1. 

Obec „M“ přijala regulační plán, který byl podle ní v souladu s podmínkami stanovenými německou právní úpravou pro použití tzv. „zrychleného“ řízení, která v souladu s unijním právem zbavuje autora plánu povinnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí. Pokud by Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Německo), k němuž podal „L“ žalobu, mohl konstatovat, že toto řízení bylo použito protiprávně, nebyla by směrnice 2001/42/ES ( 2 ) (dále jen „směrnice SEA“, SEA je zkratka odvozená z anglického „Strategic Environmental Assessment“ – strategické posuzování vlivů na životní prostředí) zbavena užitečného účinku jiným ustanovením německé právní úpravy, které stanoví, že „porušení formálních a procesních ustanovení [stavebního zákona] ( 3 ) nemá vliv na platnost [regulačního] plánu“?

2. 

Soudnímu dvoru je tedy prostřednictvím žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce předložena otázka týkající se výkladu čl. 3 odst. 4 a 5 směrnice SEA. Ve sporu před předkládajícím soudem se L, žalobce v původním řízení, domáhá v rámci řízení o abstraktním přezkumu právních norem toho, aby byl zrušen „regulační plán vnitřního rozvoje“ ( 4 ) obce M, žalované v původním řízení.

3.

Článek 3 směrnice SEA, který definuje rozsah působnosti této směrnice, stanoví:

„1.   Posouzení vlivů na životní prostředí se v souladu s články 4 až 9 provádí u plánů a programů uvedených v odstavcích 2 až 4, které mohou mít významný vliv na životní prostředí.

2.   S výhradou odstavce 3 se posouzení vlivů na životní prostředí provádí u všech plánů a programů,

3.   Plány a programy uvedené v odstavci 2, které stanoví využití menších oblastí na místní úrovni, a menší změny plánů a programů uvedených v odstavci 2 vyžadují posouzení vlivů na životní prostředí pouze tehdy, stanoví-li členské státy, že mohou mít významný vliv na životní prostředí.

4.   Členské státy určí, zda plány a programy neuvedené v odstavci 2, které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů, mohou mít významný vliv na životní prostředí.

5.   Členské státy určí, zda plány nebo programy uvedené v odstavcích 3 a 4 mohou mít významný vliv na životní prostředí buď přezkoumáním jednotlivých případů, nebo stanovením druhů plánů a programů, nebo kombinací obou přístupů. Za tímto účelem vezmou členské státy ve všech případech v úvahu příslušná kritéria stanovená v příloze II, aby se zajistilo, že se na plány a programy s možným významným vlivem na životní prostředí vztahuje tato směrnice.

[...]“

4.

Příloha II směrnice SEA uvádí kritéria, která umožňují stanovit možnou závažnost vlivů na životní prostředí uvedených v čl. 3 odst. 5 této směrnice.

5.

Ustanovení § 1 odst. 6 BauGB stanoví, že při vypracování územních plánů je třeba zohlednit zejména:

„[...]

7.   zájmy ochrany životního prostředí, včetně ochrany přírody a zachování krajiny, zejména

[...]

[...]

[...]“

6.

Ustanovení § 1 odst. 7 BauGB stanoví, že „při vypracování územních plánů musí být veřejné a soukromé zájmy spravedlivě zváženy, a to mezi sebou navzájem, jakož i v rámci jednotlivých kategorií zájmů“.

7.

Územní plány jsou vypracovávány, doplňovány nebo měněny v rámci „standardního řízení“ (§ 2 a násl. BauGB), pokud není možné využít „zjednodušené řízení“ (§ 13 BauGB) nebo v případě regulačních plánů vnitřního rozvoje „zrychlené řízení“ (§ 13a BauGB).

8.

Směrnice SEA byla provedena do německého práva na základě „zákona, kterým se přizpůsobují právní předpisy v oblasti územního rozvoje evropskému právu“ ( 5 ). Tímto zákonem bylo do standardního řízení při vypracování územních plánů začleněno posuzování vlivů na životní prostředí.

9.

Co se týče tohoto standardního řízení, § 2 BauGB nazvaný „Vypracování územních plánů“ stanoví:

„[...]

3) Při vypracování územních plánů je třeba zjistit a posoudit zájmy, které mají význam při hledání vyváženosti [zejména veřejné a soukromé zájmy ( 6 )].

4) Posouzení vlivů na životní prostředí se provádí ve vztahu k zájmům životního prostředí, které jsou uvedeny v ustanovení § 1 odst. 6 bodu 7 a § 1a; toto posouzení spočívá ve zjištění pravděpodobných významných dopadů na životní prostředí, poté jejich popisu a vyhodnocení vůči životnímu prostředí […]. Obec stanoví pro každý územní plán, v jakém rozsahu a s jakou mírou přesnosti musí být identifikovány nezbytné zájmy pro účely jejich zvážení. Posouzení vlivů na životní prostředí závisí na tom, co je rozumně možné vyžadovat vzhledem k obecně známým poznatkům a metodám posouzení, jakož i vzhledem k obsahu a míře přesnosti územního plánu. Výsledek posouzení vlivů na životní prostředí musí být zohledněn při vážení zájmů […].“

10.

Co se týče zjednodušeného řízení, § 13 odst. 3 první věta BauGB stanoví, že „[toto řízení] se uskuteční bez posouzení vlivů na životní prostředí podle § 2 odst. 4, bez zprávy o životním prostředí podle § 2a, bez uvedení druhu dostupných informací v oblasti životního prostředí podle § 3 odst. 2 druhé věty a bez souhrnného prohlášení podle § 6 odst. 5 třetí věty a § 10 odst. 4. Ustanovení § 4c se nepoužije [...]“.

11.

Ustanovení § 13a BauGB nazvané „Regulační plány vnitřního rozvoje“ stanoví:

„1)   Regulační plán, jehož předmětem je obnova využitelnosti ploch, zahušťování zástavby a další opatření vnitřního rozvoje (‚Bebauungsplan der Innenentwicklung‘ – regulační plán vnitřního rozvoje) může být vypracován podle zrychleného řízení. Regulační plán může být vypracován ve zrychleném řízení pouze tehdy, vymezuje-li zastavitelnou plochu schválenou podle § 19 odst. 2 nařízení o územním plánování [(Baunutzungsverordnung)] nebo zastavitelnou plochu činící celkem

[...]

2)   V rámci zrychleného řízení

[...]“

12.

Lze tedy shrnout, že § 13a BauGb stanoví zaprvé kvantitativní podmínku (tzn. prahová hodnota týkající se plochy) a zadruhé kvalitativní podmínku (tzn. musí se jednat o plán „vnitřního rozvoje“) ( 7 ).

13.

Ustanovení § 214 BauGB, který je součástí oddílu nazvaného „Zachování plánů v platnosti“, stanoví:

„1)   Porušení formálních a procesních ustanovení tohoto zákona má vliv na platnost plánu týkajícího se využití ploch a na obecní nařízení přijatá na základě tohoto zákona pouze tehdy, pokud:

[...]

2a)   Na regulační plány, které byly vyhotoveny ve zrychleném řízení na základě § 13a, se kromě odstavců 1 a 2 výše použijí následující ustanovení:

[...]“

14.

Pan L je vlastníkem pozemků a zemědělského hospodářství nacházejících se v oblasti, která je dotčena regulačním plánem napadeným v původním řízení.

15.

Dne 14. září 2005 rozhodla obecní rada obce M vypracovat regulační plán ve standardním řízení pro rozsáhlejší oblast, než byla oblast dotčená plánem, který je předmětem sporu, avšak který tuto oblast zahrnoval, aby tak realizovala územní plánování na základě stávající výstavby a doplnila k ní nové rezidenční oblasti na předměstí.

16.

Toto rozhodnutí bylo zveřejněno dne 16. září 2005. V rámci následné účasti veřejnosti vznesl L a další osoby námitky, zejména z důvodů ochrany životního prostředí. Landratsamt požadoval provedení posouzení vlivů na přírodní stanoviště na území nacházejícím se na jihu od cesty „S“.

17.

Dne 25. dubna 2007 rozhodla obecní rada M provést oddělené řízení pro území nacházející se na jihu od cesty „S“.

18.

Dne 23. dubna 2008 schválila uvedená obecní rada projekt týkající se menší oblasti a rozhodla vypracovat regulační plán, který se vztahoval na tuto oblast, v rámci zrychleného řízení stanoveného v ustanovení § 13a BauGB.

19.

Z odůvodnění rozhodnutí obce M vyplývá, že plán nemůže mít trvalé negativní dopady na životní prostředí a že je počítáno s celkovou zastavitelnou plochou o rozloze 11800 m2, což je méně než prahová hodnota určená v ustanovení § 13a odst. 1 druhé větě bodu 1 BauGB.

20.

Dne 26. dubna 2008 poskytla obec M regulační plán veřejnosti na jeden měsíc s možností vyjádřit se k němu. V době, kdy byl plán poskytnut veřejnosti, zopakoval L a další osoby své námitky, přičemž vyžadovali zprávu o životním prostředí.

21.

Landratsamt uvedl, že ačkoli dotčené plánování může být kvalifikováno jako plánování „vnitřního rozvoje“ ve smyslu § 13a BauGB, není zahrnutí nezastavěného území, které se nachází na okraji aglomerace, nezbytně nutné. Dodal, že má určité výhrady k závěru, že plán nemůže mít trvalé negativní dopady na životní prostředí.

22.

Dne 23. července 2008 vydala obecní rada obce M regulační plán ve formě obecního nařízení. Rozhodnutí bylo zveřejněno dne 2. srpna 2008.

23.

Dne 31. července 2009 L podal k předkládajícímu soudu návrh na „Normenkontrollantrag“ (návrh na abstraktní kontrolu právní normy). Uvedl, že sporný regulační plán je stižen formálními a hmotněprávními vadami. Zejména tvrdil, že obec nezohlednila skutečnost, že výstavba se týká oblasti, která se nachází mimo aglomeraci. V důsledku toho byly zájmy, které se týkají životního prostředí, přezkoumány a zhodnoceny nesprávně.

24.

Obec M napadla tvrzení L a uvedla, že uplatnění zrychleného řízení, které zavedl §13a BauGB, bylo oprávněné.

25.

Předkládající soud se domnívá, že sporný regulační plán není regulačním plánem „vnitřního rozvoje“ ve smyslu § 13a BauGB, a že tedy nemohl být přijat ve zrychleném řízení bez posouzení vlivů na životní prostředí, protože část území, které bylo zahrnuto do plánu, přesahovala již zastavěné území, neboť zahrnuje strmý svah nacházející se mimo tuto oblast.

26.

Domnívá se, že v případě tohoto plánu byla nesprávně posouzena (tzv. „kvalitativní“) podmínka, která je stanovena v ustanovení § 13a odst. 1 první větě BauGb (tedy, že se jedná o plán vnitřního rozvoje), byť toto posouzení nemá podle § 214 odst. 2a bodu 1 BauGB vliv na platnost uvedeného plánu.

27.

Za těchto okolností se Verwaltungsgericht Baden-Württemberg, který si klade otázku, zda meze prostoru pro uvážení, který čl. 3 odst. 5 směrnice SEA svěřuje členským státům, nejsou překročeny, pokud členský stát přijme vnitrostátní ustanovení, která vedou k zachování plánů přijatých ve zrychleném řízení v platnosti, aniž jsou dodrženy všechny podmínky, rozhodl o přerušení řízení a položil Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Překračuje členský stát meze svého prostoru pro uvážení, který má podle čl. 3 odst. 4 a 5 směrnice [SEA], když v rámci právní úpravy regulačních plánů obce, které upravují využívání menších oblastí na místní úrovni a definují rámec pro budoucí schvalování záměrů, avšak na něž se nevztahuje čl. 3 odst. 2 směrnice [SEA], vymezuje, s přihlédnutím k příslušným kritériím uvedeným v příloze II směrnice [SEA], zvláštní druh regulačního plánu, který se vyznačuje prahovou hodnotou plochy a podmínkou kvalitativní povahy, přičemž stanoví, že na vypracování takového regulačního plánu se nevztahují procesní ustanovení týkající se posuzování vlivů na životní prostředí, která jsou jinak použitelná pro regulační plány, a dále stanoví, že porušení těchto procesních ustanovení, jež spočívá v tom, že obec nesprávně posoudila podmínku kvalitativní povahy, nemá vliv na platnost tohoto regulačního plánu zvláštního druhu?“

28.

Ač německá vláda nevznesla námitku nepřípustnosti, tvrdí, že „je málo pravděpodobné“, že by předběžná otázka byla relevantní pro vyřešení sporu v původním řízení. Obec M má ve stejném duchu za to, že význam předběžné otázky je pro vyřešení sporu sporný.

29.

Podle mého názoru je otázka zjevně relevantní.

30.

V tomto ohledu je třeba připomenout ( 8 ), že podle ustálené judikatury je v rámci řízení upraveného v článku 267 SFEU věcí pouze vnitrostátního soudu, kterému byl spor předložen a jenž musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jeho rozsudku, tak relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru. Týkají-li se tedy položené otázky výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout. Soudní dvůr však rovněž rozhodl, že za výjimečných okolností mu přísluší, za účelem ověření jeho vlastní pravomoci, aby přezkoumal podmínky, za kterých se na něj vnitrostátní soud obrátil. Odmítnout rozhodnutí o předběžné otázce položené vnitrostátním soudem je možné pouze v případě, že je zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také tehdy, když Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny.

31.

Není však zjevné, že žádaný výklad nemá vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení.

32.

Naopak, z předkládacího rozhodnutí jasně vyplývá, že odpověď na otázku položenou Soudnímu dvoru je pro rozsudek předkládajícího soudu rozhodující. Pokud německý zákonodárce překročil meze prostoru pro uvážení, který mu svěřila směrnice SEA, a to kumulací účinků rozhodnutí o neprovedení posouzení vlivů na životní prostředí v rámci regulačních plánů ( 9 ) a ustanovení § 214 odst. 2a bodu 1 BauGB, který ponechává v platnosti regulační plány, v jejichž případě se nesprávně použilo zrychlené řízení a upustilo se od provedení posouzení vlivů na životní prostředí, mělo by být předkládajícímu soud umožněno rozhodnout o návrhu na přezkum právních norem tak, že vyloučí aplikaci některého z dotčených vnitrostátních ustanovení. V takovém případě by se uplatnila povinnost provést u regulačních plánů posouzení vlivů na životní prostředí v rámci standardního řízení, kterou stanoví vnitrostátní právo.

33.

Pan L a Evropská komise jsou toho názoru, že dotčený členský stát tím, že spojil zrychlené řízení (§ 13a BauGB) se zachováním v platnosti plánu, u něhož se po nesprávném posouzení ukáže, že se nejedná o plán vnitřního rozvoje (§ 214 odst. 2a bod 1 BauGB) – překročil meze prostoru pro uvážení, který mu svěřuje čl. 3 odst. 5 směrnice SEA. Obec M a německá vláda mají naproti tomu za to, že uvedená vnitrostátní ustanovení jsou v souladu s požadavky článku 3 uvedené směrnice. I když řecká vláda je pravděpodobně ochotna souhlasit s názorem německé vlády, spatřuje v něm rovněž riziko, že cíle této směrnice nebude dosaženo.

34.

Po přezkumu § 13a odst. 1 druhé věty bodu 1 (oddíl 1) a § 214 odst. 2a bodu 1 BauGB, jakož i souběžného použití těchto dvou ustanovení (oddíl 2), se budu zabývat pravidly a zásadami unijního práva, které by mohly být v projednávané věci porušeny, a to užitečným účinkem směrnice SEA a zásadami efektivity, loajální spolupráce a účinné soudní ochrany (oddíl 3). V rámci mých závěrečných poznámek vyvrátím argumenty obce M, jakož i argumenty německé vlády (bod 4).

35.

I když předběžná otázka není stručná (věta obsahuje nejméně 17 řádků), je ve skutečnosti velmi přesná, tj. překračuje členský stát meze svého prostoru pro uvážení, který mu svěřila směrnice SEA ( 10 ), když v rámci právní úpravy o regulačních plánech vypracovávaných obcemi ( 11 ) upraví, s ohledem na relevantní kritéria přílohy II této směrnice, určitý druh regulačního plánu ( 12 ), přičemž určí zaprvé, že na vypracování takového plánu se nepoužijí procesní ustanovení týkající se posuzování vlivů na životní prostředí, která se obvykle použijí na regulační plány, a zadruhé, že porušení těchto procesních ustanovení ( 13 ) nemá vliv na platnost tohoto zvláštního druhu regulačního plánu?

36.

Nejprve je třeba uvést, že základním cílem směrnice SEA je, jak vyplývá z jejího článku 1, aby plány a programy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, byly při přípravě a před přijetím podrobeny posouzení vlivů na životní prostředí ( 14 ).

37.

V projednávané věci předkládající soud uvádí, že co se týče regulačních plánů, německý zákonodárce na základě čl. 3 odst. 5 směrnice SEA stanovil, že vypracování nebo změna uvedených plánů, včetně jejich doplnění podléhá v zásadě povinnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí v rámci tzv. standardního řízení ( 15 ).

38.

Této povinnosti naopak zprostil zejména regulační plány, které splňují kvalitativní podmínku regulačního plánu „vnitřního rozvoje“ ( 16 ) a které nepřesahují prahovou hodnotu týkající se plochy, která je určena v ustanovení § 13a odst. 1 druhé větě BauGB, pokud neexistuje důvod pro vyloučení na základě § 13a odst. 1 čtvrté a páté věty BauGB.

39.

Podle předkládacího rozhodnutí využil německý zákonodárce tímto způsobem oprávnění stanovené v čl. 3 odst. 5 první větě, druhou možnost, směrnice SEA a zavedl tuto výjimku tím, že stanovil „zvláštní“ druh plánu, přičemž zohlednil – jak mu ukládá čl. 3 odst. 5 druhá věta směrnice SEA – relevantní kritéria uvedená v příloze II této směrnice. Dodávám, že německá vláda ve svém písemném vyjádření rovněž potvrdila, že uvedené ustanovení § 13a BauGB bylo přijato za účelem provedení směrnice SEA, zejména pak jejího čl. 3 odst. 5 druhé věty, druhé možnosti.

40.

Předkládající soud je toho názoru, že takto učiněné rozhodnutí německého zákonodárce konstatovat, že tento druh plánu nemůže mít v zásadě významný vliv na životní prostředí, se pohybuje v mezích prostoru pro uvážení, který čl. 3 odst. 5 směrnice SEA svěřuje členským státům.

41.

K tomuto uvádím, že z rozsudku Valčiukienė a další ( 17 ) – vyhlášeném krátce po předložení žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce v projednávané věci – vyplývá, že prostor pro uvážení, který mají členské státy podle čl. 3 odst. 5 směrnice SEA ke stanovení druhů plánů, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, či nikoli, „má své meze v povinnosti uvedené v čl. 3 odst. 3 této směrnice vykládaném ve spojení s odstavcem 2 téhož článku, aby plány, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, zejména z důvodu svých charakteristik, vlivů a oblastí, které by mohly být zasaženy, podléhaly posouzení takových vlivů na životní prostředí“ (bod 46).

42.

Podle tohoto rozsudku (viz bod 47) by tedy členský stát, který by stanovil kritérium, jehož následkem by bylo, že by v praxi celá určitá kategorie plánů byla předem vyňata z posuzování vlivů na životní prostředí, překročil prostor pro uvážení, který má na základě čl. 3 odst. 5 směrnice SEA, ledaže by všechny vyloučené plány mohly být považovány na základě takových relevantních kritérií, jako jsou zejména jejich předmět, rozsah území, na které se vztahují či citlivost dotčených přírodních oblastí, za plány, které nemohou mít významný vliv na životní prostředí.

43.

Ve světle této judikatury nejsem přesvědčen, že německý zákonodárce jednal v rámci § 13a odst. 1 druhé věty bodu 1 BauGB skutečně v intencích prostoru pro uvážení, který čl. 3 odst. 5 směrnice SEA svěřuje členským státům v případě plánů a programů, které spadají do rozsahu působnosti čl. 3 odst. 3 a 4 uvedené směrnice.

44.

Stejně jako Komise poukazuji na to, že v projednávané věci vyvstává otázka, zda německý zákonodárce v souladu s právními předpisy zohlednil všechna relevantní kritéria podle přílohy II směrnice SEA – zejména pak kritérium, které Soudní dvůr výslovně uvedl ve výše uvedeném rozsudku Valčiukienė a další, a to citlivost dotčených přírodních oblastí (uvedené v bodě 2 šestém pododstavci přílohy II směrnice SEA ( 18 )). Odůvodnění, na které odkazuje německá vláda, se v žádném případě nezabývá tímto kritériem z věcného hlediska.

45.

Za účelem tohoto stanoviska a podání užitečné odpovědi předkládajícímu soudu na položenou předběžnou otázku je každopádně třeba zaprvé vzít na vědomí závěr tohoto soudu ohledně souladu § 13a odst. 1 bodu 1 druhé věty BauGB se směrnicí ESA, což uvedený soud bude muset v každém případě důkladně přezkoumat v rámci původního řízení, a zadruhé zaměřit se na skutečnost, že problém, na který poukazuje předkládající soud, je zcela zjevně problémem souběžného použití obou dotčených ustanovení, a sice § 13a odst. 1 druhé věty a § 214 odst. 2a, bodu 1 BauGB.

46.

Podle předkládajícího soudu první (tzv. kvalitativní) podmínka uvedená v ustanovení § 13a odst. 1 první větě BauGB není za okolností věci v původním řízení splněna, pokud dotčený plán obsahuje opatření týkající se vnějšího rozvoje, a nikoli pouze rozvoje vnitřního. Toto konstatování předkládajícího soudu dává význam první předběžné otázce.

47.

Ostatně kdyby se jednalo o skutečný plán vnitřního rozvoje, bylo by zrychlené řízení použito správně a problém by v zásadě nevznikl.

48.

I když uznám závěr předkládajícího soudu, že samotný § 13a odst. 1 BauGB je v souladu se směrnicí SEA, nachází se problém na úrovni užitečného účinku této směrnice v případě použití § 214 odst. 2a bod 1 BauGB a nesprávného posouzení podmínky upravené v ustanovení § 13a odst. 1 bodu 1 druhé věty BauGB.

49.

Ze spisu předloženého Soudnímu dvoru totiž vyplývá, že § 214 odst. 2a bod 1 BauGB o zachování plánů v platnosti vede k tomu, že plány, při jejichž vypracování mělo být provedeno posouzení vlivů na životní prostředí, zůstávají v platnosti, ačkoli byly vypracovány bez tohoto posouzení vlivů na životní prostředí.

50.

Je třeba konstatovat, že německý systém zbavuje čl. 3 odst. 1 směrnice SEA, který vyžaduje, aby plány podléhaly posouzení vlivů na životní prostředí, veškerého užitečného účinku.

51.

Aby totiž ustanovení směrnice SEA měla užitečný účinek, musí členské státy mimo jiné zabezpečit, že posouzení dopadu na životní prostředí se uskuteční pro všechny plány a programy, u nichž nelze vyloučit, že mají vliv na životní prostředí. Mám za to, že takové riziko ve věci v původním řízení existuje a rovněž, jak vysvětluji v tomto stanovisku, že německé právo nestanoví tuto záruku.

52.

Plán, který nesplňuje podmínky podle § 13a BauGB, totiž není plánem, který pro účely směrnice SEA nemůže mít vliv na životní prostředí. Pro takový plán je tedy třeba podle uvedené směrnice provést posouzení vlivu na životní prostředí. Podle německého práva tomu tak ovšem není, jelikož podle § 214 odst. 2a bodu 1 BauGB za takové porušení předpisů není právní sankce možná.

53.

Z tohoto důvodu nemůže být použití § 13a BauGB obcí soudně přezkoumáno.

54.

V původním řízení totiž soud nemá možnost přerušit řízení (např. za účelem provedení posouzení vlivů na životní prostředí) nebo jiným způsobem zajistit, aby nesplnění povinnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí bylo napraveno. Z tohoto důvodu položil předkládající soud předběžnou otázku.

55.

Jelikož taková možnost soudního přezkumu neexistuje, nic nezaručuje, že obec v rámci svého posouzení v každém případě dodrží kritéria uvedená v příloze II směrnice SEA, která německý zákonodárce právě zamýšlel zohlednit tím, že zavedl pojem vnitřní rozvoj.

56.

Je tedy třeba uvést, že použití § 214 odst. 2a bod 1 BauGB ohrožuje použití čl. 3 odst. 5 první věty směrnice SEA tím, že znemožňuje uložení jakékoli sankce, pokud vnitrostátní orgány překročí prostor pro uvážení, který jim tato směrnice svěřuje.

57.

Judikatura Soudního dvora a zejména nedávný rozsudek Inter-Environnement Wallonie a Terre wallonne ( 19 ), který byl vydán po předložení předkládacího rozhodnutí, potvrzuje závěr, k němuž jsem dospěl v bodech 50 a 56 tohoto stanoviska.

58.

Z judikatury Soudního dvora (bod 44 uvedeného rozsudku) totiž vyplývá, že „jestliže musel být ‚plán‘ nebo ‚program‘ před svým přijetím předmětem posouzení vlivů na životní prostředí podle požadavků směrnice [SEA], příslušné orgány jsou povinny přijmout veškerá obecná či specifická opatření směřující k nápravě situace vyplývající z neprovedení takového posouzení (obdobně viz výše uvedený rozsudek Wells ( 20 ), bod 68)“ (zvýraznění provedeno autorem tohoto stanoviska).

59.

Výše uvedený rozsudek Inter-Environnement Wallonie a Terre wallonne v bodě 45 dodává, že „taková povinnost přísluší rovněž vnitrostátním soudům, jimž je předložena žaloba směřující proti takovému vnitrostátnímu aktu, přičemž v tomto ohledu je třeba připomenout, že vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu přísluší na základě zásady procesní autonomie členských států upravit procesní podmínky, které se uplatní na tyto žaloby, které lze podat proti takovým ‚plánům‘ nebo ‚programům‘, avšak za předpokladu, že tyto podmínky nejsou méně příznivé než ty, které se týkají obdobných situací na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti), a že v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity) (viz výše uvedený rozsudek Wells, bod 67 a citovaná judikatura)“ (zvýraznění provedeno autorem tohoto stanoviska).

60.

Podle bodu 46 výše uvedeného rozsudku Inter-Environnement Wallonie a Terre wallonne tedy „musejí soudy, kterým je v tomto ohledu věc předložena, přijmout na základě vnitrostátního práva opatření vedoucí k pozastavení nebo zrušení ‚plánu‘ nebo ‚programu‘ přijatého při nedodržení povinnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí (obdobně viz výše uvedený rozsudek Wells, bod 65) (zvýraznění provedeno autorem tohoto stanoviska).

61.

Soudní dvůr konečně v bodě 47 výše uvedeného rozsudku Inter-Environnement Wallonie a Terre wallonne konstatoval, že „pokud by totiž soudy, kterým je v tomto ohledu věc předložena, v rámci takové žaloby a v mezích procesní autonomie nepřijaly opatření stanovená vnitrostátním právem, která jsou schopna zabránit tomu, aby takový plán nebo program, včetně záměrů, které mají být uskutečněny v rámci tohoto programu, mohly být realizovány navzdory neprovedení posouzení vlivů na životní prostředí, byl by porušen základní cíl směrnice [SEA]“ (zvýraznění provedeno autorem tohoto stanoviska).

62.

Je tedy jasné, že pokud směrnice SEA stanoví povinnost provést posouzení vlivů plánu na životní prostředí a pokud toto posouzení nebylo provedeno – jak je tomu ve věci v původním řízení – musí být z právního hlediska možné zabránit uskutečnění dotčeného plánu.

63.

Kromě toho Soudní dvůr ve výše uvedeném rozsudku Wells, zejména v bodě 66, konstatoval, že členský stát musí nahradit každou škodu, která byla způsobena protiprávním neprovedením posouzení vlivů na životním prostředí ( 21 ).

64.

Rovněž dodávám, že Soudní dvůr zdůraznil v rozsudku Alassini a další ( 22 ), že „požadavky rovnocennosti a efektivity vyjadřují obecnou povinnost členských států zajistit soudní ochranu práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva“.

65.

Jestliže je užitečný účinek směrnice SEA ohrožen takovými vnitrostátními ustanoveními, jako jsou ustanovení v původním řízení, která se týkají zachování v platnosti plánů, které jsou stiženy vadami, je zásada efektivity porušena, což jednoznačně vyplývá z judikatury Soudního dvora citované v bodech 57 až 64 tohoto stanoviska.

66.

Jak již bylo uvedeno výše, ze spisu předloženého Soudnímu dvoru totiž vyplývá, že § 214 odst. 2a bod 1 BauGB ve skutečnosti znemožňuje výkon práv přiznaných unijním právním řádem.

67.

Je třeba mít na paměti, že podle čl. 4 odst. 3 SEU musí členské státy usnadnit Evropské unii plnění jejích úkolů a zdržet se všech opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů Unie, přičemž z ustálené judikatury rovněž vyplývá, že vnitrostátnímu soudu přísluší, aby v rámci svých pravomocí jakožto orgán členského státu uplatňoval na základě zásady loajální spolupráce uvedené v tomto článku přímo použitelné unijní právo jako celek a zajistil ochranu práv, která unijní právo přiznává jednotlivcům, přičemž nesmí použít žádné ustanovení vnitrostátního práva, jež by s ním bylo případně v rozporu, a to bez ohledu na to, zda ustanovení bylo přijato dříve než pravidla unijního práva, nebo po něm ( 23 ).

68.

V projednávané věci musí být rovněž zohledněna skutečnost, že Soudní dvůr konstatoval, že s požadavky inherentními samotné podstatě unijního práva by bylo neslučitelné jakékoli ustanovení vnitrostátního právního řádu, či jakákoli právní, správní nebo soudní praxe, které by měly za následek oslabení účinnosti unijního práva tím, že by odmítaly soudci příslušnému pro použití tohoto práva pravomoc učinit v samotném okamžiku tohoto použití vše, co je nezbytné pro to, aby nebyla použita vnitrostátní legislativní ustanovení, která by případně představovala, byť i jen dočasnou, překážku pro plnou účinnost norem unijního práva ( 24 ).

69.

V rámci žalob, jejichž předmětem jsou pochybení při posuzování vlivů na životní prostředí či jeho neprovedení, tak musí vnitrostátní soudy v mezích své procesní autonomie přijmout opatření, kterými lze zabránit tomu, aby se záměr mohl uskutečnit bez posouzení vlivů na životní prostředí, které vyžaduje směrnice SEA ( 25 ). Stejně tak v povolovacím řízení, které v zásadě nestanoví posouzení vlivů na životní prostředí, musí být dodatečně provedeno každé posouzení, které nebylo provedeno v předcházejících řízeních, která vedla k povolení celkového záměru ( 26 ).

70.

V neposlední řadě zásada účinné soudní ochrany je obecnou zásadou unijního práva ( 27 ), která vyplývá z ústavních tradic společných členským státům a která je zakotvena v článcích 6 a 13 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, uzavřené dne 4. listopadu 1950 v Římě ( 28 ). Tato obecná zásada unijního práva je v současnosti vyjádřena v článku 47 Listiny základních práv Evropské unie ( 29 ).

71.

Taková vnitrostátní ustanovení, jako jsou ustanovení v původním řízení, zjevně porušují tuto obecnou zásadu.

72.

V závěrečných poznámkách se budu zabývat argumenty obce M a německé vlády.

73.

V první řadě je podle mého názoru cílem vyjádření obce M pouze minimalizovat možné případy, v nichž se použije § 214 BauGB v případě nesprávného posouzení podmínek stanovených v ustanovení § 13a odst. 1 BauGB.

74.

Obec M se v podstatě snaží prokázat, že § 214 BauGB se použije pouze tehdy, když je pochybení při posouzení pojmu vnitřního rozvoje, který je uveden v ustanovení § 13a odst. 1 BauGB, objektivně nepochopitelné a když k tomuto pochybení došlo při plné znalosti věci nebo když vůbec nebylo provedeno posouzení podmínek stanovených pro uplatnění zrychleného řízení.

75.

Podle uvedené obce M tak tomu v projednávané věci není, jelikož pochybení nebylo úmyslné a obec si dokonce nebyla vědoma, že se dopustila pochybení, resp. toto pochybení bylo pouze marginální a bezvýznamné. Tento argument lze rovněž nalézt v určité podobě ve vyjádření německé vlády.

76.

Německá vláda totiž tvrdí, že § 214 odst. 2a bodu 1 BauGB se používá zřídka, a to zejména proto, že německé obce jsou vázány zákonem, jakož i proto, že v německém právu v oblasti územního plánování existují další obecná systémová ustanovení, která omezují použití zrychleného řízení.

77.

Postačí uvést, že tento argument je v projednávané věci irelevantní ( 30 ). Kromě toho skutečnost, že je možné, jak uvádí německá vláda, omezit situace, v nichž § 214 odst. 2a bod 1 BauGB umožňuje zachovat v platnosti regulační plán vnitřního rozvoje, nepostačuje v žádném případě k tomu, aby byla zajištěna jeho slučitelnost s čl. 3 odst. 5 směrnice SEA.

78.

Německá vláda dodává, že pochybení týkající se existence kvalitativní podmínky, která je stanovena v ustanovení § 13a odst. 1 BauGB, musí být „zjevné a závažné“, že se nejedná o „významný zásah“ do zájmů životního prostředí či obcházení podmínek stanovených v uvedeném § 13a ( 31 ) a „že je nezbytné vyvážit náchylnost územních plánů k riziku pochybení“ ( 32 ). Německá vláda tvrdí, že se § 214 odst. 2a bod 1 BauGB nevztahuje na všechna porušení. Nepoužije se tedy: a) pokud neexistuje konkrétní situace vnitřního rozvoje ( 33 ); b) pokud nebylo provedeno alespoň posouzení skutkového stavu z hlediska vnitřního rozvoje ( 34 ); c) pokud je překročena míra pochopitelné nejistoty a pochybností ( 35 ); d) pokud došlo k překročení vnitřní zóny, které není bezvýznamné z hlediska její plochy ( 36 ); nebo e) pokud se jedná o plochy, které se nenacházejí na hranici mezi vnější oblastí a vnitřní oblastí ( 37 ).

79.

Je třeba konstatovat, že touto argumentací se uvedená vláda snaží prokázat, že § 214 odst. 2a bod 1 BauGB se nepoužije až na případy, kdy se jedná o zjevné či úmyslné pochybení nebo ovlivnění základních prvků.

80.

Tento výklad § 214 BauGB nespadá do pravomoci Soudního dvora, nýbrž do pravomoci předkládajícího soudu; tento soud přitom nepředkládá žádnou informaci, která by nasvědčovala tomu, že s tímto výkladem souhlasí. I kdyby byl výklad obce M a německé vlády správný, jejich argumentace by byla v tomto případě irelevantní, jelikož předběžná otázka se týká všech druhů pochybení, na něž se může § 214 BauGB vztahovat.

81.

V každém případě je jasné, že § 214 BauGB je použitelný, jestliže byla nesprávně posouzena kvalitativní podmínka stanovená v ustanovení § 13a odst. 1 druhé větě bodu 1 BauGB. Podle předkládajícího soudu zahrnuje plán za okolností původního řízení opatření týkající se vnějšího rozvoje, čímž je zpochybněno, zda existuje regulační plán vnitřního rozvoje, který umožňuje použít zrychlené řízení.

82.

Německá vláda mimo jiné ( 38 ) tvrdí, že regulační plán vnitřního rozvoje je plánem, který stanoví „využití menších oblastí na místní úrovni“. Splňuje tak současně základní podmínku, která je stanovena v čl. 3 odst. 3 směrnice SEA. Uvádí, že kvůli důvodům vyloučení, které jsou uvedeny v ustanovení § 13a odst. 1 čtvrté a páté větě BauGB, se nemůže z podstaty věci jednat o plány ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice SEA, o nichž unijní zákonodárce konstatoval, že v zásadě podléhají posouzení vlivů na životní prostředí. I když je toto tvrzení správné, nemění nic na závěrech, k nimž jsem dospěl v souvislosti s ustanovením § 214 BauGB. Totéž platí, pokud jde o tvrzení německé vlády uvedené v bodech 74 až 81 jejích písemných vyjádření, jelikož problém – alespoň ve věci projednávané před Soudním dvorem ( 39 ) – se netýká skutečnosti, zda je článek 13a BauGB v souladu se směrnicí SEA, nýbrž zda je v souladu s uvedenou směrnicí souběžné použití § 13a a § 201 BauGB.

83.

Je rovněž pravdou ( 40 ), že každé porušení kvalitativní podmínky uvedené v ustanovení § 13a BauGB nevede systematicky k významným dopadům na životní prostředí; nemění to však nic na tom, že se již – ve skutečnosti – nejedná o regulační plán vnitřního rozvoje.

84.

Je dále pravdou, jak tvrdí německá vláda ( 41 ), že § 214 BauGB nemění nic na tom, že nesprávné posouzení, které se týká prahové hodnoty pro plochu, způsobuje neplatnost, avšak je třeba znovu konstatovat, že v tom problém netkví ( 42 ). Problém tkví v tom, že neexistence základní kvalitativní podmínky nemá vliv na neplatnost a nemá, jak upozornila sama německá vláda v bodě 88 svého vyjádření, žádné právní důsledky.

85.

Uvedená vláda konečně tvrdí, že „unijní právo nevyžaduje, aby procesní vada byla nezbytně sankcionována neplatností dotčeného právního úkonu, nýbrž že uznává jakožto obecnou právní zásadu konečnou povahu správních úkonů a snahu o právní jistotu, na níž je založena“ ( 43 ).

86.

I když je pravdou, že unijní právo nevyžaduje zvláštní druh právní sankce, nelze připustit, aby směrnice byla zbavena užitečného účinku. Ačkoli právním účinkem překročení meze prostoru pro uvážení členským státem, který mu směrnice svěřuje, nemusí být nutně neplatnost právního úkonu, kterým se materializuje toto překročení, musí tento právní účinek implikovat alespoň to, že toto překročení nemůže být vykonáno či uskutečněno (bez ohledu na to, zda se jedná např. o přerušení provádění plánu nebo odkladnou podmínku pro jeho výkon nebo – v projednávaném případě – o řízení, v jehož rámci může být posouzení vlivů na životní prostředí stále provedeno během soudního řízení).

87.

Vzhledem k výše uvedenému jsem toho názoru, že úplné vyloučení soudní ochrany a soudního přezkumu v případě, kdy nebylo řádně provedeno posouzení vlivů na životní prostředí – jako tomu bylo ve věci v původním řízení – zbavuje směrnici SEA jejího užitečného účinku ( 44 ), porušuje zásadu efektivity vnitrostátních řízení, která zaručují ochranu práv občanů, jakož i zásadu účinné soudní ochrany a je v rozporu se zásadou loajální spolupráce, podle níž jsou členské státy povinny odstranit protiprávní důsledky porušení unijního práva ( 45 ).

88.

Na otázku položenou Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg je tedy třeba odpovědět následovně:

„Článek 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí, jakož i zásady efektivity, loajální spolupráce a účinné soudní ochrany, brání takové právní úpravě členského státu – jako je právní úprava dotčená v původním řízení – podle níž porušení podmínky uvedené v ustanovení, které provádí tuto směrnici, která se týká zproštění povinnosti provést předchozí posouzení vlivů na životní prostředí při přijímání určitého druhu regulačního plánu, nemůže být předmětem soudního přezkumu, neboť tato právní úprava stanoví, že toto porušení nemá vliv na platnost uvedeného regulačního plánu.“