1. 

V kontextu soudního řízení, které se týká podmínek uložených chovateli prasat pro účely získání povolení prodávat prasečí hnůj produkovaný jeho podnikem jako hnojivo, pokládá Supreme Court Soudnímu dvoru řadu otázek týkajících se pojmu „odpad“ ve smyslu směrnice 75/442 ( 2 ). Nad rámec významu samotných těchto otázek – zejména v rozsahu, v jakém umožní Soudnímu dvoru dále rozvést judikaturu týkající se podmínek, za kterých se „odpad“ může stát „vedlejším produktem“ – vyvstává v tomto řízení také otázka, která přesahuje působnost směrnice 75/442 a – jak uvidíme – zasahuje do oblasti obecných zásad unijního práva, a konkrétně do záruk základních práv.

2. 

Uvedená otázka, která vyvstala v původním řízení, se týká odpovědnosti, kterou lze přičíst prodejci prasečího hnoje za případné nesprávné použití prasečího hnoje jeho nabyvateli. K tomu se přidává otázka, do jaké míry mohou členské státy na základě svobody regulovat obchodování s odpady ukládat podmínky, které se mohou rovnat zákazu takového obchodování, nebo jej podřídit nepřiměřeným či svévolným podmínkám. Tyto otázky vyvstávají v situaci, kdy neprovedení směrnice 91/676 ( 3 ) zabránilo uplatňování právní úpravy, která mohla zahrnovat použití prasečího hnoje jako hnojiva.

3.

Ve znění účinném v době rozhodné z hlediska okolností původního řízení ( 4 ) stanovil čl. 1 písm. a) směrnice 75/442 toto:

„Pro účely této směrnice se:

4.

V souladu s čl. 2 odst. 1 písm. b) téže směrnice jsou z oblasti působnosti této směrnice vyňaty oblasti „již upravené jinými předpisy“:

„[…]

5.

Článek 8 uvedené směrnice stanovil:

„Členské státy učiní nezbytná opatření, aby bylo zajištěno, že každý držitel odpadu:

6.

Články 9 a 10 směrnice stanovily, že každá organizace nebo podnik, které provádí operace odstraňování nebo využívání odpadu vyjmenované v přílohách II A a II B téže směrnice musí získat povolení.

7.

Článek 15 směrnice 75/442 stanovil toto:

„Na základě zásady ‚znečišťovatel platí‘ musí náklady na odstraňování odpadů nést:

8.

Cílem směrnice 91/676 je podle jejího článku 1 „snížit znečištění vod způsobované dusičnany ze zemědělských zdrojů“ a „předcházet dalšímu takovémuto znečišťování“.

9.

Článek 3 směrnice 91/676 v prvních dvou odstavcích stanoví toto:

„1.   Pokud nejsou přijata opatření podle článku 5, vymezí členské státy znečištěné vody a vody ohrožené znečištěním podle kritérií stanovených v příloze I.

2.   Členské státy vymezí do dvou let od oznámení této směrnice jako ohrožené oblasti všechny známé půdní plochy na území svého státu, které jsou odvodňovány do vod vymezených v souladu s odstavcem 1 a které přispívají ke znečišťování. Členské státy oznámí toto první vymezení vod Komisi do šesti měsíců.“

10.

Článek 4 téže směrnice stanoví:

„1.   S cílem zabezpečit pro všechny vody obecnou úroveň ochrany před znečištěním, členské státy do dvou let od oznámení této směrnice:

2.   Členské státy předloží Komisi podrobné podmínky přijatých zásad správné zemědělské praxe a Komise tyto informace zahrne do zprávy uvedené v článku 11. Na základě obdržených informací může Komise, pokud to uzná za nezbytné, předložit příslušné návrhy Radě.“

11.

Článek 5 směrnice 91/676 ukládá členským státům povinnost připravit pro ohrožené oblasti akční programy. Akční programy musí jako závazná opatření obsahovat opatření zahrnutá do zásad správných zemědělských postupů a opatření uvedená v příloze III téže směrnice, která se týkají období, ve kterých je používání určitých druhů hnojiv zakázáno, kapacity zásobníků pro skladování statkových hnojiv, způsobů používání hnojiv a maximálního množství statkových hnojiv použitelného v závislosti na obsahu dusíku.

12.

Směrnice 96/61 byla kodifikována a zrušena směrnicí 2008/1 ( 7 ), která byla zrušena a nahrazena směrnicí 2010/75 ( 8 ). Podle jejího článku 1 bylo jejím účelem „docílit integrované prevence a omezování znečištění vznikajícího v důsledku činností, které jsou uvedeny v příloze I. Směrnice stanoví opatření, která mají vyloučit, anebo není‑li to možné, snížit emise z výše zmíněných činností do ovzduší, vody a půdy, včetně opatření týkajících se odpadu, v zájmu dosažení vysoké úrovně ochrany životního prostředí jako celku, aniž je dotčena směrnice 85/337/EHS a další příslušná ustanovení Společenství.“

13.

Bod 6.6 přílohy I směrnice 96/61 uváděl konkrétně zařízení intenzivního chovu prasat s prostorem větším než pro 750 kusů prasnic.

14.

Podle čl. 3 písm. c) uvedené směrnice „[č]lenské státy přijmou nezbytná opatření k tomu, aby příslušné orgány zajistily provoz zařízení takovým způsobem, aby: […] c) se předcházelo vzniku odpadů v souladu se směrnicí Rady 75/442/EHS […]; jestliže odpady vznikají, jsou využívány, anebo pokud využití není technicky a ekonomicky možné, jsou odstraněny s vyloučením či omezením jakýchkoli dopadů na životní prostředí.“

15.

Podle čl. 9 odst. 3 uvedené směrnice „[v] případě nutnosti bude povolení obsahovat i odpovídající požadavky na ochranu půdy a podzemní vody, jakož i opatření k nakládání s odpady, které v zařízení vznikají“.

16.

Cílem uvedeného nařízení bylo, aby členské státy zavedly režimy, které zajistí, že určité kategorie živočišných vedlejších produktů budou až do okamžiku odstranění či využití proudit jen stanovenými a povolenými cestami, a zejména povolí vstup do potravního řetězce pouze takových vedlejších produktů živočišného původu, které nepředstavují riziko pro zdraví zvířat nebo lidí. Toto nařízení bylo zrušeno a nahrazeno nařízením (ES) č. 1069/2009 ( 10 ).

17.

Environmental Protection Act 1992 (zákon z roku 1992 o ochraně životního prostředí; dále jen „zákon z roku 1992“) zřídil Environmental Protection Agency (Agentura pro ochranu životního prostředí, dále jen „EPA“), mezi jejíž funkce patří „povolování, regulace a kontrola činností pro účely ochrany životního prostředí“ [čl. 52 odst. 1 písm. a)].

18.

Waste Management Act 1996 (zákon z roku 1996 o nakládání s odpady; dále jen „zákon z roku 1996“) byl přijat mimo jiné za účelem provedení směrnice Rady 75/442/EHS, ve znění směrnice Rady 91/156/EHS. V článku 4 stanoví toto:

„1)   V tomto zákoně se ‚odpadem‘ rozumí jakákoli látka nebo předmět spadající do kategorie odpadů uvedené v první příloze nebo v dané době obsažené v Evropském seznamu odpadů, kterých se držitel zbavuje nebo má v úmyslu se zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil, a jakékoli další látky a předměty, kterých se držitel zbavuje nebo se kterými nakládá, stejně jako by se jednalo o odpad, budou považovány za odpad, nebude‑li prokázán opak […].

3)   V tomto zákoně se ‚odstraňováním‘ ve vztahu k odpadu rozumí jakákoliv činnost uvedená v třetí příloze a podle toho je třeba vykládat pojem ‚odstraňování odpadů‘.

4)   V tomto zákoně se ‚využitím‘ ve vztahu k odpadu rozumí jakákoliv činnost prováděná za účelem celkového či částečného sběru, recyklace nebo opětovného použití odpadu a jakákoliv činnost související s takovým sběrem, recyklací nebo opětovným použitím, včetně všech činností uvedených ve čtvrté příloze, a podle toho je třeba vykládat pojem ‚využití odpadů‘.“

19.

Podle čl. 51 odst. 2 písm. a) zákona z roku 1996:

„Aniž je dotčeno ustanovení písm. b), povolení k odstraňování odpadů se nevyžaduje […] pro využití […] výkalů dobytka nebo drůbeže ve formě močůvky či hnoje […].“

20.

Zákon z roku 1992 zavedl systém integrovaného povolení pro předcházení znečištění, který je do značné míry srovnatelný se systémem zavedeným směrnicí 96/61. Irsko přizpůsobilo vnitrostátní právo směrnici 96/61 prostřednictvím Protection of the Environment Act 2003 (zákon z roku 2003 o ochraně životního prostředí; dále jen „zákon z roku 2003“). Povolení ve věci v původním řízení tak nebylo vydáno na základě opatření vnitrostátního práva přijatých k provedení směrnice 96/61.

21.

Donal Brady, odvolatel v původním řízení, je provozovatelem podniku pro chov prasat v Irsku. Ačkoli jeho hlavní činností je chov prasat, využívá prasečí hnůj produkovaný uvedeným chovem jako druhotný produkt a prodává jej dalším zemědělcům, aby jej využili jako hnojivo.

22.

Vzhledem k tomu, že využití prasečího hnoje jako hnojiva je sezónní činnost, musí být prasečí hnůj před dodáním ostatním zemědělcům skladován v podniku odvolatele. V roce 1999 EPA vydala odvolateli povolení, aby rozšířil svá zařízení a prodával prasečí hnůj. Na základě uvedeného povolení je odvolatel zejména povinen zajistit, aby zemědělci při používání prasečího hnoje přísně dodržovali určité podmínky.

23.

Mezi uvedenými podmínkami je podmínka nazvaná „Nakládání s odpady“. Ta odvolateli ukládá, pokud jde o předmět našeho zájmu, následující povinnosti:

[…]

[…]

24.

Povolení EPA bylo napadeno před High Court, který rozhodl v neprospěch D. Bradyho, který se odvolal k Supreme Court, soudnímu orgánu, od něhož vzešla projednávaná otázka.

25.

Podle Supreme Court jsou mezi účastníky původního řízení sporné následující otázky:

26.

Předběžná otázka zní doslova takto:

„Je členský stát při neexistenci jednoznačného výkladu pojmu ,odpad’ pro účely unijního práva oprávněn na základě vnitrostátního práva uložit producentovi prasečího hnoje povinnost prokázat, že se nejedná o odpad, nebo je třeba určit, zda se jedná o odpad, za použití objektivních typových kritérií, na která odkazuje judikatura Soudního dvora Evropské unie:

27.

Supreme Court má za to, že kritéria stanovená v judikatuře Soudního dvora a týkající se pojmu „odpad“ mají být použita na prasečí hnůj v okamžiku jeho produkce a skladování, a nikoli v pozdějším okamžiku možného dalšího využití v této věci dalšími zemědělci.

28.

Předkládajícímu soudu se přístup, který vyžaduje, aby byl prasečí hnůj v každém případě kvalifikován jako odpad, nezdá být jasně slučitelný se zásadami judikatury Soudního dvora. Supreme Court však nesouhlasí ani s tím, že rozhodnutí Soudního dvora v řadě věcí Komise v. Španělsko ( 11 ) může být vykládáno natolik extenzivně, jak tvrdí navrhovatel.

29.

Pokud má být prasečí hnůj odpadem nebo je třeba s ním nakládat, zbavit se jej nebo jej jinak odstranit jako odpad, vyvstává podle Supreme Court otázka, zda v celkovém systému kontroly znečišťujících látek musí být odpad, který má být použit bez dalšího zpracování na pozemcích třetích osob, kontrolován uživatelem, konkrétně vlastníkem těchto pozemků, nebo zda jej musí na těchto pozemcích uživatele kontrolovat původní producent.

30.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla zapsána do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 1. března 2012.

31.

Vyjádření předložili účastníci původního řízení, francouzská vláda a Komise.

32.

Jednání, konaného dne 27. února 2013, se zúčastnili a vyjádření přednesli procesní zástupci účastníků v původním řízení a Komise.

33.

Vzhledem k tomu, že irské právo neobsahuje žádné ustanovení použitelné na prasečí hnůj, pokud se nepovažuje za „odpad“ podle zákona z roku 1996, jehož definice se shoduje s definicí ve směrnici 75/442, má Komise ve vztahu k úvodní otázce za to, že je nezbytné určit a) zda je prasečí hnůj „odpad“; b) zda nemá být vyloučen z působnosti uvedené směrnice na základě jejího článku 2 a c) zda to může vést k uložení sporných podmínek.

34.

Donal Brady, francouzská vláda a Komise tvrdí, že vzhledem k tomu, že směrnice neodkazuje na vnitrostátní právo, vyvstává potřeba autonomní a jednotné definice pojmu „odpad“ sestavené v souladu s kritérii zakotvenými v článku 5 směrnice 2008/98, která musí vnitrostátní orgány povinně uplatňovat. Konečně EPA uplatňuje, že předběžná otázka odkazuje jednak na povahu kritérií umožňujících látku kvalifikovat jako „odpad“ (což je podle ní oblast, v níž sekundární právo používá terminologii bez systematické soudržnosti), a jednak na důkazní břemeno (jímž členské státy mohou producenty prasečího hnoje legitimně zatížit).

35.

Ohledně první předběžné otázky D. Brady tvrdí, že za okolností projednávané věci a v souladu s judikaturou je splněn požadavek jistoty, aniž je relevantní, zda je prasečí hnůj použit jinými osobami nebo zda jej tyto osoby používají nesprávným způsobem. Francouzská vláda má za to, že prasečí hnůj nemá být považován za „odpad“, pokud je použit jako hnojivo v rámci legální praxe a pokud je skladován pouze pro účely takového použití, což musí určit vnitrostátní soud.

36.

Komise zpochybňuje správnost judikatury, podle které použití prasečího hnoje nad rámec zemědělských potřeb nevylučuje jeho kvalifikaci jako vedlejšího produktu, jelikož takové tvrzení není slučitelné s potřebou vykládat pojem „odpad“ ve světle článku 191 SFEU. Požadavek jistoty je splněn, pouze pokud lze v okamžiku skladování prokázat, že prasečí hnůj může být producentem použit na jeho vlastních pozemcích v množstvích, která nepřekračují skutečné zemědělské potřeby jeho podniku, nebo pokud má prasečí hnůj pozitivní hospodářskou hodnotu potvrzenou producentem a je určen k použití na pozemcích dalších producentů na základě smlouvy nebo nabídky a v množstvích, která nepřekračují množství, jež mohou být na uvedených pozemcích použita za stejných podmínek. EPA tvrdí, že by bylo zavádějící vycházet ze skutečnosti, že její pravomoci jsou definovány odkazem na pojem „odpad“ ve smyslu směrnice 75/442, za účelem zbavit integrované omezování znečištění sledované v rámci zákona z roku 1992 jeho účelu. Podle EPA lze požadovat takový stupeň jistoty, který vylučuje jakoukoli rozumnou pochybnost příslušného orgánu ohledně skutečnosti, že se producent prasečího hnoje nezbaví a že bude prasečí hnůj skutečně použit jako hnojivo za stanovených podmínek, což může ověřit pouze sám producent, kterému přísluší to prokázat; v opačném případě platí domněnka, že prasečí hnůj představuje „odpad“ a že producent je na základě vnitrostátního práva povinen jej odstranit v souladu s režimem, kterým je v případě Irska režim zavedený zákonem z roku 1992, přestože tento zákon kvalifikuje jako „odpad“ látky, které podle směrnice 75/442 nejsou odpadem.

37.

Ohledně druhé předběžné otázky D. Brady tvrdí, že si zaslouží zápornou odpověď, jelikož – i kdyby byl prasečí hnůj kvalifikován jako „odpad“ – je vyloučen z působnosti směrnice 75/442 na základě čl. 2 odst. 1 písm. b) bodu iii) téže směrnice, jako látka, která je již upravena směrnicí 91/676. Navíc sporné podmínky porušují zásadu právní jistoty a zásadu proporcionality.

38.

Pokud je prasečí hnůj „odpad“ a není vyloučen z působnosti směrnice 75/442, musí být podle názoru Komise jeho použití považováno za „využití“ nebo „odstranění“ ve smyslu článků 8 a 15 téže směrnice, a je v souladu s diskreční pravomocí, kterou státům ponechal článek 288 SFEU, aby státy uložily chovateli prasat podmínky za účelem zajištění, že použitím prasečího hnoje nevznikne riziko pro životní prostředí. Pokud prasečí hnůj nespadá do působnosti směrnice 75/442, ve světle čl. 4 odst. 2 a článku 193 SFEU nic nebrání tomu, aby členské státy stanovily pravidla, která zajistí řádné použití prasečího hnoje s ohledem na životní prostředí. Francouzská vláda tvrdí, že unijní právo nebrání tomu, aby členské státy stanovily, že pokud je prasečí hnůj „odpadem“, může být jeho producent odpovědný za jeho použití dalšími producenty. Stejně se vyjadřuje EPA, která uvádí, že nikdy netvrdila, že producent musí přímo odpovídat za činnost zemědělců, kteří používají prasečí hnůj jako hnojivo, ale že šlo nanejvýš o to, aby přinutila držitele povolení k tomu, aby kontroloval, zda třetí osoby jednají správně, a aby jim v opačném případě přestal dodávat prasečí hnůj.

39.

Nakonec ohledně třetí předběžné otázky D. Brady tvrdí, že si zaslouží kladnou odpověď, jelikož se Irsko nemůže dovolávat porušení svých povinností za účelem vyloučení použití platných ustanovení unijního práva, podle kterých má jedinec právo – v rozporu s tvrzením EPA – uplatňovat vyloučení prasečího hnoje z působnosti směrnice 75/442. EPA tvrdí, že vzhledem k neprovedení směrnice 91/676 nemůže tato mít právní účinky; a pokud by byla provedena, týkala by se pouze použití prasečího hnoje jako hnojiva, avšak nikoli nakládání s prasečím hnojem ze strany producenta, jelikož cíle zabránění znečišťování a využití odpadů jsou uvedeny ve směrnici 96/61. Komise má za to, že látku nelze považovat za upravenou „jiným právním předpisem“, pokud členský stát tento předpis neprovedl, a tudíž nezajišťuje úroveň ochrany rovnocennou s ochranou sledovanou směrnicí 75/442; i kdyby směrnice 91/676 byla provedena, nebylo by jisté, že lze mít za to, že zajišťuje uvedenou rovnocennou úroveň ochrany, jelikož ohrožené oblasti, na které se vztahují její pravidla, nemusí zahrnovat celé území členského státu.

40.

Třem otázkám položeným Supreme Court předchází otázka svým způsobem úvodní, která obecně uvádí záležitost konkretizovanou uvedenými třemi otázkami.

41.

Úvodní otázka podle mého názoru vyžaduje jisté upřesnění. Předkládající soud při jejím položení vychází z předpokladu, že neexistuje „jednoznačn[ý] výklad[…] pojmu ,odpad’ pro účely unijního práva“, což jej vede k otázce: (A) zda členský stát může uložit producentovi, aby prokázal, že prasečí hnůj není odpad; (B) zda kvalifikace prasečího hnoje jako odpadu musí být v souladu s objektivními kritérii, jako jsou kritéria stanovená v judikatuře Soudního dvora.

42.

Zaprvé je třeba poznamenat, že předpoklad, z něhož vychází Supreme Court, nemůže znamenat pochybnosti ohledně toho, zda je pojem „odpad“ autonomním pojmem unijního práva. EPA uvádí, že spíš odkazuje na to, že některé rozsudky Soudního dvora v této oblasti ( 12 ) jsou údajně vzájemně obtížně slučitelné.

43.

Prvním úkolem tohoto stanoviska je tedy definovat unijní pojetí „odpadů“. K tomu je třeba zvážit kritérium jistoty požadovatelné ohledně úmyslu hospodářsky využívat látky, které lze v zásadě považovat za „odpad“, jelikož takové případné využití je rozhodující pro konečnou kvalifikaci dotčené látky. Odpověď na úvodní otázku musí být v souladu s odpovědí na první otázku položenou Supreme Court, tedy na otázku, jaká „míra jistoty je vyžadována ohledně dalšího využití prasečího hnoje, který držitel povolení shromažďuje a skladuje nebo může skladovat po dobu delší než 12 měsíců před jeho dodáním uživatelům“.

44.

Po vyřešení této první části je třeba přezkoumat alternativu uvedenou Supreme Court, ohledně které předesílám, že podle mého názoru představuje nesprávnou alternativu. Skutečnost, zda členský stát může – či nikoli – uložit producentovi povinnost prokázat, že prasečí hnůj není „odpad“, totiž nevylučuje, že je třeba provést kvalifikaci prasečího hnoje jako „odpadu“ v souladu s objektivními kritérii posuzovanými v judikatuře Soudního dvora. Naopak EPA tvrdí, že tato otázka má smysl, pouze pokud se týká určení, kdo je v souladu s kritérii Soudního dvora odpovědný za prokázání toho, že prasečí hnůj je „odpad“.

45.

Po vyřešení „úvodní“ a „první“ otázky bude podle názoru Komise a EPA třeba odpovědět na „třetí“ z otázek položených předkládajícím soudem. Vzhledem k tomu, že se týká toho, zda existují „jiné předpisy“, které by vyloučily použití směrnice 75/442, je podle nich třeba ji vyřešit před přezkumem „druhé“ otázky, ve které jde o to, zda je v souladu s právem režim odpovědnosti, jako je ten zavedený v Irsku ve vztahu k dodržování předpisů unijního práva ve věci odpadů nebo hnojiv.

46.

Názor Komise a EPA sdílím, a před přezkumem dotčeného režimu odpovědnosti tudíž bude třeba přesně identifikovat předpisy unijního práva, které v době rozhodné z hlediska skutkových okolností upravovaly nakládání s prasečím hnojem, a jejichž nedodržení by mohlo vést k odpovědnosti producenta za podmínek stanovených irskou právní úpravou.

47.

Předmětem řízení, v němž vyvstala projednávaná předběžná otázka, jsou podmínky uložené v povolení k prodeji prasečího hnoje jako hnojiva vydaném EPA dne 22. října 1999.

48.

Uvedeného dne již Irsko provedlo směrnici 75/442 prostřednictvím zákona z roku 1996, jehož článek 4 obsahuje definici „odpadu“ srovnatelnou s definicí obsaženou ve směrnici. To znamená, že odpověď Soudního dvora bude pro Supreme Court užitečná pouze v případě, že se bude týkat tohoto právního rámce a odpoví na jeho otázky ve světle směrnice 75/442, ve znění směrnice 91/156.

49.

V důsledku toho není namístě odkazovat na právní předpisy přijaté po datu podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Zejména na předpisy, které – jako směrnice 2008/98 ( 13 ) – reformovaly nebo podstatně doplnily obsah směrnice 75/442. To však neznamená, že není relevantní žádný odkaz na novější předpisy; jejich obsah totiž z velké částí záleží na vůli zákonodárce formalizovat určitá kritéria stanovená Soudním dvorem v jeho judikatuře týkající se směrnice 75/442. Proto například článek 5 uvedené směrnice 2008/98, který stanoví podmínky, které musí splněny, aby bylo látku možné považovat za „vedlejší produkt“, nikoliv za „odpad“, vychází z kritérií stanovených Soudním dvorem v doktríně týkající se definice „odpadu“ v rámci směrnice 75/442. Jde tedy v každém případě o podmínky, které lze použít pro určení, zda v souladu s unijním právem použitelným v Irsku v roce 1999 má být prasečí hnůj produkovaný v podniku D. Bradyho kvalifikován, či nikoli jako „odpad“ v závislosti na úmyslu D. Bradyho prasečí hnůj prodávat, a tím jej přeměnit na „vedlejší produkt“.

50.

Při určování, zda prasečí hnůj představuje „odpad“ ve smyslu směrnice 75/442, musím nejdříve uvést, že nesdílím tvrzení Supreme Court ohledně „neexistenc[e] jednoznačného výkladu pojmu ,odpad’ pro účely unijního práva“. Rovněž si nemyslím, že si judikatura Soudního dvora v této oblasti protiřečí, nebo že je matoucí. Jde spíše o to, že pojem „odpad“ zavedený směrnicí 75/442 je sám o sobě otevřený, nebo lépe řečeno „funkční“ či „podmínečný“ v rozsahu, v jakém je postaven hlavně na kritériu určení předmětů, látek a produktů, které jsou v zásadě neužitečné, škodlivé nebo zakázané, a proto musí být odstraněny; navíc musí být odstraněny za podmínky, že neohrozí životní prostředí.

51.

Pojem „odpad“ má tedy objektivní rozměr, z něhož neplynou potíže a který se projevuje v seznamu produktů, objektů a látek, které příloha I směrnice 75/442 vyjmenovává jako „kategorie odpadů“, a další rozměr, který můžeme nazvat jako „související s úmyslem“ a který se projevuje vůlí použít uvedené produkty, předměty nebo látky a za určitých podmínek je uvést na trh, čímž jsou vyjmuty z povinnosti být odstraněny, které by jinak nezbytně podléhaly.

52.

Objektivní rozměr pojmu sám o sobě stačí ke kvalifikaci jakéhokoli předmětu, látky či produktu uvedeného v dané příloze I směrnice 75/442 jako „odpadu“. Ale „úmysl“ – potvrzený řadou skutkových a právních okolností – je využít k obchodování předpokládá jejich diskvalifikaci z kategorie „odpad“. Tento „s úmyslem související“ rozměr pojmu je nakonec určující pro zařazení do kategorie „vedlejší produkt“. Jinými slovy funkčnost prasečího hnoje – objektivně „odpadu“ – může za určitých podmínek z prasečího odpadu učinit funkčně i právně „vedlejší produkt“, který jako takový nespadá do působnosti směrnice.

53.

Kazuistický charakter rozsudků Soudního dvora v této oblasti vysvětluje rozdíly, které lze zaznamenat v citovaných rozsudcích Komise v. Španělsko na jedné straně a v citovaných rozsudcích Komise v. Itálie na straně druhé. V každém z nich se tvrdí, že pojem „odpad“ závisí na významu pojmu „zbavit se ( 14 )“ a na souběhu úmyslu uvést na trh nebo využívat předmět, materiál, nebo surovinu, které lze v zásadě kvalifikovat jako „odpad ( 15 )“. Rovněž se v každém z nich uvádí, že tento úmysl je nutné prokázat s jistotou ( 16 ). Rozdíl spočívá v tom, že použití těchto kritérií na jednotlivé přezkoumávané případy vedlo k odlišným rozhodnutím Soudního dvora ohledně prokázané jistoty.

54.

Důvod této odlišnosti zjevně spočívá ve skutečnosti, že oba rozsudky se týkaly velmi odlišných předmětů. Ve věci Komise v. Španělsko se totiž rozhodovalo o prasečím hnoji produkovaném konkrétním zemědělským podnikem, kdežto předmětem věci Komise v. Itálie byl přezkum vnitrostátní právní úpravy týkající se životního prostředí.

55.

Proto se v prvním z uvedených rozsudků praví, že „z písemností ve spisu vyplývá, že tento hnůj je používán jako zemědělské hnojivo[,] […] je jím hnojeno na řádně vymezených pozemcích [a] [j]e skladován v jímce za účelem hnojení ( 17 )“, přičemž „[o]soba řídící dotčené zařízení se ho tedy nechce zbavit, takže tento hnůj nepředstavuje odpad ve smyslu směrnice l75/442 ( 18 )“. Zjevně se jedná o rozsudek týkající se konkrétního prokázaného případu, na který Soudní dvůr mohl přímo promítnout kritéria stanovená v judikatuře týkající se nezbytných podmínek pro to, aby mohl být prasečí hnůj považován za vedlejší produkt, a nikoli za odpad.

56.

Naproti tomu ve věci Komise v. Itálie šlo o abstraktní rozhodnutí týkající se všeobecných předpisů, ohledně kterých měl Soudní dvůr za to, že zavádějí nepřijatelnou domněnku: že vytěžená zemina a kamení v určitých situacích nepředstavují odpad, ale z důvodu možného hospodářského využití představují vedlejší produkt.

57.

Mezi těmito rozsudky podle mě neexistuje žádný rozpor. V obou se Soudní dvůr držel své doktríny týkající se požadované jistoty ohledně úmyslu hospodářského využití – za určitých podmínek – materiálu, kterého by se jeho vlastník jinak mohl nebo musel zbavit; tento úmysl po svém prokázání činí z dotčeného materiálu vedlejší produkt. Rozdíl spočívá v tom, že ve věci Komise v. Španělsko mohlo být v konkrétním případě prokázáno, že neexistoval úmysl „zbavit se“ prasečího hnoje, ale použít jej jako hnojivo, zatímco ve věci Komise v. Itálie byl učiněn závěr, že přezkoumávaná vnitrostátní právní úprava stanovila všeobecnou domněnku, která právě bránila potvrdit skutečný úmysl prodávat jako vedlejší produkt materiál, který by jinak byl považován za odpad.

58.

Po rozptýlení možných pochybností ohledně jednotnosti a soudržnosti judikatury Soudního dvora v této oblasti je třeba tuto judikaturu uplatnit na případ, kterým se zabýváme.

59.

V projednávané věci si můžeme ušetřit potíže spojené s otázkou, zda prasečí hnůj objektivně „je“, nebo „není“ odpad, neboť je jasné, že to odpad je. Podle čl. 1 písm. a) směrnice 75/442 se totiž „odpadem“ rozumí „jakákoli látka nebo předmět spadající do kategorií uvedených v příloze I, kterých se držitel zbavuje nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil“. Nicméně konkrétně ohledně prasečího hnoje není třeba ověřovat, zda je obsažen v dotčené příloze, jelikož sama směrnice 75/442 mu přiděluje postavení „odpadu“, jelikož podle čl. 2 odst. 1 písm. b) jsou z působnosti této směrnice vyňaty oblasti „již upravené jinými předpisy“, „iii) […] tyto zemědělské odpady: exkrementy […]“. Je zjevné, že pokud zákonodárce považoval za nutné výslovně vyloučit exkrementy z působnosti směrnice 75/442, je to proto, že pokud by tak neučinil – a z důvodu obsahu a struktury samotné směrnice – bylo by jejich zahrnutí do této oblasti nevyhnutelné, jelikož se jedná o materiál, který per se představuje „odpad“.

60.

V tomto smyslu některé aspekty „úvodní“ otázky Supreme Court ztrácejí význam, takže není třeba přezkoumat, zda prasečí hnůj představuje „odpad, za použití objektivních typových kritérií, na která odkazuje judikatura Soudního dvora“ (úvodní otázka). Prasečí hnůj je objektivně odpad, neboť to stanoví sama směrnice 75/442.

61.

Otázkou tedy není, zda je prasečí hnůj „odpad“, ale zda může z hlediska své funkce přestat být odpadem, jakým způsobem a za jakých podmínek. Jinými slovy, zda se může prasečí hnůj stát z hlediska své funkce „vedlejším produktem“.

62.

Aby to bylo možné, je třeba v souladu s judikaturou Soudního dvora potvrdit, že „[existuje úmysl držitele materiálu] za podmínek, které jsou pro něj výhodné, [materiál] využívat nebo uvádět na trh – případně i pro potřebu hospodářských subjektů odlišných od subjektu, který je vyrobil – […] za podmínky, že toto opětovné použití je jisté, nevyžaduje předchozí zpracování a navazuje na výrobní proces nebo využití ( 19 ).“

63.

Zatímco určujícím kritériem pro kvalifikaci látky jako „odpadu“ je, jak jsme viděli, kritérium úmyslu nebo potřeby se jí „zbavit“, základním kritériem pro přeměnu „odpadu“ na „vedlejší produkt“ je úmysl ji „znovu použít“ prostřednictvím využití nebo uvedení na trh.

64.

Tento jiný úmysl, který nás zajímá, se musí týkat správného a vhodného použití, tedy použití odpovídajícího podmínkám stanoveným předpisy platnými v každém případě pro využití předmětů, s nimiž lze obchodovat. Zejména se musí jednat o jisté použití, jak je stanoveno v právě citovaném bodu rozsudku Komise v. Itálie.

65.

Dospěli jsme k hlavnímu bodu první otázky: pokud jde o účinky toho, že odpad může být považován za vedlejší produkt, kdo má prokázat, a s jakou mírou jistoty, úmysl znovu jej použít?

66.

Podle mého názoru musí být úmysl prokázán držitelem odpadu a musí být prokázán s jistotou dostačující k vyloučení jakýchkoli rozumných pochyb ohledně možnosti nevhodného nebo nezákonného nakládání s odpadem.

67.

Ohledně první části se mi zdá jasné, že pouze držitel odpadu může prokázat svůj úmysl znovu jej použít. Důvod je zjevný: jde o prokázání úmyslu, který může být pouze jeho. Důkaz úmyslu ale nemůže spočívat v pouhém jeho vyjádření. Držitel prasečího hnoje musí prokázat, že jeho úmysl nezbavit se odpadu, ale uvést jej na trh jako vedlejší produkt, splňuje podmínky stanovené státem pro použití prasečího hnoje jako hnojiva.

68.

Členskému státu tudíž přísluší určit podmínky vhodného použití odpadu jako vedlejšího produktu. Také mu přísluší zvolit důkazní prostředky nezbytné k tomu, aby dotčená osoba mohla prokázat svůj úmysl. V tomto smyslu je naprosto použitelná judikatura Soudního dvora týkající se důkazu vůle zbavit se odpadu. Je to proto, že „směrnice [75/442] neuvádí žádné určující kritérium, ze kterého by bylo možné dovodit vůli držitele zbavit se dané látky nebo předmětu ( 20 )“, a nečiní tak ani v případě úmyslu odpad znovu použít, takže také v tomto ohledu je třeba připustit, že „[p]ři neexistenci ustanovení práva Společenství si členské státy mohou svobodně zvolit způsoby důkazů různých prvků vymezených v prováděných směrnicích za předpokladu, že tím není dotčena účinnost práva Společenství ( 21 )“. Toto řešení je navíc uvedeno v čl. 6 odst. 4 směrnice 2008/98 pro případ neexistence kritéria stanoveného na úrovni Společenství pro určení, zda určitý odpad přestal být odpadem ( 22 ).

69.

Ohledně požadované míry jistoty úmyslu se domnívám, že – jak jsem uvedl – cílem musí být vyloučení jakýchkoli rozumných pochyb ohledně možnosti, že z důvodu nevhodného nakládání skončí materiál, který má být využit jako vedlejší produkt, jako odpad, kterého se jeho držitel zbavil nesprávným způsobem.

70.

Důkaz jistoty úmyslu nezbytně vyžaduje záruku, že držitel odpadu se bude přísně řídit podmínkami stanovenými pro využití odpadu jako vedlejšího produktu. Jinými slovy úmysl držitele hospodářsky využít odpad je dostatečně prokázán, pokud držitel prokáže, že tak může učinit v souladu s předpisy týkajícími se této oblasti.

71.

Uvedené podmínky musejí být takové, aby při zajištění jejich dodržování byly vyloučeny jakékoli rozumné pochybnosti ohledně schopnosti držitele bezpečně nakládat s odpadem, dokud nedojde zamýšleného obchodního využití (tj. dokud je odpadem) a ohledně splnění povinností týkajících se takového využití.

72.

Konkrétně to musí podmínky, které – jak jsem uvedl – byly stanoveny v judikatuře Soudního dvora v této oblasti a následně uvedeny v článku 5 směrnice 2008/98, tedy pokud „další využití látky nebo předmětu je jisté; […] látku nebo předmět lze využít přímo bez dalšího zpracování jiným než běžným průmyslovým způsobem; […] výroba látky nebo předmětu je nedílnou součástí výrobního procesu a […] další využití je zákonné, tj. […] [jsou] spl[něny] všechny příslušné požadavky, pokud jde o výrobek, životní prostředí a ochranu zdraví u konkrétního použití a nepovedou k celkovým nepříznivým účinkům na životní prostředí nebo lidské zdraví“.

73.

Jako první mezitímní závěr uvádím, že podle mého názoru přísluší producentovi prasečího hnoje, který chce, aby prasečí hnůj přestal být odpadem ve smyslu směrnice, aby prokázal svůj „úmysl“ uvést jej na trh jako hnojivo, a že tak musí učinit s jistotou dostačující k rozptýlení jakýchkoli rozumných pochyb ohledně rizika jeho nesprávného použití. Tento „úmysl“ je s požadovanou jistotou prokázán zejména prostřednictvím splnění podmínek stanovených právní úpravou využívání prasečího hnoje jako hnojiva, přičemž vnitrostátnímu soudu přísluší určit, zda tyto podmínky dostačují k zajištění – nad jakékoli rozumné pochyby – toho, že se použití hnojiva nebude rovnat zbavení se odpadu.

74.

To nás vede k přezkumu druhé z otázek položených Supreme Court, tedy k přezkumu otázky zvláštních uložených podmínek, a zejména k přezkumu odpovědnosti za porušení právní úpravy týkající se nakládání s odpady a jejich kontroly; tj. právní úpravy, na jejímž dodržení v konečném důsledku závisí přeměna prasečího hnoje z odpadu na vedlejší produkt.

75.

Jak jsem však uvedl v bodě 46, nejdříve je třeba identifikovat právní úpravu, jejíž porušení vede k režimu odpovědnosti napadenému před předkládajícím soudem.

76.

Třetí otázka není podle mého názoru obtížná.

77.

V souladu s čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 75/442 jsou z působnosti této směrnice vyňaty kromě jiných materiálů a látek exkrementy „již upravené jinými předpisy“.

78.

Je tedy třeba určit, zda v případě, kterým se zabýváme, existují „jiné předpisy“. V roce 1999 nebyla v Irsku provedena právní úprava Společenství, která by mohla tuto funkci splnit – tj. směrnice 91/676 o dusičnanech, která zavádí vlastní režim nakládání s odpady – a dosud nebylo přijato nařízení č. 1774/2002 o hygienických pravidlech pro vedlejší produkty živočišného původu. Supreme Court potvrdil, že žádná vnitrostátní právní úprava nemůže představovat „jiné předpisy“.

79.

V důsledku toho musí být spor v původním řízení vyřešen na základě směrnice 75/442.

80.

Je nesporné, jak uvedl D. Brady, že skutečnost, že Irsko neprovedlo směrnici 91/676, tomuto členskému státu neumožňuje dovolávat se nesplnění svojí povinnosti směrnici provést za účelem odůvodnění jejího neuplatnění ve prospěch jednotlivců. Zároveň je nesporné, že čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 75/442 odkazuje na materiály „již upravené jinými předpisy“, kde se „úpravou“ rozumí úprava rovnocenná úpravě ve směrnici v rozsahu, v jakém jde o její působnost, jakož i míru zaručené ochrany. Směrnici 91/676 se podle mého názoru nedostává nezbytné rovnocennosti se směrnicí 75/442 ohledně její působnosti, neboť – jak poznamenala Komise – zatímco posledně uvedená směrnice se vztahuje na celé území členských států, druhá se omezuje na „ohrožené oblasti“, v nichž se nacházejí nebo kterými protékají určité vody. To platí, aniž jsou dotčeny následující úvahy týkající se odpovědi na druhou z otázek položených Supreme Court.

81.

Jako mezitímní závěr tudíž uvádím, že podle mého názoru za okolností projednávané věci není prasečí hnůj ab initio vyňat z působnosti směrnice 75/442, jak tvrdí navrhovatel v původním řízení, jelikož není upraven žádnými jinými právními předpisy.

82.

Předkládající soud se táže, zda členské státy mohou činit producenta prasečího hnoje odpovědným za jeho použití třetími osobami, kterým jej producent postoupil, aby jej použili jako hnojivo. To je ve skutečnosti ústřední otázkou tohoto řízení, a tím spíš ústřední otázkou původního řízení.

83.

Účastníci řízení se shodují, že členské státy mohou zavést systémy zajišťující nakládání s prasečím hnojem, které je v souladu s životním prostředím, přičemž otázkou je, zda tak mohou učinit za podmínek stanovených irskou právní úpravou. EPA se snaží uvedené podmínky relativizovat, když tvrdí, že nejde o to, činit producenta odpovědným za jednání třetích osob, ale donutit ho, aby zajistil správné použití prasečího hnoje a nedodával jej osobám, které jej používají nesprávně.

84.

Odpovědnost producenta se tak omezuje na jeho vlastní jednání, neboť je konstruovaná jako povinnost přestat dodávat prasečí hnůj jako hnojivo osobám, které nesplňují objektivní podmínky, na jejichž dodržování musí producent dohlížet, takže jsou rozptýleny všechny výhrady, které mohou vyvstat na základě požadavku objektivní odpovědnosti za cizí jednání.

85.

Je vhodné v zájmu jasnosti znovu uvést, jaké jsou podmínky EPA napadené v původním řízení:

[…]

[…]

86.

Podle mého názoru tyto podmínky ukládají více než jen povinnost neprodávat prasečí hnůj osobám, které jej nedokáží použít jako hnojivo. Některé z uvedených podmínek – písmena c) a f) – ukládají producentovi povinnost kontrolovat jednání třetí osoby, zatímco jiné – písmena g) a h) – od něj požadují ověření fyzických vlastností prostředí, kde se prasečí hnůj používá, což zdaleka nejsou přiměřené požadavky.

87.

Podle mého názoru je zajisté správné požadovat od producenta prasečího hnoje, aby jej prodával pouze osobám splňujícím určité objektivní podmínky nezbytné k zajištění správného použití, avšak pouze pokud splnění těchto podmínek, jakkoli obtížných, může být případným nabyvatelem prasečího hnoje prokázáno prostřednictvím povolení vydaného k tomu účelu příslušným orgánem. Jinak se požadavek, aby producent kontroloval údaje a jednání, které jsou mimo jeho dosah, rovná znemožnění obchodu s prasečím hnojem jako hnojivem, nebo jeho povolení pouze v odpovědnosti (není důležité, zda jde o odpovědnost občanskoprávní, správní nebo trestní) prodávajícího za budoucí jednání třetí osoby.

88.

První možnost není zcela v souladu s duchem směrnice 75/442, jejíž výklad v judikatuře je zaměřen na zajištění takové organizace obchodu s prasečím hnojem, který (rozumným a přiměřeným způsobem) zajišťuje ochranu životního prostředí, spíše než na jeho úplný zákaz. Druhá možnost by s velkou pravděpodobností znamenala porušení základních zásad Unie a porušení určitých práv Unií zaručených.

89.

Mezi uvedené zásady patří zásada právní jistoty a zásada zákazu svévolného jednání orgánů veřejné moci, které jsou vlastní právnímu státu, na jehož hodnotách je Unie založena (článek 2 SEU), jelikož v konečném důsledku je vydání povolení nezbytného pro uvedení produktu na trh podřízeno podmínkám, které – protože jsou přehnané – se rovnají zákazu, a postrádají tak minimální jasnost, která je nezbytná pro vymezení toho, co je zakázané, vůči tomu, co je regulováno.

90.

Mezi uvedená práva patří zaprvé všechna práva, ze kterých vychází zásady zákonnosti a přiměřenosti trestných činů a trestů uznané v článku 49 Listiny základních práv Evropské unie, jelikož se všechna zakládají na právu jednotlivce odpovídat pouze za vlastní jednání nebo za jednání osob, za které je na základě zákona odpovědný, což vylučuje možnost – jako v případě projednávané věci – ukládat podmínky, jejichž splnění je možné pouze s rizikem převzetí odpovědnosti za jednání třetí osoby, vůči níž existuje pouze obchodní vztah. Judikatura zajisté připouští možnost nést odpovědnost za jednání třetí osoby, pokud jde o podnikatele a porušení se dopustí jeho zaměstnanci nebo osoby, za které odpovídá ( 23 ), avšak v projednávané věci schází právě vztah závislosti, na kterém je uvedená doktrína založena, jelikož producent prasečího hnoje a osoba, která prasečí hnůj kupuje za účelem jeho použití jako hnojiva, spolu mají pouze vztah jako prodávající a kupující.

91.

Mezi uvedená práva patří také právo vlastnické, jelikož irská právní úprava stanoví podmínky pro prodej prasečího hnoje, které producenta staví před nepřijatelné dilema: odstranit prasečí hnůj a nést související hospodářské náklady; nebo prasečí hnůj prodat a nést nezanedbatelné riziko odpovědnosti za cizí jednání, které sice může být pokryté pojištěním, avšak znovu za nikoli zanedbatelné náklady. V obou případech je zjevné, že dochází k narušení vlastnického práva producenta tím, že jsou mu uloženy hospodářské náklady k jeho škodě, takže existuje „nepřiměřený a neúnosný zásah“ poškozující základní právo ( 24 ), zatímco stanovení přiměřenějších podmínek by umožnilo, aby producent prasečí hnůj hospodářsky zužitkoval a zároveň s ním naložil způsobem, který mu nezpůsobí náklady, a dokonce mu za určitých podmínek přinese zisk.

92.

Irská právní úprava zkrátka ukládá producentovi prasečího hnoje přehnané podmínky pro opětovné využití prasečího hnoje jako hnojiva. Je totiž nepřiměřené požadovat ověření určitých údajů ohledně cizího jednání, které ve skutečnosti mohou být přístupné pouze veřejné moci, a jako alternativu ukládat osobní odpovědnost za uvedené cizí jednání.

93.

V tomto ohledu musím odkázat na tvrzení EPA, že posuzovaná vnitrostátní právní úprava nezamýšlí učinit producenta přímo odpovědným za jednání třetí osoby, ale spíše ho donutit prodávat prasečí hnůj výhradně osobám, které jej správně používají jako hnojivo. Ačkoli – jak vyplývá z úvah High Court v bodech 38 až 43 jeho rozsudku v řízení o opravném prostředku – uvedená právní úprava může být v tomto duchu uplatňována, je jisté, že ve světle jejího doslovného znění je naprosto možné uplatnění odlišné a bližší skutečnému požadavku osobní odpovědnosti za cizí jednání. Jelikož se Soudní dvůr musí zabývat zněním vnitrostátního předpisu spíše než možnostmi jeho uplatňování, domnívám se, že musí zohlednit výklad, který spontánně vyplývá z formulace předpisu, a to tím spíše že v případě, kterým se zabýváme, smysl dotčené právní úpravy vyvolává bezprostředně dojem objektivní osobní odpovědnosti za jednání třetí osoby.

94.

Zajisté nelze popřít, že ochrana životního prostředí je tím objektivně naprosto zaručena. Avšak je nepřijatelné, aby tento výsledek byl důsledkem právní úpravy, která formálně nesměřuje k zákazu obchodu s prasečím hnojem, ale pouze k jeho regulaci.

95.

Navíc tak není zohledněna skutečnost, že unijní právo neukládá zákaz použití prasečího hnoje jako hnojiva, ale naopak, jak plyne ze směrnice 91/676, upravuje toto použití jako regulovanou činnost. Jak bylo uvedeno v bodě 80, směrnice 91/676 se na rozdíl od směrnice 75/442 nevztahuje na celé území členských států, ale omezuje se na „ohrožené oblasti“. V každém případě nelze vyloučit, že se podnik D. Bradyho nachází v některé „ohrožené oblasti“, a tudíž se na něj vztahuje směrnice 91/676 a její podmínky pro použití hnojiv. Proto je situace právní úpravy platné v Irsku v době rozhodné z hlediska skutkových okolností dotčených v původním řízení důsledkem neprovedení směrnice, která – pokud by byla správně provedena – mohla upravovat činnost D. Bradyho a podřídit ji přiměřenějším a rozumnějším podmínkám, než jaké plynou z vnitrostátní právní úpravy.

96.

V každém případě by provedení směrnice 91/676 do irského práva, i kdyby nebyla přímo použitelná na případ D. Bradyho, umožnilo vnitrostátním soudům použít právní úpravu týkající se hnojiv, která mohla být prostřednictvím širokého výkladu použita na okolnosti, které jsou v zásadě srovnatelné s okolnostmi popsanými v uvedené směrnici.

97.

Proto jako poslední mezitímní závěr uvádím, že není v souladu s unijním právem, aby členský stát požadoval, aby producent, který prodává prasečí hnůj jako hnojivo třetí osobě, byl osobně odpovědný za to, že tato třetí osoba dodrží unijní právní předpisy týkající se nakládání s odpady nebo hnojivy.

98.

Vzhledem k předcházejícím úvahám navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky odpověděl následovně: