Věc T‑512/12

Frente Popular de Liberación de Saguía el Hamra y Río de Oro (Fronta Polisario)

v.

Rada Evropské unie

„Vnější vztahy — Dohoda ve formě výměny dopisů mezi Unií a Marokem — Vzájemná liberalizace pro zemědělské produkty, zpracované zemědělské produkty, ryby a produkty rybolovu — Použití dohody na Západní Saharu — Fronta Polisario — Žaloba na neplatnost — Procesní způsobilost — Bezprostřední a osobní dotčení — Přípustnost — Soulad s mezinárodním právem — Povinnost uvést odůvodnění — Právo na obhajobu“

Shrnutí – rozsudek Tribunálu (osmého senátu) ze dne 10. prosince 2015

1. Žaloba na neplatnost — Fyzické nebo právnické osoby — Aktivní legitimace — Žaloba podaná entitou, která je stranou mezinárodního sporu týkajícího se závislého území, která však nemá právní subjektivitu z důvodu neexistence práva použitelného na toto území — Přípustnost

   (Článek 263 odst. 4 SFEU)

2. Žaloba na neplatnost — Fyzické nebo právnické osoby — Pojem ‚nařizovací akt‘ — Všechny akty s obecnou působností s výjimkou zákonodárných aktů — Rozhodnutí Rady týkající se uzavření dohody s třetí zemí — Vyloučení

   [Článek 218 odst. 6 písm. a) SFEU, čl. 263 odst. 4 SFEU a čl. 289 odst. 2 SFEU]

3. Mezinárodní dohody — Dohody Unie — Výklad — Pravomoc unijního soudu — Podmínky — Dohody, na které se vztahuje mezinárodní právo — Použití Vídeňské úmluvy o smluvním právu — Rozhodnutí 2012/497 o uzavření dohody mezi Unií a Marokem o liberalizačních opatřeních v oblasti zemědělství

   [Články 217 SFEU, 218 SFEU a 267 odst. 1 písm. b) SFEU; rozhodnutí Rady 2012/497]

4. Žaloba na neplatnost — Fyzické nebo právnické osoby — Akty týkající se jich bezprostředně a osobně — Přímé dotčení — Kritéria — Rozhodnutí Rady o sjednání dohody se třetím státem, která má účinky na sporném území pod kontrolou tohoto státu — Žaloba osvobozeneckého hnutí, které se účastní jednání vedených Organizací spojených národů za účelem určení statusu uvedeného území — Přípustnost

   (Článek 263 odst. 4 SFEU; rozhodnutí Rady 2012/497)

5. Akty orgánů — Odůvodnění — Povinnost — Rozsah — Akty s obecnou působností

   (Článek 296 SFEU)

6. Právo Evropské unie — Zásady — Práva obhajoby — Právo být vyslechnut — Dodržení v rámci legislativních postupů — Podmínky

   (Listina základních práv Evropské unie, článek 41)

7. Mezinárodní dohody — Dohody Unie — Uzavření — Dohoda se třetím státem, která má usnadnit vývoz zemědělských produktů a má účinky na sporném území pod kontrolou tohoto státu — Povinnost zajistit, aby činnosti související s výrobou produktů určení k vývozu, neměly negativní účinky na obyvatele dotyčného území — Rozsah

   (Články 6 SEU; 67 SFEU; rozhodnutí Rady 2012/497)

8. Žaloba na neplatnost — Žalobní důvody — Žalobní důvod vycházející z porušení článku 7 SFEU, který se týká soudržnosti unijních politik — Nerelevantní důvod opravného prostředku

   (Články 7 SFEU a 263 SFEU)

9. Mezinárodní dohody — Dohody Unie — Uzavírání — Posuzovací pravomoc unijních orgánů — Soudní přezkum — Meze

   (Články 21 SEU; 205 SFEU)

10. Právo Evropské unie — Zásady — Ochrana legitimního očekávání — Podmínky — Konkrétní ujištění poskytnutá správním orgánem

11. Mezinárodní dohody — Dohody Unie — Účinky dohody v Unii v případě, že neobsahuje výslovné ustanovení, které by je stanovilo — Přezkum platnosti unijního aktu s ohledem na ustanovení uvedené dohody — Pravomoc unijního soudu — Podmínky — Posouzení platnosti unijního aktu ve vztahu k Úmluvě o mořském právu z roku 1984 (Úmluva z Montego Bay) — Vyloučení

    (Článek 216 odst. 2 SFEU a článek 263 SFEU)

12. Soudní řízení — Náklady řízení — Neuvedení návrhového žádání týkajícího se nákladů řízení v žalobě — Možnost předložit taková návrhová žádání v pozdější fázi

    (Jednací řád Tribunálu, článek 134)

1.  V některých specifických případech může být entita, která nedisponuje právní subjektivitou podle práva členského státu nebo třetího státu, přesto považována za právnickou osobu ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU a lze připustit, aby podala žalobu na neplatnost na základě tohoto ustanovení. Tak je tomu zejména v případě, kdy Unie a její orgány ve svých aktech a při své činnosti přistupují k dotyčné entitě jako ke zvláštnímu subjektu, který může být nositelem vlastních práv nebo mu mohou být uloženy povinnosti či omezení. To však předpokládá, že dotyčná entita disponuje stanovami nebo vnitřní strukturou, které jí zajišťují autonomii nezbytnou k tomu, aby vystupovala jako subjekt nesoucí odpovědnost v právních vztazích.

   Za právnickou osobu ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU musí být považována entita, která je stranou ve sporu, který se týká osudu nesamosprávného území, je jako taková jmenovitě uvedena v textech vztahujících se k tomuto sporu, včetně usnesení Evropského parlamentu, a je nemožné, aby formálně vznikla jako právnická osoba podle práva dotyčného nesamosprávného území, jelikož takové právo dosud neexistuje. I když je v tomto ohledu bezpochyby pravda, že by dotyčná entita mohla vzniknout jako právnická osoba podle práva třetího státu, nelze to však po ní požadovat. Vzhledem k těmto zcela specifickým okolnostem může uvedená entita podat žalobu na neplatnost k unijnímu soudu, třebaže disponuje právní subjektivitou pouze podle práva dotčeného nesamosprávného území, které však není státem uznaným Unií a jejími členskými státy.

   (viz body 52, 53, 57, 58, 60)

2.  Pojem „nařizovací akt“ ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU musí být chápán tak, že se vztahuje na všechny akty s obecnou působností s výjimkou legislativních aktů. Rozdíl mezi legislativním a nařizovacím aktem je podle Smlouvy FEU založen na kritériu postupu, ať již legislativního či jiného, který vedl k jeho přijetí.

   Pokud jde o rozhodnutí přijaté postupem podle čl. 218 odst. 6 písm. a) SFEU, který stanoví, že Rada přijme na návrh vyjednavače rozhodnutí o uzavření dohody po obdržení souhlasu Parlamentu, tento postup odpovídá kritériím stanoveným v čl. 289 odst. 2 SFEU, a je tudíž zvláštním legislativním postupem. Z toho vyplývá, že napadené rozhodnutí je legislativním aktem, a proto není aktem nařizovacím.

   (viz body 68, 69, 71, 72)

3.  Dohoda uzavřená Radou se třetí zemí podle článků 217 a 218 SFEU představuje – pokud se jedná o Unii – akt přijatý unijním orgánem ve smyslu čl. 267 prvního pododstavce písm. b) SFEU. Od vstupu takového dohody v platnost její ustanovení tvoří nedílnou součást unijního právního řádu a v rámci tohoto právního řádu jsou unijní soudy příslušné pro rozhodování o výkladu dohody. V tomto ohledu se v případě dohody uzavřené mezi dvěma subjekty mezinárodního práva veřejného vztahuje na tuto dohodu mezinárodní právo, pro účely jejího výkladu pak konkrétně právo mezinárodních smluv. V tomto kontextu se pravidla obsažené ve Vídeňské úmluvě o smluvním právu ze dne 23. května 1969 použijí, jelikož tato pravidla vyjadřují obecné mezinárodní obyčejové právo.

   Pokud jde o rozhodnutí 2012/497 o uzavření Dohody ve formě výměny dopisů mezi Evropskou unií a Marockým královstvím o vzájemných liberalizačních opatřeních pro zemědělské produkty, zpracované zemědělské produkty, ryby a produkty rybolovu, o změně Evropsko-středomořské dohody zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Marockým královstvím na straně druhé a o nahrazení jejích protokolů č. 1, 2 a 3 včetně příloh, je třeba v rámci výkladu v souladu s článkem 31 Vídeňské úmluvy dospět k závěru, že dohoda, jejíž uzavření bylo potvrzeno rozhodnutím, nahlížena v kontextu, se použije rovněž na území Západní Sahary, přesněji řečeno na největší část tohoto území pod kontrolou Marockého království.

   (viz body 89, 90, 92, 98, 103)

4.  Podmínka, podle které fyzická nebo právnická osoba musí být bezprostředně dotčena rozhodnutím, které je předmětem žaloby podle článku 263 SFEU, vyžaduje splnění dvou kumulativních podmínek, a to aby napadené opatření mělo bezprostřední účinky na právní postavení dotčené osoby, a aby jeho adresátům pověřeným jeho provedením neponechávalo žádný prostor pro uvážení, ale naopak, aby toto provedení bylo ryze automatické povahy a vyplývalo výlučně z unijní právní úpravy, aniž by bylo třeba použít další zprostředkující předpisy. V tomto ohledu v případě žaloby podané proti rozhodnutí týkajícímu se uzavření mezinárodní dohody sjednané Unií a jejími členskými státy s třetí zemí musí být ustanovení dohody považováno za ustanovení s přímým účinkem, pokud s ohledem na své znění, jakož i na předmět a povahu dohody, toto ustanovení obsahuje jasnou a přesnou povinnost, jejíž provedení nebo účinky nejsou podmíněny vydáním žádného pozdějšího aktu.

   Pokud jde o žalobu podanou proti rozhodnutí 2012/497 o uzavření Dohody ve formě výměny dopisů mezi Evropskou unií a Marockým královstvím o vzájemných liberalizačních opatřeních pro zemědělské produkty, zpracované zemědělské produkty, ryby a produkty rybolovu, o změně Evropsko-středomořské dohody zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Marockým královstvím na straně druhé a o nahrazení jejích protokolů č. 1, 2 a 3 včetně příloh, je třeba konstatovat, že dohoda uzavřená na základě napadeného rozhodnutí obsahuje ustanovení zakotvující jasné a přesné povinnosti, jejichž provedení nebo účinky nejsou podmíněny vydáním žádných pozdějších aktů. Tato ustanovení mají účinky na právní postavení celého území, na které se dohoda vztahuje, a tedy na území Západní Sahary kontrolované Marockým královstvím, jelikož určují podmínky, za nichž lze zemědělské produkty a produkty rybolovu vyvážet z tohoto území do Unie nebo je dovážet z Unie na dotyčné území.

   Tyto účinky se tudíž bezprostředně dotýkají nejen Marockého království, ale také Fronty Polisario, saharawinského osvobozeneckého hnutí, jelikož konečný mezinárodní status tohoto území nebyl dosud určen a je třeba jej určit v rámci procesu vyjednávání mezi Marockým královstvím a právě Frontou Polisario, vedených pod záštitou Organizace spojených národů (OSN). Ze stejného důvodu je třeba mít za to, že je Fronta Polisario osobně dotčena rozhodnutím 2012/497. Tyto okolnosti totiž představují faktickou situaci, která Frontu Polisario vymezuje vzhledem ke všem ostatním osobám, a tím jí přiznává zvláštní postavení. V tomto ohledu je Fronta Polisario jediným dalším účastníkem jednání vedených pod záštitou OSN mezi Frontou Polisario a Marockým královstvím za účelem určení konečného mezinárodního statusu Západní Sahary.

   (viz body 105, 107–111, 113)

5.  Viz znění rozhodnutí.

   (viz body 121, 122)

6.  Viz znění rozhodnutí.

   (viz body 132–137)

7.  Z ustanovení článku 6 SFEU a článku 67 SFEU ani z ustanovení Listiny základních práv Evropské unie pro Unii nevyplývá absolutní zákaz uzavřít se třetím státem dohodu týkající se hospodářských vztahů, pokud jde o zemědělské produkty, zpracované zemědělské produkty, ryby a produkty rybolovu, kterou lze použít rovněž na území kontrolované tímto třetím státem, aniž by byla jeho svrchovanost nad tímto územím mezinárodně uznána. Uzavření dohody mezi Unií a třetím státem, která se může použít na takové území, totiž v každém případě není v rozporu s unijním právem nebo mezinárodním právem, které je Unie povinna dodržovat.

   Nicméně, i když je pravda, že z Listiny základních práv, takový zákaz nevyplývá, je ovšem také pravda, že ochrana lidských práv obyvatel sporného území má zvláštní význam, a představuje tudíž otázku, kterou Rada před schválením takové dohody musí posoudit. Konkrétně v případě dohody, která má usnadnit především vývoz různých produktů pocházejících z dotyčného území do Unie, musí Rada nestranně a pečlivě posoudit všechny relevantní skutečnosti, aby se ujistila, že činnosti spojené s výrobou produktů určených k vývozu nejsou prováděny na úkor obyvatel dotyčného území a nedochází při nich k porušování jejich základních práv, a to zejména lidské důstojnosti, práva na život a na integritu osobnosti, zákazu otroctví a nucených prací, svobody volby povolání, svobody podnikání, práva na vlastnictví, práva na spravedlivé a uspokojivé pracovní podmínky a zákazu zaměstnávat děti a ochrany mladistvých v práci.

   Pokud by Unie umožnila, aby byly do jejích členských států vyváženy produkty pocházející ze třetí země, které byly vyrobeny nebo získány za podmínek nerespektujících základní práva obyvatel území, z něhož tyto produkty pocházejí, hrozí, že bude nepřímo podporovat taková porušování práv nebo z něj mít prospěch. Zvážení tohoto je o to důležitější, jedná-li se o případ území, které je spravováno třetím státem, aniž by se nacházelo v rámci mezinárodně uznaných hranic tohoto třetího státu. V tomto ohledu, a to za okolností, kdy svrchovanost tohoto třetího státu nad územím, které spravuje, není uznána ani Unií a jejími členskými státy, a v obecnější rovině ani ze strany OSN, a při neexistenci žádného mezinárodního mandátu, který by mohl odůvodnit přítomnost uvedeného třetího státu na dotčeném území, se Rada měla v rámci posuzování všech relevantních skutečností projednávané věci při uplatnění své široké posuzovací pravomoci týkající se toho, zda uzavřít se třetím státem dohodu použitelnou také na sporné území, sama ujistit, že nic nenasvědčuje tomu, že by přírodní zdroje sporného území, které je pod kontrolou třetího státu, mohly být využívány na úkor obyvatel tohoto území a že by jejich využívání mohlo vést k porušování jejich základních práv. Rada se nemůže omezit na konstatování, že přísluší uvedenému třetímu státu, aby zajistil, že k žádnému takovému využívání zdrojů nedojde.

   (viz body 146, 220, 227, 228, 231, 232, 241)

8.  Článek 7 SFEU nelze použít na podporu tvrzení, podle kterého musí být unijní akt zrušen, jelikož je v rozporu se zásadou soudržnosti unijních politik stanovenou v tomto ustanovení. Jednotlivé unijní politiky totiž vycházejí z různých ustanovení zakládajících smluv a aktů přijatých na základě těchto ustanovení. Údajná nesoudržnost aktu s unijní politikou v určité oblasti nutně znamená, že dotčený akt je v rozporu s ustanovením, pravidlem nebo zásadou, kterými se tato politika řídí. Samotná tato skutečnost, pokud by byla prokázána, by postačovala ke zrušení předmětného aktu, aniž by bylo nutné dovolávat se článku 7 SFEU.

   V tomto ohledu argument vycházející ze skutečnosti, že Unie přijala omezující opatření ohledně situace v některých zemích, nepostačuje k tomu, aby byla prokázána údajná nesoudržnost unijní politiky, jelikož Rada v této oblasti disponuje diskreční pravomocí. Radě tudíž nelze vytýkat nesoudržnost z důvodu, že přijala omezující opatření, pokud jde o situaci v jedné zemi, a nikoliv v jiné.

   (viz body 153, 156)

9.  Unijní orgány požívají v oblasti vnějších hospodářských vztahů širokou posuzovací pravomoc. V tomto ohledu, jedná-li se o otázku, zda je třeba se třetím státem uzavřít dohodu, která se použije na sporné území, je přiznání této pravomoci unijním orgánům o to více důvodné, jelikož pravidla a zásady mezinárodního práva, které se v této oblasti použijí, jsou složité a nejasné. Z toho plyne, že se soudní přezkum musí nutně omezit na otázku, zda se příslušný unijní orgán schválením dohody použitelné na sporné území dopustil zjevně nesprávných posouzení. Zejména v případech, kdy unijní orgán disponuje širokou posuzovací pravomocí, však unijní soud musí za účelem ověření, zda se tento orgán dopustil zjevně nesprávného posouzení, přezkoumat, zda tento orgán pečlivě a nestranně prozkoumal všechny relevantní skutečnosti projednávaného případu podepírající závěry, které z nich vyplývají.

   (viz body 164, 223–225)

10.  Viz znění rozhodnutí.

    (viz bod 177)

11.  Podle zásad mezinárodního práva se unijní orgány, které mají pravomoc sjednat a uzavřít mezinárodní dohodu, mohou s příslušnými třetími státy dohodnout na účincích, které mají ustanovení této dohody vyvolat ve vnitrostátním právním řádu smluvních stran. Pouze tehdy, pokud dohoda tuto otázku neupravuje, musí o ní rozhodnout příslušné unijní soudy, stejně jako o jakékoli jiné otázce výkladu týkající se použití dohody v Unii.

    Unijní soud však může zkoumat platnost aktu unijního práva z hlediska mezinárodní smlouvy pouze tehdy, pokud tomu nebrání povaha ani systematika této smlouvy. Umožňuje-li povaha a systematika smlouvy, o kterou se jedná, aby byla platnost aktu unijního práva přezkoumána z hlediska ustanovení této smlouvy, je navíc ještě třeba, aby se ustanovení této smlouvy dovolávaná za účelem přezkoumání platnosti aktu unijního práva z hlediska svého obsahu jevila jako bezpodmínečná a dostatečně přesná. Taková podmínka je splněna, pokud dovolávané ustanovení obsahuje jasnou a přesnou povinnost, která nepodléhá, co se týče jejího splnění nebo účinků, přijetí jakéhokoli následného aktu.

    Pokud jde v tomto ohledu o Úmluvu Organizace spojených národů ze dne 10. prosince 1982 (Úmluva z Montego Bay), povaha a systematika této úmluvy brání tomu, aby unijní soudy mohly posuzovat platnost unijního aktu ve vztahu k této úmluvě.

    (viz body 181, 184, 185, 195)

12.  Účastníkům řízení je dovoleno předložit po podání žaloby, a dokonce na jednání, návrhová žádání ohledně nákladů řízení, i když taková návrhová žádání neuvedli v žalobě.

    (viz bod 250)