlo k porušení ochrany cílů sledovaných jejím vyšetřováním, neboť takové zpřístupnění by v případě, že by bylo povoleno, narušilo atmosféru vzájemné důvěry, která musí existovat mezi ní a každým z dotyčných členských států, a v případě zjištění porušení unijního práva by bránilo nalezení konsenzu bez vnějších tlaků.

71

V této souvislosti z informací uvedených v bodě 17 napadeného rozsudku vyplývá, že v den, kdy Komise přijala výslovné rozhodnutí, bylo již na základě některých sporných studií zahájeno řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU ve fázi postupu před zahájením soudního řízení.

72

Z důvodů obdobných důvodům, které Soudní dvůr podrobně rozvedl v rozsudku LPN a Finsko v. Komise (C‑514/11 P a C‑605/11 P, EU:C:2013:738, body 52 až 65), Komise oprávněně dospěla k závěru, že zpřístupnění celého obsahu sporných studií, na základě kterých v den přijetí výslovného rozhodnutí již jednomu členskému státu zaslala výzvu dopisem podle čl. 258 prvního pododstavce SFEU, a které tudíž již byly založeny do spisu vztahujícího se k řízení o nesplnění povinnosti ve fázi postupu před zahájením soudního řízení, by mohlo pozměnit povahu a narušit průběh této fáze řízení tím, že by zkomplikovalo vyjednávání mezi ní a daným členským státem a hledání smírného řešení umožňujícího ukončit vytýkané nesplnění povinnosti bez nutnosti využití soudní fáze zmíněného řízení. K závěru, že zpřístupnění celého obsahu těchto studií by vedlo k porušení ochrany cílů vyšetřování ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, dospěla tedy oprávněně.

73

Okolnost, na kterou poukazuje ClientEarth, že sporné studie byly vypracovány externím podnikem a neodrážejí postoj Komise, nemůže výše uvedený závěr vyvrátit.

74

Dokumenty, které jsou součástí spisu vztahujícího se k řízení o nesplnění povinnosti ve fázi postupu před zahájením soudního řízení, tvoří totiž pro účely ochrany cílů vyšetřování jednu kategorii dokumentů a není namístě rozlišovat je podle typu dokumentu ve spise nebo autora dotčených dokumentů (v tomto smyslu viz rozsudek LPN a Finsko v. Komise, C‑514/11 P a C‑605/11 P, EU:C:2013:738, bod 64).

75

Komise navíc zahájila proti některým členským státům řízení o nesplnění povinnosti ve fázi postupu před zahájením soudního řízení právě s ohledem na právní analýzu a závěry obsažené ve sporných studiích. Tato analýza a tyto závěry představovaly tudíž základ pro vyjednávání zahájená mezi Komisí a jednotlivými dotčenými členskými státy, jejichž účelem bylo nalézt smírné řešení pro tvrzená porušení unijního práva. Za těchto podmínek by zpřístupnění celého obsahu těchto studií mohlo vést zejména k vnějším tlakům způsobilým ohrozit průběh těchto vyjednávání v atmosféře vzájemné důvěry, a potažmo porušit ochranu cílů sledovaných vyšetřováním Komise.

76

Tribunál tudíž dospěl právem k názoru, že Komise dospěla v obecné rovině k oprávněnému závěru, že by zpřístupnění celého obsahu sporných studií, které v den přijetí výslovného rozhodnutí byly již založeny do spisu vztahujícího se k řízení o nesplnění povinnosti – ve fázi postupu před zahájením soudního řízení – zahájenému zasláním výzvy dopisem dotyčnému členskému státu podle čl. 258 prvního pododstavce SFEU, vedlo k porušení ochrany uvedených cílů.

77

Stran jiných sporných studií než studí, na které se vztahují body 71 až 76 tohoto rozsudku, je naproti tomu nutno podotknout, že Soudní dvůr doposud připustil existenci obecné domněnky důvěrnosti pro pět typů dokumentů, a sice pro dokumenty ze správního spisu vztahujícího se k řízení o kontrole státních podpor (rozsudek Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, bod 61), spisy účastníka řízení předložených orgánem v rámci soudního řízení (rozsudek Švédsko a další v. API a Komise, C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, bod 94), dokumenty, které si mezi sebou vyměnily Komise a oznamující strany či třetí osoby v rámci řízení o kontrole spojování podniků (rozsudek Komise v. Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, bod 123), dokumenty vztahující se k postupu před zahájením soudního řízení o nesplnění povinnosti (rozsudek LPN a Finsko v. Komise, C‑514/11 P a C‑605/11 P, EU:C:2013:738, bod 65) a dokumenty vztahující se k řízení podle článku 101 SFEU (rozsudek Komise v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, bod 93).

78

Ve všech věcech, ve kterých byla vydána rozhodnutí citována v předchozím bodě, se předmětné odepření přístupu týkalo souboru dokumentů jasně vymezených tím, že všechny patřily k určitému spisu vztahujícímu se k probíhajícímu správnímu nebo soudnímu řízení (v tomto smyslu viz rozsudky Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, body 12 až 22; Švédsko a další v. API a Komise, C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, bod 75; Komise v. Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, bod 128; LPN a Finsko v. Komise, C‑514/11 P a C‑605/11 P, EU:C:2013:738, body 49 a 50, jakož i Komise v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, body 69 a 70). Tak tomu ovšem není v případě jiných sporných studií než studií, na které se vztahují body 71 až 76 tohoto rozsudku.

79

Kromě toho je třeba uvést, že ačkoli Komise dospěla v obecné rovině oprávněně k závěru – jak bylo připomenuto v bodě 72 tohoto rozsudku – že zpřístupnění dokumentů vztahujících se k řízení o nesplnění povinnosti ve fázi postupu před zahájením soudního řízení by ohrozilo řádný průběh této fáze a hledání smírného řešení sporu mezi Komisí a dotčeným členským státem v atmosféře vzájemné důvěry, nemůže taková obecná domněnka platit pro ty sporné studie, na jejichž základě Komise v den přijetí výslovného rozhodnutí nezaslala dotyčnému členskému státu výzvu dopisem podle čl. 258 prvního pododstavce SFEU, a u kterých tudíž nebylo k danému dni jisté, zda na jejich základě bude proti danému členskému státu řízení o nesplnění povinnosti ve fázi postupu před zahájením soudního řízení zahájeno. V této souvislosti je třeba připomenout, že pokud Komise dospěje k názoru, že členský stát nesplnil svoje povinnosti, může volně posoudit, zda je vhodné podat proti tomuto státu žalobu pro nesplnění povinnosti, a zvolit okamžik, kdy vůči němu zahájí řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti (v tomto smyslu viz rozsudek LPN a Finsko v. Komise, C‑514/11 P a C‑605/11 P, EU:C:2013:738, bod 61).

80

Za těchto podmínek se Tribunál tím, že v napadeném rozsudku připustil možnost Komise po právu rozšířit působnost domněnky důvěrnosti na sporné studie uvedené v předchozím bodě tohoto rozsudku, dopustil nesprávného právního posouzení.

81

Taková argumentace je neslučitelná s požadavkem striktního výkladu a uplatňování zmíněné domněnky, neboť ta představuje výjimku z povinnosti dotyčného orgánu provést konkrétní a individuální posouzení jednotlivých dokumentů uvedených v žádosti o přístup (v tomto smyslu viz rozsudek LPN a Finsko v. Komise, C‑514/11 P a C‑605/11 P, EU:C:2013:738, bod 44 a citovaná judikatura) a v obecnější rovině ze zásady co nejširšího přístupu veřejnosti k dokumentům v držení unijních orgánů (v tomto smyslu viz rozsudky Švédsko v. MyTravel a Komise, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, bod 48, jakož i Rada v. in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, bod 48).

82

Z toho vyplývá, že vzhledem k tomu, že se na sporné studie uvedené v bodě 79 tohoto rozsudku nemůže vztahovat daná domněnka, měla Komise případ od případu posoudit, zda mohl být organizaci ClientEarth zpřístupněn celý obsah těchto studií.

83

Druhé části prvního důvodu kasačního opravného prostředku je tudíž třeba částečně vyhovět, a sice v rozsahu, ve kterém se týká těch sporných studií, na jejichž základě Komise v den přijetí výslovného rozhodnutí nezaslala dotyčnému členskému státu výzvu dopisem podle čl. 258 prvního pododstavce SFEU, a které tedy nebyly založeny do spisu vztahujícího se k řízení o nesplnění povinnosti ve fázi postupu před zahájením soudního řízení.

84

Ve zbývající části musí být tato část prvního důvodu kasačního opravného prostředku zamítnuta.

85

V rámci třetího důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícího z nesprávnosti způsobu, jakým Tribunál vyložil pojem „převažující veřejný zájem“ ve smyslu návětí čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001, ClientEarth tvrdí, že posouzení Tribunálu vyjádřené v bodech 107 až 109 napadeného rozsudku vede k uložení důkazního břemene jí spíše než Komisi, což je v rozporu s tímto ustanovením i s judikaturou Soudního dvora, která dotyčnému orgánu ukládá povinnost zvážit pod kontrolou unijního soudu dotčené zájmy s východiskem v domněnce existence převažujícího veřejného zájmu (v tomto smyslu viz rozsudek Švédsko a Turco v. Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, body 44 a 45).

86

ClientEarth poukazuje na zásadní význam, který má pro občany Unie správné provádění unijního práva životního prostředí členskými státy, a tvrdí, že zpřístupnění informací o souladu vnitrostátních právních předpisů s tímto právem veřejnosti představuje převažující veřejný zájem zvláštního významu.

87

Komise tvrdí, že analýza obsažená v bodech 107 až 109 napadeného rozsudku je v naprostém souladu s judikaturou Soudního dvora.

88

S ohledem na závěry uvedené v bodech 83 a 84 tohoto rozsudku bude posouzení třetího důvodu kasačního opravného prostředku omezeno na nezpřístupněné části těch sporných studií, na které se vztahuje obecná domněnka důvěrnosti, protože v den přijetí výslovného rozhodnutí byly tyto studie vzhledem k tomu, že Komise již zaslala dotyčnému členskému státu výzvu dopisem podle čl. 258 prvního pododstavce SFEU, již založeny do spisu vztahujícího se k řízení o nesplnění povinnosti ve fázi postupu před zahájením soudního řízení.

89

V této souvislosti je třeba připomenout, že taková obecná domněnka nevylučuje možnost prokázat, že existuje převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění daného dokumentu podle návětí čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 (v tomto smyslu viz rozsudek Komise v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, bod 100 a citovaná judikatura).

90

Přísluší ovšem žadateli, aby uvedl konkrétní okolnosti zakládající převažující veřejný zájem, který může odůvodnit zpřístupnění dotyčných dokumentů (rozsudek Strack v. Komise, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, bod 128 a citovaná judikatura).

91

V projednávané věci ClientEarth v řízení před Tribunálem i v řízení o projednávaném kasačním opravném prostředku tvrdila, že ze zásad transparentnosti a demokracie vyplývá právo občanů na informování o stavu souladu vnitrostátních právních řádů s unijním právem životního prostředí a účastnit se na rozhodování.

92

V tomto ohledu se převažující veřejný zájem, který může odůvodnit zpřístupnění dokumentu, zajisté nemusí nutně lišit od zásad, které tvoří základ nařízení č. 1049/2001 (v tomto smyslu viz rozsudky Švédsko a Turco v. Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, bod 74, jakož i Strack v. Komise, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, bod 130).

93

Nicméně – jak správně rozhodl Tribunál v bodě 109 napadeného rozsudku – taková obecná tvrzení, jako jsou tvrzení uváděná ClientEarth, nemohou prokázat, že zásady transparentnosti a demokracie mají v projednávaném případě zvláštní význam, který by mohl převážit nad závěry odůvodňujícími odepření přístupu k celému obsahu sporných studií založených do spisu vztahujícímu se k řízení o nesplnění povinnosti ve fázi postupu před zahájením soudního řízení (v tomto smyslu viz rozsudky LPN a Finsko v. Komise, C‑514/11 P a C‑605/11 P, EU:C:2013:738, body 93 a 95, jakož i Strack v. Komise, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, bod 131).

94

Z toho vyplývá, že třetí důvod kasačního opravného prostředku je třeba zamítnout.

95

S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba vyhovět kasačnímu opravnému prostředku ClientEarth v rozsahu druhé části jeho prvního důvodu. Je proto důvodné zrušit napadený rozsudek v rozsahu, v němž Tribunál jeho prostřednictvím připustil, že Komise mohla výslovným rozhodnutím odepřít na základě obecné domněnky přístup ClientEarth k celému obsahu těch sporných studií, na jejichž základě Komise v den přijetí tohoto rozhodnutí nezaslala dotyčnému členskému státu výzvu dopisem podle čl. 258 prvního pododstavce SFEU, a které tedy nebyly založeny do spisu vztahujícího se k řízení o nesplnění povinnosti ve fázi postupu před zahájením soudního řízení.

96

Ve zbývající části musí být kasační opravný prostředek zamítnut.

97

Podle čl. 61 prvního pododstavce druhé věty statutu Soudního dvora Evropské unie může Soudní dvůr v případě, že zruší napadený rozsudek, vydat sám konečné rozhodnutí o sporu, pokud je ve stavu, v němž o něm soudní řízení dovoluje rozhodnout.

98

V projednávaném případě má Soudní dvůr za to, že soudní řízení dovoluje rozhodnout o žalobě ClientEarth na neplatnost výslovného rozhodnutí, a že je tudíž třeba vydat konečné rozhodnutí ve věci.

99

V rámci dané žaloby vycházel čtvrtý žalobní důvod ClientEarth z porušení čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, jelikož Komise nezohlednila limity výjimky upravené v tomto ustanovení.

100

S ohledem na závěr učiněný v bodech 95 a 96 tohoto rozsudku je třeba se tímto žalobním důvodem zabývat jen v rozsahu, v němž se týká rozhodnutí Komise, vyjádřeného ve výslovném rozhodnutí, odepřít přístup ClientEarth k celému obsahu těch sporných studií, na jejichž základě v den přijetí tohoto rozhodnutí nezaslala dotyčnému členskému státu výzvu dopisem podle čl. 258 prvního pododstavce SFEU, a které tedy nebyly založeny do spisu vztahujícího se k řízení o nesplnění povinnosti ve fázi postupu před zahájením soudního řízení.

101

V této souvislosti plyne z úvah rozvedených v bodech 77 až 83 tohoto rozsudku, že Komise nemohla oprávněně vycházet – jak učinila v projednávaném případě – z obecné domněnky, podle které by zpřístupnění celého obsahu těchto studií vedlo k porušení ochrany cílů sledovaných při jejím vyšetřování. Naopak měla Komise u každé z těchto studií posoudit a vysvětlit, jak by zpřístupnění celého obsahu mohlo konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný výjimkou stanovenou v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 (v tomto smyslu viz rozsudek LPN a Finsko v. Komise, C‑514/11 P a C‑605/11 P, EU:C:2013:738, bod 44 a citovaná judikatura).

102

Je tudíž třeba vyhovět čtvrtému žalobnímu důvodu, a potažmo žalobě v rozsahu uvedeném v bodě 100 tohoto rozsudku a zrušit výslovné rozhodnutí v rozsahu, v němž Komise jeho prostřednictvím odepřela organizaci ClientEarth přístup k celému obsahu těch sporných studií, na jejichž základě Komise v den přijetí tohoto rozhodnutí nezaslala dotyčnému členskému státu výzvu dopisem podle čl. 258 prvního pododstavce SFEU, a které tedy nebyly založeny do spisu vztahujícího se k řízení o nesplnění povinnosti ve fázi postupu před zahájením soudního řízení.

103

Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora platí, že je-li kasační opravný prostředek opodstatněný a Soudní dvůr vydá sám konečné rozhodnutí ve věci, rozhodne o nákladech řízení. Článek 138 odst. 1 tohoto jednacího řádu, který se na základě jeho čl. 184 odst. 1 použije na řízení o kasačním opravném prostředku, stanoví, že se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Článek 140 odst. 1 citovaného jednacího řádu stanoví, že orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení.

104

Vzhledem k tomu, že kasačnímu opravnému prostředku ClientEarth i její žalobě k Tribunálu bylo vyhověno jen částečně, je důvodné rozhodnout, že ClientEarth a Komise ponesou vlastní náklady řízení o kasačním opravném prostředku i řízení v prvním stupni. Parlament a Rada ponesou vlastní náklady řízení o kasačním opravném prostředku.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto: