I – Úvod

II – Právní rámec

A – Unijní právo

B – Německé právo

III – Spor v původním řízení a předběžná otázka

IV – Řízení před Soudním dvorem

V – Právní posouzení

A – K údajně nedostatečnému právnímu základu

1. Obsah a účel nařízení č. 2252/2004 ve znění změn

2. Vhodnost čl. 62 bodu 2 písm. a) ES coby právního základu nařízení č. 2252/2004 ve znění změn

B – K údajnému porušení povinnosti konzultace s Parlamentem

C – K údajnému porušení základního práva na ochranu osobních údajů

1. Úvodní poznámky k pozici základních práv v kontextu nařízení č. 2252/2004 ve znění změn

2. Povinnost obsažená v čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2252/2004 ve znění změn je zásahem do základního práva na ochranu osobních údajů, který je stanoven zákonem a sleduje cíl obecného zájmu, který Unie uznává

3. K přiměřenosti zásahu

a) Omezení je způsobilé sledovat cíl obecného zájmu, který uznává Unie

b) Článek 1 odst. 2 nařízení č. 2252/2004 ve znění změn je nezbytný pro naplňování cíle obecného zájmu, který uznává Unie

c) Závěrečné poznámky

VI – Závěry

1.

„Použití biometrie v informačních systémech nepředstavuje v žádném případě bezvýznamnou volbu, zejména pokud se daný systém týká tak obrovského množství osob. Biometrické údaje nezvratně mění vztah mezi tělem jedince a jeho totožností tím, že některé vlastnosti lidského těla se díky nim stávají ‚strojově čitelnými‘ a předmětem dalšího využití. I když biometrické charakteristiky nebudou čitelné lidským okem, je možné je číst a využívat vhodnými nástroji, a to navždy, kdekoli se daná osoba octne.“

2.

Toto varování Evropského inspektora ochrany údajů ( 2 ) má zvláštní význam v situaci, kdy má dnes Soudní dvůr rozhodnout o tom, zda je z hlediska základního práva na ochranu osobních údajů zakotveného v Listině základních práv Evropské Unie (dále jen „Listina“) platná povinnost, kterou členským státům ukládá nařízení Rady (ES) č. 2252/2004 ze dne 13. prosince 2004 o normách pro bezpečnostní a biometrické prvky v cestovních pasech a cestovních dokladech vydávaných členskými státy ( 3 ), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 444/2009 ze dne 28. května 2009 ( 4 ) (dále jen „nařízení č. 2252/2004 ve znění změn“), a která spočívá v tom, že lze jejich státním příslušníkům vydat cestovní pasy, pouze pokud se podrobí povinnému sejmutí dvou otisků prstů, jejichž zobrazení je mimoto uloženo v samotném cestovním pase.

3.

Článek 1 odst. 2 nařízení č. 2252/2004 stanovil, že „[c]estovní pasy a cestovní doklady musí obsahovat médium pro uchování údajů, které obsahuje zobrazení obličeje. Členské státy musí rovněž zahrnout otisky prstů v interoperabilních formátech. Údaje musí být zabezpečeny a médium pro jejich uchování musí mít dostatečnou kapacitu a schopnost zaručit neporušitelnost, pravost a utajení údajů“.

4.

Článkem 1 nařízení č. 444/2009 byl změněn čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2252/2004, který nyní zní takto:

„Cestovní pasy a cestovní doklady musí obsahovat velmi bezpečné médium pro uchování údajů, které obsahuje zobrazení obličeje. Členské státy musí rovněž zahrnout dva ploché otisky prstů v interoperabilních formátech. Údaje musí být zabezpečeny a médium pro jejich uchování musí mít dostatečnou kapacitu a schopnost zaručit neporušitelnost, pravost a utajení údajů.“

5.

Ustanovení § 4 odst. 3 Passgesetz (zákona o cestovních pasech) ze dne 19. dubna 1986, který byl naposledy pozměněný zákonem ze dne 30. července 2009 ( 5 ), zní takto:

„Podle nařízení [č. 2252/2004] musí běžný cestovní pas, služební cestovní pas a diplomatický cestovní pas obsahovat elektronické médium pro uchování údajů obsahující fotografii, otisky prstů, označení, o jaké prsty se jedná, údaje o kvalitě otisků a údaje uvedené v odst. 2 větě druhé. Zanesené údaje musí být chráněny proti jakémukoli neoprávněnému čtení, změně či vymazání. Pro biometrické prvky ve smyslu věty první se nezřizuje spolková databáze.“

6.

Michael Schwarz, německý státní příslušník, požádal příslušný odbor Stadt Bochum (město Bochum) o vydání cestovního pasu, nesouhlasil však s povinným sejmutím otisků prstů. Uvedené oddělení mělo za to, že cestovní pas nelze vydat bez povinného pořízení otisků prstů, a tak jej dne 8. listopadu 2007 odmítlo vydat s odvoláním na § 4 odst. 3 zákona o pasech ze dne 19. dubna 1986 pozměněného naposledy zákonem ze dne 30. července 2009.

7.

V návaznosti na toto rozhodnutí podal žalobce v původním řízení žalobu, kterou se domáhal, aby předkládající soud Stadt Bochum přikázal vydat mu cestovní pas bez pořízení otisků prstů. Za tím účelem argumentuje mimo jiné tím, že čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2252/2004 ve znění změn, na jehož základě mají členské státy povinnost pořizovat otisky prstů všech osob, které mají zájem o vydání cestovního pasu, je neplatný.

8.

Předkládající soud sdílí nejistotu žalobce v původním řízení a má pochybnosti o tom, zda je čl. 62 bod 2 písm. a) ES dostatečným právním základem pro přijetí čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2252/2004 ve znění změn. Dále si klade otázku, zda skutečnost, že nebyl konzultován Evropský parlament poté, co Rada Evropské unie změnila možnost pořizovat otisky prstů, která byla v návrhu nařízení obsažena původně, na povinnost, není vadou v postupu, která by mohla ovlivnit platnost uvedeného článku 1. Konečně uvádí, že další důvod neplatnosti tohoto článku by bylo rovněž možné spatřovat v tom, že by mohl být v rozporu se základním právem na ochranu osobních údajů, které vyplývá z článku 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“), a které je zakotveno v článku 8 Listiny.

9.

Za těchto okolností se Verwaltungsgericht Gelsenkirchen rozhodl přerušit řízení a předkládacím rozhodnutím došlým kanceláři Soudního dvora dne 12. června 2012 položil Soudnímu dvoru na základě článku 267 SFEU následující předběžnou otázku:

„Je čl. 1 odst. 2 nařízení [č. 2252/2004 ve znění nařízení č. 444/2009] platný?“

10.

Svá písemná vyjádření předložili Soudnímu dvoru žalobce v původním řízení, Stadt Bochum, německá a polská vláda, Parlament, Rada a Evropská komise.

11.

Na jednání, které se konalo dne 13. března 2013, přednesli své řeči žalobce v původním řízení, německá vláda, Parlament, Rada a Komise.

12.

V následující analýze se budu postupně zabývat třemi uplatněnými důvody neplatnosti, tj. nedostatečným právním základem, vadou v postupu přijímání nařízení č. 2252/2004 ve znění změn a namítaným porušením článku 8 Listiny.

13.

Právním základem nařízení č. 2252/2004 i nařízení č. 444/2009 je čl. 62 bod 2 písm. a) ES, podle kterého „Rada přijme postupem podle článku 67 […] 2) opatření o překračování vnějších hranic členských států, která stanoví […] a) pravidla a postupy, které musí členské státy dodržovat při provádění kontrol osob na vnějších hranicích“.

14.

Žalobce v původním řízení tvrdí, že čl. 18 odst. 3 ES ( 6 ) stanovil orgánům obecný zákaz přijímat právní předpisy týkající se cestovních pasů evropských občanů. Uvedený článek 62 podle něj každopádně nemůže být platným základem pro právní předpisy týkající se cestovních pasů občanů Unie, neboť pojem „kontrola osob na vnějších hranicích“ ve smyslu tohoto článku nedovoluje opatření týkající se pouze občanů Unie. Cestovní pasy vydávané občanům Unie podle něj dále neslouží konkrétně pro účely kontrol na jejích vnějších hranicích. Podle žalobce v původním řízení konečně povinnost pořizovat otisky prstů upravená v čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2252/2004 ve znění změn nevyplývá z rozsahu působnosti vymezeného v čl. 62 bodě 2 písm. a) ES, protože nespadá pod pojem „pravidla“ nebo „postupy, které musí členské státy dodržovat při provádění kontrol osob na vnějších hranicích“.

15.

Argument týkající se čl. 18 odst. 3 ES je třeba okamžitě odmítnout, protože tento článek měl sloužit pouze k tomu, aby předpisy upravující cestovní pasy nemohly být přijímány na základě ustanovení Smlouvy týkajících se evropského občanství, konkrétně na základě čl. 18 odst. 2 ES. Z článku 18 odst. 3 ES naproti tomu nevyplýval pro orgány žádný všeobecný zákaz přijímat jakoukoli právní úpravu týkající se cestovních pasů.

16.

Námitka, že byl jako právní základ použit výlučně čl. 62 bod 2 písm. a) ES, je závažnější. Je pravda, že Soudnímu dvoru již byla Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska předložena žaloba na neplatnost namířená proti nařízení č. 2252/2004 ( 7 ). Otázky právního základu se však Soudní dvůr v řízení o této žalobě dotkl jen velmi obecně ( 8 ). Patrně nikdy nepochyboval o tom, že má nařízení č. 2252/2004 správný právní základ. Soudnímu dvoru však je v rámci tohoto řízení o předběžné otázce jasně položena otázka týkající se platnosti čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2252/2004 ve znění změn, a proto si zaslouží v rámci tohoto stanoviska důkladnější rozbor.

17.

Aby bylo možné ověřit, zda je čl. 62 bod 2 písm. a) ES vhodným právním základem dotyčného aktu, je třeba připomenout, že Soudní dvůr opakovaně uvedl, že se v rámci systému pravomocí Evropské unie „volba právního základu aktu musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu, mezi které patří zejména účel a obsah aktu“ ( 9 ). Aby bylo možné se ujistit o tom, že je čl. 62 bod 2 písm. a) ES dostatečným právním základem nařízení č. 2252/2004 ve znění změn, je třeba v první řadě určit účel a obsah tohoto nařízení a teprve poté ověřit, zda takový obsah a účel mohly být vhodným způsobem vymezeny v nařízení přijatém na takovémto právním základě.

18.

Pokud jde o sledovaný účel, ze samotného názvu nařízení č. 2252/2004 vyplývá, že má za cíl stanovit normy pro bezpečnostní a biometrické prvky v cestovních pasech vydávaných členskými státy.

19.

Začlenění biometrických prvků včetně dvou otisků prstů do cestovních pasů spolu s harmonizací bezpečnostních prvků má za cíl zajistit spolehlivější spojení mezi držitelem a cestovním pasem a bojovat proti jeho padělání a podvodnému použití ( 10 ), přičemž tento cíl je dle rozhodnutí Soudního dvora rovněž účelem nařízení č. 2252/2004 ( 11 ).

20.

Harmonizací norem týkajících se biometrických prvků v cestovních pasech se má kromě toho dosáhnout jednotného přístupu Unie k uvedeným prvkům, a to zejména ve vztahu k pravidlům platným v oblasti víz vydávaných státním příslušníkům třetích zemí ( 12 ), tak aby cestovní pasy vydávané občanům Unie neobsahovaly „méně dokonalé ochranné prvky než ty, které jsou stanoveny technickými parametry jednotného vzoru víz a jednotného vzoru povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí“ ( 13 ).

21.

Konečně v bodě 9 odůvodnění nařízení č. 2252/2004 se uvádí, že „zavedení společných bezpečnostních norem a interoperabilních biometrických identifikátorů [je základním cílem]“, k jehož dosažení je dle unijního zákonodárce potřeba stanovit pravidla pro všechny členské státy, které provádějí Úmluvu k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 ( 14 ). Dalším cílem nařízení č. 2252/2004 ve znění změn je proto „zjednodušení hraničních kontrol“ ( 15 ) harmonizací společných bezpečnostních norem.

22.

Hlavní účel nařízení č. 2252/2004 ve znění změn lze podle mne vystihnout, pouze pokud je zkoumáno v širším kontextu celého systému založeného Schengenskou dohodou, v rámci něhož bylo přijato, a je třeba brát zvláštní zřetel na jeho vztah k Schengenskému systému. A právě v bodech 10 až 14 jeho odvodnění se připomíná, že uvedené nařízení rozvíjí ustanovení schengenského acquis, což již měl ostatně Soudní dvůr možnost potvrdit ( 16 ). Právě v rámci tohoto acquis byla upřesněna politika integrovaného řízení vnějších hranic členských států účastnících se systému založeného Schengenskou dohodou, a konkrétně pravidla týkající se překračování vnějších hranic. Při harmonizaci obsahu a technických parametrů cestovních dokladů, které musejí mít občané Unie u sebe v okamžiku překračování vnějších hranic, sledoval zákonodárce v rámci nařízení č. 2252/2004 ve znění změn cíl, který zjevně napomáhá širšímu účelu, a to zabezpečení těchto hranic.

23.

Z hlediska svého obsahu a zcela v souladu se svým účelem tak nařízení č. 2252/2004 ve znění změn obsahuje tři druhy ustanovení. Zaprvé jsou to ustanovení týkající se samotného povinného pořizování otisků prstů, osvobození od této povinnosti a případy, kdy je pořízení otisků prstů nemožné ( 17 ). Zadruhé jsou to ustanovení věnovaná všeobecnému režimu týkajícímu se údajů obsažených v cestovních pasech ( 18 ). Ostatní ustanovení, jakož i příloha uvedeného nařízení se věnují čistě technické stránce minimálních bezpečnostních norem, které musí členské státy dodržovat při vydávání cestovních pasů. Příkladmo uvádím pouze technické specifikace týkající se média pro uchovávání údajů, typu zaznamenávání, samotného postupu pořizování, způsobů zabezpečení údajů, technik tisku a způsobů čtení a uchovávání údajů ( 19 ). Nařízení č. 2252/2004 ve znění změn tak „harmonizuje a zlepšuje minimální bezpečnostní normy, které musí splňovat cestovní pasy […] vydávané členskými státy, a stanoví, že do těchto [cestovních pasů] budou začleněny určité biometrické prvky týkající se držitelů takovýchto dokladů“ ( 20 ).

24.

Mohou být výše popsané prvky přijaty na základě čl. 62 bodu 2 písm. a) ES? Jsem přesvědčen, že ano.

25.

Zaprvé mají prvky harmonizované nařízením č. 2252/2004 ve znění změn za cíl sjednotit obsah a bezpečnostní normy týkající se cestovních pasů vydávaných členskými státy evropským občanům. Na rozdíl od toho, co tvrdí žalobce v původním řízení, není správné tvrzení, že čl. 62 bod 2 písm. a) ES může být právním základem pouze pro opatření, která by se týkala kontrol státních příslušníků třetích zemí na vnějších hranicích. Uvedený článek 62 takovou informaci neobsahuje, protože se týká pouze „kontrol osob“. Ze schengenského acquis mimoto jasně vyplývá, že i občané Unie podléhají minimální kontrole v okamžiku překročení vnějších hranic Unie ( 21 ). Tato kontrola a obecně též posílení záruk, pokud jde o vnější hranice, je nezbytným logickým následkem chybějících kontrol na vnitřních hranicích Unie a zároveň i předpokladem pro plné využití svobody pohybu na území Unie. Nařízení č. 2252/2004 ve znění změn se tedy vskutku týká „kontrol osob na vnějších hranicích“ ve smyslu čl. 62 bodu 2 písm. a) ES ( 22 ).

26.

Zadruhé uvedené nařízení členským státům ukládá, aby vydávaly cestovní pasy, jejichž obsah a technické parametry jsou harmonizované. Unijní zákonodárce tak zajišťuje, že kontrola občanů Unie na vnějších hranicích bude probíhat na stejném základě a že totožnost uvedených občanů bude kontrolována vnitrostátními orgány na různých přechodech na základě stejných údajů. Tím přispěl k ještě větší integraci politiky v oblasti řízení vnějších hranic ( 23 ). To, že má policie na hranicích Unie v okamžiku kontroly cestovních pasů občanů Unie k dispozici homogenní soubor zabezpečených údajů, směřuje k posílení úrovně bezpečnosti kontrol a zároveň je usnadňuje.

27.

Povinnost pořídit dva otisky prstů se plní v rámci úkonu, který předchází samotné kontrole. To však nemění nic na tom, že tato povinnost zjevně podmiňuje provádění kontroly jako takové. Připadá mi tedy poněkud účelové namítat, že ustanovení týkající se údajů, které jsou obsaženy v cestovních pasech a které mají být kontrolovány při překračování vnějších hranic Unie, by nemohla být přijata na právním základě, který je použit i pro kontroly samotné. Nazíráme-li na obsah čl. 62 bod 2 písm. a) ES a způsob, jakým má být vykládán, z racionálního hlediska, nelze než uznat, že povinnost pořizovat dva otisky prstů za podmínek stanovených v čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2252/2004 ve znění změn, která je neoddělitelným předpokladem pro provádění kontroly občanů Unie na vnějších hranicích, skutečně spadá pod pojem „pravidla a postupy, které musí členské státy dodržovat při provádění kontrol osob na vnějších hranicích“.

28.

Z výše uvedených důvodů zastávám názor, že čl. 62 bod 2 písm. a) ES je náležitým právním základem pro přijetí nařízení č. 2252/2004 ve znění změn.

29.

Opatření, jejichž právním základem je čl. 62 bod 2 písm. a) ES, měla být přijata Radou postupem upraveným v článku 67 ES. K datu, kdy bylo nařízení č. 2252/2004 přijato, mělo být dle uvedeného postupu konzultováno sParlamentem ( 24 ). Žalobce v původním řízení tvrdí, že tento postup nebyl dodržen, protože byl s Parlamentem konzultován návrh nařízení, ve kterém byla upravena pouze možnost členských států pořizovat otisky prstů, avšak tato možnost byla v konečném návrhu změněna na povinnost, aniž se k tomu měl Parlament vyjádřit.

30.

Úvodem je třeba uvést, že vada v postupu, na kterou poukazuje žalobce v původním řízení, se týká postupu, kterým byl přijat čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2252/2004. Otázka platnosti, kterou vznesl předkládající soud, se totiž jasně vztahuje k platnosti čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2252/2004 ve znění změn ( 25 ). To, že bylo posledně uvedené nařízení přijato s využitím možnosti upravené v čl. 67 odst. 2 ES postupem podle článku 251 ES, tedy postupem spolurozhodování, není zpochybňováno. Vada v postupu, na kterou poukazuje žalobce v původním řízení, tedy nemůže mít vliv na platnost čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2252/2004 ve znění změn.

31.

Abychom uzavřeli veškeré debaty na toto téma, musím po tomto upřesnění ještě přece jen uvést několik krátkých poznámek pro účely prokázání, že čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2252/2004 nebyl ani ve svém původním znění stižen vadou v postupu.

32.

Z opakující se judikatury Soudního dvora zaprvé vyplývá, že „povinnost konzultace s Parlamentem v průběhu legislativního postupu v případech upravených Smlouvou, v sobě zahrnuje povinnost opětovné konzultace s Evropským parlamentem pokaždé, když se nakonec přijaté znění, posuzované jako celek, ve své podstatě odchyluje od toho znění, které již bylo s Parlamentem konzultováno“ ( 26 ). Je sice pravda, že návrh nařízení Rady předložený Komisí obsahoval pouze možnost členských států zahrnout do údajů uchovávaných v cestovních pasech otisky prstů ( 27 ) a že tato možnost byla v konečném znění nařízení změněna na povinnost, ale takováto změna není ve smyslu judikatury Soudního dvora podstatnou změnou, kterou by bylo třeba opětovně konzultovat s Parlamentem. To, zda je pořízení [otisků] možné či povinné, tedy nebylo podstatné, protože Parlament musel tak jako tak počítat s variantou, že se všechny členské státy rozhodnout této možnosti využít.

33.

Zadruhé z chronologických údajů poskytnutých Soudnímu dvoru vyplývá, že návrh nařízení byl předán Parlamentu dne 25. února 2004. K politické dohodě o změně možnosti pořizovat otisky prstů na povinnost došlo na půdě Rady dne 26. října 2004. Rada předala nový dokument spolu s informačním dopisem Parlamentu dne 24. listopadu 2004. Parlament vydal stanovisko ( 28 ) dne 2. prosince 2004, tj. sice krátce po jejich předání, avšak skutečnost, že obsahovaly zmínku o nových hlavních směrech Rady v oblasti víz, nasvědčuje tomu, že v době, kdy Parlament vydal své stanovisko, byl o této změně přístupu Rady plně informován, přičemž na tuto změnu nikterak nereagoval. Parlament ostatně nepoukazoval na porušení povinnosti konzultace ani na jednání nezpochybňoval upřesnění poskytnutá k průběhu postupu konzultace ohledně nařízení č. 2252/2004.

34.

Z těchto důvodů, a ačkoli jsem přesvědčen, že otázka legality postupu přijímání čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2252/2004 není pro spor v původním řízení rozhodná, je třeba učinit závěr, že skutečnost, že nedošlo k opětovné konzultaci s Parlamentem poté, co byla možnost pořizování otisků prstů za účelem jejich uchování v cestovních pasech změněna na povinnost, nevedla k tomu, že by bylo přijetí uvedeného nařízení stiženo vadou v postupu.

35.

Vzhledem k tomu, že se v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce pouze uvádí, že čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2252/2004 ve znění změn porušuje také „právo na svobodné opuštění [státu] a právo na vstup na území [státu], článek 17 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, jakož i různé zásady rovnosti a zákazy diskriminace“, a nejsou uvedeny důvody, proč by měla být platnost uvedeného článku zkoumána z pohledu těchto svobod a zásad, a chybí i ověření, zda jsou v rámci takové kontroly relevantní, a vzhledem k tomu, že zúčastnění, kteří se účastnili řízení před Soudním dvorem včetně žalobce v původním řízení, se v připomínkách soustředili na porušení základního práva na ochranu osobních údajů, zaměřím se v následujících úvahách pouze na zkoumání platnosti čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2252/2004 ve znění změn z hlediska tohoto základního práva.

36.

Článek 8 odst. 1 Listiny zakotvuje právo každého „na ochranu osobních údajů, které se ho týkají“. Otisky prstů přitom osobními údaji zcela zjevně jsou ( 29 ). Odstavec 2 tohoto článku konkrétně stanoví, že „[t]yto údaje musí být zpracovány korektně, k přesně stanoveným účelům a na základě souhlasu dotčené osoby nebo na základě jiného oprávněného důvodu stanoveného zákonem. Každý má právo na přístup k údajům, které o něm byly shromážděny, a má právo na jejich opravu“.

37.

Každé omezení tohoto práva musí být v souladu s ustanoveními čl. 52 odst. 1 Listiny. Musí tedy být stanoveno zákonem, respektovat podstatu dotčeného práva a dodržovat zásadu proporcionality, tzn. být nezbytné a skutečně odpovídat cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého.

38.

Předtím, než konkrétně posoudím platnost čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2252/2004 ve znění změn z hlediska článku 8 Listiny, bych rád připomněl, že otázka základních práv není uvedenému nařízení zdaleka cizí. Následně budu dokazovat, že zásah do základního práva na ochranu osobních údajů, který spočívá v povinnosti pořizovat a uchovávat dva otisky prstů za účelem jejich čtení, je stanoven zákonem a sleduje cíl obecného zájmu, který Unie uznává. Nakonec se vyjádřím k přiměřenosti tohoto zásahu.

39.

Na úvod je třeba uvést – jak je připomenuto v bodě 8 odůvodnění nařízení č. 2252/2004 – že se na oblast ochrany osobních údajů, které mají být zpracovávány v souvislosti s vydáváním cestovních pasů, použije směrnice 95/46. Uvedená směrnice, která je zmíněna ve vysvětlivkách k článku 8 Listiny, zakotvuje řadu základních zásad, které vyžaduje také Evropský soud pro lidská práva ( 30 ), jako je korektní a dovolené zpracování údajů, které musí být přiměřené, podstatné, v množství úměrném účelu zpracování, přesné, aktualizované, a nikoli trvale uchovávané, jakož i jejich shromažďování za stanovenými, výslovně vyjádřenými a legitimními účely. Zmíněná směrnice také stanoví zásadu nezbytnosti souhlasu subjektu se zpracováním jeho osobních údajů a celou řadu výjimek z této zásady, jako například při výkonu úkolu ve veřejném zájmu nebo při výkonu veřejné moci nebo také při uskutečňování oprávněného zájmu ( 31 ). Další podstatnou skutečností je, že tato směrnice zakotvuje právo subjektů, jejichž osobní údaje jsou zpracovávány, na celou řadu informací ( 32 ), za určitých podmínek právo na námitku ( 33 ) a právo na soudní přezkum ( 34 ).

40.

Článek 1a nařízení č. 2252/2004, vložený nařízením č. 444/2009, mimoto výslovně stanoví, že vnitrostátní postupy při pořizování biometrických prvků musí být v souladu se „zárukami stanovenými v [EÚLP] a v Úmluvě Organizace spojených národů o právech dítěte“, a vyžaduje, aby v případě potíží se snímáním otisků prstů tyto postupy zaručily, že nebude dotčena důstojnost dotyčné osoby.

41.

Záruky, které poskytuje nařízení č. 2252/2004 ve znění změn, musí být vnímány ve spojení s těmi, které jsou obsaženy ve směrnici 95/46, a to včetně jeho odkazů na EÚLP a na lidskou důstojnost. Tyto základní faktory je tedy třeba mít na paměti při zkoumání platnosti čl. 1 odst. 2 uvedeného nařízení.

42.

Povinné pořizování otisků prvků příslušnými vnitrostátními orgány za podmínek čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2252/2004 ve znění změn, jejich zanesení a uchování v cestovních pasech, jakož i možnost policie na hranicích tyto údaje číst bez souhlasu dotyčného jsou zjevně zásahem do práva zakotveného v článku 8 Listiny. Žadatelé se kromě případu, kdy se vzdají možnosti být držitelem cestovního pasu, a tudíž i možnosti vycestovat do většiny třetích zemí, nemohou bránit pořízení a uchování svých otisků prstů.

43.

Dále je třeba uvést, že zaprvé musí být na zásah vyplývající z povinného pořizování otisků prstů nahlíženo tak, že je „stanoven zákonem“ ve smyslu čl. 52 odst. 1 Listiny, protože je toto pořizování výslovně upraveno v čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2252/2204 ve znění změn, které kromě toho také v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva ( 35 ) splňuje požadavky přístupnosti, jasnosti a předvídatelnosti.

44.

Zadruhé, jak jsem již uvedl výše ( 36 ), je hlavním účelem, který sleduje nařízení č. 2252/2004 ve znění změn, zabezpečení vnějších hranic, a to prováděním politiky integrovaného řízení těchto hranic. Začlenění otisků prstů uchovávaných na zabezpečeném médiu do cestovních pasů má dále za cíl zajistit spolehlivější spojení mezi držitelem a cestovním pasem, a tím ztížit jeho padělání a podvodné použití, potažmo nedovolené přistěhovalectví. Kromě toho byl postup zákonodárce o to důležitější, že tak činil s vidinou postupného zavádění prostoru bezpečnosti, svobody a práva ( 37 ), a jak jsem již řekl, z důvodu chybějící kontroly na vnitřních hranicích Unie.

45.

Považuji za zřejmé, že se všechny tyto „dílčí cíle“ podílejí na naplňování hlavního výše zmíněného cíle. Je tedy třeba konstatovat, že čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2252/2004 ve znění změn tím, že zavádí povinné pořizování otisků dvou prstů za účelem jejich zanesení a uchování v cestovních pasech, sleduje cíl obecného zájmu, který uznává Unie.

46.

Upravené omezení základního práva na ochranu osobních údajů musí být ještě v souladu se zásadou proporcionality, tj. musí být nezbytné a musí skutečně odpovídat sledovanému cíli.

47.

V tomto ohledu žalobce v původním řízení zpochybňuje, že by povinné pořizování otisků prstů občanů Unie, kteří mají zájem o vydání cestovního pasu, bylo prostředkem, jímž může být naplňován sledovaný cíl, a pochybuje o tom, že by skutečně přispíval k zabezpečení vnějších hranic. Podstatou jeho tvrzení je, že zvolená biometrická metoda je zvlášť neuspokojivá a má v každém případě omezený přínos pro občany Unie, u kterých by pořízení otisků prstů nebylo možné z důvodu nemoci, zranění nebo popálení. Uvedená metoda podle něj nemůže zaručit naplnění sledovaného cíle z toho důvodu, že čip k uchovávání údajů, jehož životnost je výrazně nižší než doba platnosti cestovních pasů, je jako takový křehký. Tato metoda podle žalobce v původním řízení konečně vykazuje značnou míru chybovosti a nefunguje s takovou jistotou, aby zaručila absolutně spolehlivé spojení mezi oprávněným držitelem cestovního pasu a dokladem samotným.

48.

Stěží však lze popřít, že již samo zahrnutí biometrických údajů do cestovních pasů nejen nutně ztěžuje padělání zmíněného cestovního pasu, ale rovněž činí postup zjišťování totožnosti oprávněného držitele cestovního pasu jistějším, protože orgány pověřené kontrolou na vnějších hranicích Unie mají nyní vedle snímku obličeje navíc k dispozici dva biometrické prvky ( 38 ). Rovněž je nepochybné, že předmětné biometrické údaje jsou až na vzácné výjimky údaji, jež jsou schopné odlišovat osoby a identifikovat je.

49.

Pokud jde o argument vycházející z nespolehlivosti metody, lze právem tvrdit, že rozpoznávání pomocí porovnávání otisků prstů není stoprocentně jistou metodou zjišťování totožnosti, a že míra její chybovosti je tedy vyšší než 0 % ( 39 ). Nikdo by si ostatně také nedovolil tvrdit, že cestovní pas, který je technicky popsán v nařízení č. 2252/2004 ve znění změn, je nepadělatelným dokladem. Přesto je jasné, že unijní zákonodárce náležitě plnil svou roli, když se snažil zkomplikovat práci padělatelům tím, že přidal dva biometrické prvky a posílil harmonizaci bezpečnostních prvků. Jinými slovy to, že zvolená biometrická metoda není neomylná a že nečiní z cestovního pasu zcela nepadělatelný doklad, který by odolal veškerým pokusům o zničení, neznamená, že by nebyla způsobilá naplňovat sledovaný cíl, protože – a to musím připomenout – žádná neomylná metoda dosud nebyla nalezena. Tato nespolehlivost je ostatně v jistých ohledech vyvážena zmírněním povinnosti pořizovat otisky prstů. Unijní zákonodárce například zavedl režim výjimky tam, kde pořízení otisků prstů není z hlediska určení totožnosti uspokojivé, zejména u dětí ( 40 ).

50.

Na tomto místě je třeba ověřit, zda orgány „vyváženě poměřily zájem Unie“ ( 41 ) na konsolidaci bezpečnosti vnějších hranic na jedné straně a zásah do práva na ochranu osobních údajů občanů Unie, kteří mají zájem o vydání cestovního pasu, na straně druhé. „Výjimky z ochrany osobních údajů a její omezení přitom musí být provedeny v mezích toho, co je naprosto nezbytné“ ( 42 ), takže nesmí existovat žádné jiné stejně účinné opatření, které by však do práv zasahovalo méně než to, které se odklání od základního práva na ochranu osobních údajů.

51.

Během diskusí před Soudním dvorem se probírala zvláště otázka, zda bylo rozhodnutí zákonodárce zvolit biometrickou metodu porovnávání otisků prstů opodstatněné. Podle žalobce v původním řízení zákonodárce nerozvedl a nevysvětlil zejména ze statistického hlediska důvody, proč v okamžiku přijímání nařízení č. 2252/2004 a č. 444/2009 považoval za nezbytné uložit členským státům povinnost zahrnout do cestovních pasů dva otisky prstů. Žalobce v původním řízení v konečném důsledku zpochybňuje použití biometrické metody jako takové, kromě zobrazení obličeje, resp. i samotnou potřebu zjišťovat tak přesným způsobem totožnost občanů Unie na jejích vnějších hranicích ( 43 ). Pobouřilo jej zejména to, že existují možnosti, jak bez vědomí dotčených osob získat zobrazení jejich otisků prstů, a že se tak z nich nakonec stávají poměrně málo zabezpečené údaje ( 44 ), protože při čemkoli, co v běžném životě děláme, po sobě můžeme zanechat otisky prstů. Podle žalobce dále nedostatečná úroveň zabezpečení čipu pro uchovávání údajů nedokáže zaručit, že budou biometrické údaje čteny pouze oprávněnými orgány. Úroveň zásahu do základního práva zaručeného článkem 8 Listiny je podle něj konečně nepřípustná, protože se zaprvé týká všech občanů Unie po dobu 10 let, tj. po celou dobu platnosti jejich cestovních pasů, zadruhé protože k zásahům dochází opakovaně při každé kontrole na vnějších hranicích, zatřetí protože existuje reálné riziko, že budou biometrické údaje ponechány v databázích, a začtvrté protože by z identifikace pomocí otisků prstů mohly vznikat odvozeniny a hrozila by stigmatizace určitých kategorií osob. Michael Schwarz se ze všech těchto důvodů domnívá, že zásah do základního práva nesouvisí s obtížemi, k nimž ve skutečnosti dochází při kontrolách na vnějších hranicích Unie, ať již jde o zjišťování totožnosti občanů Unie či o boj proti pokusům o nedovolený vstup na území Unie s použitím padělaného cestovního pasu.

52.

V důvodové zprávě k nařízení č. 2252 sice nejsou konkrétně uvedeny důvody, proč se zákonodárce rozhodl pro zahrnutí zobrazení otisků prstů, jasně však vysvětluje potřebu sjednotit přístup k cestovním pasům občanů Unie ve vztahu k cestovním dokladům vydávaným občanům třetích zemí ( 45 ). V posledně jmenovaných dokladech se přitom již se zahrnutím uvedených otisků počítalo ( 46 ). Důvodová zpráva mimoto odkazuje též na výsledky práce Mezinárodní organizace pro civilní letectví (ICAO), která „také vybrala digitální fotografii jako hlavní prvek biometrického interoperabilního zjišťování totožnosti, jakož i otisky prstů nebo zobrazení duhovky“ ( 47 ). Všechna stanoviska k tématu zahrnutí jiných biometrických údajů než zobrazení obličeje vydaná Evropským inspektorem ochrany údajů ( 48 ) nebo pracovní skupinou podle článku 29 ( 49 ), v každém případě varovala orgány před riziky spojenými s využitím biometrie obecně, nikdy však nezpochybnila samotnou volbu zobrazení otisků prstů. Ve všech těchto stanoviscích bylo jednomyslně připomenuto, že skutečnost, že jsou biometrické údaje ze své podstaty citlivými údaji, vyžaduje specifické záruky, nikdy však nebylo tvrzeno, že by volba otisků prstů jako doplňkového biometrického prvku, který by byl zahrnut v cestovních dokladech, byla zcela nevhodná. Konečně vzhledem k tomu, že v zásadě každý jednotlivec může snadno poskytnout zobrazení svých otisků prstů a že tyto otisky prstů mají tu zvláštnost, že jsou jedinečné, zákonodárce mohl dle mého názoru oprávněně vycházet z toho, že otisky prstů jsou vhodným biometrickým prvkem pro zjišťování totožnosti, že zajišťují spolehlivější spojení mezi cestovním pasem a jeho držitelem a že ztěžují veškeré pokusy o podvodné použití či padělání.

53.

Možnost zjevného pochybení unijního zákonodárce – které jediné může být sankcionováno, disponuje-li jako v daném případě „ve složitém technickém rámci, který se neustále vyvíjí […], širokou posuzovací pravomocí, zejména pokud jde o posouzení velmi složitých vědeckých a technických skutečností pro určení povahy a rozsahu přijímaných opatření“ ( 50 ) – je tedy patrně nutno odmítnout, a to tím spíše, že Soudní dvůr nemůže v takovém kontextu nahrazovat svým posouzením posouzení zákonodárce, kterému tento úkol svěřila Smlouva.

54.

Pokud jde o existenci opatření, která by méně zasahovala do základního práva na ochranu osobních údajů, nelze mít za to, že by do něj metoda iriskopie zasahovala méně. Má jisté nevýhody, které se týkají jak její ceny – metoda je patentovaná – tak rizika pro zdraví, které představuje skenování oční duhovky, a rovněž zpomalení, k němuž by docházelo při kontrolách na vnějších hranicích při ověřování shody duhovky ( 51 ). Je-li v cestovním pase zahrnuto pouze zobrazení obličeje, jde sice o menší zásah, ale vzhledem k tomu, že nemůže zachytit fyzický vývoj, není v případě potřeby pro kontrolní orgány dostatečné účelné pro potvrzení totožnosti osoby a jejího oprávněného vztahu k cestovnímu pasu, který předkládá.

55.

Stran argumentu vycházejícího z možnosti třetích osob nebo třetích zemí získat údaje ( 52 ) se omezím pouze na konstatování, že pokud jde o první případ, nejeví se mi rizika o nic menší než v případě systému, kdy by se kontrola zakládala pouze na zobrazení obličeje. Pokud jde o třetí země, nesdílím názor žalobce v původním řízení, podle kterého jsou občané Unie v důsledku čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2252/2004 vystaveni riziku zneužití v těchto zemích. V tomto ohledu stačí konstatovat, že Unie nemá vliv na stanovení formalit, které musí splňovat její občané pro vstup na území třetích zemí.

56.

Počet otisků prstů, jejichž zobrazení je třeba pořídit a uchovat, je omezen na dva. Povinnost pořízení otisků se vztahuje pouze na občany Unie, kteří mají zájem cestovat mimo její vnější hranice. Tyto údaje mohou být používány pouze k striktně stanoveným účelům: nařízení č. 2252/2004 ve znění změn tak stanoví, že se údaje použijí pouze k „ověření“ pravosti cestovního pasu a totožnosti držitele ( 53 ). Údaje jsou obsaženy v jediném zabezpečeném paměťovém médiu zahrnutém v cestovním pase, což v zásadě znamená, že občan Unie je jediným držitelem zobrazení svých otisků prstů. Uvedené nařízení nemůže být – a to je podstatné – právním základem pro zřízení databází členskými státy k uchování těchto informací ( 54 ). Doba, po kterou je snímek otisků prstů uchován v cestovním pase, se také jeví jako omezená, neboť se shoduje s dobou platnosti cestovního pasu.

57.

K ověřování shody otisků prstů každopádně nedochází systematicky, ale nahodile, například v případě, že kontrolou zobrazení obličeje a údajů obsažených v cestovním pase nebyly rozptýleny veškeré pochybnosti o pravosti cestovního pasu nebo o totožnosti jeho držitele. Údaje, které jsou zabezpečené, pořizují kvalifikovaní a zmocnění pracovníci ( 55 ) a pouze zmocněné orgány, které disponují odpovídajícím vybavením, mohou tyto údaje číst ( 56 ). Jedinec, jehož otisky prstů byly takto pořízeny a uchovány, má právo na jejich ověření, opravu nebo výmaz ( 57 ). Konečně, aby se omezily nevýhody, jež mohou vyplývat z nedokonalosti a omezenosti metody a technologie, platí, že „[n]eshoda při srovnávání prvků nemá sama o sobě vliv na platnost cestovního pasu […] pro účely překročení vnějších hranic“ ( 58 ) a pro děti mladší dvanácti let, pro osoby, u nichž je odebrání otisků prstů fyzicky nemožné, nebo pro osoby, u nichž je jejich pořízení dočasně nemožné, je zaveden odchylný režim ( 59 ). Zavedením těchto odchylek a výjimek zákonodárce dbal na ochranu důstojnosti osob.

58.

Je tedy pravda, že identifikace porovnáváním otisků prstů je technikou, která má své meze, a nemohu konstatovat, že by nařízení č. 2252/2004 ve znění změn zavedlo režim, který by zcela vyloučil veškerá rizika včetně podvodného užívání nebo padělání. Přesto však zastávám názor, že s ohledem na výše uvedené a na preventivní opatření, která byla učiněna, zákonodárce přijal všechna nezbytná opatření k tomu, aby v co největší možné míře zajistil korektní a dovolené zpracování osobních údajů požadovaných pro vydání cestovního pasu. Je nepopiratelné, že tak v rámci svého obezřetného přístupu vyváženým způsobem poměřil dotčené zájmy Unie.

59.

Zjevný zásah do základního práva na ochranu osobních údajů na základě čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2252/2004 ve znění změn je tedy třeba považovat za přiměřený.

60.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžnou otázku Verwaltungsgericht Gelsenkirchen odpověděl takto:

Přezkum položené otázky neodhalil žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost čl. 1 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 2252/2004 ze dne 13. prosince 2004 o normách pro bezpečnostní a biometrické prvky v cestovních pasech a cestovních dokladech vydávaných členskými státy ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 444/2009 ze dne 28. května 2009.