1

Evropská komise se svou žalobou domáhá, aby Soudní dvůr:

2

Článek 4 směrnice Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech (Úř. věst. L 194, s. 39), ve znění směrnice Rady 91/156/EHS ze dne 18. března 1991 (Úř. věst. L 78, s. 32; Zvl. vyd. 15/002, s. 3, a oprava Úř. věst. 2006, L 227, s. 63, dále jen „směrnice 75/442“), uváděl:

„Členské státy přijmou nezbytná opatření, aby zajistily, že odpady budou využívány nebo odstraňovány, aniž by bylo ohroženo lidské zdraví a aniž byly užívány postupy a metody, které mohou poškodit životní prostředí [...].

[...]

Členské státy rovněž učiní nezbytná opatření pro zákaz svévolného opuštění, nepovoleného ukládání a nekontrolovaného odstraňování odpadů.“

3

Článek 8 směrnice 75/442 ukládal členským státům povinnost učinit nezbytná opatření, aby bylo zajištěno, že každý držitel odpadu přenechá manipulaci s odpadem soukromému nebo veřejnému zařízení, které odpad sbírá, nebo podniku, který provádí operace uvedené v příloze II A či B této směrnice, nebo využívá nebo odstraňuje odpad sám v souladu s ustanoveními uvedené směrnice.

4

Článek 9 odst. 1 směrnice 75/442 stanovil, že pro účely uplatnění mimo jiné článku 4 této směrnice musí každé zařízení nebo podnik, který odstraňuje odpady, získat povolení od příslušného orgánu, který je odpovědný za provádění ustanovení uvedené směrnice. Článek 9 odst. 2 téže směrnice upřesňoval, že tato povolení mohou být udělována na určité období, mohou být obnovitelná, mohou se na ně vztahovat podmínky a závazky, anebo – zejména je-li navrhovaná metoda odstraňování nepřijatelná z hlediska ochrany životního prostředí – mohou být zamítnuta.

5

Směrnice 75/442 byla kodifikována směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2006/12/ES ze dne 5. dubna 2006 o odpadech (Úř. věst. L 114, s. 9), která byla poté zrušena a nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/98/ES ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic (Úř. věst. L 312, s. 3). Znění článků 4, 8 a 9 směrnice 75/442 bylo v podstatě převzato do článku 13, čl. 36 odst. 1 a článků 15 a 23 směrnice 2008/98.

6

Na základě stížností, otázek a zpráv Evropského parlamentu týkajících se existence protiprávních a nekontrolovaných skládek v Řecku a nedodržení směrnice 75/442 zahájila Komise řízení o nesplnění povinnosti podle článku 226 ES, které je nyní uvedeno v článku 258 SFEU. Komise měla za to, že lhůta stanovená v jejím odůvodněném stanovisku ze dne 19. prosince 2002 uplynula, aniž Řecká republika splnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 4, 8 a 9 uvedené směrnice, a dne 26. listopadu 2003 proto podala žalobu pro nesplnění povinnosti.

7

Řecká republika nezpochybnila skutečnosti, které jí byly vytýkány, a uznala, že v únoru 2004 bylo na jejím území provozováno ještě 1125 nekontrolovaných míst pro odstraňování odpadů a že všechny protiprávní a nekontrolované skládky měly být uzavřeny až v průběhu roku 2008, tedy po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku.

8

Soudní dvůr tedy konstatoval, že žaloba pro nesplnění povinnosti, která mu byla předložena, je opodstatněná. Soudní dvůr v bodě 1 výroku rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592) rozhodl takto:

„Řecká republika tím, že nepřijala veškerá nezbytná opatření k zajištění dodržování článků 4, 8 a 9 [směrnice 75/442], nesplnila povinnosti, které pro ni z uvedené směrnice vyplývají.“

9

Po vyhlášení rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592) dne 6. října 2005 zaslala Komise dne 14. listopadu 2005 Řecké republice dopis, ve kterém tento členský stát požádala, aby ji informoval o opatřeních, která přijal k vyhovění danému rozsudku.

10

Řecká republika v dopise ze dne 20. února 2006 Komisi oznámila, že vnitrostátní plán pro nakládání s odpady byl změněn za účelem uzavření a rekultivace míst pro nekontrolované odstraňování odpadů (dále jen „protiprávní skládky“) a jejich nahrazení vhodnými zařízeními k nakládání s odpady. Regionální plány pro nakládání s odpady byly rovněž měněny nebo aktualizovány. Z této odpovědi řeckých orgánů také vyplývá, že po sečtení protiprávních skládek a jejich rozdělení podle jejich nebezpečnosti přijalo ministerstvo životního prostředí, územního plánování a veřejných prací pokyny pro vypracování studií o rekultivaci.

11

Na „společném jednání“, které se konalo dne 6. dubna 2006, informovaly uvedené orgány o tom, jak pokračuje provádění programu uzavření a rekultivace protiprávních skládek, a zavázaly se, že budou Komisi pravidelně informovat o pokroku dosaženém při provádění opatření, která vyplývají z rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592).

12

Řecké orgány v dopisech ze dne 29. května 2006, 25. října 2006, 2. února 2007, 21. května 2007, 25. září 2007, 5. května 2008 a 13. října 2008 informovaly Komisi o pokroku dosaženém při provádění opatření, která vyplývají z daného rozsudku.

13

V dopise ze dne 30. července 2007 požádala Komise tyto orgány o podrobné a aktualizované údaje o uzavření a rekultivaci protiprávních skládek. V odpověď na žádost, kterou Komise vznesla na „společném jednání“ ze dne 8. dubna 2008, navíc uvedené orgány v dopisech ze dne 5. května a 13. října 2008 oznámily regionální plány pro nakládání s odpady vypracované pro dvanáct regionů.

14

Konečně v dopise náměstka ministra vnitra a předsedy Meziministerské komise pověřené projekty pro nakládání s odpady ze dne 23. února 2009 byly Komisi zaslány dvě zprávy týkající se pokroku v projektech nakládání s odpady, a sice rekultivace protiprávních skládek a jejich nahrazení vhodnými zařízeními k nakládání s odpady.

15

Komise měla za to, že Řecká republika nevyhověla rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592) v plném rozsahu, a v souladu s postupem stanoveným v čl. 228 odst. 2 ES, který je nyní uveden v čl. 260 odst. 2 SFEU, zaslala tomuto členskému státu dne 15. dubna 2009 výzvu dopisem, ve které mu poskytla příležitost vyjádřit se ve lhůtě dvou měsíců.

16

Řecké orgány na tuto výzvu dopisem ze dne 15. dubna 2009 odpověděly dopisy ze dne 2. června 2009, 17. července 2009 et 18. května 2010.

17

Komise měla za to, že Řecká republika nezajistila uzavření a rekultivaci všech protiprávních skládek existujících na řeckém území, a dne 29. října 2010 proto tomuto členskému státu zaslala doplňující výzvu dopisem podle čl. 260 odst. 2 SFEU, ve které uvedenému státu opět poskytla příležitost vyjádřit se ve lhůtě dvou měsíců. Počet protiprávních skládek, které měly být rekultivovány, podle Komise činil v té době 750, z nichž 316 mělo být ještě uzavřeno.

18

Řecké orgány zaslaly ve dnech 27. července 2011, 12. dubna 2012, 8. listopadu 2012 a 5. dubna 2013 Komisi postupně zprávy o pokroku v projektech nakládání s odpady a zejména o rekultivaci protiprávních skládek a jejich nahrazení vhodnými zařízeními k nakládání s odpady.

19

Jelikož měla Komise za to, že i nadále existuje strukturální problém týkající se počtu nekontrolovaných skládek i nedostatečného počtu vhodných míst pro odstraňování odpadů, a že Řecká republika tedy nesplnila povinnosti vyplývající z rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592), rozhodla se dne 21. února 2013 podat projednávanou žalobu.

20

Dne 18. června 2013 předaly řecké orgány Komisi osmou zprávu o pokroku v projektech nakládání s odpady, z níž vyplývalo, že 73 protiprávních skládek je stále v provozu a 292 protiprávních skládek již sice není v provozu, avšak nebyly rekultivovány.

21

V odpověď na otázku položenou Soudním dvorem jej Řecká republika dne 13. května 2014 a Komise dne 15. května 2014 informovaly o tom, že z celkového počtu 293 protiprávních skládek zůstalo 70 v provozu a 223 bylo sice uzavřeno, avšak nebyly ještě rekultivovány.

22

Komise tvrdí, že v řízení ve věci C‑502/03, ve které Řecká republika nezpochybnila existenci vytýkaného nesplnění povinnosti jako takového, uznal tento členský stát existenci 2180 protiprávních skládek ve stadiu výzvy dopisem a 1 458 protiprávních skládek ve stadiu odůvodněného stanoviska. Tento orgán uvádí, že od vyhlášení rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592), a konkrétně od roku 2009, řecké orgány postupně vypracovávaly zprávy o pokroku v projektech nakládání s odpady, z nichž vyplývá, že počet protiprávních skládek klesl, avšak ke dni zaslání poslední z těchto zpráv Komisi, tedy před podáním projednávané žaloby, značný počet z nich buď zůstal v provozu (73), nebo nebyl rekultivován (292).

23

Řecká republika nezpochybňuje nedostatek úplného splnění povinností vyplývajících z rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592) jako takový a číselné údaje, které sama uvádí, přesně odpovídají číselným údajům uvedeným Komisí. Tento členský stát však uvádí, že tyto číselné údaje neodráží skutečný rozměr daného problému a zdůrazňuje, že protiprávní skládky, které jsou v provozu, se týkají jen přibližně 5 % obyvatelstva, neboť převážná většina protiprávních skládek již byla uzavřena a rekultivována.

24

Řecká republika dále uvádí, že navzdory tomu, že nezbytná správní řízení zahájila co nejdříve po vyhlášení rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592), představují vypracování a provedení programu, jehož cílem je uzavřít veškeré protiprávní skládky, v praxi složité úkony, jejichž okamžité provedení je fakticky nemožné, a to zejména vzhledem k tomu, že musí být dodržována ustanovení unijního práva v oblasti veřejných zakázek. Řecká republika má v podstatě za to, že využila všechny možné prostředky, a to s ohledem na okolnosti, kterým byla vystavena, a zejména vzhledem k finanční krizi, která výrazně omezila její schopnost provádět práce. Řecká republika zejména přijala prozatímní řešení v některých oblastech, jako jsou přeprava odpadů na skládku nacházející se v jiné oblasti, a to dokud nebude vybudováno zařízení k legálnímu skladování odpadů v dotyčných oblastech.

25

K určení, zda Řecká republika přijala všechna opatření nezbytná k vyhovění rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592), je třeba ověřit, zda Řecká republika zajistila dodržování článků 4, 8 a 9 směrnice 75/442 v plném rozsahu, a to konkrétně uzavřením a rekultivací všech protiprávních skládek, které jsou v projednávané věci předmětem sporu mezi účastnicemi řízení. Z bodů 8 a 9 rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592) totiž vyplývá, že Soudní dvůr dovodil existenci porušení těchto článků ze zjištění, že v únoru 2004 bylo na řeckém území provozováno ještě 1125 míst pro nekontrolované odstraňování odpadů. S ohledem na argumentaci uplatněnou účastnicemi řízení v rámci tohoto řízení je mimoto v projednávaném případě nesporné, že nesplnění povinnosti určené v rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592) bude trvat tak dlouho, dokud některé skládky označené v jejich odpovědích z 13. a 15. května 2014 na otázku položenou Soudním dvorem nebudou uzavřeny a rekultivovány.

26

Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora týkající se čl. 228 odst. 2 ES je datem rozhodným pro posouzení existence nesplnění povinnosti podle tohoto ustanovení uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku vydaném podle tohoto ustanovení (viz rozsudky Komise v. Francie, C‑304/02, EU:C:2005:444, bod 30, a Komise v. Španělsko, C‑610/10, EU:C:2012:781, bod 66).

27

Vzhledem k tomu, že Smlouva o FEU zrušila v řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti podle čl. 260 odst. 2 SFEU tu část, jež se týkala vydání odůvodněného stanoviska, je třeba za datum rozhodné pro posouzení existence takového nesplnění povinnosti považovat datum uplynutí lhůty stanovené ve výzvě dopisem vydané na základě tohoto ustanovení (rozsudek Komise v. Španělsko, EU:C:2012:781, bod 67).

28

Vzhledem k tomu, že Komise v projednávaném případě zaslala Řecké republice doplňující výzvu dopisem v souladu s postupem podle čl. 260 odst. 2 SFEU, rozhodným datem uvedeným v předchozím bodě rozsudku v projednávané věci je datum uplynutí lhůty stanovené v tomto dopise, tedy 29. prosinec 2010. Je přitom nesporné, že k tomuto datu nebyly všechny dotčené skládky uzavřeny a rekultivovány.

29

Pokud jde o argumentaci Řecké republiky vycházející z potíží, kterým čelila při uzavírání a rekultivaci všech dotčených protiprávních skládek, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury se členský stát nemůže dovolávat ustanovení, zvyklostí nebo okolností vnitrostátního právního řádu, aby tím odůvodnil nesplnění povinností vyplývajících z unijního práva (viz rozsudek Komise v. Itálie, C‑496/09, EU:C:2011:740, bod 87 a citovaná judikatura, jakož i v tomto smyslu rozsudek Komise v. Španělsko, C‑278/01, EU:C:2003:635, bod 31). S ohledem na tuto judikaturu nemůže uvedená argumentace obstát.

30

Za těchto podmínek je třeba určit, že Řecká republika tím, že nepřijala všechna nezbytná opatření, která vyplývají z rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 260 odst. 1 SFEU.

31

Komise v souladu s čl. 260 odst. 2 SFEU a na základě sdělení Komise ze dne 13. prosince 2005, nadepsaného „Použití článku [260 SFEU]“ [SEC(2005) 1658], ve znění aktualizovaném sdělením Komise ze dne 31. srpna 2012, nadepsaným „Aktualizace údajů pro výpočet paušálních částek a penále, které Komise navrhuje Soudnímu dvoru v rámci řízení o nesplnění povinnosti“ [C(2012) 6106 final, dále jen „sdělení Komise“], Soudnímu dvoru navrhuje, aby sankcionoval dotčené nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku zaplacením paušální částky a penále podle bodu 10 sdělení Komise.

32

Řecká republika má za to, že Komise měla před podáním žaloby na základě článku 260 SFEU vyčkat ukončení programu uzavírání a rekultivace skládek, který jí oznámila a který probíhá podle plánu. Řecká republika proto Soudnímu dvoru navrhuje, aby žalobu zamítl v plném rozsahu, neboť podle jejího názoru je uložení finančních sankcí za okolností projednávané věci předčasné.

33

Úvodem je třeba připomenout, že jelikož Soudní dvůr uznal, že Řecká republika nevyhověla rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592), může tomuto členskému státu podle čl. 260 odst. 2 druhého pododstavce SFEU uložit zaplacení paušální částky nebo penále.

34

Závěr učiněný v bodě 30 rozsudku v projednávané věci, že Řecká republika nepřijala všechna nezbytná opatření, která vyplývají z rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592), k rozhodnému datu 29. prosince 2010, tedy více než pět let po dni vyhlášení uvedeného rozsudku, tak v zásadě stačí k tomu, aby bylo v projednávané věci odůvodněno uložení finančních sankcí, a to bez ohledu na existenci programu uzavírání a rekultivace dotčených protiprávních skládek, který ještě nebyl zcela proveden.

35

S ohledem na rozdílnou povahu obou sankcí, jejichž použití Komise požaduje, je kromě toho třeba zkoumat odděleně otázku, zda je vhodné uložit dotyčnému členskému státu zaplacení penále, a otázku, zda je vhodné mu uložit zaplacení paušální částky, jakož i případně otázku výše těchto sankcí.

36

Komise zdůrazňuje, že protiprávní jednání konstatované v rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592) spočívá v porušení článků 4, 8 a 9 směrnice 75/442, a že Řecká republika je tedy povinna ukončit toto protiprávní jednání v plném rozsahu. Dodržení požadavků plynoucích z těchto článků podle Komise předpokládá zaprvé uzavření protiprávních skládek, zadruhé jejich skutečnou rekultivaci, a nikoliv pouze plánování jejich rekultivace, a zatřetí vytvoření zařízení nezbytných k tomu, aby bylo zajištěno trvalé dodržování této směrnice a bylo zabráněno zakládání nových protiprávních skládek. Tvrzení Řecké republiky, že pouhé přijetí správních opatření nezbytných k rekultivaci protiprávních skládek musí v pojednávané věci stačit k tomu, aby jí nebylo uloženo penále, tedy nelze přijmout.

37

Komise žádá Soudní dvůr, aby přihlédl k závažnosti konstatovaného protiprávního jednání, době jeho trvání a nutnosti zajistit odrazující účinek sankce. Pokud jde o závažnost konstatovaného protiprávního jednání, Komise navrhuje zohlednit význam porušených pravidel a nepříznivé důsledky tohoto protiprávního jednání pro životní prostředí a lidské zdraví. Uvádí, že pokrok dosažený při snižování počtu nepovolených skládek představuje polehčující okolnost, avšak zdůrazňuje, že přetrvávající nejistota o úplném splnění povinností vyplývajících z rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592) představuje přitěžující okolnost. Použití koeficientu závažnosti 9 na stupnici od 1 do 20 je proto s přihlédnutím k okolnostem projednávané věci podle Komise přiměřené. Komise s odkazem na rozsudek Komise v. Belgie (C‑2/90, EU:C:1992:310, bod 30) v této souvislosti připomíná, že Soudní dvůr již rozhodl, že odpad má zvláštní povahu a jeho hromadění ještě předtím, než se stane nebezpečným pro zdraví, představuje – zejména s ohledem na omezenou kapacitu jednotlivých regionů nebo obcí k přijímání odpadu – nebezpečí pro životní prostředí.

38

Pokud jde o dobu trvání protiprávního jednání, Komise uvádí, že rozhodnutí zahájit toto řízení bylo přijato dne 21. února 2013, tedy 88 měsíců poté, co byl dne 6. října 2005 vyhlášen rozsudek Komise v. Řecko (EU:C:2005:592), což odůvodňuje použití maximálního koeficientu 3. Co se týče koeficientu platební schopnosti, nazývaného faktor „n“, tento orgán připomíná, že sdělení Komise stanoví pro Řeckou republiku tento faktor na 4,12.

39

Komise uvádí, že podle vzorce uvedeného v tomto sdělení se denní penále rovná součinu jednotné základní paušální sazby ve výši 640 eur, koeficientu závažnosti, koeficientu doby trvání a faktoru „n“. V projednávané věci tak navrhuje denní penále ve výši 71193,60 eur (640 × 9 × 3 × 4,12).

40

Komise je však toho názoru, že penále je třeba postupně snižovat podle pokroku dosaženého při plnění povinností vyplývajících z rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592). Komise tedy navrhuje vydělit denní penále ve výši 71193,60 eur počtem míst pro nekontrolované odstraňování odpadů, která ještě nebyla ke dni přijetí rozhodnutí podat projednávanou žalobu v souladu s daným rozsudkem, tedy 365 (73 protiprávních skládek v provozu a 292 těch, které nebyly rekultivovány), což vede k částce 195,05 eur za místo (71 193,60/365), a odečíst tuto částku od denního penále, jakmile je jedna z těchto protiprávních skládek uvedena do souladu s rozsudkem Komise v. Řecko (EU:C:2005:592). Komise má za to, že toto snížení však bude možné uplatnit, jen pokud Řecká republika sdělí Komisi skutečnosti, které nezvratně prokazují, že dotyčná protiprávní skládka byla uvedena do souladu s daným rozsudkem, a dále oznámí Komisi místo, kde budou napříště odváženy odpady, které je třeba odstranit.

41

Komise dodává, že aby se předešlo situaci, kdy by členský stát uvedl protiprávní skládky do souladu s rozsudkem Komise v. Řecko (EU:C:2005:592) a zároveň vytvořil nová místa pro nekontrolované odstraňování odpadů, musí mít možnost konstatovat, že k pokroku došlo nikoliv na základě pouhého uvedení skládek, které Řecká republika zařadila na seznamy sdělené tomuto orgánu, do souladu s rozsudkem Komise v. Řecko (EU:C:2005:592), ale na základě počtu protiprávních skládek existujících na řeckém území, jak bude určen na základě pravidelných kontrol.

42

Komise navrhuje, aby byla výše penále stanovena každých šest měsíců. Celková výše penále splatného za posledních šest měsíců se v důsledku toho vypočte tak, že se z počátečního denního penále odečte částka odpovídající protiprávním skládkám, jejichž uvedení do souladu s rozsudkem Komise v. Řecko (EU:C:2005:592) bylo během tohoto období prokázáno, a získaný výsledek se vynásobí počtem dnů, které zahrnuje toto období šesti měsíců. Komise si rovněž přeje, aby mohla výpočet znovu aktualizovat během řízení na základě číselných údajů poskytnutých Řeckou republikou po dni, ke kterému bylo přijato rozhodnutí podat projednávanou žalobu.

43

Řecká republika má za to, že žádost Komise o uložení penále bude ke dni vyhlášení rozsudku, jenž má být vydán, bezpředmětná, jelikož povinnosti vyplývající z rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592) budou splněny před tímto datem, a že denní částka ve výši 71193,60 eur je v každém případě nepřiměřená závažnosti vytýkaného protiprávního jednání. Každopádně má za to, že penále již nebude mít s ohledem na svůj účel „donucení“ opodstatnění, pokud příslušné orgány prokáží, že přijaly vhodná opatření k rekultivaci protiprávních skládek, přestože jejich skutečná rekultivace nebude dokončena. Řecká republika v tomto ohledu uvádí, že Komise přestala požadovat zaplacení penále, které Soudní dvůr uložil v rozsudku Komise v. Řecko (C‑387/97, EU:C:2000:356), od okamžiku, kdy byla protiprávní skládka dotčená ve věci, v níž byl vydán uvedený rozsudek, uzavřena a v rámci dočasného řešení nahrazena komplexem na lisování a balení odpadu.

44

Podpůrně Řecká republika napadá koeficient závažnosti 9, který navrhuje Komise. Poznamenává, že bod 16.4 sdělení Komise uvádí, že pokud jde o důsledky dotčeného protiprávního jednání, zohledňuje Komise zejména případnou „vážnou nebo nenapravitelnou škodu na lidském zdraví nebo životním prostředí“. Podle jejího názoru není taková škoda na lidském zdraví v projednávané věci prokázána, zatímco případná škoda na životním prostředí je vyloučena rekultivací dotyčných míst. Podle Řecké republiky je nesprávné se domnívat, že vytýkané protiprávní jednání zahrnuje existenci strukturálního problému na vnitrostátní úrovni, jelikož každý řecký region má nyní přinejmenším jednu legální skládku. Tento koeficient 9 je podle Řecké republiky každopádně nepřiměřený ve srovnání s koeficientem 4 navrženým Komisí a uplatněným Soudním dvorem v rozsudku Komise v. Španělsko (EU:C:2003:635), nebo s koeficientem 6 navrženým a uplatněným v rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2000:356), pokud jde rovněž o protiprávní jednání, která mají dopad na lidské zdraví a životní prostředí a jejichž závažnost je srovnatelná se závažností protiprávního jednání dotčeného v projednávaném případě. Komise musí v projednávaném případě zohlednit rovněž pokrok, ke kterému již došlo při plnění povinností vyplývajících z rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592), jak učinil Soudní dvůr v rozsudku Komise v. Španělsko (EU:C:2003:635, body 49 a 50).

45

Pokud jde o dobu trvání protiprávního jednání, Řecká republika má za to, že koeficient 3, který navrhuje Komise, je nepřiměřený, a to zejména ve vztahu ke koeficientu, který byl rovněž ve výši 3 použit v rozsudku Komise v. Francie (EU:C:2005:444) v případě protiprávního jednání, které trvalo jedenáct let. Řecká republika žádá Soudní dvůr, aby případně použil nižší koeficient doby trvání, než je navržen, jak učinil v rozsudku Komise v. Španělsko (EU:C:2003:635). Co se týče faktoru „n“, který odráží platební schopnost, Řecká republika poznamenává, že koeficient 4,12, který je uveden ve sdělení Komise, ve znění pozměněném v roce 2012, zohledňuje hrubý domácí produkt (HDP) tohoto členského státu za rok 2010, který činil 222,1 miliardy eur, ačkoli od té doby klesal a v roce 2012 dosahoval jen 193,7 miliardy eur a v roce 2013 dosahoval částky odhadované na 182,8 miliardy eur. Řecká republika žádá Soudní dvůr o použití nižšího faktoru „n“, aby případně zohlednil tuto skutečnost, jakož i veškeré ekonomické problémy, které má tento členský stát z důvodu finanční krize.

46

Pro případ, že by bylo penále uloženo, má Řecká republika za to, že návrh Komise, aby byla výše tohoto penále stanovena každých šest měsíců, by měl být přijat, aby mohla tomuto orgánu předkládat důkazy o neustálém vývoji programu uzavření a rekultivace protiprávních skládek a aby tak Komise mohla zohlednit dosažený pokrok.

47

Podle ustálené judikatury je uložení penále v zásadě odůvodněno pouze tehdy, když neplnění povinnosti spočívající v tom, že nebylo vyhověno předchozímu rozsudku, trvá až do posouzení skutkového stavu Soudním dvorem (rozsudek Komise v. Belgie, C‑533/11, EU:C:2013:659, bod 64 a citovaná judikatura).

48

V projednávané věci z informací poskytnutých Řeckou republikou dne 13. května 2014 a Komisí dne 15. května 2014 vyplývá, že z celkového počtu 293 protiprávních skládek jich zůstalo 70 v provozu a 223 bylo sice uzavřeno, avšak nebylo ještě rekultivováno. Je tedy třeba konstatovat, že opatření nezbytná ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592) nebyla ještě ke dni posouzení skutkového stavu Soudním dvorem všechna přijata ani provedena.

49

Argumentace Řecké republiky, že její příslušné orgány přijaly vhodná opatření k rekultivaci protiprávních skládek, i když jejich skutečná rekultivace není dokončena, nemůže v tomto ohledu obstát. I kdyby totiž byla prokázána okolnost, že příslušné orgány přijaly všechna správní opatření nezbytná k ukončení konstatovaného protiprávního jednání, tato nepostačuje k tomu, aby nebylo v projednávané věci uloženo penále, jelikož některé z dotčených protiprávních skládek jsou i nadále provozovány nebo nebyly rekultivovány.

50

Za těchto podmínek má Soudní dvůr za to, že uložení povinnosti Řecké republice zaplatit penále je vhodným finančním prostředkem k zajištění úplného vyhovění rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592) (v tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Irsko, C‑374/11, EU:C:2012:827, bod 35 a citovaná judikatura).

51

S ohledem na vývoj směrem k úplnému vyhovění rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592) a vyjádření, které Řecká republika předložila před Soudním dvorem, nelze naproti tomu vyloučit, že ke dni vyhlášení rozsudku v projednávané věci budou splněny všechny povinnosti vyplývající z rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592). Penále tak musí být uloženo pouze pro případ, že nesplnění povinnosti bude přetrvávat ke dni vyhlášení rozsudku v projednávané věci.

52

Pokud jde o výši a formu tohoto penále, podle ustálené judikatury musí Soudní dvůr při výkonu posuzovací pravomoci stanovit penále takovým způsobem, aby bylo přizpůsobené okolnostem a přiměřené zjištěnému nesplnění povinnosti, jakož i platební schopnosti dotyčného členského státu (v tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Lucembursko, C‑576/11, EU:C:2013:773, point 46 a citovaná judikatura). Soudní dvůr není vázán návrhy Komise týkajícími se penále, které jsou pouze užitečným referenčním základem. Stejně tak pokyny, které jsou obsaženy ve sděleních Komise, nejsou pro Soudní dvůr závazné, ale přispívají k zajištění transparentnosti, předvídatelnosti a právní jistoty při úkonech samotné Komise, když tento orgán předkládá návrhy Soudnímu dvoru (v tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Španělsko, EU:C:2012:781, bod 116 a citovaná judikatura). V rámci řízení podle čl. 260 odst. 2 SFEU, které se týká nesplnění povinnosti členským státem, které přetrvává bez ohledu na skutečnost, že totéž nesplnění povinnosti již bylo určeno v prvním rozsudku vydaném podle článku 226 ES nebo článku 258 SFEU, musí mít Soudní dvůr možnost stanovit uložené penále ve výši a formě, které považuje za vhodné, aby přiměly tento členský stát k ukončení neplnění povinností vyplývajících z tohoto prvního rozsudku Soudního dvora.

53

Pro účely stanovení výše penále jsou základními kritérii, která musí být zohledněna k zajištění jeho donucující povahy za účelem jednotného a účinného používání unijního práva, v zásadě závažnost protiprávního jednání, doba jeho trvání a platební schopnost dotčeného členského státu. Při používání těchto kritérií je třeba přihlédnout zvláště k dopadům nevyhovění rozsudku na soukromé a veřejné zájmy, jakož i k naléhavosti, s níž je třeba přimět dotyčný členský stát k tomu, aby dostál svým povinnostem (viz rozsudek Komise v. Lucembursko, EU:C:2013:773, bod 47 a citovaná judikatura).

54

Pokud jde zaprvé o závažnost protiprávního jednání, je třeba připomenout, že jak již Soudní dvůr rozhodl, povinnost odstraňovat odpady bez ohrožení lidského zdraví a bez poškozování životního prostředí je součástí samotných cílů unijní politiky v oblasti životního prostředí, jak vyplývá z článku 191 SFEU. Nedodržení povinnosti plynoucí z článku 4 směrnice 75/442 by ze samotné povahy této povinnosti mohlo přímo ohrozit lidské zdraví a poškodit životní prostředí a musí být považováno za obzvláště závažné (rozsudek Komise v. Řecko, EU:C:2000:356, bod 94).

55

Je třeba uvést, že počet protiprávních skládek, které byly předmětem nesplnění povinnosti ke dni posouzení skutkového stavu Soudním dvorem, tedy 293, z nichž 70 nebylo ještě uzavřeno, je v projednávané věci značný. Tento počet je však mnohem nižší než počet protiprávních skládek, které byly podle číselných údajů poskytnutých samotnou Řeckou republikou v provozu v únoru 2004 při zahájení prvního řízení o nesplnění povinnosti před Soudním dvorem, a sice 1125 protiprávních skládek (rozsudek Komise v. Řecko, EU:C:2005:592, bod 8).

56

Je přitom nutno konstatovat, že rozsah škody, která je ke dni vyhlášení rozsudku v projednávané věci i nadále způsobována na lidském zdraví a životním prostředí v důsledku vytýkaného neplnění povinností, závisí v projednávané věci do velké míry na počtu individuálních míst, kterých se toto nesplnění povinnosti týká, a zejména na počtu stále provozovaných protiprávních skládek. Tato škoda je tedy méně rozsáhlá než škoda, která byla způsobena na lidském zdraví a životním prostředí v důsledku původního nesplnění povinnosti určeného v rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592).

57

Pokud jde zadruhé o dobu trvání protiprávního jednání, je třeba připomenout, že tato musí být hodnocena s ohledem na okamžik, ke kterému Soudní dvůr posuzuje skutkový stav, a nikoliv na okamžik, kdy mu Komise věc předloží (rozsudek Komise v. Portugalsko, C‑70/06, EU:C:2008:3, bod 45 a citovaná judikatura). Doba trvání protiprávního jednání, a sice více než devět let od data vyhlášení rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592), je přitom v projednávané věci značná.

58

Pokud jde zatřetí o platební schopnost dotčeného členského státu, je třeba zohlednit argumenty Řecké republiky vycházející z toho, že její HDP od roku 2010 klesalo. Soudní dvůr již totiž rozhodl, že je třeba přihlédnout k nedávnému vývoji HDP v členském státě, a to ke dni posouzení skutkového stavu Soudním dvorem (rozsudek Komise v. Irsko, C‑279/11, EU:C:2012:834, bod 78).

59

Komise mimoto Soudnímu dvoru navrhla, aby penále bylo postupně snižováno v závislosti na pokroku dosaženém při plnění povinností vyplývajících z rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592).

60

V tomto ohledu je třeba uvést, že k zajištění úplného vyhovění rozsudku Soudního dvora je sice třeba požadovat penále v plném rozsahu až do doby, kdy členský stát přijme všechna nezbytná opatření k ukončení zjištěného nesplnění povinnosti, avšak v některých konkrétních případech lze uvažovat o sankci zohledňující případný pokrok členského státu při plnění jeho povinností (v tomto smyslu viz rozsudky Komise v. Španělsko, EU:C:2003:635, body 43 až 51, Komise v. Itálie, EU:C:2011:740, body 47 až 55, a Komise v. Belgie, EU:C:2013:659, body 73 a 74).

61

Za okolností projednávané věci a zejména s ohledem na informace, které Soudnímu dvoru poskytly Řecká republika dne 13. května 2014 a Komise dne 15. května 2014, má Soudní dvůr za to, že je třeba stanovit sestupné penále. Je tedy nezbytné určit způsob výpočtu tohoto penále a periodicitu jeho platby.

62

Pokud jde o posledně uvedenou otázku, sestupné penále je třeba v souladu s návrhem Komise stanovit pololetně, aby tento orgán mohl pokrok při provádění opatření vyplývajících z rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592) posoudit z hlediska situace na konci dotyčného období (v tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Itálie, EU:C:2011:740, bod 54).

63

Mimoto je třeba uvést, že škoda, která je i nadále způsobována na lidském zdraví a životním prostředí, je v zásadě závažnější v případě 70 skládek, které jsou ještě v provozu, než v případě 223 ostatních skládek, které již nejsou v provozu, ale musí být ještě rekultivovány. Dotčený členský stát je tak třeba přimět nejen k tomu, aby co nejdříve rekultivoval všechny dotčené skládky, ale i k tomu, aby skládky, které jsou ještě v provozu, před jejich následnou rekultivací bezodkladně uzavřel.

64

Za tímto účelem je třeba mít při výpočtu penále za to, že každá skládka, která je ještě v provozu, ve skutečnosti představuje dva různé případy protiprávního jednání. Celkové protiprávní jednání musí být tedy rozděleno nikoliv na 293 různých případů protiprávního jednání, tedy jeden případ na každou skládku, ale na 363 případů protiprávního jednání, tedy jeden případ na každou z 223 skládek, které musí být ještě rekultivovány, a dva případy na každou ze 70 skládek, které ještě nebyly uzavřeny a budou muset být poté rovněž rekultivovány.

65

Vzhledem k těmto okolnostem a s ohledem na nutnost přimět dotčený členský stát k ukončení vytýkaného neplnění povinností považuje Soudní dvůr při výkonu posuzovací pravomoci za vhodné stanovit na základě 363 případů protiprávního jednání zohledněných v rozsudku v projednávané věci pololetní penále ve výši 14520000 eur, přičemž z této částky musí být odečtena částka 40000 eur za každý případ protiprávního jednání, které je ukončeno na konci každého dotyčného období šesti měsíců.

66

Aby bylo penále takto sníženo, musí Řecká republika před koncem každého období šesti měsíců ode dne vyhlášení rozsudku v projednávané věci předložit důkaz o tom, že konkrétní skládky, kterých se týká nesplnění povinnosti, přestaly být provozovány nebo byly rekultivovány. Aby se předešlo riziku, na které poukazuje Komise, že dotyčný členský stát uzavře protiprávní skládky a zároveň vytvoří nová místa pro nekontrolované odstraňování odpadu, je třeba mít za to, že protiprávní skládka, která byla dříve v provozu, byla uzavřena pouze tehdy, když Řecká republika předloží důkaz nejen o tomto uzavření jako takovém, ale i o tom, že odpady, které zde byly dříve ukládány, jsou nyní povoleným způsobem ukládány na konkrétně určené skládce.

67

S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba Řecké republice uložit, aby ode dne vyhlášení rozsudku v projednávané věci až do splnění povinností vyplývajících z rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592), trvá-li neplnění povinností určené v bodě 30 rozsudku v projednávané věci k uvedenému dni, zaplatila Komisi na účet „Vlastní zdroje Evropské unie“ pololetní penále, které se v případě prvního pololetí následujícího po uvedeném vyhlášení vypočte na konci tohoto pololetí z počáteční částky stanovené na 14520000 eur, z níž bude odečtena částka 40000 eur za místo pro nekontrolované odstraňování odpadu, které bylo předmětem zjištěného nesplnění povinnosti a které bylo po 13. květnu 2014 buď uzavřeno, nebo rekultivováno, a částka 80000 eur za ta z uvedených míst skládek, která byla po témže datu uzavřena i rekultivována. Pro všechna následující pololetí bude penále dlužné za každé pololetí vypočítáno na konci daného pololetí z částky penále stanoveného pro předcházející pololetí, přičemž budou provedeny stejné odpočty v závislosti na uzavření a rekultivaci míst skládek dotčených zjištěným nesplněním povinnosti, k nimž došlo během dotčeného pololetí.

68

Komise v souladu se svým sdělením Soudnímu dvoru navrhuje, aby použil fixní paušální částku zohledňující období ode dne vyhlášení rozsudku vydaného podle článku 258 SFEU do dne, kdy dotyčný členský stát splní povinnosti vyplývající z daného rozsudku, nebo dne, kdy bude vyhlášen rozsudek vydaný podle článku 260 SFEU. Pro výpočet této paušální částky používá Komise stejná kritéria jako pro výpočet penále, tedy kritéria týkající se závažnosti protiprávního jednání, doby jeho trvání, která je zohledněna vynásobením denní paušální částky a počtu dnů neplnění povinností vyplývajících z rozsudku, a nezbytnosti zajistit odrazující účinek peněžité sankce. V souladu se sdělením Komise je navrženo stanovit paušální částku ve výši 210 eur. S ohledem na koeficient závažnosti 9 a faktor „n“ 4,12 tedy denní paušální částka činí 7786,80 eur (210 × 9 × 4,12). Vzhledem k tomu, že rozsudek Komise v. Řecko (EU:C:2005:592) byl vyhlášen dne 6. října 2005 a rozhodnutí podat projednávanou žalobu na základě článku 260 SFEU přijala Komise dne 21. února 2013, uplynulo mezi vyhlášením daného rozsudku a přijetím uvedeného rozhodnutí 2696 dní.

69

Celková paušální částka (7786,80 eur × 2696 dní), která v důsledku toho dosahuje 20993212,80 eur, přesahuje ke dni 21. února 2013 minimální paušální částku stanovenou pro Řeckou republiku na 2181000 eur. Za těchto okolností má Komise za to, že je třeba stanovit denní paušální částku ve výši 7786,80 eur za den, a to od 6. října 2005 až do dne, kdy bude vydán rozsudek, kterým bude ukončeno toto řízení, nebo do dne, kdy budou splněny všechny povinnosti vyplývající z rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592), nastane-li tento den dříve. Komise dodává, že ačkoli Řecká republika tvrdí opak, nelze vyloučit nebezpečí trvalého neplnění povinností zejména s ohledem na skutečnost, že tento členský stát měl zajistit soulad s dotčenými ustanoveními před několika desetiletími, a tím spíše po vydání rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592).

70

Řecká republika tvrdí, že s ohledem na odrazující účel uložení povinnosti zaplatit paušální částku a vzhledem k tomu, že v rámci tohoto řízení prokázala, že již provedla všechny úkony nezbytné k úplnému vyhovění rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592), a systematicky a opravdově spolupracuje s útvary Komise, není namístě jí uložit povinnost zaplatit paušální částku. V projednávané věci totiž neexistuje žádné riziko opakovaného neplnění povinností, jelikož na 95 % území uvedeného členského státu jsou nyní umístěna legální zařízení na odstraňování domácího odpadu. Pokud by měl Soudní dvůr rozhodnout, že jí bude uloženo zaplacení takové částky, Řecká republika v každém případě navrhuje, aby Soudní dvůr uplatnil minimální částku stanovenou pro tento členský stát ve sdělení Komise, tedy 2181000 eur.

71

Úvodem je třeba připomenout, že Soudní dvůr je při výkonu posuzovací pravomoci, která je mu v dané oblasti svěřena, oprávněn uložit současně penále a paušální částku (rozsudek Komise v. Řecko, C‑369/07, EU:C:2009:428, bod 143).

72

Zásada uložení povinnosti zaplatit paušální částku spočívá v zásadě na posouzení dopadů nesplnění povinností dotyčného členského státu na soukromé a veřejné zájmy, zejména pokud neplnění povinností trvalo po dlouhou dobu od vyhlášení rozsudku, jímž bylo původně určeno (viz rozsudek Komise v. Španělsko, C‑184/11, EU:C:2014:316, bod 59 a citovaná judikatura).

73

Uložení této paušální částky musí v každém jednotlivém případě záviset na všech relevantních skutečnostech souvisejících jak s charakteristikami zjištěného nesplnění povinnosti, tak s přístupem členského státu, jehož se řízení zahájené na základě článku 260 ES týká. V této souvislosti je Soudní dvůr na základě tohoto ustanovení nadán širokou posuzovací pravomocí při rozhodování o uložení či neuložení takové sankce (rozsudek Komise v. Španělsko, EU:C:2012:781, bod 141).

74

Všechny právní a skutkové okolnosti, které vedly k zjištěnému nesplnění povinnosti, zejména velmi vysoký počet protiprávních skládek dotčených tímto nesplněním povinnosti podle rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592), který byl vyhlášen v říjnu 2005, tedy 1125 skládek, z nichž 293 nebylo ještě v květnu 2014 uzavřeno nebo rekultivováno, ukazují v projednávaném sporu na to, že účinná prevence obdobného porušování unijního práva v budoucnu vyžaduje přijetí takového odrazujícího opatření, jakým je uložení povinnosti zaplatit paušální částku.

75

Za těchto okolností přísluší Soudnímu dvoru při výkonu jeho posuzovací pravomoci stanovit výši této paušální částky tak, aby byla jednak přizpůsobená okolnostem a jednak přiměřená protiprávnímu jednání (rozsudek Komise v. Řecko, EU:C:2009:428, bod 146).

76

Mezi faktory, které jsou v tomto ohledu relevantní, patří zejména takové skutečnosti, jako je závažnost zjištěného protiprávního jednání a doba, po kterou toto protiprávní jednání trvalo od vyhlášení rozsudku, kterým bylo toto protiprávní jednání určeno (rozsudek Komise v. Itálie, EU:C:2011:740, bod 94).

77

Okolnosti, které je třeba zohlednit, vyplývají zejména z úvah obsažených v bodech 54, 57 a 58 rozsudku v projednávané věci, jež se týkají závažnosti a doby trvání protiprávního jednání, jakož i platební schopnosti dotčeného členského státu.

78

Pokud jde o závažnost protiprávního jednání, je však třeba uvést, že počet protiprávních skládek, které byly předmětem vytýkaného protiprávního jednání v období od vyhlášení rozsudku Komise v. Řecko (EU:C:2005:592) v říjnu 2005 do vyhlášení rozsudku v projednávané věci, byl v průměru mnohem vyšší než počet, který byl v bodě 55 rozsudku v projednávané věci použit pro účely výpočtu penále, tedy 293 skládek, z nichž 70 nebylo ještě uzavřeno. Počet protiprávních skládek totiž podle číselných údajů, které Soudnímu dvoru poskytly účastnice řízení v květnu 2014, během uvedeného období poklesl, a to z 1 125, což je počet zohledněný Soudním dvorem v říjnu 2005, na 293, z nichž 70 bylo ještě v provozu. V souladu s tím, jak bylo rozhodnuto v bodě 56 rozsudku v projednávané věci, pokud jde o skutečnost, že škoda způsobená na lidském zdraví a životním prostředí v důsledku protiprávního jednání zjištěného v projednávané věci závisí do značné míry na počtu individuálních skládek dotčených tímto protiprávním jednáním, je třeba považovat uvedené protiprávní jednání za závažnější pro účely výpočtu paušální částky, než pro účely stanovení penále.

79

Na základě všech těchto skutečností má Soudní dvůr za to, že okolnosti projednávaného případu budou správně zohledněny stanovením paušální částky, kterou musí Řecká republika uhradit, ve výši 10 milionů eur.

80

V důsledku toho je třeba Řecké republice uložit povinnost zaplatit Komisi na účet „Vlastní zdroje Evropské unie“ paušální částku ve výši 10 milionů eur.

81

Podle čl. 138 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala po Řecké republice náhradu nákladů řízení a bylo zjištěno nesplnění povinnosti, je důvodné Řecké republice uložit náhradu nákladů řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto: