1

Svou žalobou se Evropská komise domáhá zrušení rozhodnutí Rady a zástupců vlád členských států Evropské unie zasedajících v Radě 2011/708/EU ze dne 16. června 2011 o podpisu jménem Evropské unie a prozatímním provádění Dohody mezi Spojenými státy americkými na jedné straně, Evropskou unií a jejími členskými státy na straně druhé, Islandem na straně třetí a Norským královstvím na straně čtvrté o letecké dopravě a o podpisu jménem Evropské unie a prozatímním provádění Doplňkové dohody mezi Evropskou unií a jejími členskými státy na jedné straně, Islandem na straně druhé a Norským královstvím na straně třetí o provádění Dohody mezi Spojenými státy americkými na jedné straně, Evropskou unií a jejími členskými státy na straně druhé, Islandem na straně třetí a Norským královstvím na straně čtvrté o letecké dopravě (Úř. věst. L 283 s. 1, dále jen „napadené rozhodnutí“).

2

Ve dnech 25. a 30. dubna 2007 podepsaly Evropské společenství a jeho členské státy na jedné straně a Spojené státy americké na straně druhé dohodu o letecké dopravě (Úř. věst. 2007, L 134, s. 4), která byla změněna protokolem podepsaným v Lucemburku dne 24. června 2010 (Úř. věst. 2010, L 223, s. 3).

3

Vzhledem k tomu, že tato dohoda o letecké dopravě přiznává třetím státům možnost k ní přistoupit, Islandská republika a Norské království podaly v roce 2007 žádost o přistoupení. Za účelem tohoto přistoupení tak tyto dva státy uzavřely se smluvními stranami uvedené dohody Dohodu mezi Spojenými státy americkými na jedné straně, Evropskou unií a jejími členskými státy na straně druhé, Islandem na straně třetí a Norským královstvím na straně čtvrté o letecké dopravě (Úř. věst. 2011, L 283, s. 3, dále jen „dohoda o přistoupení“). Tato dohoda o přistoupení rozšiřuje rozsah působnosti původní dohody o letecké dopravě mutatis mutandis na každou smluvní stranu.

4

Komise sjednala rovněž Doplňkovou dohodu mezi Evropskou unií a jejími členskými státy na jedné straně, Islandem na straně druhé a Norským královstvím na straně třetí o provádění Dohody mezi Spojenými státy americkými na jedné straně, Evropskou unií a jejími členskými státy na straně druhé, Islandem na straně třetí a Norským královstvím na straně čtvrté o letecké dopravě (Úř. věst. 2011, L 283, s. 16, dále jen „doplňková dohoda“). Posledně uvedená dohoda doplňuje dohodu o přistoupení v rozsahu, v němž je jejím cílem zejména zachovat dvoustranný charakter postupů přijímání opatření provádějících původní dohodu o letecké dopravě, když stanoví, že Komise v rámci těchto postupů v zásadě zastupuje Islandskou republiku a Norské království.

5

Dne 2. května 2011 přijala Komise návrh rozhodnutí o podpisu a prozatímním provádění dohody o přistoupení a doplňkové dohody. Tento návrh byl založen na čl. 100 odst. 2 SFEU ve spojení s čl. 218 odst. 5 SFEU a stanovil, že k přijetí tohoto rozhodnutí má pravomoc pouze Rada Evropské unie.

6

Rada se odchýlila od návrhu Komise a přijala napadené rozhodnutí ve formě hybridního rozhodnutí, které přijali současně Rada a zástupci vlád členských států zasedající v Radě.

7

Články 1 až 3 napadeného rozhodnutí uvádějí:

„Článek 1

Podpis [dohody o přistoupení] a [doplňkové dohody] se schvaluje jménem Unie s výhradou uzavření uvedených dohod.

Znění dohody o přistoupení a doplňkové dohody se připojují k tomuto rozhodnutí.

Článek 2

Předseda Rady je oprávněn jmenovat osobu nebo osoby zmocněné podepsat dohodu o přistoupení a doplňkovou dohodu jménem Unie.

Článek 3

Dohoda o přistoupení a doplňková dohoda jsou prováděny prozatímně Unií a v rozsahu povoleném na základě platného vnitrostátního práva jejími členskými státy a ostatními příslušnými stranami ode dne jejich podpisu do dokončení postupů nezbytných pro jejich uzavření.“

8

Dohoda o přistoupení byla podepsána v Lucemburku dne 16. června 2011 a v Oslu dne 21. června 2011. Doplňková dohoda byla podepsána na stejných místech a v týchž datech.

9

Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 18. června 2012 bylo České republice, Dánskému království, Spolkové republice Německo, Řecké republice, Francouzské republice, Italské republice, Nizozemskému království, Polské republice, Portugalské republice, Finské republice, Švédskému království a Spojenému království povoleno vedlejší účastenství ve sporu na podporu návrhových žádání Rady a Evropskému parlamentu bylo povoleno vedlejší účastenství ve sporu na podporu návrhových žádání Komise.

10

Rada namítá nepřípustnost žaloby Komise ze tří důvodů. Zaprvé měla být tato žaloba podána proti členským státům, a nikoliv proti Radě, neboť Komise zpochybňuje účast členských států na rozhodovacím procesu, který vedl k přijetí napadeného rozhodnutí. Komise tudíž ve skutečnosti vytýká nesrovnalost, která není přičitatelná Radě, nýbrž členským státům.

11

Z toho plyne, že žaloba Komise je zadruhé nepřípustná z důvodu, že akt přijatý zástupci členských států nemůže být předmětem soudního přezkumu prováděného Soudním dvorem v rámci žaloby na neplatnost.

12

Zatřetí nemá Komise skutečný právní zájem na podání žaloby, neboť zrušení, které navrhuje, nemá žádné právní důsledky. Rada tvrdí, že vzhledem k tomu, že Evropská unie a členské státy musí v oblastech jejich sdílené pravomoci úzce spolupracovat, zrušení napadeného rozhodnutí povede pouze k jeho umělému rozdělení na dvě různá rozhodnutí, která budou muset být v každém případě přijata současně. Žaloba Komise nemůže za těchto podmínek přinést žádnou výhodu Unii ani Komisi.

13

Komise a Parlament jsou toho názoru, že žaloba je přípustná.

14

Podle ustálené judikatury musí žalobě na neplatnost podléhat všechna opatření přijatá unijními orgány bez ohledu na povahu či formu, je-li jejich účelem založit právní účinky (v tomto smyslu viz rozsudky Parlament v. Rada a Komise, C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1993:271, bod 13, a Komise v. Rada, C‑27/04, EU:C:2004:436, bod 44).

15

Vzhledem k tomu, že v projednávané věci se napadené rozhodnutí týká podpisu dohody o přistoupení a doplňkové dohody jménem Unie, jakož i prozatímního provádění těchto dohod Unií na jedné straně a členskými státy na straně druhé, plyne z toho, že Rada se podílela na rozhodnutích přijatých ke všem těmto bodům (obdobně viz rozsudek Komise v. Rada, C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 41).

16

Kromě toho je nesporné, že napadené rozhodnutí zakládá právní účinky.

17

Za těchto podmínek je třeba napadené rozhodnutí považovat za akt Rady, proti kterému lze podat žalobu na neplatnost na základě článku 263 SFEU, takže první a druhý důvod nepřípustnosti musí být zamítnuty.

18

Pokud jde o třetí důvod nepřípustnosti, z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že přípustnost žalob Komise na neplatnost nemůže být podmíněna prokázáním právního zájmu Komise na podání žaloby (viz rozsudky Komise v. Rada, 45/86, EU:C:1987:163, bod 3, a Komise v. Rada, C‑370/07, EU:C:2009:590, bod 16).

19

Vzhledem k tomu, že třetí důvod nepřípustnosti musí být rovněž zamítnut, je tedy žaloba Komise přípustná.

20

Komise podporovaná Parlamentem uvádí, že Rada přijetím napadeného rozhodnutí porušila čl. 13 odst. 2 SEU ve spojení s čl. 218 odst. 2 a 5 SFEU.

21

Z posledně uvedeného článku podle Komise vyplývá, že pouze Rada je orgánem oprávněným dát zmocnění k podpisu mezinárodní dohody Unií. Napadené rozhodnutí mělo být tedy přijato pouze Radou s vyloučením členských států zasedajících v Radě. Rada se totiž nemůže zapojením členských států do přijetí uvedeného rozhodnutí jednostranně odchýlit od postupu stanoveného v článku 218 SFEU.

22

V tomto ohledu je třeba oblasti činnosti Unie jasně odlišit od oblastí, ve kterých si členské státy zachovávají možnost vykonávat své pravomoci. Není možné sloučit mezivládní akt a unijní akt, neboť takové sloučení narušuje postupy Unie stanovené v článku 218 SFEU a zbavuje je jejich účelu.

23

Rada dále porušila čl. 13 odst. 2 SEU ve spojení s čl. 218 odst. 2 a 5 SFEU, neboť unijní orgány nemohou obcházet pravidla stanovená Smlouvami a využívat alternativní postupy. Tak je tomu v projednávané věci, jelikož postup přijetí napadeného rozhodnutí proběhl za podmínek, které se liší od podmínek požadovaných článkem 218 SFEU. Tento článek totiž nestanoví přijetí rozhodnutí smíšené povahy.

24

Podle Rady a vlád, které předložily vyjádření, je napadené rozhodnutí v souladu s čl. 13 odst. 2 SEU i s čl. 218 odst. 2 a 5 SFEU.

25

Zaprvé toto rozhodnutí zahrnuje dva různé akty. První akt byl přijat pouze Radou na základě článku 218 SFEU. V tomto aktu dala Rada zmocnění k podpisu dotčených dohod jménem Unie a k jejich prozatímnímu provádění Unií. Zástupci vlád členských států zasedající v Radě přijali pouze akt uvedený v článku 3 napadeného rozhodnutí. V tomto aktu daly členské státy zmocnění k prozatímnímu provádění uvedených dohod v oblastech, které spadají do jejich pravomoci.

26

Z toho plyne, že členské státy se nepodílely na postupu přijetí aktu, jehož autorem je Rada na základě čl. 218 odst. 2 a 5 TFUE.

27

Zadruhé Smlouvy neobsahují výslovná ustanovení, která by stanovila podmínky pro sjednávání a uzavírání smíšených dohod. Rada a členské státy tak mohou určit jejich přesnou podobu. Skutečnost, že zmocnění k podpisu mezinárodní dohody je poskytnuto v jediném rozhodnutí nebo ve dvou samostatných aktech, přitom neporušuje požadavky postupu stanoveného v článku 218 SFEU.

28

Zatřetí mají členské státy a Unie v oblasti smíšených dohod úzce spolupracovat a zaujímat společný přístup, aby bylo zajištěno jednotné zastoupení Unie v mezinárodních vztazích. Přijetí rozhodnutí smíšené povahy je výrazem takto uložené spolupráce.

29

Komise podporovaná Parlamentem uvádí, že napadené rozhodnutí je v rozporu s pravidlem, které je stanoveno v čl. 218 odst. 8 prvním pododstavci SFEU ve spojení s čl. 100 odst. 2 SFEU a podle kterého Rada rozhoduje kvalifikovanou většinou. Vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí přijali rovněž zástupci vlád členských států zasedající v Radě, bylo přijato jednomyslně. Takové jednomyslné přijetí však zbavilo postup hlasování podle čl. 218 odst. 8 SFEU jeho samotné podstaty.

30

Postup přijetí napadeného rozhodnutí je rovněž v rozporu s kategorickým požadavkem právní jistoty, aby každý právní akt uváděl normu, která je jeho právním základem. Takový údaj určuje postup přijetí dotyčného aktu, a tudíž způsoby hlasování v Radě. Právní základ uvedený v napadeném rozhodnutí, tedy čl. 100 odst. 2 SFEU ve spojení s čl. 218 odst. 5 a 8 SFEU, však neumožňuje určit pravidla hlasování v Radě, jelikož pravidlo hlasování stanovené v těchto ustanoveních, tedy kvalifikovaná většina, bylo ve skutečnosti nahrazeno pravidlem jednomyslnosti.

31

Rada podporovaná vládami, které předložily vyjádření, má za to, že dodržela pravidla hlasování uvedená ve Smlouvách. Skutečnost, že žádný z členů Rady nevyjádřil nesouhlas s napadeným rozhodnutím, totiž nemůže znamenat, že v daném případě nebylo hlasováno kvalifikovanou většinou, neboť každé rozhodnutí přijaté jednomyslně nutně splňuje požadavek kvalifikované většiny.

32

Kromě toho v oblasti mezinárodních dohod není kumulace několika pravidel hlasování ničím neobvyklým. Taková praxe odráží nutnost dosáhnout shody mezi členskými státy, přičemž tato shoda může mít podobu rozhodnutí smíšené povahy, nebo může vyplývat z rozhodnutí přijatých každým členským státem individuálně.

33

Komise, podporovaná Parlamentem, Radě vytýká, že porušila cíle Smluv a zásadu loajální spolupráce uvedenou v čl. 13 odst. 2 SEU.

34

Rada tím, že členským státům umožnila zasáhnout do pravomocí Unie, podpořila nejasnosti ohledně subjektivity Unie v mezinárodních vztazích a jejího oprávnění přijmout sama rozhodnutí v této oblasti. Rada dále nesplnila povinnost vzájemné loajální spolupráce mezi orgány, podle které měla své pravomoci vykonat tak, aby neoslabila institucionální rámec Unie, když členským státům umožnila, aby se zapojily do průběhu postupu týkajícího se výlučně Rady.

35

Rada podporovaná vládami, které předložily vyjádření, uvádí, že u třetích států nezapříčinila žádné nejasnosti ohledně subjektivity Unie. Pokud jde o smíšené dohody, takové nejasnosti by byly naopak vyvolány tím, že by Rada přijala rozhodnutí týkající se těchto dohod, aniž by do něj zahrnula i odpovídající rozhodnutí členských států.

36

Ostatně napadené rozhodnutí je nejen v souladu s cílem jednotného mezinárodního zastoupení Unie, nýbrž jej zaručuje, prosazuje a posiluje, neboť svědčí o společném postoji Unie a jejích členských států. Přijetí takového rozhodnutí je právě vyjádřením povinnosti úzké spolupráce, kterou požadují Smlouvy.

37

Je pravda, že unijní akt pro účely přijetí smíšené dohody a odpovídající akt členských států mohou být přijaty dvěma různými postupy. Použití souběžných postupů však představuje nebezpečí neshod mezi členskými státy a může mít za následek prodlevy, takže neumožňuje zajistit dostatečně úzkou spolupráci mezi Unií a členskými státy.

38

V prvním a druhém žalobním důvodu Komise tvrdí, že napadené rozhodnutí není v souladu s čl. 13 odst. 2 SEU ve spojení s čl. 218 odst. 2, 5 a 8 SFEU, neboť nebylo přijato pouze Radou a za použití postupu a způsobů hlasování stanovených v článku 218 SFEU.

39

Je třeba připomenout, že zakládající Smlouvy Unie zavedly na rozdíl od běžných mezinárodních smluv nový právní řád s vlastními orgány, v jehož prospěch státy, které jsou členy Unie, omezily svá svrchovaná práva, a to ve stále širších oblastech, a jehož subjekty jsou nejen tyto státy, ale také jejich státní příslušníci (viz zejména posudek 1/09, EU:C:2011:123, bod 65, a posudek 2/13, EU:C:2014:2454, bod 157).

40

Členské státy mimoto z důvodu členství v Unii souhlasily s tím, že se vztahy mezi nimi v oblastech, v nichž došlo k přenosu pravomocí z členských států na Unii, budou řídit unijním právem, a pakliže to unijní právo vyžaduje, žádným jiným právem (posudek 2/13, EU:C:2014:2454, bod 193).

41

Podle čl. 13 odst. 2 SEU musí každý orgán jednat v mezích působnosti svěřené mu Smlouvami a v souladu s postupy, podmínkami a cíli v nich stanovenými.

42

V tomto ohledu je třeba připomenout, že pravidla tvorby vůle unijních orgánů jsou stanovena Smlouvami a členské státy ani samotné orgány jimi nemohou disponovat (rozsudky Spojené království v. Rada, 68/86, EU:C:1988:85, bod 38, a Parlament v. Rada, C‑133/06, EU:C:2008:257, bod 54).

43

Pokud jde o projednávanou věc, čl. 218 odst. 1 SFEU vyžaduje, aby dohody mezi Unií a třetími státy nebo mezinárodními organizacemi byly sjednávány a uzavírány postupem stanoveným v odstavcích 2 až 11 tohoto článku, přičemž členské státy jsou jakožto subjekty unijního práva vázány všemi ustanoveními uvedeného článku.

44

Kromě toho podle čl. 218 odst. 5 SFEU je rozhodnutí, kterým je dáno zmocnění k podpisu takových dohod a případně k jejich prozatímnímu provádění Unií, přijímáno Radou. Členským státům není pro přijetí takového rozhodnutí přiznána žádná pravomoc.

45

Z článku 218 odst. 8 SFEU mimoto vyplývá, že v případě takového rozhodnutí, jako je rozhodnutí uvedené v předchozím bodě, rozhoduje Rada kvalifikovanou většinou.

46

V projednávané věci je nesporné, že dohoda o přistoupení a doplňková dohoda jsou smíšenými dohodami.

47

Smluvními stranami smíšené dohody uzavřené s třetími zeměmi jsou Unie a členské státy. Při sjednávání a uzavírání takové dohody musí každá z těchto stran jednat v rámci svých pravomocí a respektovat při tom pravomoci všech ostatních smluvních stran.

48

Jak vyplývá ze znění napadeného rozhodnutí, toto rozhodnutí dává zmocnění k podpisu dotčených dohod jménem Unie a stanoví jejich prozatímní provádění.

49

Na prvním místě je třeba konstatovat, že toto rozhodnutí ve skutečnosti slučuje dva různé akty, a sice akt týkající se podpisu dotčených dohod jménem Unie a jejich prozatímního provádění Unií a akt týkající se prozatímního provádění těchto dohod členskými státy, aniž je možné odlišit, který akt odráží vůli Rady a který vyjadřuje vůli členských států.

50

Z toho plyne, že členské státy se podílely na přijetí aktu týkajícího se podpisu dotčených dohod jménem Unie a jejich prozatímního provádění Unií, ačkoli podle čl. 218 odst. 5 SFEU musí být takový akt přijat pouze Radou. Kromě toho byla Rada jakožto unijní orgán zapojena do přijetí aktu týkajícího se prozatímního provádění těchto dohod členskými státy, ačkoli takový akt spadá nejprve pod vnitrostátní právo každého z těchto států, a poté pod mezinárodní právo.

51

Na druhém místě je třeba uvést, že napadené rozhodnutí bylo přijato v rámci postupu, který zahrnoval bez rozdílu prvky vlastního rozhodovacího procesu Rady a prvky mezivládní povahy.

52

Jak potvrdila Rada na jednání, napadené rozhodnutí bylo přijato jedním postupem uplatněným na oba akty uvedené v bodě 49 tohoto rozsudku. Akt týkající se prozatímního provádění dotčených dohod členskými státy přitom předpokládá shodu mezi zástupci těchto států, a tedy jejich jednomyslný souhlas, kdežto čl. 218 odst. 8 SFEU stanoví, že Rada musí jménem Unie rozhodovat kvalifikovanou většinou. Tyto dva různé akty spojené v napadeném rozhodnutí nemohou být tedy platně přijaty v rámci jediného postupu (obdobně viz rozsudek Komise v. Rada, C‑338/01, EU:C:2004:253).

53

Napadené rozhodnutí není za těchto podmínek v souladu s čl. 218 odst. 2, 5 a 8 SFEU, a tudíž ani s čl. 13 odst. 2 SEU.

54

Co se týče argumentu Rady, že při přijetí napadeného rozhodnutí byla splněna povinnost spolupráce, kterou mají Unie a členské státy v oblasti smíšených dohod, je pravda, že Soudní dvůr uznal, že je-li zřejmé, že oblast upravovaná dohodou spadá částečně do pravomoci Unie a částečně do pravomoci členských států, je třeba zajistit úzkou spolupráci těchto států s unijními orgány jak v rámci procesu sjednávání a uzavírání dohod, tak v rámci plnění přijatých závazků (posudek 1/94, EU:C:1994:384, bod 108, a rozsudek Komise v. Švédsko, C‑246/07, EU:C:2010:203, bod 73).

55

Tato zásada však nemůže odůvodnit, aby se Rada zprostila povinnosti dodržovat procesní pravidla a způsoby hlasování stanovené v článku 218 SFEU.

56

V důsledku toho je třeba konstatovat, že první a druhý žalobní důvod jsou opodstatněné.

57

Je tedy třeba napadené rozhodnutí zrušit, aniž je nutné zkoumat třetí důvod uplatněný Komisí na podporu její žaloby.

58

Rada a Komise, podporované Parlamentem a českou, německou, francouzskou, portugalskou a finskou vládou, navrhují, aby Soudní dvůr v případě, že zruší napadené rozhodnutí, zachoval jeho účinky, dokud nebude přijato nové rozhodnutí.

59

Podle čl. 264 druhého pododstavce SFEU Soudní dvůr může, považuje-li to za nezbytné, uvést ty účinky zrušeného aktu, které jsou nadále považovány za zachované.

60

Z judikatury Soudního dvora v tomto ohledu vyplývá, že účinky napadeného aktu lze zachovat z důvodů právní jistoty zejména tehdy, kdy by okamžité účinky zrušení tohoto aktu měly závažné negativní důsledky a legalita takového aktu není zpochybněna z důvodu jeho účelu nebo předmětu, nýbrž z důvodu nedostatku pravomoci jeho autora nebo z důvodu porušení podstatných formálních náležitostí (viz rozsudek Parlament a Komise v. Rada, C‑103/12 a C‑165/12, EU:C:2014:2400, bod 90 a citovaná judikatura).

61

V projednávané věci je třeba zejména uvést, že napadené rozhodnutí umožnilo prozatímní provádění dohody o přistoupení a doplňkové dohody Unií. Zrušení takového rozhodnutí s okamžitým účinkem by mohlo mít závažné důsledky pro vztahy Unie s dotyčnými třetími státy a pro hospodářské subjekty, které vykonávají činnost na trhu letecké dopravy a mohly mít prospěch z prozatímního provádění uvedených dohod.

62

Za těchto podmínek existují významné důvody právní jistoty, které odůvodňují, aby Soudní dvůr vyhověl návrhu účastníků řízení zachovat účinky napadeného rozhodnutí, jehož účel nebo obsah nebyly zpochybněny.

63

Je tedy třeba zachovat účinky napadeného rozhodnutí do doby, než vstoupí v přiměřené lhůtě od vyhlášení tohoto rozsudku v platnost nové rozhodnutí, které musí přijmout Rada na základě čl. 218 odst. 5 a 8 SFEU.

64

Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala uložení náhrady nákladů řízení Radě a Rada neměla úspěch ve věci, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení.

65

V souladu s čl. 140 odst. 1 téhož jednacího řádu ponesou Česká republika, Dánské království, Spolková republika Německo, Řecká republika, Francouzská republika, Italská republika, Nizozemské království, Polská republika, Portugalská republika, Finská republika, Švédské království, Spojené království a Parlament, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto: