Věc C‑540/13

Evropský parlament

v.

Rada Evropské unie

„Žaloba na neplatnost — Policejní a justiční spolupráce v trestních věcech — Stanovení dne, od kterého se použije dřívější rozhodnutí — Určení právního základu — Právní rámec uplatnitelný po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost — Přechodná opatření — Odvozený právní základ — Konzultace Parlamentu“

Shrnutí – rozsudek Soudního dvora (čtvrtého senátu) ze dne 16. dubna 2015

1. Soudní řízení – Návrh na zahájení řízení – Formální náležitosti – Určení předmětu sporu – Stručné vylíčení žalobních důvodů – Jednoznačná formulace návrhových žádání žalobce

   [Jednací řád Soudního dvora, článek 120 písm. c)]

2. Policejní spolupráce – Justiční spolupráce v trestních věcech – Rozhodnutí 2013/392, kterým se stanoví datum, od kterého se použije rozhodnutí 2008/633 o konzultačním přístupu určených orgánů členských států a Europolu do Vízového informačního systému pro účely prevence, odhalování a vyšetřování teroristických trestných činů a jiných závažných trestných činů – Právní základ – Článek 18 odstavec 2 rozhodnutí 2008/633 – Zrušení článku 34 EU – Neexistence vlivu na legalitu rozhodnutí 2013/392

   (Článek 34 EU; rozhodnutí Rady 2008/633, čl. 18 odst. 2, a rozhodnutí Rady 2013/392)

3. Akty orgánů – Postup pro vypracovávání – Pravidla Smluv – Závaznost – Možnost orgánu vytvářet odvozené právní základy – Neexistence

4. Policejní spolupráce – Justiční spolupráce v trestních věcech – Rozhodnutí 2008/633 o konzultačním přístupu určených orgánů členských států a Europolu do Vízového informačního systému pro účely prevence, odhalování a vyšetřování teroristických trestných činů a jiných závažných trestných činů – Výklad čl. 18 odst. 2 uvedeného rozhodnutí – Výklad v souladu s ustanoveními Smlouvy o EU, která v okamžiku přijetí tohoto rozhodnutí upravovala přijetí takového opatření, jako je rozhodnutí 2013/392, kterým se stanoví datum, od kterého se použije rozhodnutí 2008/633 – Povinnost Rady konzultovat Parlament před přijetím takového opatření, jako je rozhodnutí 2013/392 – Zrušení čl. 39 odst. 1 EU – Neexistence vlivu

   (Článek 39 odst. 1 EU; rozhodnutí Rady 2008/633, čl. 18 odst. 2, a rozhodnutí Rady 2013/392)

5. Policejní spolupráce – Justiční spolupráce v trestních věcech – Rozhodnutí 2008/633 o konzultačním přístupu určených orgánů členských států a Europolu do Vízového informačního systému pro účely prevence, odhalování a vyšetřování teroristických trestných činů a jiných závažných trestných činů – Článek 18 odstavec 2 tohoto rozhodnutí – Slučitelnost s procesními pravidly použitelnými po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost – Přechodná opatření – Výklad

   (Protokol č. 36 připojený ke Smlouvám o EU, FEU a ESAE, článek 9; rozhodnutí Rady 2008/633, čl. 18 odst. 2, a rozhodnutí Rady 2013/392)

6. Žaloba na neplatnost – Zrušující rozsudek – Účinky – Omezení Soudním dvorem – Rozhodnutí 2013/392, kterým se stanoví datum, od kterého se použije rozhodnutí 2008/633 o konzultačním přístupu určených orgánů členských států a Europolu do Vízového informačního systému pro účely prevence, odhalování a vyšetřování teroristických trestných činů a jiných závažných trestných činů – Riziko dopadu na přístup k uvedenému systému a narušení zachování veřejného pořádku – Zachování účinků zrušeného rozhodnutí do doby, než vstoupí v platnost nový akt určený k jeho nahrazení

   (Článek 264 druhý pododstavec SFEU; rozhodnutí Rady 2008/633 a 2013/392)

1.  Viz znění rozhodnutí.

   (viz bod 9)

2.  Pokud jde o právní základ přijetí rozhodnutí 2013/392, kterým se stanoví datum, od kterého se použije rozhodnutí 2008/633 o konzultačním přístupu určených orgánů členských států a Europolu do Vízového informačního systému pro účely prevence, odhalování a vyšetřování teroristických trestných činů a jiných závažných trestných činů, neodkazuje toto rozhodnutí na článek 34 EU a v bodech odůvodnění odkazuje výslovně na Smlouvu o FEU, jakož i čl. 18 odst. 2 rozhodnutí 2008/633.

   Vzhledem ke znění rozhodnutí 2013/392, které musí ke splnění povinnosti uvést odůvodnění v zásadě odkazovat na právní základ, na němž je založeno, nelze proto dospět k závěru, že jeho právním základem je článek 34 EU.

   Především není v této souvislosti relevantní okolnost, i kdyby byla prokázána, že čl. 34 odst. 2 písm. c) EU mohl představovat jediný možný právní základ pro přijetí takového opatření, jako je rozhodnutí 2013/392, jelikož výslovné rozhodnutí Rady zmínit v rozhodnutí 2013/392 nikoli toto ustanovení, nýbrž Smlouvu o FEU a čl. 18 odst. 2 rozhodnutí 2008/633 jasně naznačuje, že rozhodnutí 2013/392 je založeno právě na tomto posledně uvedeném ustanovení.

   Z toho vyplývá, že zrušení článku 34 EU Lisabonskou smlouvou nezbavuje rozhodnutí 2013/392 právního základu.

   (viz body 18, 19, 21, 22)

3.  Jelikož jsou pravidla tvorby vůle unijních orgánů stanovena Smlouvami a členské státy ani samotné orgány jimi nemohou disponovat, mohou ve zvláštních případech zmocnit některý orgán ke změně rozhodovacího postupu, který stanoví, pouze Smlouvy. Pokud by tedy některému z orgánů byla přiznána možnost vytvářet odvozené právní základy, ať již ve smyslu zpřísnění nebo zmírnění podmínek pro přijetí právního aktu, byla by mu tím přiznána zákonodárná pravomoc překračující hranice toho, co je stanoveno Smlouvami.

   Toto řešení se musí uplatnit nejen v případě odvozených právních základů umožňujících přijetí legislativních aktů, ale rovněž v případě právních základů stanovených v aktu sekundárního práva, které umožňují přijetí prováděcích opatření k tomuto aktu a zpřísňují nebo zmírňují při tom podmínky pro přijetí takových opatření upravených ve Smlouvách.

   Ačkoli platí, že Smlouvy upravují, že Parlament a Rada stanoví některá z pravidel týkajících se výkonu prováděcích pravomocí ze strany Komise, nemění to nic na tom, že specifická pravidla upravující přijetí prováděcích opatření upravená ve Smlouvách vážou orgány stejným způsobem jako pravidla upravující přijímání legislativních aktů, a že jim tedy akty sekundárního práva nemohou odporovat.

   (viz body 32–34)

4.  Vzhledem k tomu, že legalita unijního aktu musí být posuzována podle faktických a právních skutečností existujících ke dni, kdy byl tento akt přijat, musí být legalita čl. 18 odst. 2 rozhodnutí 2008/633 o konzultačním přístupu určených orgánů členských států a Europolu do Vízového informačního systému pro účely prevence, odhalování a vyšetřování teroristických trestných činů a jiných závažných trestných činů posouzena z hlediska ustanovení, která v okamžiku přijetí tohoto rozhodnutí upravovala přijetí takového opatření, jako je rozhodnutí 2013/392, kterým se stanoví datum, od kterého se použije rozhodnutí 2008/633, tedy čl. 34 odst. 2 písm. c) EU a čl. 39 odst. 1 EU.

   Z těchto ustanovení vyplývá, že Rada, rozhodující v závislosti na daném případu jednomyslně nebo kvalifikovanou většinou, přijímá po konzultaci Parlamentu rozhodnutí za jakýmkoli účelem, který je v souladu s cíli hlavy VI Smlouvy o EU, kromě cílů uvedených v čl. 34 odst. 2 písm. a) a b) EU, a opatření nezbytná k provedení těchto rozhodnutí.

   V tomto ohledu je třeba konstatovat, že znění čl. 18 odst. 2 rozhodnutí 2008/633 neukládá Radě povinnost konzultovat Parlament před přijetím opatření upraveného tímto ustanovením.

   Předpis sekundárního unijního práva však musí být v nejvyšší možné míře vykládán v souladu s ustanoveními Smluv.

   Vzhledem k tomu, že povinnost vykládat akt sekundárního práva v souladu s primárním právem vyplývá z obecné interpretační zásady, podle které musí být ustanovení vykládáno v co největším možném rozsahu způsobem, který nezpochybní jeho legalitu, a že legalita čl. 18 odst. 2 rozhodnutí 2008/633 musí být posuzována zejména s ohledem na čl. 39 odst. 1 EU, musí být prvně uvedené ustanovení vykládáno v souladu s posledně uvedeným článkem.

   Článek 18 odst. 2 rozhodnutí 2008/633 musí být proto vykládán v souladu s čl. 39 odst. 1 EU tak, že Radě umožňuje přijmout akt, kterým se stanoví datum, od něhož se toto rozhodnutí použije, až poté, co konzultovala Parlament.

   Kromě toho, zrušení čl. 39 odst. 1 EU po přijetí čl. 18 odst. 2 rozhodnutí 2008/633 nemůže vést k zániku povinnosti vykládat toto ustanovení v souladu s čl. 39 odst. 1 EU.

   (viz body 35–40, 57)

5.  Co se týče otázky slučitelnosti čl. 18 odst. 2 rozhodnutí 2008/633 o konzultačním přístupu určených orgánů členských států a Europolu do Vízového informačního systému pro účely prevence, odhalování a vyšetřování teroristických trestných činů a jiných závažných trestných činů s procesními pravidly použitelnými po vstupu v platnost Lisabonské smlouvy, Protokol (č. 36) o přechodných ustanoveních obsahuje specifická ustanovení upravující právní režim, který se po vstupu této Smlouvy v platnost použije na akty přijaté na základě Smlouvy o EU před tímto datem.

   Článek 9 tohoto Protokolu stanoví, že právní účinky takových aktů jsou zachovány až do zrušení, zániku nebo změny těchto aktů za použití Smluv.

   Tento článek musí být vykládán ve světle prvního bodu odůvodnění uvedeného Protokolu, podle něhož je nezbytné stanovit přechodná ustanovení za účelem zorganizování přechodu mezi institucionálními ustanoveními Smluv použitelnými před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost a ustanoveními obsaženými v uvedené Smlouvě.

   Vzhledem k tomu, že Lisabonská smlouva podstatně pozměnila institucionální rámec policejní a justiční spolupráce v trestních věcech, musí být tedy článek 9 Protokolu o přechodných ustanoveních chápán tak, že jeho účelem je zejména zajistit, aby se akty přijaté v rámci této spolupráce mohly navzdory změny institucionálního rámce uvedené spolupráce nadále účinně uplatňovat.

   Kdyby byl přitom přijat argument, podle něhož by zrušení specifických postupů pro přijetí opatření spadajících do oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech Lisabonskou smlouvou znemožnilo přijetí takových opatření za podmínek upravených obecnými akty přijatými v rámci této spolupráce, a to ještě předtím, než budou tyto akty pozměněny za účelem přizpůsobení Lisabonské smlouvě, vedlo by to právě ke ztížení či dokonce znemožnění účinného uplatňování uvedených aktů, čímž by bylo narušeno uskutečnění cíle sledovaného autory Smlouvy.

   Výklad článku 9 Protokolu o přechodných ustanoveních zastávaný Parlamentem, podle něhož tento článek implikuje pouze to, že akty spadající do oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech nejsou po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost automaticky zrušeny, by navíc zbavil uvedený článek veškerého užitečného účinku.

   Ustanovení aktu řádně přijatého na základě Smlouvy o EU před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost, které upravuje podmínky pro přijímání jiných opatření, tedy nadále vyvolává právní účinky, dokud nebude zrušeno, prohlášeno za neplatné nebo změněno, a umožňuje přijetí těchto opatření na základě postupu, který definuje.

   Okolnost, že čl. 18 odst. 2 rozhodnutí 2008/633 údajně upravuje pro přijetí takového opatření, jako je rozhodnutí 2013/392, kterým se stanoví datum, od kterého se použije rozhodnutí 2008/633, přísnější nebo mírnější podmínky ve srovnání s postupem, který upravuje za tímto účelem Smlouva o FEU, nemůže za těchto podmínek znamenat, že toto ustanovení představuje odvozený právní základ, který je protiprávní a jehož použití je třeba na základě námitky vyloučit.

   (viz body 41–48)

6.  Podle čl. 264 druhého pododstavce SFEU může Soudní dvůr, považuje-li to za nutné, označit ty účinky zrušeného aktu, které mají být považovány za zachované.

   Zrušit v projednávaném případě rozhodnutí 2013/392, kterým se stanoví datum, od kterého se použije rozhodnutí 2008/633 o konzultačním přístupu určených orgánů členských států a Europolu do Vízového informačního systému pro účely prevence, odhalování a vyšetřování teroristických trestných činů a jiných závažných trestných činů, a neupravit zachování jeho účinků by mohlo mít dopad na přístup k uvedenému systému a narušit tak zachování veřejného pořádku.

   Z tohoto důvodu je tedy namístě zachovat účinky rozhodnutí 2013/392 do doby, než vstoupí v platnost nový akt určený k jeho nahrazení.

   (viz body 62–64)