Věc C-506/10

Rico Graf a Rudolf Engel

Landratsamt Waldshut

(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Amtsgericht Waldshut-Tiengen)

„Dohoda mezi Evropským společenstvím a jeho členskými státy na jedné straně a Švýcarskou konfederací na straně druhé o volném pohybu osob – Rovné zacházení – Příhraniční osoby vykonávající samostatnou výdělečnou činnost – Pachtovní smlouva – Zemědělská struktura – Právní úprava členského státu dovolující vznést námitku vůči smlouvě, pokud jsou produkty, které na vnitrostátním území produkují švýcarští příhraniční zemědělci, určeny k bezcelnímu vývozu do Švýcarska“

Shrnutí rozsudku

Mezinárodní dohody – Dohoda mezi ES a Švýcarskem o volném pohybu osob – Rovné zacházení – Přístup k nezávislé činnosti a jejímu výkonu – Příhraniční osoby vykonávající samostatnou výdělečnou činnost

(Dohoda mezi ES a Švýcarskem o volném pohybu osob, příloha I, čl. 15 odst. 1)

Zásada rovného zacházení zakotvená v čl. 15 odst. 1 přílohy I Dohody mezi Evropským společenstvím a jeho členskými státy na straně jedné a Švýcarskou konfederací na straně druhé o volném pohybu osob brání právní úpravě členského státu, která upravuje možnost příslušného orgánu tohoto členského státu vznést námitky vůči pachtovní smlouvě k pozemku nacházejícímu se na určité vymezené části území tohoto členského státu, která byla uzavřena mezi rezidentem tohoto posledně uvedeného členského státu a příhraničním rezidentem druhé smluvní strany, z důvodu, že propachtovaný pozemek slouží produkci zemědělských produktů určených k bezcelnímu vývozu mimo vnitřní trh Evropské unie, a tím vede k narušení hospodářské soutěže, pokud se tato právní úprava při svém použití dotýká mnohem vyššího počtu státních příslušníků druhé smluvní strany než státních příslušníků členského státu, na jehož území tato právní úprava platí. Je na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda posledně uvedená okolnost nastala.

(viz bod 36 a výrok)

ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (třetího senátu)

6. října 2011(*)

Ve věci C‑506/10,

jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Amtsgericht Waldshut-Tiengen (Německo) ze dne 22. září 2010, došlým Soudnímu dvoru dne 21. října 2010, v řízení

Rico Graf,

Rudolf Engel

proti

Landratsamt Waldshut,

SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),

ve složení K. Lenaerts, předseda senátu, D. Šváby, R. Silva de Lapuerta, E. Juhász (zpravodaj) a J. Malenovský, soudci,

generální advokát: N. Jääskinen,

vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,

s přihlédnutím k písemné části řízení,

s ohledem na vyjádření předložená:

– za R. Engela H. Hanschmannem, Rechtsanwalt,

– za Landratsamt Waldshut M. Núñez-Müllerem, Rechtsanwalt,

– za Evropskou komisi F. Erlbacherem a S. Pardo Quintillán, jako zmocněnci,

s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,

vydává tento

Rozsudek

1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu relevantních ustanovení Dohody mezi Evropským společenstvím a jeho členskými státy na straně jedné a Švýcarskou konfederací na straně druhé o volném pohybu osob (název této dohody i citace použité v textu tohoto rozsudku jsou neoficiálním překladem), podepsané v Lucemburku dne 21. června 1999 (Úř. věst. 2002, L 114, s. 6; dále jen „Dohoda“).

2 Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi R. Grafem, švýcarským státním příslušníkem, a R. Engelem, německým státním příslušníkem, na straně jedné a Landratsamt Waldshut na straně druhé, jehož předmětem je odmítnutí posledně uvedeného schválit podle příslušné právní úpravy pachtovní smlouvu uzavřenou mezi prvními dvěma uvedenými.

Právní rámec

Dohoda

3 Podle čl. 1 písm. a) a d) Dohody je jejím cílem zejména přiznat státním příslušníkům členských států Evropského společenství a Švýcarské konfederace právo na vstup, pobyt, přístup k zaměstnání, usazení se jako osoba samostatně výdělečně činná a právo zdržovat se na území smluvních stran, jakož i přiznat tytéž životní, zaměstnanecké a pracovní podmínky, jaké jsou přiznány tuzemským státním příslušníkům.

4 Článek 2, nadepsaný „Zákaz diskriminace“, stanoví:

„Státní příslušníci jedné ze smluvních stran, kteří legálně pobývají na území druhé smluvní strany, nebudou při provádění a v souladu s ustanoveními příloh I, II a III této dohody diskriminováni na základě své státní příslušnosti.“

5 Článek 7, nadepsaný „Ostatní práva“, stanoví:

„Smluvní strany upravují v souladu s přílohou I zejména níže uvedená práva spojená s volným pohybem osob:

a) právo na rovné zacházení s tuzemskými státními příslušníky, pokud jde o přístup k hospodářské činnosti a jejímu výkonu, jakož i o životní a pracovní podmínky a podmínky zaměstnávání;

[...]“

6 Článek 13, nadepsaný „Stand still“, stanoví:

„Smluvní strany se zavazují, že nepřijmou žádná nová omezující opatření vůči státním příslušníkům druhé smluvní strany v oblastech, na které se vztahuje tato dohoda.“

7 Článek 16, nadepsaný „Odkaz na právo Společenství“, zní následovně:

„1. Za účelem dosažení cílů této dohody přijmou smluvní strany veškerá opatření nezbytná k tomu, aby byla v jejich vzájemných vztazích uplatněna práva a povinnosti, která jsou rovnocenná právům a povinnostem obsaženým v právních aktech Evropského společenství, na něž dohoda odkazuje.

2. Pokud se při provádění této dohody používají pojmy práva Společenství, bude zohledněna relevantní judikatura Soudního dvora Evropských společenství z doby před datem podepsání této dohody. Judikatura z doby po datu podepsání této dohody bude Švýcarsku oznamována. Za účelem zajištění řádného provádění dohody stanoví smíšený výbor na žádost smluvní strany účinky této judikatury.“

8 Příloha I Dohody se věnuje volnému pohybu osob. Její článek 2, nadepsaný „Pobyt a hospodářská činnost“, stanoví:

„1. Aniž jsou dotčena ustanovení o přechodném období uvedená v článku 10 této dohody a v kapitole VII této přílohy, mají státní příslušníci jedné ze smluvních stran právo pobývat a vykonávat hospodářskou činnost na území druhé smluvní strany za podmínek stanovených v kapitolách II až IV. Toto právo se potvrzuje vydáním povolení k pobytu nebo zvláštního povolení pro příhraniční osoby.

[...]“

9 Článek 5 této přílohy, nadepsaný „Veřejný pořádek“, ve svém odstavci 1 stanoví:

„Práva přiznaná ustanoveními této dohody mohou být omezena pouze opatřeními, která jsou odůvodněna důvody veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví.“

10 Kapitola III uvedené přílohy je věnována „osobám vykonávajícím samostatnou výdělečnou činnost“, kterými jsou podle definice uvedené v čl. 12 odst. 1 této kapitoly státní příslušníci jedné ze smluvních stran, kteří se chtějí usadit na území druhé smluvní strany za účelem výkonu samostatné výdělečné činnosti.

11 Článek 13 uvedené kapitoly, nadepsaný „Příhraniční osoby vykonávající samostatnou výdělečnou činnost“, ve svém odstavci 1 stanoví:

„Příhraniční osobou vykonávající samostatnou výdělečnou činnost je státní příslušník jedné ze smluvních stran s bydlištěm na území jedné smluvní strany, který vykonává nezávislou činnost na území druhé smluvní strany a který se vrací zpravidla každý den nebo alespoň jednou za týden do svého bydliště.“

12 Článek 15 téže kapitoly, nadepsaný „Rovné zacházení“, ve svém odstavci 1 stanoví:

„Osobě vykonávající samostatnou výdělečnou činnost je v hostitelské zemi, pokud jde o přístup k nezávislé činnosti a jejímu výkonu, poskytnuto zacházení, které není méně příznivé než zacházení poskytované vlastním státním příslušníkům.“

13 Článek 25, který je jediným článkem kapitoly VI přílohy I Dohody, nadepsaný „Nabývání nemovitostí“, ve svém odstavci 3 stanoví:

„Příhraniční osoba požívá týchž práv jako tuzemský státní příslušník, pokud jde o nabývání nemovitostí, které slouží k výkonu hospodářské činnosti, a objektu neurčeného k celoročnímu bydlení; s těmito právy není spojena žádná povinnost zcizit veškerý majetek při jejím odchodu z hostitelského státu. Může jí být rovněž povoleno nabýt rekreační objekt. Pro tuto kategorii státních příslušníků nejsou touto dohodou dotčena pravidla platná v hostitelském státě týkající se prostého investování kapitálu a obchodu s nezastavěnými pozemky a ubytovacími objekty.“

Vnitrostátní právní úprava

14 Ze spisu, který byl předložen Soudnímu dvoru, vyplývá, že podle § 2 spolkového zákona o oznamovací povinnosti a námitkách v oblasti pachtovních smluv (Gesetz über die Anzeige und Beanstandung von Landpachtverträgen) ze dne 8. listopadu 1985 (BGBl. I, s. 2075, dále jen „Landpachtverkehrsgesetz“) musí být uzavření pachtovní smlouvy ve lhůtě jednoho měsíce oznámeno příslušnému orgánu, kterým je Landratsamt. Tento orgán může podle § 4 odst. 1 tohoto zákona vznést vůči takto oznámené pachtovní smlouvě námitky, pokud pacht vede k „nezdravému“ rozdělení užívání půdy nebo k rozdělení půdy, které není vzhledem k jejímu užívání rentabilní, nebo pokud je pachtovné vzhledem k výnosu nepřiměřené. Podle § 4 odst. 6 téhož zákona mohou spolkové země pro určité části svého území stanovit další důvody pro vznesení námitek, pokud je to nezbytně nutné pro odvrácení vážného ohrožení zemědělské struktury.

15 Spolková země Bádensko-Württembersko této možnosti využila a vydala prováděcí zákon k [spolkovým] zákonům o převodu pozemků a o převodu pachtů (Baden‑Württembergisches Ausführungsgesetz zum Grundstücksverkehrsgesetz und zum Landpachtverkehrgesetz), ve znění ze dne 21. února 2006 (Gesetzblatt, s. 85, dále jen „Ausführungsgesetz“), jehož § 6 odst. 1a zní následovně:

„Vůči pachtovní smlouvě mohou být v dotčené části spolkové země za účelem odvrácení závažných ohrožení pro zemědělskou strukturu kromě důvodů uvedených v § 4 [Landpachtverkehrsgesetz] vzneseny námitky i tehdy, když propachtovaný pozemek slouží produkci zemědělských produktů, které jsou bezcelně vyváženy mimo společný trh, a dochází tím k narušení hospodářské soutěže.“

16 Od 1. července 2010 byl Ausführungsgesetz nahrazen zákonem o opatřeních ke zlepšení zemědělské struktury ve spolkové zemi Bádensko-Württembersko (Gesetz über Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur in Baden-Württenberg), ze dne 10. listopadu 2009 (Gesetzblatt, s. 645), jehož § 13 odst. 3 druhá věta má stejný obsah jako § 6 odst. 1a Ausführungsgesetz.

Spor v původním řízení a předběžná otázka

17 Dne 22. dubna 2010 R. Graf, švýcarský zemědělec, jehož podnik má sídlo ve Švýcarsku v pohraniční oblasti s Německem, a R. Engel, vlastník zemědělské půdy, která se nachází ve spolkové zemi Bádensko‑Württembersko, předložili Landratsamt Waldshut ke schválení pachtovní smlouvu podepsanou dne 26. února 2006. Podle této smlouvy R. Engel propachtovává R. Grafovi 369 arů orné půdy, která leží v pohraniční oblasti se Švýcarskem, za roční pachtovné ve výši 1200 eur. Produkty vyprodukované na tomto pozemku hodlá R. Graf vyvážet do Švýcarska.

18 Rozhodnutím ze dne 17. června 2010 Landratsamt Waldshut vznesl proti této pachtovní smlouvě námitky a vyzval smluvní strany, aby pachtovní smlouvu neprodleně zrušili. Landratsamt Waldshut sice uvedl, že švýcarští zemědělci jako příhraniční osoby vykonávající samostatnou výdělečnou činnost mají v rámci řízení o povolení podle Landpachtverkehrsgesetz stejné postavení jako němečtí zemědělci, měl nicméně za to, že odmítnutí schválit pachtovní smlouvu je založeno na § 6 odst. 1a Ausführungsgesetz. Landratsamt Waldshut uvedl, že dochází k narušení hospodářské soutěže a že němečtí zemědělci, u nichž existuje poptávka po rozšíření jejich ploch, projevili zájem o pacht dotčeného pozemku za místně obvyklé pachtovné. V důsledku toho se jedná o nezdravé rozdělování půdy a pozemků.

19 Rico Graf a Rudolf Engel napadli toto rozhodnutí u Amtsgericht Waldshut‑Tiengen (okresní soud ve Waldshut‑Tiengen) a tvrdí zejména, že § 6 odst. 1a Ausführungsgesetz je v rozporu s Dohodou.

20 Předkládající soud uvádí, že dochází k narušení hospodářské soutěže, protože R. Graf může za prodej svých produktů vyprodukovaných v Německu dosáhnout ve Švýcarsku podstatně vyšších výnosů, než jakých by mohl dosáhnout v Německu. Tento soud zastává názor, že námitky, které vůči smlouvě vznesl Landratsamt Waldshut, by byly platné, kdyby ustanovení § 6 odst. 1a Ausführungsgesetz bylo slučitelné s Dohodou.

21 Amtsgericht Waldshut‑Tiengen se z tohoto důvodu rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Je ustanovení § 6 odst. 1a [Ausführungsgesetz] slučitelné s Dohodou [...]?“

K předběžné otázce

22 Je třeba poukázat na to, že situace příhraničního zemědělce, který vykonává samostatnou výdělečnou činnost, je usazen na území jedné ze smluvních stran a na území druhé smluvní strany si pachtuje zemědělský pozemek, spadá do rozsahu působnosti Dohody, a to nezávisle na účelu hospodářské činnosti, jíž pachtovní smlouva slouží.

23 Dále je třeba připomenout, že z judikatury vyplývá, že zásada rovného zacházení, zakotvená v čl. 15 odst. 1 přílohy I Dohody, ohledně přístupu k samostatné výdělečné činnosti a jejímu výkonu, platí nejen pro „osoby vykonávající samostatnou výdělečnou činnost“ ve smyslu čl. 12 odst. 1 této přílohy, nýbrž i pro „příhraniční osoby vykonávající samostatnou výdělečnou činnost“ ve smyslu čl. 13 odst. 1 uvedené přílohy, jako jsou švýcarští příhraniční zemědělci (viz rozsudek ze dne 22. prosince 2008, Stamm a Hauser, C‑13/08, Sb. rozh. s. I‑11087, body 47 až 49 a výrok).

24 V důsledku toho je nutno zkoumat, zda zásada rovného zacházení, pokud jde o přístup k samostatné výdělečné činnosti a jejímu výkonu, která je pro příhraniční osoby vykonávající samostatnou výdělečnou činnost zakotvena v čl. 15 odst. 1 přílohy I Dohody, brání takové právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení.

25 Je nutno konstatovat, že podle svého znění právní úprava dotčená v původním řízení nezavádí přímou diskriminaci na základě státní příslušnosti, neboť příslušný správní orgán může vůči pachtovním smlouvám vznést námitky nezávisle na státní příslušnosti smluvních stran, pokud jsou splněny podmínky stanovené v této právní úpravě.

26 Nicméně podle ustálené judikatury Soudního dvora zásada rovného zacházení, která představuje pojem unijního práva, zakazuje nejen zjevnou diskriminaci na základě státní příslušnosti, ale také všechny skryté formy diskriminace, které použitím jiných rozlišovacích kritérií ve skutečnosti vedou ke stejnému výsledku (viz například rozsudek ze dne 12. září 1996, Komise v. Belgie, C‑278/94, Recueil, s. I‑4307, bod 27 a citovaná judikatura). Tato judikatura, která existovala již v době podpisu Dohody, platí v souladu s jejím čl. 16 odst. 2 i pro její uplatňování.

27 Pokud jde o otázku, zda podmínky, které právní úprava dotčená v původním řízení stanoví pro zákaz pachtovní smlouvy, ve skutečnosti vedou k nepřímé diskriminaci, stačí konstatovat, že pokud je mezi příhraničními osobami usazenými ve Švýcarsku a obdělávajícími zemědělské plochy v Německu mnohem vyšší počet švýcarských než německých státních příslušníků, existuje takováto nepřímá diskriminace (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 27. června 1996, Asscher, C‑107/94, Recueil, s. I‑3089, body 37 a 38).

28 Podmínky stanovené právní úpravou dotčenou v původním řízení by se totiž projevily zejména v neprospěch švýcarských zemědělců.

29 V případě zjištění takovéto diskriminace je nutno ověřit, zda tato diskriminace může být odůvodněna některým z důvodů stanovených v Dohodě.

30 Nejprve je nutno zdůraznit, že narušení hospodářské soutěže uvedené Landratsamt Waldshut z důvodu skutečnosti, že švýcarští příhraniční zemědělci, jako je R. Graf, mohou ve Švýcarsku za prodej svých produktů získaných v Německu dosáhnout podstatně vyšších výnosů, než jsou výnosy, kterých by mohli při prodeji těchto produktů dosáhnout v Německu, není důvodem uvedeným v čl. 5 odst. 1 přílohy I Dohody, na který by bylo možné se v souvislosti s omezením práv přiznaných uvedenou Dohodou odvolat.

31 Landratsamt Waldshut se rovněž dovolává cíle územního plánování jako důvodu odůvodněného veřejným pořádkem ve smyslu čl. 5 odst. 1 přílohy I Dohody.

32 Podle tohoto ustanovení je veřejný pořádek jedním z důvodů, který může omezit práva přiznaná Dohodou. Smluvní státy sice v zásadě mají možnost v souladu se svými vnitrostátními potřebami, které se mohou v jednotlivých státech a v různých obdobích lišit, určit požadavky veřejného pořádku, jejich dosah přesto nemůže být určován jednostranně každým členským státem bez kontroly ze strany Soudního dvora (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 10. července 2008, Jipa, C‑33/07, Sb. rozh. s. I‑5157, bod 23 a citovaná judikatura). Ve světle tohoto zjištění musí být pojem „veřejný pořádek“ chápán a vykládán v kontextu Dohody a v souladu s cíli, které tato Dohoda sleduje.

33 Je třeba uvést, že Dohoda je součástí širšího rámce vztahů mezi Evropskou unií a Švýcarskou konfederací, která se sice nerozhodla pro účast na Evropském hospodářském prostoru a vnitřním trhu Unie, přesto je ale s posledně uvedenými spojena množstvím dohod, které pokrývají široký okruh oblastí a které stanoví zvláštní práva a povinnosti, jež jsou v určitých ohledech obdobná právům a povinnostem stanovených ve Smlouvě. Obecným cílem těchto dohod, včetně Dohody dotčené v původním řízení, je upevnit hospodářské vazby mezi Unií a Švýcarskou konfederací. Důvody, které jsou taxativně uvedeny v čl. 5 odst. 1 přílohy I Dohody jako odůvodnění výjimky ze základních pravidel této posledně uvedené Dohody, jako je zásada rovného zacházení, proto musí být vykládány restriktivně.

34 Z tohoto hlediska je třeba dospět k závěru, že územní plánování a racionální rozdělování zemědělských ploch sice za určitých okolností může představovat legitimní cíl obecného zájmu, avšak pravidla, jako jsou ta, o která se jedná ve věci v původním řízení, která se vztahují na pacht zemědělských ploch, nemohou v žádném případě spadat pod pojem „veřejný pořádek“ ve smyslu čl. 5 odst. 1 přílohy I Dohody a omezovat práva přiznaná tímto posledně uvedeným ustanovením.

35 Je třeba dodat, že vnitrostátní právní úprava, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která by byla diskriminační, by jako nové restriktivní opatření byla rovněž v rozporu s klauzulí „stand still“ upravenou v článku 13 Dohody.

36 Vzhledem k předchozím úvahám je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že zásada rovného zacházení zakotvená v čl. 15 odst. 1 přílohy I Dohody brání takové právní úpravě členského státu, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která upravuje možnost příslušného orgánu tohoto členského státu vznést námitky vůči pachtovní smlouvě k pozemku nacházejícímu se na určité vymezené části území tohoto členského státu, která byla uzavřena mezi rezidentem tohoto posledně uvedeného členského státu a příhraničním rezidentem druhé smluvní strany, z důvodu, že propachtovaný pozemek slouží produkci zemědělských produktů určených k bezcelnímu vývozu mimo vnitřní trh Unie, a tím vede k narušení hospodářské soutěže, pokud se tato právní úprava při svém použití dotýká mnohem vyššího počtu státních příslušníků druhé smluvní strany než státních příslušníků členského státu, na jehož území tato právní úprava platí. Je na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda posledně uvedená okolnost nastala.

K nákladům řízení

37 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:

Zásada rovného zacházení zakotvená v čl. 15 odst. 1 přílohy I Dohody mezi Evropským společenstvím a jeho členskými státy na straně jedné a Švýcarskou konfederací na straně druhé o volném pohybu osob, podepsané v Lucemburku dne 21. června 1999, brání takové právní úpravě členského státu, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která upravuje možnost příslušného orgánu tohoto členského státu vznést námitky vůči pachtovní smlouvě k pozemku nacházejícímu se na určité vymezené části území tohoto členského státu, která byla uzavřena mezi rezidentem tohoto posledně uvedeného členského státu a příhraničním rezidentem druhé smluvní strany, z důvodu, že propachtovaný pozemek slouží produkci zemědělských produktů určených k bezcelnímu vývozu mimo vnitřní trh Evropské unie, a tím vede k narušení hospodářské soutěže, pokud se tato právní úprava při svém použití dotýká mnohem vyššího počtu státních příslušníků druhé smluvní strany než státních příslušníků členského státu, na jehož území tato právní úprava platí. Je na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda posledně uvedená okolnost nastala.

Podpisy.

* Jednací jazyk: němčina.