1. 

První ze dvou důvodů, na kterých je založen tento kasační opravný prostředek, směřující proti rozsudku Tribunálu ze dne 13. ledna 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds v. Komise ( 2 ), má Soudnímu dvoru umožnit rozvinout judikaturu týkající se přístupu k dokumentům pocházejícím z členského státu, stanovenou v jeho rozsudku ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise ( 3 ). V přeneseném smyslu by bylo téměř možné říci, že tento kasační opravný prostředek představuje „incidenční řízení“ ve vztahu k výkonu rozsudku Švédsko v. Komise a nabízí tak Soudnímu dvoru příležitost věnovat se choulostivé úloze výkladu čl. 4 odst. 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise ( 4 ).

2. 

Druhý z důvodů kasačního opravného prostředku má umožnit, aby se Soudní dvůr vyjádřil ke dvěma obecnějším otázkám: zaprvé k rozsahu soudního přezkumu aktů Unie, při jejichž vypracování se vycházelo z vnitrostátních dokumentů více či méně rozhodujících pro jejich věcný obsah, a zadruhé ke stupni bezprostřednosti vyžadovanému při soudním přezkumu dokumentu, jehož zpřístupnění je předmětem sporu.

3.

Podle článku 2 nařízení č. 1049/2001:

„1.   Všichni občané Unie a všechny fyzické a právnické osoby, které mají bydliště nebo sídlo v členském státě, mají právo na přístup k dokumentům orgánů, s výhradou zásad, podmínek a omezení vymezených v tomto nařízení.

[…]

3.   Toto nařízení se vztahuje na všechny dokumenty, které má orgán v držení, to znamená na dokumenty, které vytvořil nebo obdržel a které má v držení, a to ve všech oblastech činnosti Evropské unie.

[…]“.

4.

Článek 3 nařízení č. 1049/2001 stanoví následující definice:

„Pro účely tohoto nařízení se:

5.

Podle článku 4 téhož nařízení č. 1049/2001 platí v této oblasti následující výjimky:

„1.   Orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany:

[…]

3.   […]

Přístup k dokumentu, který obsahuje stanoviska pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací uvnitř daného orgánu, se odepře i po přijetí rozhodnutí, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.

4.   U dokumentů třetích osob konzultuje orgán třetí osobu pro posouzení, zda má uplatnit výjimku uvedenou v odstavci 1 nebo 2, není-li zřejmé, zda dokument má nebo nemá být zpřístupněn.

5.   Členský stát může požádat orgán, aby nezveřejňoval dokument pocházející z tohoto členského státu bez jeho předchozího souhlasu.

6.   Pokud se některá z výjimek vztahuje pouze na části požadovaného dokumentu, zbývající části dokumentu se zpřístupní.

7.   Výjimky uvedené v odstavcích 1 až 3 se uplatňují jen po dobu, po kterou je ochrana odůvodněna obsahem dokumentu. Výjimky lze uplatňovat nejdéle po dobu třiceti let. V případě dokumentů spadajících pod výjimky, které se vztahují k soukromí nebo obchodním zájmům, a v případě citlivých dokumentů lze výjimky uplatňovat i po uplynutí této doby, je-li to nezbytné.“

6.

IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH (dále jen „IFAW“) je nevládní organizace činná v oblasti zachování dobrých životních podmínek zvířat a ochrany přírody.

7.

Poté, co Spolková republika Německo předložila Komisi žádost založenou na čl. 6 odst. 4 druhém pododstavci směrnice 92/43/EHS ( 5 ), vydala Komise dne 19. dubna 2000 kladné stanovisko k uskutečnění průmyslového projektu v lokalitě Mühlenberger Loch, oblasti chráněné na základě této směrnice. Tento projekt spočíval v rozšíření závodu společnosti D. za účelem finální montáže Airbusu A3XX.

8.

Dopisem ze dne 20. prosince 2001 zaslaným Komisi požádala navrhovatelka o přístup k různým dokumentům, které zmíněný orgán obdržel v rámci posuzování výše uvedeného průmyslového projektu, a sice ke korespondenci pocházející od Spolkové republiky Německo, města Hamburk a od německého kancléře.

9.

Komise měla za to, že čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 jí zakazuje zpřístupnit dotčené dokumenty, a prostřednictvím rozhodnutí ze dne 26. března 2002 přístup k některým dokumentům odepřela.

10.

Žaloba na neplatnost podaná IFAW proti uvedenému rozhodnutí byla zamítnuta rozsudkem Tribunálu ze dne 30. listopadu 2004 ( 6 ).

11.

Švédské království, vedlejší účastník v řízení o neplatnosti, podalo proti rozsudku Tribunálu kasační opravný prostředek k Soudnímu dvoru.

12.

Výše uvedeným rozsudkem ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise, Soudní dvůr zrušil rozsudek Tribunálu i rozhodnutí ze dne 26. března 2002. Podle Soudního dvora, „pokud členský stát využil možnost, kterou mu dává čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001, a to požádat o to, aby specifický dokument pocházející z tohoto státu nebyl zpřístupněn bez jeho předchozího souhlasu, případné zpřístupnění tohoto dokumentu orgánem vyžaduje, aby zmíněný členský stát dal předchozí souhlas“ (bod 50). Soudní dvůr však konstatoval, že „s cíli [nařízení č. 1049/2001] je neslučitelné, aby byl čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 vykládán jako přiznávající členskému státu právo všeobecného a bezpodmínečného veta, na jehož základě by členský stát mohl pouze na základě svého volného uvážení a bez odůvodnění svého rozhodnutí bránit zpřístupnění jakéhokoli dokumentu drženého orgánem Společenství jen z toho důvodu, že zmíněný dokument pochází z tohoto členského státu“ (bod 58). Je tedy nutné, aby nesouhlas členského státu byl založen na některé z věcných výjimek stanovených v čl. 4 odst. 1 až 3 nařízení č. 1049/2001, a „je v pravomoci soudu Společenství na žádost zúčastněné osoby, vůči níž dožádaný orgán uplatnil odepření přístupu, přezkoumat, zda toto odepření mohlo být právoplatně založeno na zmíněných výjimkách, bez ohledu na to, zda k tomuto odepření došlo na základě posouzení těchto výjimek samotným orgánem, nebo dotčeným členským státem“, aniž „s ohledem na zúčastněnou osobu [má] zásah členského státu vliv na to, že rozhodnutí, jež jí později zašle orgán jako odpověď na žádost o přístup, kterou předložila ohledně dokumentu, jež má orgán v držení, má charakter rozhodnutí Společenství“ (bod 94).

13.

Po vydání rozsudku Švédsko v. Komise zopakovala IFAW svou žádost o přístup k dokumentům pocházejícím od německých orgánů, které obdržel zmíněný orgán v rámci posouzení projektu Mühlenberger Loch.

14.

Po různých zvratech Komise rozhodnutím ze dne 19. července 2008 zpřístupnila všechny dokumenty požadované navrhovatelkou, s výjimkou dopisu ze dne 15. března 2000 zaslaného předsedovi Komise německým spolkovým kancléřem (dále jen „dopis německého kancléře“), neboť německé orgány vznesly vůči zpřístupnění tohoto dokumentu námitky ( 7 ).

15.

Podle rozhodnutí ze dne 19. června 2008 německé orgány prohlásily, že zpřístupnění dopisu německého kancléře by vedlo k porušení ochrany veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy a hospodářskou politiku Spolkové republiky Německo, ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí a čtvrté odrážky nařízení č. 1049/2001.

16.

Německé orgány dále uvedly, že zpřístupnění dopisu německého kancléře by vážně ohrozilo ochranu rozhodovacího procesu Komise ve smyslu čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001.

17.

IFAW podala proti rozhodnutí ze dne 19. června 2008 žalobu na neplatnost, která vedla k vydání rozsudku napadeného v tomto řízení. Uvedená žaloba byla založena na porušení čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí a čtvrté odrážky a čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001.

18.

Tribunál přezkoumal rozsah námitek vznesených německými orgány na základě čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 a zdůraznil, že uvedený odstavec činí z předchozího souhlasu členského státu nezbytnou podmínku zpřístupnění dokumentu, třebaže v souladu s judikaturou vyplývající z rozsudku Švédsko v. Komise čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 nepřiznává dotyčnému členskému státu právo všeobecného a bezpodmínečného veta, na jehož základě by členský stát mohl pouze na základě svého volného uvážení a bez odůvodnění svého rozhodnutí bránit zpřístupnění jakéhokoli dokumentu drženého orgánem jen proto, že zmíněný dokument pochází z tohoto členského státu.

19.

Za použití uvedené judikatury (podle níž ostatně nelze zapomínat, že ten, kdo požaduje informaci, se obrací na Unii a obdrží tedy akt Společenství) na daný případ se Tribunál obšírně zabýval obsahem nezbytného odůvodnění poskytnutého státem a rozsahem pravomoci přezkoumat toto odůvodnění ze strany Unie, a dospěl k závěru, že přezkum ze strany unijního soudu se neomezuje na kontrolu prima facie a nic mu nebrání v úplném přezkumu rozhodnutí Komise o odepření přístupu, které musí splňovat zejména povinnost uvést odůvodnění a je založeno na věcném posouzení použitelnosti výjimek stanovených v čl. 4 odst. 1 až 3 nařízení č. 1049/2001 ze strany dotčeného členského státu.

20.

Poté Tribunál přezkoumal důvod odepření založený na výjimce týkající se ochrany veřejného zájmu, pokud jde o hospodářskou politiku členského státu, stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. a) čtvrté odrážce uvedeného nařízení, a uvedl, že v daném případě je třeba Spolkové republice Německo v tomto ohledu přiznat široký prostor k posouzení a přezkum ze strany soudu Unie se musí omezit na ověření dodržení procesních pravidel a pravidel týkajících se odůvodnění, věcné správnosti skutkových zjištění, jakož i neexistence zjevně nesprávného posouzení a zneužití pravomoci.

21.

K výjimce týkající se ochrany veřejného v případě hospodářské politiky členského státu, uvedené v čl. 4 odst. 1 písm. a) čtvrté odrážce nařízení č. 1049/2001, Tribunál uvedl, že odůvodnění poskytnuté německými orgány je i přes svou stručnost dostatečné k tomu, aby IFAW mohla posoudit důvody odepření přístupu k dotčenému dokumentu a soud Unie vykonat přezkum legality, který mu přísluší.

22.

Tribunál konstatoval, že přezkum žádosti o přístup k dokumentům byl proveden ohledně každého dokumentu, kterého se uvedená žádost týkala. Především zdůrazňuje, že čas, který mezitím uplynul, neměl na důvody důvěrnosti namítané německými orgány vliv.

23.

Dne 18. března 2011 podala IFAW proti rozsudku Tribunálu kasační opravný prostředek. Její opravný prostředek je založen na dvou důvodech:

24.

IFAW zaprvé tvrdí, že Tribunál řádně nezohlednil, že – jak uvedl Soudní dvůr v bodě 76 rozsudku Švédsko v. Komise – článek 4 nařízení č. 1049/2001 přiznává členskému státu „pouze pravomoc účastnit se na rozhodnutí Společenství“, a zdůraznil, že rozhodnutí je v konečném důsledku rozhodnutím Unie. Podle názoru IFAW má být uvedené rozhodnutí přijato v souladu s rozsudkem Švédsko v. Komise podle následujícího schématu: a) zahájení loajálního dialogu mezi orgánem a dotčeným členským státem; b) souhlas členského státu nebo námitky založené na výjimkách podle čl. 4 odst. 1 až 3 nařízení č. 1049/2001; c) ukončení loajálního dialogu; d) ověření uplatňovaných důvodů, na které musí konečné rozhodnutí odkazovat, ze strany orgánu; e) přijetí konečného rozhodnutí. V rámci tohoto procesu, dodává IFAW, Soudní dvůr vyžaduje, aby orgán provedl vyčerpávající a úplný přezkum odůvodněných námitek členského státu. Tento přezkum zahrnuje tři fáze: a) ověření, zda jsou námitky založeny na výjimkách stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001; b) ověření, zda členský stát své stanovisko odůvodnil; c) posouzení, zda se uplatňované výjimky a důvody na předmětný dokument vztahují.

25.

Tribunál neprovedl třetí a poslední krok a v rozporu s tím, co uvedl Soudní dvůr, dospěl k závěru, že „není nezbytné vyřešit otázku, zda byla Komise povinna […] provést i přezkum prima facie nebo úplný přezkum důvodů, jichž se v rámci námitek dovolával členský stát“ (bod 84 napadeného rozsudku). Podle názoru IFAW Tribunál uplatnil rozsudek velkého senátu Soudního dvora nesprávně a implicitně tak zavedl právo veta členského státu, kterému v konečném důsledku přísluší rozhodnout o nezpřístupnění požadovaného dokumentu.

26.

Bez provedení úplného přezkumu, dodává IFAW, hrozí, že orgán odepře veřejnosti přístup k dokumentům, u nichž ve skutečnosti nemusí být dány výjimky uplatňované členským státem. Tak je tomu podle jejího názoru u napadeného rozhodnutí, u něhož rozhodně není dána výjimka založená na „mezinárodních vztazích“, které se dovolává členský stát, a tedy i Komise, jelikož do jednání, v jejichž rámci byl vyhotoven požadovaný dokument, nebyl zapojen žádný třetí stát.

27.

Podpůrně IFAW tvrdí, že Tribunál je povinen provést přezkum v plném rozsahu a řádnou formou. V napadeném rozsudku je uvedeno, že otázkou ve skutečnosti není „typ přezkumu, k němuž je Komise oprávněna“, nýbrž „k jakému typu přezkumu rozhodnutí Komise o odepření přístupu k dotčenému dokumentu je oprávněn soud Unie“ (bod 86). Podle názoru IFAW tím Tribunál zdůrazňuje, že neprovede-li Komise úplný přezkum námitek členského státu, je k jeho provedení oprávněn on sám. Za předpokladu, že by Komise nebyla povinna provést tento úplný přezkum (což IFAW popírá), musel by Tribunál dodržet tři etapy, na které odkazuje bod 24. To nutně znamená, že musí nařídit předložení dotčeného dokumentu, aby sám ověřil existenci, a tedy i použitelnost výjimek namítaných orgánem a původně uplatňovaných členským státem.

28.

IFAW je toho názoru, že je-li Tribunál jediný orgánem, který má provést úplný přezkum, musí zajistit legalitu a autentičnost rozhodnutí Komise a tuto povinnost nemůže splnit bez toho, aby dotčený dokument viděl a přezkoumal.

29.

IFAW tvrdí, že Tribunál nejen že měl za to, že v rámci řízení není předložení dopisu nutné nařídit, ale navíc si odporuje. Poté, co uvedl, že je jediným orgánem oprávněným k provedení úplného přezkumu, totiž učinil krok zpět a prohlásil, že při záporném stanovisku členského státu musí respektovat široký prostor k posouzení, který tomuto státu přísluší, čímž je omezen rozsah jeho přezkumu, jenž se tak omezuje na ověření toho, zda jsou dodržena procesní pravidla, splnění povinnosti uvést odůvodnění, věcné správnosti skutkových zjištění a neexistence zjevně nesprávného posouzení nebo zneužití pravomoci. Tento přístup v konečném důsledku členskému státu přiznává právo veta.

30.

IFAW tedy navrhuje zrušení napadeného rozsudku a rozhodnutí Komise, jakož i uložení náhrady nákladů řízení uvedenému orgánu.

31.

Komise svou kasační odpověď zahajuje tvrzením, že neoponuje analýze rozsudku Švédsko v. Komise ze strany IFAW, pokud jde o povinnosti Komise při přezkumu, avšak ohledně tří fází procesu přezkumu trvá na stanovisku, které zastávala již před Tribunálem, a to že a) konzultovala vnitrostátní orgány, které b) vyjádřily nesouhlas, a dovolávaly se přitom určitých výjimek podle nařízení č. 1049/2001, a že c) poté, co ověřila, že výjimky a jejich odůvodnění jsou prima facie v souladu s právem, vydala odůvodněné rozhodnutí.

32.

O výtce Tribunálu, že neprovedl třetí fázi procesu, se Komise domnívá, že je neodůvodněná a že navrhovatelka nepochopila, jaké je stanovisko Tribunálu. Podle názoru Komise se Tribunál věrně držel rozsudku Švédsko v. Komise.

33.

Komise poukazuje na to, že v bodě 81 napadeného rozsudku Tribunál uvedl, že „[v]zhledem k tomu, že Komise nemá námitky vůči zpřístupnění dotčeného dokumentu a ve svém rozhodnutí uvádí důvody zmíněné členským státem, musí soud Unie přezkoumat právě tyto důvody předkládané daným členským státem, které rozhodnutí přebírá“. Proto když Tribunál uvádí, že „není nezbytné vyřešit otázku, zda byla Komise povinna […] provést i přezkum prima facie nebo úplný přezkum důvodů, jichž se v rámci námitek dovolával členský stát“ (bod 84), nebo že to není „relevantní“ otázka, ve skutečnosti nezavádí právo veta, ale spíše říká, že rozhodnutí orgánu musí být založeno na výjimkách stanovených nařízením č. 1049/2001, bez ohledu na to, zda jsou tyto výjimky založeny na jejich posouzení ze strany samotného orgánu nebo ze strany dotčeného členského státu. Jestliže orgán přezkoumává („ověřuje“), zda výjimky a důvody uplatňované členským státem jsou s ohledem na okolnosti daného případu prima facie uplatňovány v souladu s právem, a vyjádří uvedené důvody v konečném zamítavém rozhodnutí, jedná se pak již o důvody orgánu a ty mohou být předmětem soudního přezkumu, ať je jejich původ jakýkoliv. Tribunál tedy zaujal klasické stanovisko, když uvedl, že orgán musí uvést důvody svého rozhodnutí a soud Unie je musí přezkoumat. Tím se držel zásad stanovených v rozsudku Švédsko v. Komise.

34.

Druhý důvod kasačního opravného prostředku je podle Komise založen na nedorozumění. Podle jejího názoru navrhovatelka směšuje pojmy „přezkum“ a „zpřístupnění“. Tvrdí, že soud Unie nemůže provést úplný přezkum bez přezkoumání dotčených dokumentů. Bez ohledu na pracovní zátěž, kterou by to znamenalo pro soud Unie, jakož i skutečnost, že toto tvrzení nezohledňuje diskreční povahu rozhodovací pravomoci v souvislosti s dokazováním, včetně předložení dokumentů, má Komise za to, že toto tvrzení by znamenalo narušení povahy žaloby na neplatnost a přezkumu prováděného soudem Unie ve vztahu k ustanovením článku 263 Smlouvy. Tento důvod kasačního opravného prostředku by v zásadě od soudu Unie vyžadoval, aby se systematicky stavěl do pozice orgánu oprávněného k přijetí rozhodnutí.

35.

Vzhledem k povaze přezkumu prováděného Tribunálem Komise tvrdí, že navrhovatelka se v případě stanoviska Tribunálu mýlí, jelikož ten nemá za to, že se musí omezit na omezený přezkum, který respektuje široký prostor k posouzení, jenž přísluší členskému státu. Naopak, jak vyplývá z bodů 87 a 88 napadeného rozsudku, Tribunál se podle názoru Komise nedomnívá, že by neměl právo provést úplný přezkum.

36.

Komise na závěr tvrdí, že výjimka uvedená v zamítavém rozhodnutí, kterou přezkoumal Tribunál, je výjimka obsažená v čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1049/2001, a to „finanční, měnová nebo hospodářská politika Společenství nebo členského státu“. Ve věci Sisón v. Rada ( 8 ), týkající se odepření zpřístupnění dokumentu ze strany Rady na základě výjimky podle čl. 4 odst. 1 písm. a) Soudní dvůr uvedl, že „je třeba Radě přiznat široký prostor pro uvážení, aby mohla určit, zda zpřístupnění dokumentů spadajících do oblastí, na které se vztahují uvedené výjimky, může poškodit veřejný zájem“ (bod 34), a dále uvedl, že jím vykonávaný přezkum takového rozhodnutí se musí omezit na dodržení procesních pravidel a pravidel týkajících se odůvodnění, věcné správnosti skutkových zjištění, jakož i neexistence zjevně nesprávného posouzení a zneužití pravomoci. Na toto stanovisko odkazuje napadený rozsudek v bodech 104 a 105. Tribunál tedy akceptoval široký prostor k posouzení ponechaný členskému státu z důvodu povahy dovolávané výjimky. Komise má tudíž za to, že druhý důvod kasačního opravného prostředku musí být rovněž zamítnut.

37.

Vzhledem k výše uvedenému navrhuje Komise kasační opravný prostředek zamítnout a uložit navrhovatelce náhradu nákladů řízení.

38.

Projednávaný kasační opravný prostředek v zásadě nastoluje problém přezkumu správní činnosti ze dvou odlišných hledisek. Na jedné straně (první důvod) jde o „přezkum“, který orgány Unie mohou či musí provést u rozhodnutí členských států, týkající se přístupu k jejich dokumentům v držení Unie. Na druhé straně (druhý důvod) jde o soudní přezkum, který mohou nebo musí provést soudy Unie u konečného rozhodnutí o žádosti o přístup k uvedeným dokumentům podanou k orgánům Unie.

39.

Jak bylo uvedeno v bodě 23 a), IFAW jako první důvod kasačního opravného prostředku uplatňuje nesprávné právní posouzení ze strany Tribunálu, jelikož neuznal, že Komise měla provést úplný přezkum odepření ze strany Německa za účelem ověření, zda jeho důvody spadají pod výjimky podle článku 4 nařízení 1049/2001.

40.

Úvodem je třeba připomenout, že v souladu s nařízením č. 1049/2001 jsou tyto orgány v rozsahu, v němž se jedná o dokumenty orgánů Unie, jako jediné oprávněny určit, zda jsou v konkrétním případě dány výjimky stanovené v článku 4 nařízení. Naopak držitelům „dokumentů třetích osob“ čl. 4 odst. 4 jejich držitelům přiznává právo být konzultováni „pro posouzení, zda [orgán] má uplatnit výjimku uvedenou v odstavci 1 nebo 2“ článku 4.

41.

Konečně, je-li dotčenou třetí osobou členský stát, odstavec 5 článku 4 nařízení mu přiznává právo „požádat orgán, aby nezveřejňoval dokument [v držení Unie] bez jeho předchozího souhlasu“. Právě toto specifické ustanovení je znovu předmětem projednávaného kasačního opravného prostředku.

42.

Značnou částí ožehavých otázek, které vyvolává tento odstavec, se zabýval Soudní dvůr v rozsudku Švédsko v. Komise ze dne 18. prosince 2007, který vedl přímo k rozsudku Tribunálu napadenému v tomto řízení. Nelze říci, že tím, že se jimi zabýval, je rovněž ve stejné míře vyřešil, neboť dotčené ustanovení vyvolává nezanedbatelné výkladové obtíže ( 9 ).

43.

Odstavec 5 článku 4 nařízení č. 1049/2001 členskému státu přiznává právo požádat, aby se jeho vlastní dokument nezveřejňoval bez jeho souhlasu. Na první pohled se zdá, že norma má smysl, jen vztahuje-li se ke dvěma možným jednáním, která se ostatně zdají být vzájemně se vylučující: A) Jedná se o prostou žádost, hodnou pozornosti či nikoliv. B) Jedná se o požadavek, který platí sám o sobě jako právo veta a pro jehož uplatnění není třeba jiné vůle než vůle samotného členského státu.

44.

Podle mého názoru se však rozsudek Švédsko v. Komise snažil tuto alternativu překonat. Učinil tak prostřednictvím konstatování, které vyvolává zase vlastní výkladové obtíže. Bez ohledu na to je třeba uznat, že dotčené rozhodnutí znamenalo pokrok v racionalizaci režimu unijního práva v této oblasti ( 10 ). Soudní dvůr chtěl v podstatě z ducha nařízení č. 1049/2001 odvodit normativní a koncepční základ nezbytný k tomu, aby navzdory všemu vytvořil třetí řešení, které by tento rozpor mohlo překonat.

45.

Uznávám smělost tohoto záměru, avšak mám za to, že v rozsudku Švédsko v. Komise Soudní dvůr založil judikaturu, kterou lze shrnout zhruba do následujících bodů.

46.

Zaprvé, Soudní dvůr chápe smysl daného ustanovení tak, že stanoví určitý postup, spíše než rozdělení pravomocí (bod 93). Konkrétně jde o proces, kterého se „účastní“ členský stát i Komise. Případné odepření přístupu k dokumentu, a to je třeba zdůraznit, je však aktem přičitatelným výhradně Komisi (bod 94).

47.

Zadruhé, a v souladu s výše uvedeným, nemá „žádost“ členského státu povahu „všeobecného a bezpodmínečného“ veta (bod 75). Od členského státu se v důsledku toho vyžaduje především to, aby své případné námitky „odůvodnil“ (bod 87). Tyto námitky je nadto třeba odůvodnit právě některou z výjimek uvedených v čl. 4 odst. 1 až 3 nařízení č. 1049/2001 (bod 88).

48.

Zatřetí – a to je nepochybně nejchoulostivější bod a bod, na který je zaměřen tento důvod kasačního opravného prostředku – se zdá, že Soudní dvůr omezuje účast Komise na „ověření“ (bod 89) podmínek uložených předtím členskému státu. Jinými slovy bylo ověření toho, že odůvodnění existuje, uvedeno a je založeno na uvedených výjimkách. Komise sice má povinnost uvést vlastní odůvodnění, ale toto odůvodnění v konečném důsledku nemůže nebo nesmí být jiné než odůvodnění předané členským státem (bod 90).

49.

Konečně a začtvrté, je třeba, aby rozhodnutí vydané Komisí bylo soudně přezkoumatelné (body 89 a 90). Posledně uvedený prvek však již souvisí s druhým důvodem kasačního opravného prostředku.

50.

IFAW tvrdí, že rozsudek Tribunálu napadený kasačním opravným prostředkem znovu zavádí právo veta, které již bylo třeba pokládat za překonané opuštěním „pravidla autora“, které přinesl vstup nařízení č. 1049/2001 v platnost, jak bylo uvedeno výslovně v bodě 59 rozsudku Švédsko v. Komise. Podle názoru IFAW tento krok zpět vyplývá z toho, že Tribunál usoudil, že „přezkum“ námitek členského státu proti zpřístupnění jeho vlastního dokumentu prováděný ze strany Komise se může bez dalšího omezit na přezkum formálních a procesních otázek, a to bez nutnosti vyčerpávajícího a podrobného přezkumu důvodu námitek s ohledem na výjimky uvedené v nařízení č. 1049/2001.

51.

Podle mého názoru, a zde se shoduji s míněním Komise, je výše uvedený závěr výsledkem nesprávného výkladu napadeného rozsudku. Navrhovatelka totiž soustředila svou pozornost na konstatování Tribunálu, že „není nezbytné vyřešit otázku, zda byla Komise povinna […] provést i přezkum prima facie nebo úplný přezkum důvodů, jichž se v rámci námitek dovolával členský stát“ (bod 84 napadeného rozsudku), z čehož IFAW vyvozuje, že Tribunál má za to, že Komise není povinna ověřit, zda jsou v daném případě skutečně dány výjimky podle nařízení č. 1049/2001, uplatňované členským státem.

52.

Tento závěr však podle mého názoru ze znění napadeného rozsudku nevyplývá.

53.

Tribunál totiž na úvod zdůrazňuje, že „Komise jakožto autor rozhodnutí o odepření přístupu k dokumentům je odpovědná za jeho legalitu“.

54.

Uvedená legalita závisí na některých řádně odůvodněných výjimkách stanovených v nařízení č. 1049/2001. Je zřejmé, že posoudit, zda tyto výjimky skutečně existují či nikoliv, přísluší Komisi v jejím postavení „autora“ zamítavého rozhodnutí. Za tím účelem si může utvořit vlastní názor nebo přijmout za své stanovisko předmětného členského státu. V obou případech je zřejmé, že bez ohledu na svůj původ musí být důvody, na nichž je zamítavé rozhodnutí založeno, dostačující k odůvodnění rozhodnutí přičitatelného Unii. A právě na tento bod se soustředil Tribunál, když zdůraznil, že pokud Komise přijala za své důvody uvedené členským státem, jako je tomu v projednávaném případě, je povinna je v zamítavém rozhodnutí uvést.

55.

Tím se Tribunál držel striktně toho, co rozhodl velký senát v rozsudku Švédsko v. Komise.

56.

Z bodu 88 rozsudku Švédsko v. Komise totiž jasně vyplývá, že po loajálním dialogu mezi orgánem a dotčeným členským státem ohledně možného uplatnění výjimek stanovených v nařízení „[o]rgán […] nemůže vyhovět námitkám vzneseným členským státem proti zpřístupnění dokumentu, který z tohoto státu pochází, pokud tyto námitky nejsou nijak odůvodněny nebo pokud předložené odůvodnění neuvádí odkaz na výjimky uvedené v čl. 4 odst. 1 až 3 nařízení č. 1049/2001. Pokud navzdory tomu, že k tomu byl dotčený členský stát výslovně orgánem vyzván, tento členský stát orgánu takové odůvodnění neposkytne, uvedený orgán musí požadovaný dokument zpřístupnit, má-li za to, že se nepoužije žádná ze zmíněných výjimek“.

57.

Slovy bodu 89 rozsudku Švédsko v. Komise, „samotný orgán je povinen odůvodnit zamítavé rozhodnutí, které uplatní vůči žadateli o přístup.“ To znamená, že odůvodnění odepření přístupu je nepominutelné. Jestliže jsou důvody, na kterých je nakonec založeno odepření přístupu, uplatňované členským státem, je tedy nutné, aby „orgán ve svém rozhodnutí uved[l] nejen námitky vznesené členským státem proti zpřístupnění požadovaného dokumentu, ale i důvody dovolávané tímto členským státem k učinění závěru, že se použije jedna z výjimek z práva na přístup stanovených v čl. 4 odst. 1 až 3 téhož nařízení. Takové údaje totiž žadateli umožňují seznámit se s původem a důvody odepření přístupu, které je vůči ní uplatněno a příslušnému soudu vykonat případně přezkum, který mu přísluší“ (bod 89).

58.

To znamená, že pro účely odůvodnění zamítavého rozhodnutí je nezbytné, ale rovněž dostačující, aby orgán uvedl důvody, kterých se členský stát dovolává k odůvodnění některých výjimek stanovených v nařízení č. 1049/2001. A tak tomu bylo v projednávaném případě, jelikož Komise uvedla důvody uplatňované Spolkovou republikou Německo, které přijala za vlastní a dostačující k odůvodnění konečného zamítavého rozhodnutí, za něž je Komise coby za akt Unie odpovědná.

59.

V tomto kontextu je třeba tvrzení uvedené v bodě 86 napadeného rozsudku chápat v tom smyslu, že vzhledem k okolnostem přezkoumávaného případu není typ přezkumu prováděný Komisí ohledně důvodů uvedených členským státem natolik relevantní jako meritorní soudní přezkum uvedeného odůvodnění.

60.

Podle mého názoru je v konečném důsledku jasné, že Komise se držela judikatury stanovené v rozsudku Švédsko v. Komise, když s ohledem na důvody uplatněné Spolkovou republikou Německo tyto důvody přijala za vlastní jako odůvodnění konečného zamítavého rozhodnutí, čímž „žadateli umož[nila] se seznámit s původem a důvody odepření přístupu, které je vůči němu uplatněno, a příslušnému soudu vykonat případně přezkum, který mu přísluší“, slovy již zmiňovaného bodu 89 rozsudku Švédsko v. Komise.

61.

Mám tedy za to, že první důvod napadení musí být zamítnut, jelikož na rozdíl od toho, co tvrdí IFAW, se Tribunál při učinění závěru, že Komise tím, že uvedla důvody uplatňované dotčeným členským státem k zabránění přístupu k předmětnému dokumentu, jednala v souladu s právem, držel judikatury stanovené v rozsudku Švédsko v. Komise, který povinnost Komise v rámci rozhodovacího procesu podle čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 omezuje na takové uvedení důvodů, v němž nesmí zohlednit jiné důvody než důvody založené na výjimkách stanovených v uvedeném nařízení.

62.

Druhým důvodem kasačního opravného prostředku je napadenému rozsudku vytýkáno nesprávné právní posouzení povahy a rozsahu přezkumu, který má provést samotný Tribunál ohledně odepření ze strany členského státu. První část důvodu kritizuje omezený charakter přezkumu zamítavého rozhodnutí ze strany Tribunálu, který je podle názoru IFAW neoprávněně omezen na formální aspekty rozhodovacího procesu a na konstatování, že existuje odůvodnění odpovídající skutkovým zjištěním a že neexistuje nesprávné posouzení nebo zneužití pravomoci.

63.

Rozsudek Švédsko v. Komise již rozptýlil veškeré případné obavy ohledně soudní ochrany zaručené autorovi žádosti o přístup zamítnuté orgánem. V jeho článku 90 totiž velký senát upřesnil, že „v případě, kdy členský stát odmítne povolit přístup k dotčenému dokumentu a odůvodní to, a kdy je proto orgán povinen žádost o přístup zamítnout, má žadatel na rozdíl od obav, jež vyjádřila zejména IFAW, právo na soudní ochranu.“

64.

Tato soudní ochrana, která respektuje obsah práva na účinnou soudní ochranu zaručeného článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie, zahrnuje věcné a meritorní posouzení legality napadeného aktu nebo ustanovení, neboť velký senát nikoli nadarmo zdůrazňuje, že zamítavé rozhodnutí je v konečném důsledku aktem Unie, podléhajícím tudíž v plném rozsahu unijnímu právu.

65.

Nic jiného není uvedeno v nyní napadeném rozsudku, v jehož bodě 87 se hovoří o tom, že „[c]o se týče soudního přezkumu legality rozhodnutí o odepření přístupu, z bodu 94 rozsudku Švédsko v. Komise […] plyne, že je v pravomoci soudu Unie na návrh žadatele, vůči němuž dožádaný orgán uplatnil odepření přístupu, přezkoumat, zda toto odepření mohlo být právoplatně založeno [ ( 11 )] na výjimkách uvedených v čl. 4 odst. 1 až 3 nařízení č. 1049/2001, a to bez ohledu na to, zda k tomuto odepření došlo na základě posouzení těchto výjimek samotným orgánem, nebo dotčeným členským státem.“

66.

Tento bod dále uvádí: „Z toho plyne, že na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, přezkum soudem Unie není v důsledku použití čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 omezen na přezkum prima facie. Použití tohoto ustanovení proto nebrání tomu, aby byl proveden úplný přezkum rozhodnutí Komise o odepření přístupu, které musí být v souladu zejména s povinností uvést odůvodnění a které je založeno na věcném posouzení dotyčného členského státu, zda se uplatní výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 až 3 nařízení č. 1049/2001.“

67.

Nic z výše uvedeného neumožňuje souhlasit s tvrzením IFAW v tom smyslu, že Tribunál hájil názor, že jeho soudní přezkum rozhodnutí o odepření přístupu nemá být tak důkladný a rozsáhlý jako v případě jakéhokoli aktu nebo ustanovení Unie předložených jeho pravomoci. Nemůže tomu totiž být ani jinak vzhledem k významu základního práva, o něž se jedná, jelikož nelze zapomínat, že právo na soudní ochranu vůči správě představuje vedle zásady legality jeden ze dvou základních pilířů v historickém procesu posilování právního státu, jehož tradice a zásady jsou rovněž základem Unie (článek 2 SEU).

68.

Odlišná otázka je, zda v tomto konkrétním případě Tribunál skutečně provedl soudní přezkum hodný tohoto jména coby součást práva na soudní ochranu zaručeného nyní článkem 47 Listiny. To mě přivádí k druhé části tohoto druhého důvodu kasačního opravného prostředku, která vyžaduje položit si předtím jinou otázku: zda bylo nezbytné, aby Tribunál měl přímý přístup ke spornému dokumentu.

69.

V tomto bodě podle mého názoru kasační opravný prostředek zasluhuje, aby mu bylo vyhověno.

70.

Podle mého názoru má IFAW pravdu, když tvrdí, že Tribunál měl za účelem jeho přezkoumání in camera nařídit předložení sporného dokumentu, aby sám ověřil existenci, a tedy i použitelnost výjimek namítaných orgánem a původně uplatňovaných členským státem.

71.

Za těchto podmínek již tedy není otázkou, zda, jak tvrdí IFAW, měl být přezkum Tribunálem vyčerpávající, anebo zda je třeba, jak se domnívá Tribunál, v takových případech, jako je projednávaný případ, při uplatňování výjimek ze zveřejnění dokumentu přiznat dotčenému členskému státu široký prostor k posouzení. Otázka, o kterou se zde jedná, těmto otázkám předchází.

72.

Je totiž zjevné, aniž je třeba upřesňovat intenzitu, kterou musí mít soudní přezkum rozhodnutí o odepření přístupu, že ať je tato intenzita jakkoli nízká, musí být uvedený přezkum prováděn vždy s ohledem na předmětný sporný dokument. Jinak by nebylo možné určit, zda důvody, kterých se dovolává dotčený členský stát, ať by bylo jejich posouzení jakkoli velkorysé, v nějaké míře odpovídají obsahu dokumentu, jehož zpřístupnění bylo odepřeno.

73.

Soudní přezkum zamítavého rozhodnutí se musí zabývat odůvodněním, na kterém je založeno. A je-li jeho odůvodnění vyjádřeno zvážením důsledků, které má mít zpřístupnění dokumentu pro určité věci, hodnoty nebo zájmy, jeho přezkum je možný pouze v rozsahu, v němž si Tribunál sám může utvořit vlastní názor na věcný obsah dokumentu. Tribunál může posoudit opodstatněnost důvodů uplatňovaných Komisí a dotčeným členským státem k zabránění zpřístupnění dokumentu pouze zná-li jeho obsah. Jinak by si Tribunál musel vytvořit názor pouze prostřednictvím odkazu na stanovisko zúčastněné strany a své rozhodnutí by v konečném důsledku opíral o autoritativní argument subjektu, jehož rozhodnutí musí nicméně podléhat účinné soudní kontrole.

74.

Jakmile si může Tribunál po seznámení se s dokumentem vytvořit názor na rozsah možných důsledků jeho zpřístupnění, je schopen přezkoumat a posoudit důvody uplatňované Komisí a dotčeným členským státem k zabránění tomuto zpřístupnění. Tehdy lze diskutovat o tom, zda má Tribunál posledně uvedeným ponechat větší či menší prostor k posouzení, to znamená, zda v konečném důsledku rozhoduje posouzení Tribunálu či Komise. To je typická alternativa v každém řízení o soudním přezkumu správního jednání ( 12 ). Ovšem aby k ní mohlo dojít, je zřejmé, že musí existovat dvě nezávislá posouzení: posouzení soudního orgánu a posouzení orgánu veřejné moci, jehož jednání je předmětem soudního řízení. Jedno i druhé musí být založeno na přímém a bezprostředním posouzení události nebo jednání, na jejichž důsledky je odkazováno k odůvodnění právního aktu podrobeného soudnímu přezkumu.

75.

Podle mého názoru je tedy nesprávné tvrzení Komise v tom smyslu, že uložit Tribunálu přímý přezkum dokumentu – kromě toho, že by to pro něj představovalo neúměrnou pracovní zátěž a odporovalo by to diskreční povaze jeho pravomoci v oblasti dokazování – by znamenalo „narušení povahy žaloby na neplatnost […], přičemž soud Unie by byl nucen systematicky se stavět do pozice orgánu oprávněného k přijetí rozhodnutí“ (bod 10 kasační odpovědi Komise).

76.

Právě naopak. Zaprvé, protože argument pracovní zátěže nemůže podmiňovat řádný výkon soudní činnosti. Zadruhé, protože v tomto případě se nejedná o přijetí opatření v rámci dokazování, jehož účelem by bylo předložení dokumentu nezbytného k utvoření názoru na stanoviska zastávaná účastníky řízení vůči předmětu sporu, nýbrž o přijetí opatření v rámci dokazování nezbytného právě k seznámení se se samotným předmětem, o nějž je mezi účastníky řízení spor. Konečně, protože v „povaze“ žaloby na neplatnost je podrobit posouzení soudu legalitu rozhodnutí Unie, kterou je třeba určit na základě přezkumu odůvodnění, na kterém je toto rozhodnutí založeno. Tento přezkum je v projednávaném případě možný pouze tehdy, může-li si Tribunál vytvořit na obsah sporného dokumentu vlastní názor, neboť pouze na základě tohoto názoru bude schopen posoudit opodstatněnost důvodů uplatňovaných orgánem, který brání jejich zpřístupnění.

77.

V souhrnu mám za to, že druhé části druhého důvodu kasačního opravného prostředku je třeba vyhovět.

78.

V souladu s článkem 61 Statutu Soudního dvora, „je-li opravný prostředek opodstatněný, zruší Soudní dvůr rozhodnutí Tribunálu“, a může „vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje, nebo věc vrátit zpět Tribunálu k rozhodnutí“.

79.

Podle mého názoru se nejedná o případ, kdy by Soudní dvůr mohl sám vydat konečné rozhodnutí ve věci. Vzhledem k podmínkám vyhovění kasačnímu opravnému prostředku, které navrhuji, je třeba napadený rozsudek zrušit a věc vrátit zpět Tribunálu, aby rozhodl po přímém přezkoumání sporného dokumentu.

80.

V souladu s čl. 69 odst. 2 jednacího řádu navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl, že každý z účastníků řízení ponese vlastní náklady řízení.

81.

S ohledem na předcházející úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr:

částečně kasačnímu opravnému prostředku vyhověl přijetím jeho druhého důvodu, založeného na nesprávném výkladu čl. 4 odst. 5 nařízení (ES) č. 1049/2001, a v důsledku toho: