—

za VBV – Vorsorgekasse AG C. Leitgebem, Rechtsanwalt,

—

za Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA) R. Hellwagnerem, jako zmocněncem,

—

za českou vládu M. Smolkem a J. Očkovou, jako zmocněnci,

—

za Evropskou komisi E. Montaguti a K.-P. Wojcikem, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu unijních právních pravidel v oblasti volného pohybu kapitálu, zejména článků 63 SFEU a 65 SFEU.

2

Tato žádost byla předložena ve sporu mezi VBV – Vorsorgekasse AG (dále jen „VBV“) a Finanzmarktaufsichtsbehörde (orgánem pro dohled nad finančními trhy, dále jen „FMA“) ohledně nabývání podílových listů podílového fondu usazeného v jiném členském státě než Rakouské republice.

3

Článek 1 směrnice Rady 85/611/EHS ze dne 20. prosince 1985 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se subjektů kolektivního investování do převoditelných cenných papírů (SKIPCP) (Úř. věst. L 375, s. 3; Zvl. vyd. 06/01, s. 139), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/108/ES ze dne 21. ledna 2002 (Úř. věst. L 41, s. 35; Zvl. vyd. 06/04, s. 302, dále jen „směrnice 85/611“), který je součástí jejího prvního oddílu, nazvaného „Obecná ustanovení a oblast působnosti“, stanoví:

„1.   Členské státy uplatňují tuto směrnici na subjekty kolektivního investování do převoditelných cenných papírů (dále jen SKIPCP), které se nacházejí na jejich území.

2.   Pro účely této směrnice a s výhradou článku 2 se za SKIPCP považují subjekty:

[…]“

4

Článek 19 této směrnice, který je součástí jejího oddílu V, nazvaného „Povinnosti v oblasti investiční politiky SKIPCP“, obsahuje podrobná ustanovení o cenných papírech, do nichž může SKIPCP investovat svůj majetek, jakož i o podmínkách a omezeních těchto investic.

5

Zákon o zaopatřovacím systému pro zaměstnance a osoby samostatně výdělečně činné (Betriebliches Mitarbeiter- und Selbständigenvorsorgegesetz, BGBl. I, 100/2002), ve znění použitelném na skutečnosti v původním řízení (BGBl. I, 102/2007, dále jen „BMSVG“), ve svém § 6 odst. 1 stanoví, že překročí-li pracovní poměr dobu trvání jednoho měsíce, je zaměstnavatel povinen trvale odvádět příspěvek zdravotní pojišťovně zaměstnance ve výši určitého podílu z měsíční odměny, který bude následně převeden jeho zaměstnanecké pojišťovně. Podle § 14 odst. 1 BMSVG se může zaměstnanec při skončení pracovního poměru domáhat u své zaměstnanecké pojišťovny odstupného.

6

Podle § 18 odst. 1 a 2 BMSVG musí zaměstnanecká pojišťovna disponovat oprávněním ke správě a investování příspěvků, které jí jsou odváděny, a za tímto účelem musí v souladu s § 28 odst. 1 téhož zákona založit subjekt kolektivního investování.

7

Ustanovení § 30 BMSVG, nadepsané „Ustanovení týkající se investic“, stanoví:

„1)   Zaměstnanecká pojišťovna musí řídit svoji činnost v zájmu nositelů případných důchodových nároků a z tohoto důvodu musí věnovat zvláštní pozornost bezpečnosti, výnosnosti a likviditě, jakož i vhodnému rozdělení a diverzifikaci majetku.

2)   Majetek svěřený subjektu kolektivního investování může být investován pouze do následujících aktiv a nástrojů:

3)   Investice uvedené v odstavci 2 mohou být uskutečněny pouze za následujících podmínek a omezení:

[…]

8

Podle § 32 odst. 1 BMSVG musí zaměstnanecká pojišťovna pověřit určitou depozitní banku úschovou cenných papírů patřících subjektu kolektivního investování, jakož i správou svých účtů. Pro pověření depozitní banky nebo pro její změnu je nutný souhlas FMA.

9

Podle § 43 BMSVG musí FMA v případě, že zaměstnanecká pojišťovna překročí investiční limit stanovený v § 30 téhož zákona, nařídit, aby zaplatil úroky.

10

Kapitola II InvFG, na kterou odkazuje § 30 odst. 2 bod 5 písm. a) BMSVG, má následující znění:

„Kapitola II

Ustanovení týkající se nabízení podílových listů zahraničních podílových fondů

Oblast působnosti

Ustanovení § 24

1)   Ustanovení této kapitoly […] se použijí na veřejné nabízení, na vnitrostátním území, podílů na aktivech podléhajících zahraniční právní úpravě, která jsou investována na základě zásady rozložení rizika (podílové listy zahraničních podílových fondů).

[…]

Podmínky přípustnosti veřejného nabízení

Ustanovení § 25

Veřejné nabízení podílových listů podílových fondů je přípustné, pokud

[…]

Zástupce

Ustanovení § 29

1)   Zástupce zastupuje zahraniční investiční společnost v soudních i mimosoudních záležitostech. Považuje se za zmocněného k přijímání písemností určených investiční společnosti, správcovské společnosti, společnosti nabízející podílové listy a autorovi veřejné nabídky. Tyto pravomoci nelze omezit.

2)   K rozhodování o žalobách podaných proti zahraniční investiční společnosti, správcovské společnosti nebo společnosti nabízející podílové listy, které se týkají nabízení podílových listů zahraničních podílových fondů na vnitrostátním území, jakož i o žalobách podaných proti orgánu veřejné správy je příslušná jurisdikce, v jejímž obvodu má zástupce své sídlo. Od tohoto pravidla pro určení příslušnosti se nelze dohodou odchýlit.

[…]

Oznamovací povinnost

Ustanovení § 30

1)   Zahraniční investiční společnost musí oznámit FMA svůj záměr nabízet na vnitrostátním území podílové listy zahraničních podílových fondů.

2)   Oznámení se provádí prostřednictvím těchto dokumentů:

[Následují velmi podrobné údaje o dokumentech a informacích, které musejí toto oznámení doprovázet. Rovněž se upřesňuje, že zpracování oznámení podléhá zaplacení poplatku FMA ve výši 3700 eur, kterému je třeba rovněž uhradit roční poplatek 1700 eur. Nezaplacení poplatku ve stanovené lhůtě představuje důvod pro zákaz nabízení.]

Karenční lhůta – Zákaz nabízení podílových listů

Ustanovení § 31

1)   Nabízení podílových listů zahraničních podílových fondů může být zahájeno teprve v okamžiku, kdy uplynou čtyři měsíce od přijetí úplného oznámení, aniž by FMA zahájení nabízení zakázala. Zahájení nabízení musí být zakázáno, pokud zahraniční investiční společnost nesplňuje podmínku § 25 nebo neprovede řádné oznámení ve smyslu § 30.

[…]

Reklamní sdělení

Ustanovení § 32

1)   Jakákoliv reklama zmiňující pravomoci svěřené FMA tímto zákonem je zakázána.

[…]“

11

Kapitola III InvFG obsahuje ustanovení týkající se nabízení podílových fondů podléhajících právním předpisům členského státu EHP. V této kapitole § 33 tohoto zákona, nadepsaný „Podmínky“, stanoví:

„Ustanovení této kapitoly […] se použijí na veřejná nabízení, ve smyslu § 24 odst. 1, podílů na majetku tvořeném cennými papíry, nástroji peněžního trhu a jinými likvidními finančními aktivy uvedenými v čl. 19 odst. 1 směrnice 85/611[…], které podléhají právní úpravě jiného členského státu EHP a které jsou investovány na základě zásady rozložení rizika (podílové listy podílových fondů EHP), pokud jsou tyto podílové listy vydávány investiční společností se sídlem v jiném členském státě a jsou splněna ustanovení směrnice 85/611[…].“

12

Následující články této kapitoly obsahují ustanovení obdobná výše uvedeným ustanovením kapitoly II InvFG, avšak zejména s tím rozdílem, že výše poplatků za zpracování oznámení, jakož i ročních poplatků jsou nižší a karenční lhůta nečiní čtyři, ale dva měsíce.

13

VBV je schválená zaměstnanecká pojišťovna ve smyslu článku 18 BMSVG, se sídlem ve Vídni (Rakousko). Je pověřena správou a investováním pojistného, které je jí odváděno.

14

V době mezi listopadem a prosincem 2009 byla v VBV provedena místní kontrola, která se týkala zejména dodržování ustanovení v oblasti investování stanovených v článku 30 BMSVG. Při této kontrole bylo konstatováno, že dne 22. srpna 2008 nabyla VBV, zjevně mimo rakouské území, za částku 5000200 eur podílové listy podílového fondu se sídlem v Lucembursku, který má právní formu otevřeného investičního fondu (SICAV). V době tohoto nabytí neprošel tento fond povolovacím řízením pro nabízení svých podílových listů v Rakousku. Rozhodnutím FMA ze dne 28. června 2010 bylo na základě článku 43 BMSVG uloženo VBV zaplatit částku 349329,04 eur za překročení limitu stanoveného v § 30 odst. 2 bodě 5 písm. a) BMSVG.

15

VBV podala proti tomuto rozhodnutí žalobu k Verwaltungsgerichtshof, v níž tvrdí, že toto ustanovení BMSVG je v rozporu s volným pohybem kapitálu, jelikož podmínění řádnosti nabytí podílových listů podílových fondů usazených v jiném členském státě existencí povolení k nabízení na území daného státu citelně omezuje možnosti investic zaměstnanecké pojišťovny. Toto omezení je nepřiměřené a není nezbytné pro dosažení cílů sledovaných touto právní úpravou. Zcela by totiž stačilo, aby vnitrostátní zákonodárce podmínil nabývání podílových listů takových fondů vyhověním určitým investičním omezením nebo dodržením určité struktury majetku či investiční strategie ze strany těchto fondů, a nikoliv formálním kritériem povolení k nabízení v Rakousku. Pro podílový fond usazený v jiném členském státě není podle názoru VBV každopádně zajímavé podstoupit tak dlouhé a nákladné povolovací řízení pro relativně omezený trh, jakým je rakouský trh.

16

Podle FMA sleduje dotčená právní úprava cíl ochrany investorů a spotřebitelů. Dosažení tohoto cíle je obecným zájmem, který musí být chápán obdobně jako veřejný pořádek. Jelikož část rakouské veřejnosti je na základě předpisů v oblasti pracovního práva nucena odvádět pojistné zaměstnaneckým pojišťovnám a jejich prostřednictvím investovat svůj majetek, je oznamovací a povolovací řízení pro zahraniční podílové fondy zcela nezbytné k tomu, aby takové vnitrostátní zájmy nebyly ohroženy. Takové řízení je každopádně standardizované a spočívá ve formálním přezkumu vyžadujícím zejména označení tuzemského zástupce, vnitrostátního výplatního a platebního místa, jakož i označení depozitní banky. To umožňuje vyloučit jakoukoliv právní nejistotu všech dotyčných osob.

17

Verwaltungsgerichtshof sdílí prima facie stanovisko, že dotčená právní úprava obsahuje opatření zasahující do práva volného pohybu kapitálu. Zabývá se však tím, zda by taková opatření nemohla být odůvodněna důvody veřejného pořádku ve smyslu čl. 65 odst. 1 písm. b) SFEU. Je totiž třeba zohlednit veřejný zájem na zachování veřejného pořádku v souvislosti s bezpečnou správou části výdělků obyvatelstva. Pokud by takovýto veřejný zájem bylo skutečně možné přijmout jako odůvodnění, s ohledem zejména na právně upravené zajištění budoucnosti a ukončení pracovní činnosti, bylo by pak nutno posoudit, zda mohou být taková opatření považována za přiměřená vzhledem k sledovaným cílům.

18

S ohledem na tyto úvahy se Verwaltungsgericht rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Je ustanovení, které zaměstnanecké pojišťovně dovoluje investovat majetek svěřený subjektu kolektivního investování pouze do podílových listů podílových fondů, jejichž nabízení je v Rakousku povoleno, slučitelné s volným pohybem kapitálu, který je upraven v článku 63 SFEU a následujících?“

19

Ze spisu předloženého Soudnímu dvoru nevyplývá, že subjekt kolektivního investování, který musí být podle právní úpravy dotčené v původním řízení založen zaměstnaneckou pojišťovnou, představuje SKIPCP ve smyslu směrnice 85/611. Mimoto se nezdá, že by takový subjekt splňoval podmínky stanovené definicí SKIPCP v čl. 1 odst. 2 této směrnice, zejména pak v druhé odrážce tohoto ustanovení. Soudní dvůr proto vychází z předpokladu, že takový subjekt není SKIPCP.

20

Přezkum Soudního dvora tak bude vycházet především z ustanovení Smlouvy v oblasti volného pohybu kapitálu.

21

Především je nesporné, že nabývání podílových listů podílového fondu představuje přímou investici ve formě účasti na kapitálu finančního podniku, a v důsledku toho pohyb kapitálu ve smyslu čl. 63 SFEU, jak je ostatně uvedeno v bodě IV nomenklatury uvedené v příloze I směrnice Rady 88/361/EHS ze dne 24. června 1988, kterou se provádí článek 67 Smlouvy [článek zrušený Amsterodamskou smlouvou] (Úř. věst. L 178, s. 5; Zvl. vyd. 10/01, s. 10), a v ní uvedených vysvětlivkách (co se týče držení akcií a nabývání cenných papírů, viz rozsudky ze dne 4. června 2002, Komise v. Francie, C-483/99, Recueil, s. I-4781, bod 37, a Komise v. Belgie, C-503/99, Recueil, s. I-4809, bod 38).

22

Dále je třeba uvést, že právní úprava dotčená v původním řízení, zejména § 30 odst. 2 bod 5 písm. a) a b) BMSVG, podmiňuje odkazem na kapitoly II a III InvFG investování majetku zaměstnaneckých pojišťoven do podílových listů podílových fondů spadajících pod právní úpravu třetího státu i členského státu tím, že tyto fondy musí získat povolení k nabízení svých podílových listů v tuzemsku, a že podle § 43 BMSVG je důsledkem nedodržení této podmínky platba úroků těmito zaměstnaneckými pojišťovnami.

23

V tomto ohledu nelze tvrdit, že právní úprava dotčená v původním řízení ukládá takovým podílovým fondům povinnost zúčastnit se ve skutečnosti nikoliv povolovacího řízení, ale pouhého oznamovacího řízení.

24

Ohledně tohoto bodu je třeba zdůraznit, že sám předkládající soud kvalifikuje toto řízení jako „povolovací“. Mimoto Evropská komise správně podotýká, že cílem oznámení je umožnit FMA přezkoumat, zda jsou v daném případě splněny hmotněprávní podmínky stanovené touto právní úpravou, takže uvedené řízení musí být nutně z právního hlediska kvalifikováno jako „schvalovací“ nebo „povolovací“. Navíc, i za předpokladu, že by toto řízení formálně odpovídalo oznámení, podmínky, které je třeba splnit, zejména administrativní a finanční zátěž, označení tuzemského zástupce, jakož i určení vnitrostátního výplatního a platebního místa, jímž musí být finanční instituce dotyčného členského státu, jdou jasně nad rámec požadavků, jimiž se obvykle vyznačuje oznamovací řízení.

25

Je třeba uvést, že v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora taková právní úprava, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, může odrazovat zaměstnanecké pojišťovny od investování svého majetku do podílových fondů usazených v jiném členském státě, a ve skutečnosti jim v tom zabraňovat, a to z důvodu stanovené finanční sankce, takže musí být kvalifikována jako omezení pohybu kapitálu ve smyslu čl. 63 odst. 1 SFEU, které je v zásadě tímto ustanovením zakázáno (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 26. září 2000, Komise v. Belgie, C-478/98, Recueil, s. I-7587, bod 18, jakož i ze dne 8. července 2010, Komise v. Portugalsko, C-171/08, Sb. rozh. s. I-6813, bod 50 a citovaná judikatura).

26

Dále má právní úprava dotčená v původním řízení rovněž omezující účinek na podílové fondy usazené v jiných členských státech, jelikož je nutí, aby za účelem prodeje svých podílových listů podstoupily povolovací řízení na území daného státu, stanovené touto právní úpravou.

27

Taková právní úprava ukládá podílovým fondům usazeným v jiných členských státech podstoupit v Rakousku povolovací řízení, zatímco tyto fondy, které jsou právoplatně usazeny a schváleny v členském státě svého sídla, legitimně doufají, že přilákají kapitál z jiných členských států. Tento požadavek proto představuje překážku přeshraničního pohybu kapitálu.

28

Pokud jde o odůvodnění této překážky, Soudní dvůr opakovaně judikoval, že volný pohyb kapitálu může být omezen vnitrostátní právní úpravou pouze tehdy, je-li tato právní úprava odůvodněna jedním z důvodů uvedených v článku 65 SFEU nebo naléhavými důvody obecného zájmu ve smyslu judikatury Soudního dvora (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Komise v. Polsko, Sb. rozh. s. I-136313, C-271/09, bod 55 a citovaná judikatura).

29

V tomto ohledu je nutno zaprvé konstatovat, že právní úpravu dotčenou v původním řízení nelze odůvodnit s poukazem na veřejný pořádek či veřejnou bezpečnost ve smyslu čl. 65 odst. 1 písm. b) SFEU. Podle ustálené judikatury mohou být takové důvody uplatněny jen v případě skutečné a dostatečně závažné hrozby, kterou je dotčen základní společenský zájem, a nemohou mimoto sloužit pro účely čistě hospodářské povahy (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 27. října 1977, Bouchereau, 30/77, Recueil, s. 1999, bod 35, jakož i ze dne 14. března 2000, Scientologická církev, C-54/99, Recueil, s. I-1335, bod 17 a citovaná judikatura).

30

Pokud jde zadruhé o argument, podle kterého jsou dotčená omezení odůvodněna na základě čl. 65 odst. 1 písm. b) SFEU, podle kterého „článkem 63 není dotčeno právo členských států […] učinit všechna nezbytná opatření, jež by zabránila porušování vnitrostátních právních předpisů, zejména […] v oblasti dohledu nad finančními institucemi“, postačí konstatovat, že i když dotčená vnitrostátní ustanovení mohou stanovit věcný obsah obezřetnostních pravidel použitelných na subjekty kolektivního investování založené zaměstnaneckými pojišťovnami, jejich účelem naproti tomu v žádném případě není zabránit porušování právních předpisů v oblasti dohledu nad finančními institucemi. Na daná ustanovení se tedy nemůže vztahovat výjimka podle uvedeného článku (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Komise v. Polsko, bod 56).

31

Pokud jde zatřetí o údajné odůvodnění na základě naléhavých důvodů obecného zájmu, je třeba uznat, že zájem zajistit stabilitu a bezpečnost aktiv spravovaných subjekty kolektivního investování založenými zaměstnaneckými pojišťovnami, zejména přijetím obezřetnostních pravidel, představuje naléhavý důvod obecného zájmu, který může odůvodnit omezení volného pohybu kapitálu (obdobně, co se týče penzijních fondů, viz výše uvedený rozsudek Komise v. Polsko, bod 57).

32

Taková vnitrostátní právní úprava, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která vyžaduje, aby podílový fond se sídlem v jiném členském státě prošel povolovacím řízením pro účely nabízení svých podílových listů v tuzemsku, však jde na rámec toho, co je nezbytné pro dosažení sledovaného cíle kontroly. Jak totiž vyplývá ze spisu předloženého Soudnímu dvoru, zaměstnanecká pojišťovna k tomu, aby jí bylo povoleno vykonávat činnost, již byla podrobena kontrole a je soustavně předmětem zvláštního dohledu, pokud jde o finanční řízení.

33

Dále, vnitrostátní orgán dohledu, jako je FMA, může legitimně vyžadovat od zaměstnanecké pojišťovny, aby předložila, a to i v pravidelných intervalech, veškeré nezbytné informace týkající se kapitálové skladby a hodnoty majetku podílového fondu usazeného v jiném členském státě, do něhož tato zaměstnanecká pojišťovna zamýšlí investovat nebo již investovala část svého majetku, přičemž tyto informace jsou ostatně povinně k dispozici v členském státě, v němž má tento podílový fond sídlo.

34

Na základě těchto úvah je třeba dojít k závěru, že taková právní úprava, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, obsahuje opatření, která jsou nepřiměřená sledovanému cíli kontroly.

35

Tytéž důvody, z nichž byl učiněn závěr o nepřiměřenosti takovéto právní úpravy, platí začtvrté, i pokud jde o argumentaci ochranou osob využívajících zaměstnaneckou pojišťovnu v postavení spotřebitelů, jakožto naléhavým důvodem obecného zájmu ve smyslu judikatury Soudního dvora.

36

A konečně je třeba podotknout, že režim zavedený BMSVG nespadá pod rakouský systém sociálního zabezpečení. Za spisu předloženého Soudnímu dvoru totiž vyplývá, že tento režim funguje na kapitalizačním principu, na základě kterého odvody určité části hrubé odměny dotyčného pracovníka zaměstnavatelem zaměstnanecké pojišťovně slouží k financování příspěvku, který je tomuto pracovníkovi vyplácen v případě ukončení pracovního vztahu. V rámci tohoto režimu vystupuje zdravotní pojišťovna zaměstnance pouze jako prostředník. V důsledku toho nemůže být tento režim navzdory svému sociálnímu účelu považován, s ohledem na unijní právo, za součást systému sociálního zabezpečení členského státu (obdobně viz výše uvedený rozsudek Komise v. Polsko, bod 40).

37

Nemůže se tedy jednat o ten případ, kdy dochází k citelnému narušení finanční rovnováhy takového systému, takže čl. 153 odst. 4 SFEU nemůže být uplatňován pro odůvodnění takové právní úpravy, jako je dotčená v původním řízení.

38

S přihlédnutím k veškerým předcházejícím úvahám je třeba odpovědět na položenou otázku tak, že čl. 63 odst. 1 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která umožňuje zaměstnanecké pojišťovně nebo subjektu kolektivního investování založenému touto pojišťovnou pro správu svého majetku investovat tento majetek do podílových listů podílového fondu usazeného v jiném členském státě pouze tehdy, je-li tento podílový fond držitelem povolení k nabízení svých podílových listů v tuzemsku.

39

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:

Článek 63 odst. 1 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která umožňuje zaměstnanecké pojišťovně nebo subjektu kolektivního investování založenému touto pojišťovnou pro správu svého majetku investovat tento majetek do podílových listů podílového fondu usazeného v jiném členském státě pouze tehdy, je-li tento podílový fond držitelem povolení k nabízení svých podílových listů v tuzemsku.