1.

I když to může být překvapivé, je používání statkových hnojiv v judikatuře Soudního dvora jedním z nejdůležitějších témat agroenviromentálního práva ( 2 ). Proto bylo nasnadě podmínit pobírání zemědělských subvencí dodržováním relevantních ustanovení. Stalo se tak zavedením tzv. cross-compliance v nařízení (ES) č. 1782/2003 ( 3 ), které bylo rozšířeno na další režimy podpory, zejména na podporu z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) podle nařízení (ES) č. 1698/2005 ( 4 ), které je třeba v projednávané věci přezkoumat.

2.

Nyní vyvstává otázka, za jakých podmínek je příjemce podpory odpovědný za porušení ustanovení o používání statkových hnojiv na podporovaných plochách. Nizozemský Raad van State položil Soudnímu dvoru otázky, jejichž význam přesahuje oblast agroenviromentálního práva. Jde totiž o podmínky pro úmyslné jednání a jeho určení, jakož i o to, do jaké míry lze příjemci přičítat jednání jiných osob, pokud jim použití statkového hnojiva uložil.

3.

Rámec unijní právní úpravy určuje nařízení (ES) č. 1698/2005, jakož i nařízení (ES) č. 1975/2006 ( 5 ) a č. 796/2004 ( 6 ), vydaná k jeho provedení.

4.

Na základě nařízení (ES) č. 1698/2005 se poskytují podpory pro rozvoj venkova. Zemědělci, kteří jsou příjemci takových podpor, jsou podle článku 51 povinni v celém svém podniku plnit určité základní požadavky práva na ochranu životního prostředí. Odstavec 1 v relevantním znění zní následovně.

„1.   Pokud příjemci plateb podle čl. 36 písm. a) bodů i) až v) a písm. b) bodů i), iv) a v) přestanou v důsledku určitého jednání nebo opomenutí, které jim může být přímo přičítáno, splňovat v celém hospodářství závazné požadavky podle článků 4 a 5 a příloh III a IV nařízení (ES) č. 1782/2003, celková částka plateb, které jim mají být poskytnuty v kalendářním roce, kdy došlo k tomuto neplnění požadavků, se snižuje nebo ruší.

Snížení nebo zrušení uvedené v prvním pododstavci se uplatní rovněž v případech, kdy příjemci plateb podle čl. 36 písm. a) bodu iv) přestanou v důsledku určitého jednání nebo opomenutí, které jim může být přímo přičítáno, splňovat v celém hospodářství minimální požadavky týkající se používání průmyslových hnojiv a přípravků na ochranu rostlin uvedené v čl. 39 odst. 3.“

[…]“

5.

K uvedeným požadavkům patří podle článku 4 a přílohy III č. 4 nařízení (ES) č. 1782/2003 směrnice 91/676 ( 7 ). Podle této směrnice vydají členské státy pravidla o používání statkových hnojiv.

6.

Článek 22 nařízení č. 1975/2006 stanoví, že s ohledem na snížení či vyloučení použitelná po zjištění porušení se použije mimo jiné čl. 65 odst. 2 nařízení (ES) č. 796/2004. Tento odkaz se na základě čl. 1 bodu 10 nařízení (ES) č. 484/2009 ( 8 ) zrušuje s účinkem ode dne 1. ledna 2010.

7.

Článek 23 odst. 2 a 3 nařízení č. 1975/2006 („Výpočet snížení a vyloučení“) upravuje výpočet snížení:

„Pokud k porušení došlo z nedbalosti příjemce, vypočte se snížení v souladu s pravidly uvedenými v článku 66 nařízení (ES) č. 796/2004.

V případě úmyslného porušení se snížení vypočte v souladu s článkem 67 nařízení (ES) č. 796/2004.“

8.

Článek 65 odst. 2 nařízení (ES) č. 796/2004 zněl v původním znění následovně:

„Pro účely používání čl. 6 odst. 1 nařízení (ES) č. 1782/2003 je jednání nebo opomenutí přičitatelné jednotlivému zemědělci, který se [v některých jazykových verzích na tomto místě figuroval výraz ‚sám‘] dopustil porušení a který v době zjištění dotyčného porušení byl odpovědný za dotyčné hospodářství, plochu, výrobní jednotku nebo zvíře. Pokud dotyčné hospodářství, plocha, výrobní jednotka nebo zvíře byly převedeny na zemědělce poté, co začal stav porušení, nabyvatel se rovněž považuje za odpovědnou osobu, pokud stav porušení neodstranil, jakmile ho mohl přiměřeným způsobem zjistit a ukončit.“

9.

Na základě čl. 2 bodu 3 nařízení (ES) č. 239/2005 ( 9 ) byl čl. 65 odst. 2 nařízení (ES) č. 796/2004 v mnoha, avšak nikoli ve všech jazykových zněních změněn tak, že bylo vypuštěno slovo „sám“.

10.

V článku 2 bodu 3 nařízení (ES) č. 319/2008 ( 10 ) byl čl. 65 odst. 2 nařízení (ES) č. 796/2004 s účinností k 1. dubnu 2008 zrušen, jeho článek 3 však stanovil:

„Ustanovení čl. 65 odst. 2 nařízení (ES) č. 796/2004 ve znění před jeho zrušením čl. 2 bodem 3 tohoto nařízení zůstává v platnosti pro účely použití čl. 22 odst. 1 nařízení (ES) č. 1975/2006.“

11.

Články 66 a 67 nařízení (ES) č. 796/2004 upravují, v jaké míře se podpory snižují v případě nedbalosti a úmyslu.

12.

Podle čl. 5 odst. 1 Besluit gebruik meststoffen (nařízení vlády o užívání hnojiv), které bylo vydáno k provedení směrnice 91/676, je na loukách a zemědělské půdě zakázáno jiné než nízkoemisní používání hnojiv.

13.

Podle čl. 2 odst. 1 Beleidsregels normenkader randvoorwaarden Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (pokyny o právním rámci pro pravidla podmíněnosti ve společné zemědělské politice, dále jen „pokyny“) se podpora příjmů v rámci společné zemědělské politiky při porušení povinností, na něž je její poskytnutí vázáno, snižuje o určitou procentní sazbu.

14.

Podle čl. 8 odst. 1 pokynů dochází za každé úmyslné nesplnění požadavku nebo normy zpravidla ke snížení o 20 %, přičemž pro posouzení existence úmyslu je třeba zohlednit kritéria podle čl. 8 odst. 2 pokynů:

15.

V příloze pokynů se mezi pravidly podmíněnosti uvádí povinnost nízkoemisního způsobu používání statkového hnojiva.

16.

A. M. van der Ham a A. H. van der Ham-Reijersen van Buuren (dále jen společně i každý jednotlivě „van der Ham“) jsou majiteli zemědělského podniku v Nizozemsku a příjemci podpory pro zemědělskou ochranu přírody.

17.

Dne 13. března 2009 bylo při kontrole v podniku van der Ham zjištěno, že statková hnojiva nebyla použita nízkoemisním způsobem. Dotčená louka byla na objednávku van der Ham hnojena jiným zemědělským podnikem. O konkrétních podmínkách použití hnojiva neobdržel Soudní dvůr žádné bližší údaje.

18.

Na základě tohoto zjištění snížil College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (zemský výbor Zuid-Holland, dále jen „College“) rozhodnutím ze dne 29. července 2010 van der Ham podporu poskytnutou pro rok 2009 o 20 % z důvodu úmyslného porušení povinností.

19.

College zpravidla na základě kritérií uvedených v čl. 8 odst. 2 pokynů posuzuje, zda bylo pravidlo podmíněnosti nesplněno úmyslně. Při zákazu používání statkových hnojiv jiným než nízkoemisním způsobem se jedná o „dlouhodobou politiku“ ve smyslu čl. 8 odst. 2 písm. c) pokynů, takže se při porušení zákazu vycházelo z úmyslu. Používání statkového hnojiva jiným než nízkoemisním způsobem smluvním poskytovatelem bylo přičteno van der Ham.

20.

Rozhodnutím ze dne 2. prosince 2010 odmítl College odvolání podané van der Ham jako neopodstatněné. Ani žaloba podaná před Rechtbank ’s‑Gravenhage nebyla úspěšná, proti čemuž podal van der Ham opravný prostředek k Raad van State. Tento soud žádá Soudní dvůr, aby v rámci rozhodnutí o předběžné otázce zodpověděl následující otázky:

21.

V řízení před Soudním dvorem podaly písemná vyjádření Evropská komise, Nizozemské království, Republika Slovinsko a Estonská republika. Na jednání konaném dne 25. září 2013 se dále vyjádřili van der Ham, nikoliv však Estonsko.

22.

Nejprve je třeba vyjasnit, které znění uvedených nařízení je rozhodné (viz bod A). Dále bude pojednáno o kritériích pro úmyslné porušení požadavků (viz bod B) a o okolnostech, za kterých je příjemce podpory odpovědný za porušení ze strany osob, které jednají na jeho objednávku (viz bod C).

23.

Otázky Raad van State se týkají článku 51 nařízení (ES) č. 1698/2005 ve znění nařízení (ES) č. 74/2009, jakož i článku 23 nařízení (ES) č. 1975/2006 a článku 67 nařízení (ES) č. 796/2004 bez bližšího uvedení rozhodného znění.

24.

Ke kontrole v podniku van der Ham přitom došlo dne 13. března 2009. Uvedená nařízení je nutno použít a vykládat ( 11 ) ve znění rozhodném v této době.

25.

V případě článku 51 nařízení (ES) č. 1698/2005 je tímto zněním znění před změnou nařízením (ES) č. 74/2009, jelikož v tomto případě relevantní změny platily až od 1. ledna 2010.

26.

Také články 22 a 23 nařízení (ES) č. 1975/2006 byly změněny, a sice článkem 1 odst. 10 a 11 nařízení (ES) č. 484/2009 ( 12 ), avšak tyto změny platily rovněž až od 1. ledna 2010. Je tedy třeba vyložit také znění před změnou.

27.

Nařízení (ES) č. 796/2004 bylo sice změněno nařízením (ES) č. 380/2009 až po kontrole van der Ham dne 16. května 2009, tyto změny však platily pro žádosti o podporu pro roky nebo prémiová období, která začínají dne 1. ledna 2009 nebo později. Dále bylo podle článku 86 nařízení (ES) č. 1122/2009 ( 13 ) ode dne 1. ledna 2010 zrušeno, platilo však dále pro žádosti o podporu, které se týkaly hospodářských let nebo prémiových období, která začala před 1. lednem 2010. V projednávané věci je tedy rozhodné nařízení (ES) č. 796/2004 ve znění nařízení (ES) č. 380/2009. Problémy se zpětnou účinností tak nevznikají, jelikož ustanovení rozhodná v projednávané věci nejsou změnami dotčena.

28.

První předběžnou otázkou se předkládající soud táže, jak je třeba vykládat pojem „úmyslného porušení“ podle článku 23 nařízení (ES) č. 1975/2006 a čl. 67 odst. 1 nařízení (ES) č. 796/2004 a zda je tento pojem třeba vykládat tak, že o úmyslné porušení jde již v případě, že je porušené pravidlo dlouhodobou politikou. Druhá předběžná otázka je formulována o něco otevřeněji v tom smyslu, zda je třeba mít za to, že jde o úmyslné porušení, jsou-li dány jedna nebo více z okolností definovaných ve vnitrostátních pokynech.

29.

Slovinská vláda uvádí, že druhá předběžná otázka musí být omezena pouze na kritérium uvedené již v první otázce, zda byla porušena dlouhodobá politika. S ohledem na kritéria uvedená v ostatních bodech je podle jejího názoru tato otázka čistě hypotetická a nemá přímou spojitost s původním řízením.

30.

Je pravda, že rozhodnutí správního orgánu se opírají pouze o uvedené kritérium. Nelze však vyloučit, že pro rozhodnutí v právním sporu jsou významná také ostatní kritéria. Je tedy třeba zodpovědět také celou druhou otázku.

31.

Při odpovědi na obě první otázky se nabízí přezkoumat nejprve pojem úmyslu a poté se věnovat vnitrostátní kritériím.

32.

Jak uvádí předkládající soud, není pojem „úmyslného porušení“ podle článku 23 nařízení (ES) č. 1975/2006 a čl. 67 odst. 1 nařízení (ES) č. 796/2004 definován. Jelikož nařízení v tomto ohledu ani neodkazují na vnitrostátní právo, je pojem úmyslu třeba vyložit autonomně a jednotně pro účely unijního práva ( 14 ).

33.

V judikatuře se sice pojem úmyslu občas objevuje, avšak ani zákonodárce ani Soudní dvůr zatím nepodali všeobecně platnou definici.

34.

To dokládá předkládajícím soudem uvedený rozsudek Afrasiabi a další ( 15 ) a v něm vyložený čl. 7 odst. 3 a 4 nařízení (ES) č. 423/2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu ( 16 ). Podle francouzského znění uvedeného ustanovení je vědomá a záměrná ( 17 ) účast na určitých aktivitách zakázána, takže Soudní dvůr rozhodl, že oba prvky musí být přítomny kumulativně ( 18 ). Oproti tomu např. v německém ( 19 ), anglickém ( 20 ) nebo nizozemském ( 21 ) znění nařízení (ES) č. 423/2007 a rozsudku se kombinuje vědomost a úmysl. V úmyslu je však prvek vědomosti již obsažen ( 22 ).

35.

V každém případě je možné z rozsudku Afrasiabi vyvodit, že zúčastněné strany, které předložily vyjádření, souhlasně správně zastávají názor, že pojem úmyslu zahrnuje i bez výslovného uvedení prvku vědomosti oba prvky, totiž vědomost ( 23 ) a vůli. To je založeno na dostatečném společném evropském přesvědčení ( 24 ), takže lze mít i za to, že tímto přesvědčením je veden unijní zákonodárce, pokud užívá pojem úmyslu.

36.

Vědomost a vůle se musí vztahovat na nezbytné skutkové okolnosti porušení. Z rozsudku Afrasiabi je tedy třeba vyvodit, že postačuje, pokud je viník s případným porušením srozuměn ( 25 ).

37.

Je tedy třeba konstatovat, že úmyslné porušení ve smyslu článku 23 nařízení (ES) č. 1975/2006 a čl. 67 odst. 1 nařízení (ES) č. 796/2004 předpokládá přinejmenším, že viník si je možnosti porušení vědom a je s ní srozuměn.

38.

Nyní je třeba vyjasnit, zda je přípustné upustit od konkrétního zjišťování vědomosti a vůle a místo toho se domnívat, že se jedná o úmysl, pokud jsou splněna určitá kritéria, např. když porušení směřuje proti dlouhodobé politice.

39.

Podle Komise mohou členské státy vydat příslušná pravidla, pokud dodrží zásady efektivity a rovnocennosti. Kritéria nesmí nadměrně ovlivňovat účinnost požadavků unijního práva, ani je znevýhodňovat vůči účinnosti čistě vnitrostátních požadavků. Obě tyto zásady jsou však obvykle rozhodné pro vnitrostátní právní úpravu jen do té míry, do jaké členské státy při neexistenci ustanovení unijního práva upravují postup použití hmotného unijního práva ( 26 ).

40.

Shromažďování důkazů může spadat pod procesní právo; to však neplatí pro taková pravidla posuzování důkazů, jako jsou projednávaná kritéria. Dotýkají se určení hmotné podmínky pro snížení podpor stanovené v unijním právu. Tato kritéria tedy musí respektovat obsah úpravy této podmínky. To znamená, že nesmí vést k domněnce úmyslu, pokud žádný úmysl ve smyslu unijního práva neexistuje, ani nesmí úmysl vylučovat, když z pohledu unijního práva existuje.

41.

Účinnost podmínky úmyslného porušení požadavků by mohla být ohrožena, pokud by každé z těchto kritérií zakládalo nevyvratitelnou domněnku úmyslu, jak to naznačují první dvě otázky. Nelze totiž vyloučit, že tato kritéria jsou splněna, i když k porušení nedošlo úmyslně.

42.

Používání statkových hnojiv může být jasným případem. Tato činnost je zpravidla prováděna úmyslně určitým způsobem. Pokud v této oblasti existuje dlouhodobá politika, lze předpokládat, že bylo dotčeným osobám riziko porušení určitého způsobu používání známo a že s ním byly přinejmenším srozuměny.

43.

U jiných porušení lze však přes znalost zákazu o úmyslu jednat pochybovat. Pomysleme třeba na přísně chráněné rostliny ve smyslu článku 13 směrnice o ochraně přírodních stanovišť ( 27 ), které podle čl. 51 odst. 1 nařízení (ES) č. 1698/2005 a přílohy II písm. A bodu 5 nesmí být úmyslně posekány nebo zničeny, kdy také postačuje srozumění se škodou ( 28 ). Tato ochranná ustanovení mohou být porušena např. posečením louky, na které se nacházely exempláře přísně chráněného druhu, které byly přes pečlivou prohlídku přehlédnuty. Alespoň v takovém případě musí být možné nizozemská kritéria vyvrátit.

44.

S výhradou obsahu kritérií není oproti tomu problematické, že – jak zdůrazňuje nizozemská vláda – čl. 8 odst. 2 nizozemských pokynů podle svého znění pouze požaduje, aby bylo k určitým kritériím při přezkoumání úmyslu přihlédnuto. Pouhé přihlédnutí ke vhodným kritériím totiž nemůže být na závadu.

45.

Co se týče jednotlivých kritérií, je většina z nich ve formě, ve které jsou v pokynech užívána, zřejmě způsobilá k tomu, aby podpořila zjištění úmyslu.

46.

V projednávané věci však nesmí být nesprávně pochopeno nejdůležitější kritérium, které bylo správním orgánem uvedeno k odůvodnění úmyslu, totiž že pravidla o nízkoemisním používání statkových hnojiv jsou částí dlouhodobé politiky. Nedovoluje učinit závěr a contrario, že nová pravidla v pochybnostech úmyslně porušena nejsou. Příjemce zemědělských podpor spíše musí znát všechna pravidla, která musí při pobírání podpory dodržovat. Vyhneme-li se této chybě, ukazuje se toto kritérium zcela způsobilé k tomu, aby se stalo základem předpokladu úmyslného porušení zákazu. Umožňuje totiž předpokládat, že příjemci podpory muselo být riziko porušení příslušného požadavku při určitých praktikách známo, takže je evidentní, že byl s porušením přinejmenším srozuměn.

47.

Druhá otázka je ve vztahu ke kritériu složitosti úpravy zavádějící: složitost požadavku přirozeně nedovoluje závěr o úmyslném porušení. Zvláště složité požadavky mohou být naopak zvláště snadno špatně pochopeny. Kritérium složitosti bylo tedy do seznamu zařazeno zřejmě jako skutečnost hovořící proti předpokladu úmyslu. Ani toto kritérium však nelze chápat tak, že úmysl závazně vylučuje.

48.

Souhrnem je třeba konstatovat, že ke kritériím uvedeným v čl. 8 odst. 2 nizozemských pokynů týkajících se právního rámce pro pravidla podmíněnosti ve společné zemědělské politice je možné přihlédnout a vyvodit z nich vyvratitelnou domněnku úmyslného porušení požadavků podle článku 4 a 5, jakož i přílohy III a IV. nařízení (ES) č. 1782/2003. Výklad a použití těchto kritérií však nesmí podmínku „úmyslného“ porušení zbavit obsahu.

49.

Svou třetí předběžnou otázkou si Raad van State přeje zjistit, zda lze zemědělci přičíst úmyslné porušení, pokud práce, jejichž následkem k porušení došlo, provedla třetí osoba na jeho objednávku. Lze si představit různé systémy přičtení odpovědnosti. Zvláště účinná by byla na zavinění nezávislá odpovědnost příjemce podpory za jakékoliv porušení v jeho podniku nebo alespoň za jakékoliv porušení zaviněné jednající osobou. Značně velkorysejší vůči zemědělci-příjemci podpory by bylo omezení přičtení odpovědnosti na zaviněná vlastní porušení příjemce podpory. Dále ukážu, že je možné mezi těmito krajnostmi zvolit střední cestu.

50.

Podle čl. 51 odst. 1 nařízení (ES) č. 1698/2005 dojde ke snížení plateb nebo vyloučení z plateb tehdy, pokud jsou požadavky příjemci plateb porušeny „v důsledku určitého jednání nebo opomenutí, které jim může být přímo přičítáno“.

51.

Podle článku 22 nařízení (ES) č. 1975/2006 platí pro snížení nebo vyloučení, které je třeba uplatnit po zjištění porušení, mimo jiné čl. 65 odst. 2 nařízení (ES) č. 796/2004. Tento článek uvádí jako předpoklad pro přičtení jednání nebo opomenutí zemědělci, že „se porušení dopustil“.

52.

Nezbytné přímé přičtení porušení a nezbytnost, že se ho příjemce podpory dopustil, podle uvedeného ustanovení naznačují, že snížení podpor odůvodňuje pouze porušení samotným příjemcem podpory. Francouzské znění čl. 65 odst. 2 nařízení (ES) č. 796/2004 je však formulováno trochu otevřeněji, takže je považováno za dostatečné, že příjemce podpory porušení přímo způsobil („être directement à l’origine“).

53.

Různé jazykové verze stejného ustanovení unijního práva musí být vykládány jednotně. Pokud se jednotlivé verze liší, musí být toto ustanovení vykládáno podle celkové systematiky a účelu právního předpisu, do jehož rámce patří ( 29 ). Různé jazykové verze jednoho ustanovení je kromě toho třeba vykládat také podle skutečné vůle jeho autora ( 30 ).

54.

Požadavek obsažený v čl. 51 odst. 1 nařízení (ES) č. 1698/2005, že porušení musí být založeno na „jednání nebo opomenutí, které může být majitelům podniků přímo přičítáno“, byl formulován při zavedení vázanosti zemědělských podpor na standardy životního prostředí, tzv. cross-compliance, v čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1782/2003.

55.

Německé a nizozemské znění čl. 51 odst. 1 zde zkoumaného nařízení (ES) č. 1698/2005 se sice nepatrně liší od formulace v čl. 6 odst. 1 nařízení (ES) č. 1782/2003, avšak zejména anglické a francouzské znění těchto ustanovení ukazují, že by v zásadě měly mít tentýž obsah. Je tedy třeba vycházet z toho, že rozdíly mezi německým a nizozemským zněním vyplývají jen z méně soudržného překladu, ale jejich účelem není žádná obsahová změna.

56.

Komise během legislativního procesu vedoucího k vydání nařízení č. 1782/2003 navrhovala, aby byly platby při každém nesplnění základních požadavků sníženy nebo vyloučeny ( 31 ). Tento návrh je ještě rozpoznatelný ve druhém bodě odůvodnění nařízení, kde se uvádí, že platba přímých podpor je spojena s dodržením požadavků, aniž je zmíněno přímé přičtení odpovědnosti. Pouze míra snížení má být určena na základě přiměřených, objektivních a odstupňovaných kritérií.

57.

Oproti tomu členské státy v Radě kladly velký důraz na přímou odpovědnost příjemce podpory ( 32 ). Je tedy třeba vycházet z toho, že zákonodárce chtěl nyní platnou formulací zabránit tomu, aby byly podpory snižovány nezávisle na osobní odpovědnosti zemědělce.

58.

Bodu 45 odůvodnění nařízení (ES) č. 1698/2005 je možné rozumět jako potvrzení tohoto pojetí. Podle něj by měl být zaveden systém sankcí pro případy, kdy příjemci plateb podle určitých opatření pro hospodaření s půdou nesplní v rámci celého svého hospodářství závazné požadavky stanovené v nařízení (ES) č. 1782/2003, a to s přihlédnutím k závažnosti, rozsahu, trvalosti a opakování neplnění požadavků. Pokud porušení oproti tomu není způsobeno příjemcem podpory, neexistuje důvod k trestu.

59.

Podmínka porušení přímo přičitatelného jednotlivému zemědělci byla Konkretizována v čl. 65 odst. 2 nařízení (ES) č. 796/2004. V původním německém, dánském, anglickém, italském, nizozemském a švédském jazykovém znění bylo předpokladem určení odpovědnosti, že zemědělec porušení způsobil sám. Tomu tedy bylo možné rozumět tak, že pouze porušení ze strany samotného příjemce podpory mohou vést ke snížení podpory.

60.

Později však bylo v uvedených jazykových verzích slovo „sám“ vyškrtnuto, aby bylo jasné, že dotčený zemědělec může být odpovědný i tehdy, „pokud nejednal sám ve striktním smyslu slova“ ( 33 ). Jak zdůrazňuje nizozemská vláda, odpovědnost příjemce podpory tedy není omezena na porušení ze strany samotného příjemce podpory.

61.

V souhrnném pohledu z historie vzniku čl. 51 odst. 1 nařízení (ES) č. 1698/2005 a čl. 65 odst. 2 nařízení (ES) č. 796/2004 vyplývá, že je porušení třeba sankcionovat pouze na základě osobní odpovědnosti příjemce podpory, ale nevyžaduje se, aby se porušení dopustil samotný příjemce podpory.

62.

Systematika čl. 51 odst. 1 nařízení (ES) č. 1698/2005 a čl. 65 odst. 2 nařízení (ES) č. 796/2004 dovoluje blíže konkretizovat odpovědnost příjemce podpory (viz bod a). Oproti tomu nepožadují ani pozdější doplnění systému (viz bod b), ani obecné zásady (viz bod c) nebo nebezpečí zneužití (viz bod d) rozšíření odpovědnosti příjemce podpory.

63.

Dosavadní úvahy hovoří převážně pro omezení snížení na porušení, za něž byl odpovědný příjemce podpory. Pozitivní kritéria pro zjištění této odpovědnosti vyplývají z ustanovení, která váží snížení podpor na úmysl a nedbalost.

64.

Obě základní nařízení, nařízení (ES) č. 1698/2005 a nařízení (ES) č. 1782/2003, sice neobsahují žádná taková ustanovení, ale článek 23 nařízení (ES) č. 1975/2006 odkazuje k provedení článku 51 prvně uvedeného nařízení na články 66 a 67 nařízení (ES) č. 796/2004. Tam je upraven výpočet snížení a vyloučení u nedbalostních, nebo popřípadě úmyslných porušení.

65.

I když jsou tak nedbalost a úmysl jmenovány výslovně pouze v souvislosti s vyměřením sankce, je třeba ze souvislosti vyvodit, že oba znaky, každý sám o sobě, tvoří také podmínku pro uložení sankce. Systém snížení a vyloučení podle článku 51 nařízení (ES) č. 1698/2005 je tedy založen na zásadě zavinění. Odpovědnost vzniká za porušení, ke kterým došlo zaviněně, buď z nedbalosti, nebo úmyslně.

66.

Toto směřování potvrzují body 56 a 57 odůvodnění nařízení (ES) č. 796/2004. Podle prvně uvedeného bodu odůvodnění má systém snížení a vyloučení, pokud jde o povinnosti spojené s podmíněností (v oblasti práva životního prostředí), motivovat zemědělce k dodržování již existujících právních předpisů v různých oblastech podmíněnosti. Tento systém by tedy měl být použit jen při porušeních, která zemědělci mohli ovlivnit. To jsou úmyslné a nedbalostní porušení, jak potvrzuje bod 57 odůvodnění.

67.

Samotná okolnost, že práce jsou vykonávány jinými osobami, nevylučuje v takovém případě vlastní zavinění majitele podniku. To se může týkat zejména výběru dodavatele, pokynů jemu udělených nebo dozoru (culpa in eligendo, instruendo vel custodiendo) nad ním.

68.

Příjemce podpory totiž musí zpravidla zajistit, aby osoba, která pro něj práce v podniku provádí, měla nezbytné schopnosti a znalosti, aby se vyvarovala porušení. Zejména nesmí zadat zakázku, která by nutně vedla k porušení požadavků, nýbrž musí objednávku formulovat tak, aby práce nevedly k porušení. Musí také poskytovatele služeb přiměřeně kontrolovat, aby v případě nutnosti mohl porušení zabránit.

69.

V projednávané věci by bylo možné rozumět tomu, pokud by nizozemské orgány na základě dlouhodobé politiky nízkoemisního způsobu hnojení usoudily, že se jedná o úmyslné porušení. Poté by bylo na příjemci pomoci, aby tuto domněnku vyvrátil. Za tímto účelem by mohl např. doložit, že pověřil důvěryhodného a zkušeného dodavatele, že mu uložil použít hnojivo nízkoemisním způsobem, jakož i že na něj přiměřeně dohlížel a informoval ho o zvláštních podmínkách na pozemcích. Pokud by se zadavateli nepodařilo dokázat plné dodržení povinností, mohlo by často jít jen o nedbalost. U zjevných porušení, např. pověření dodavatele, o němž je známo, že není důvěryhodný, bez dostatečného dozoru, by však bylo možné usuzovat na srozumění s porušením požadavků, a tedy na úmysl.

70.

Ve věci v původním řízení se nemůže rozšíření odpovědnosti opírat ani o věc Langestraat ( 34 ), která je zmíněna v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.

71.

V této věci Soudní dvůr potvrdil, že za nedodržení povinnosti podmíněnosti osobou, na kterou nebo od které byly zemědělské pozemky převedeny, je odpovědný v plném rozsahu zemědělec, který podal žádost o podporu ( 35 ).

72.

Toto rozhodnutí je však založeno na čl. 23 odst. 1 druhém pododstavci nařízení (ES) č. 73/2009 ( 36 ). Tato úprava není v projednávané věci použitelná již z časových důvodů. Především však se týká jiné, zvláštní situace, a sice převodu pozemků.

73.

Nizozemská vláda se nicméně pokouší dále sahající odpovědnost odůvodnit zásadou respondeat superior, podle které je osoba, která nechá provést práce třetí osobou, za tuto třetí osobu odpovědná.

74.

Podle mého názoru takové pravidlo nevyplývá z unijního práva, jak ani sama nizozemská vláda na jeho podporu neuvedla.

75.

Pokud jde o právo členských států, zná zřejmě nizozemské občanské právo odpovídající pravidla jak ve smluvním právu, tak v mimosmluvní oblasti, tedy také v přestupkovém právu ( 37 ).

76.

Srovnávací pohled na právní řády členských států však ukazuje rozdíly. Právu mnohých členských států je v oblasti přestupků zásada odpovědnosti za nesprávné chování pomocných osob nezávisle na vlastním zavinění v zásadě cizí. Podnikatel tedy není odpovědný za nesprávné chování jedné z pomocných osob jako za vlastní chování, ale pouze pokud se ho dotýká osobně např. zavinění ohledně výběru nebo dozoru ( 38 ).

77.

Něco jiného platí v oblasti smluvního práva. Pokud osoba ke splnění smluvního závazku využije pomoc třetí osoby, je třeba ve zcela převažujícím počtu členských států vycházet z toho, že ve svých právních řádech dojdou k řešením, podle kterých je ve výsledku za pochybení svého pomocníka odpovědný vůči smluvnímu partnerovi dlužník. Je tedy odpovědný jak za zavinění pro něj činné třetí osoby, tak za své vlastní ( 39 ).

78.

U odpovědnosti za osoby pomáhající při plnění závazku se jedná o obecně uznané pravidlo smluvního práva. Podpora, která byla přiznána van der Ham, však není založena na smlouvě uzavřené podle zásad autonomie vůle, nýbrž je veřejně-právním výsostným aktem. Přesto je tento právní vztah podobný smlouvě do té míry, že stejně jako smlouva zakládá soubor povinností, u kterého je probíhající poskytování podpory vázáno na dodržení požadavků pro podporu.

79.

V tomto směru se zdá, že zásadu odpovědnosti osoby za její smluvní pomocníky lze použít analogicky, neboť její ratio spočívá v tom, že ten, kdo využije ke splnění povinnosti pomocníka a má kvůli tomu výhodu rozšíření svého pole působnosti, má nést také nevýhody z případného pochybení tohoto pomocníka. Má být tedy zabráněno horšímu postavení partnera s ohledem na odpovědnost za porušení povinnosti na straně dlužníka.

80.

Tato úvaha však nemůže nic změnit na skutečnosti, že unijní zákonodárce zásadu respondeat superior do pravidel pro snížení zemědělských podpor kvůli porušení cross-compliance nezačlenil. Naopak se v článku 51 nařízení (ES) č. 1698/2005 výslovně zaměřil na to, zda lze příjemci podpory porušení přímo přičíst, a toto přičtení konkretizoval v článcích 65 a 67 nařízení (ES) č. 796/2004 ve smyslu odpovědnosti za zavinění.

81.

Bylo by tedy neslučitelné se zásadou právní jistoty, kdyby měl být příjemce podpory odpovědný i bez zavinění za osoby, které jsou činné na jeho příkaz. Tato zásada vyžaduje, aby byly právní předpisy jasné a určité a aby bylo jejich použití pro jednotlivce předvídatelné. To platí tím spíše, když se jedná o úpravu, která může dotčenou osobu finančně zatížit ( 40 ).

82.

Nezbytnost zavinění nemůže být konečně vyvrácena ani argumentem nizozemské vlády, že by restriktivní výklad odpovědnosti majitele podniku mohl napomáhat zneužívajícímu chování.

83.

Jistě by existovalo značné riziko zneužití, pokud by odpovědnost příjemce podpory byla omezena na porušení jím samým, jak to znění při velmi striktním výkladu připouští. V tomto případě by totiž jednoduché rozdělení práce umožnilo požadavky obejít.

84.

Omezení odpovědnosti příjemců podpory na zaviněná porušení však zneužití nijak nenapomáhá. Každé zneužití by totiž nezbytně bylo spojeno se zaviněním příjemce podpory.

85.

Zemědělec, který je příjemcem podpory na základě nařízení (ES) č. 1698/2005, je odpovědný za porušení povinnosti podmíněnosti, kterého se dopustily jiné osoby, pouze v případě vlastního zavinění, které může vyplývat především z výběru těchto osob, pokynů jim udělených a dozoru nad nimi.

86.

Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce odpověděl takto: