Věc C‑117/10

Evropská komise

Rada Evropské unie

„Žaloba na neplatnost — Státní podpory — Článek 88 odst. 1 a 2 ES — Podpora poskytovaná Polskou republikou na nákup zemědělské půdy — Pravomoc Rady Evropské unie — Existující režim podpor — Přistoupení Polské republiky k Evropské unii — Podpora poskytnutá před přistoupením — Vhodná opatření — Neoddělitelnost dvou režimů podpor — Změna okolností — Mimořádné okolnosti — Hospodářská krize — Zjevně nesprávné posouzení — Zásada proporcionality“

Shrnutí – rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 4. prosince 2013

Podpory poskytované státy – Pravomoc Rady povolit podporu jako výjimku z důvodu mimořádných okolností – Podmínky výkonu – Předložení žádosti Radě dotčeným členským státem před vydáním rozhodnutí Komise prohlašujícím podporu za neslučitelnou se společným trhem a přijetí rozhodnutí ve lhůtě tří měsíců – Mez – Zmaření činnosti nebo dřívějšího rozhodnutí Komise

[Článek 88 odst. 2 ES (nyní čl. 108 odst. 2 SFEU)]
Podpory poskytované státy – Pravomoc Rady povolit podporu jako výjimku z důvodu mimořádných okolností – Podmínky výkonu – Podpora nerozlučně spojena s podporou, jejíž neslučitelnost s vnitřním trhem již byla Komisí dříve určena – Podpora poskytnutá před přistoupením Polské republiky k Evropské unii – Dodržení zásady právní jistoty – Meze – Podstatná změna hospodářských a finančních okolností

[Články 87 ES, 88 ES a 89 ES (nyní články 107 SFEU, 108 SFEU a 109 SFEU); akt o přistoupení z roku 2003, příloha IV, kapitola 4]
Žaloba na neplatnost – Žalobní důvody – Zneužití pravomoci – Pojem

(Článek 230 ES)
Zemědělství – Pravidla hospodářské soutěže – Podpory – Povolení podpor Radou jako výjimky – Soudní přezkum – Meze – Rozhodnutí Rady, kterým se povoluje podpora poskytovaná Polskou republikou na nákup jí vlastněné zemědělské půdy v důsledku hospodářské a finanční krize – Neexistence zjevně nesprávného posouzení

[Článek 88 odst. 2 třetí pododstavec ES (nyní čl. 108 odst. 2 třetí pododstavec SFEU)]
Podpory poskytované státy – Pravomoc Rady povolit podporu jako výjimku z důvodu mimořádných okolností – Podmínky výkonu – Porušení zásady proporcionality – Neexistence – Skutečnosti, které je třeba zohlednit

[Článek 88 odst. 2 třetí pododstavec ES (nyní čl. 108 odst. 2 třetí pododstavec SFEU)]

Článek 88 odst. 2 čtvrtý pododstavec ES sice stanoví, že Komise věc rozhodne, nevyjádří-li se Rada do tří měsíců po podání žádosti členským státem o uznání podpory za slučitelnou se společným trhem, avšak toto pravidlo je použitelné pouze v případě, že Komise již zahájila řízení stanovené v čl. 88 odst. 2 prvním pododstavci ES, avšak dosud nepřijala rozhodnutí prohlašující podporu za neslučitelnou se společným trhem. Ze znění třetího a čtvrtého pododstavce čl. 88 odst. 2 ES totiž vyplývá, že účelem tohoto časového omezení pravomoci Rady je předejít tomu, aby pozastavení řízení zahájeného Komisí, které implikuje podání žádosti Radě, nebylo prodlužováno donekonečna, neboť by to mohlo ochromit činnost Komise, a oslabit tak ústřední úlohu, kterou jí vyhrazují články 87 ES a 88 ES při určování případné neslučitelnosti podpory.

S ohledem na ústřední úlohu, kterou Smlouva o FEU vyhrazuje Komisi při určování případné neslučitelnosti podpory s vnitřním trhem, se čl. 88 odst. 2 třetí pododstavec ES týká výjimečného a zvláštního případu, takže pravomoc, která je svěřena Radě tímto ustanovením, má zjevně výjimečnou povahu. To znamená, že toto ustanovení musí být nutně vykládáno restriktivně.

Pokud jde o ustanovení obsažená v čl. 88 odst. 2 třetím a čtvrtém pododstavci ES, podle nichž zaprvé podání žádosti členským státem Radě pozastavuje probíhající přezkum Komise po dobu tří měsíců, a zadruhé v případě, že Rada v této lhůtě nerozhodne, rozhodne Komise, tato ustanovení musejí být vykládána v tom smyslu, že pokud uvedená lhůta uplynula, nemá již Rada pravomoc přijmout rozhodnutí ohledně dotyčné podpory na základě zmíněného třetího pododstavce. Pokud tedy dotyčný členský stát nepodal Radě žádost na základě čl. 88 odst. 2 třetího pododstavce ES, není již Rada nadále oprávněna využít výjimečnou pravomoc, která je jí svěřena třetím pododstavcem posledně uvedeného ustanovení za účelem prohlášení takovéto podpory za slučitelnou s vnitřním trhem.

Tento výklad umožňuje předejít tomu, aby byla vydána rozhodnutí s protichůdnými výroky, čímž přispívá k právní jistotě.

Rada nemůže ani mařit účinnost rozhodnutí Komise, kterým se konstatuje protiprávnost podpory, tím, že by prohlásila na základě čl. 88 odst. 2 třetího pododstavce ES za slučitelnou s vnitřním trhem podporu mající za cíl vyrovnat vrácení podpor, k němuž jsou příjemci protiprávní podpory povinni na základě uvedeného rozhodnutí.

(viz body 34, 35, 51–54, 57)
Pro účely použití čl. 88 odst. 2 SFEU jsou pravomoci Rady a Komise vymezeny takovým způsobem, že Komise má primární pravomoc a Rada má pravomoc pouze za mimořádných okolností. Zadruhé pravomoc Rady, která jí umožňuje odchýlit se v rozhodnutí od některých ustanovení Smlouvy v oblasti státních podpor, musí být vykonávána v určitém časovém rámci. Zatřetí, jakmile Komise nebo Rada rozhodly s konečnou platností o slučitelnosti dotčené podpory, druhá z nich již nemůže přijmout rozhodnutí, které by s ním bylo v rozporu.

V tomto kontextu není důležité, zda podpora, jež je předmětem rozhodnutí Rady, představuje existující nebo novou podporu. Účinnost rozhodnutí Komise je totiž zpochybněna nejen tehdy, když Rada přijme rozhodnutí prohlašující za slučitelnou s vnitřním trhem podporu, jež je stejná jako podpora, o které Komise již rozhodla, nýbrž i tehdy, když podpora, jež je předmětem rozhodnutí Rady, má za cíl vyrovnat vrácení podpor, k němuž jsou příjemci protiprávní podpory prohlášené za neslučitelnou s vnitřním trhem povinni na základě rozhodnutí Komise. Za takovýchto okolností je druhá podpora natolik nerozlučně spojena s podporou, jejíž neslučitelnost s vnitřním trhem již byla Komisí dříve určena, že se rozlišování mezi těmito podporami pro účely použití čl. 88 odst. 2 SFEU jeví jako značně umělé.

Pokud za těchto podmínek Komise v rámci výkonu svých pravomocí, které má na základě článků 87 SFEU a 88 SFEU, přijme pokyny oznamující způsob, jakým zamýšlí v souladu s těmito články vykonávat svou posuzovací pravomoc ve vztahu k novým nebo existujícím podporám, a navrhne členským státům vhodná opatření, která vyžaduje postupný rozvoj nebo fungování vnitřního trhu a pokud jsou tato opatření členským státem přijata, a mají tak vůči tomuto členskému státu závazný účinek, týkají se povinnosti kladené na členský stát poté, co přijal tyto návrhy, pouze existujících režimů podpor a neuplatňují se na nový režim podpor, který může Rada současně považovat za slučitelný s vnitřním trhem.

Rada nicméně nemůže využít pouhé skutečnosti, že režim podpor je novým režimem podpor k tomu, aby znovu přezkoumala situaci, kterou Komise již s konečnou platností posoudila, a oponovat tak tomuto posouzení. Rada tedy nemá pravomoc rozhodnout, že nový režim podpor musí být považován za slučitelný s vnitřním trhem, pokud je tento režim natolik nerozlučně spojen s existujícím režimem podpor, který se členský stát zavázal změnit nebo zrušit v rámci stanoveném v čl. 88 odst. 1 ES, že se rozlišování mezi těmito dvěma režimy pro účely použití čl. 88 odst. 2 ES jeví jako značně umělé.

Na posouzení tohoto režimu podpor Komisí nemůže být však nahlíženo tak, že předjímá posouzení, které musí být provedeno ve zcela odlišném hospodářském kontextu, než který Komise zohlednila v rámci svého posouzení. Je tomu tak v případě podstatné změny, jako je hospodářská a finanční krize. Z toho plyne, že slučitelnost nového režimu podpor, který byl předmětem žádosti zaslané členským státem Radě na základě čl. 88 odst. 2 třetího pododstavce ES, s vnitřním trhem musí být hodnocena na základě individuálního posouzení, které je odlišné od posouzení, jehož předmětem byl režim hodnocený Komisí, prováděného při zohlednění hospodářských okolností relevantních v době, kdy byly tyto podpory poskytovány.

(viz body 58, 60, 62, 63, 75, 76, 82, 89)
Viz znění rozhodnutí.

(viz bod 96)
Rada disponuje při použití čl. 88 odst. 2 třetího pododstavce Smlouvy o ES širokou posuzovací pravomocí, jejíž výkon zahrnuje komplexní hodnocení hospodářské a sociální povahy, která musejí být prováděna v unijním kontextu. V tomto rámci se soudní přezkum výkonu této posuzovací pravomoci omezuje na ověření toho, zda byla dodržena procesní pravidla a pravidla týkající se odůvodnění, a na kontrolu věcné správnosti skutkových zjištění, neexistence zjevně nesprávného právního posouzení, zjevně nesprávného posouzení skutkových okolností či zneužití pravomoci. S ohledem na neobvyklost a nepředvídatelnost, jakož i rozsah účinků hospodářské a finanční krize na polské zemědělství, nelze mít za to, že se Rada dopustila zjevně nesprávného posouzení tím, že měla za to, že tyto účinky představovaly mimořádné okolnosti ve smyslu čl. 88 odst. 2 třetího pododstavce Smlouvy o ES. Skutečnost, že hospodářská a finanční krize měla rovněž značný dopad v jiných členských státech, není určující, jelikož tato okolnost nemá vliv na výjimečnou povahu účinků této krize, pokud jde o vývoj hospodářské situace polských zemědělců.

(viz body 113–115)
Pokud jde o dodržení zásady proporcionality, legalita opatření může být porušena pouze zjevně nepřiměřenou povahou takového opatření přijatého na základě čl. 88 odst. 2 třetího pododstavce Smlouvy o ES ve vztahu k cíli, který Rada zamýšlí sledovat. S ohledem na rozsah posuzovací pravomoci, kterou má Rada, tak nelze na rozhodnutí Rady, kterým se povoluje státní podpora na nákup zemědělské půdy, nahlížet tak, že porušuje zásadu proporcionality z důvodu samotné skutečnosti, že dotčený členský stát mohl dosáhnout cílů týkajících se omezení rozsahu chudoby na venkově v Polsku prostřednictvím jiného druhu režimu podpor. Široká posuzovací pravomoc Rady ji však nezbavuje povinnosti zohlednit při svém posouzení již existující opatření specificky určená k nápravě mimořádných okolností, kterými bylo odůvodněno povolení dotčeného režimu podpor.

(viz body 130, 131, 138, 139)

Věc C‑117/10

Evropská komise

Rada Evropské unie

Shrnutí – rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 4. prosince 2013

Podpory poskytované státy — Pravomoc Rady povolit podporu jako výjimku z důvodu mimořádných okolností — Podmínky výkonu — Předložení žádosti Radě dotčeným členským státem před vydáním rozhodnutí Komise prohlašujícím podporu za neslučitelnou se společným trhem a přijetí rozhodnutí ve lhůtě tří měsíců — Mez — Zmaření činnosti nebo dřívějšího rozhodnutí Komise

[Článek 88 odst. 2 ES (nyní čl. 108 odst. 2 SFEU)]
Podpory poskytované státy — Pravomoc Rady povolit podporu jako výjimku z důvodu mimořádných okolností — Podmínky výkonu — Podpora nerozlučně spojena s podporou, jejíž neslučitelnost s vnitřním trhem již byla Komisí dříve určena — Podpora poskytnutá před přistoupením Polské republiky k Evropské unii — Dodržení zásady právní jistoty — Meze — Podstatná změna hospodářských a finančních okolností

[Články 87 ES, 88 ES a 89 ES (nyní články 107 SFEU, 108 SFEU a 109 SFEU); akt o přistoupení z roku 2003, příloha IV, kapitola 4]
Žaloba na neplatnost — Žalobní důvody — Zneužití pravomoci — Pojem

(Článek 230 ES)
Zemědělství — Pravidla hospodářské soutěže — Podpory — Povolení podpor Radou jako výjimky — Soudní přezkum — Meze — Rozhodnutí Rady, kterým se povoluje podpora poskytovaná Polskou republikou na nákup jí vlastněné zemědělské půdy v důsledku hospodářské a finanční krize — Neexistence zjevně nesprávného posouzení

[Článek 88 odst. 2 třetí pododstavec ES (nyní čl. 108 odst. 2 třetí pododstavec SFEU)]
Podpory poskytované státy — Pravomoc Rady povolit podporu jako výjimku z důvodu mimořádných okolností — Podmínky výkonu — Porušení zásady proporcionality — Neexistence — Skutečnosti, které je třeba zohlednit

[Článek 88 odst. 2 třetí pododstavec ES (nyní čl. 108 odst. 2 třetí pododstavec SFEU)]

Článek 88 odst. 2 čtvrtý pododstavec ES sice stanoví, že Komise věc rozhodne, nevyjádří-li se Rada do tří měsíců po podání žádosti členským státem o uznání podpory za slučitelnou se společným trhem, avšak toto pravidlo je použitelné pouze v případě, že Komise již zahájila řízení stanovené v čl. 88 odst. 2 prvním pododstavci ES, avšak dosud nepřijala rozhodnutí prohlašující podporu za neslučitelnou se společným trhem. Ze znění třetího a čtvrtého pododstavce čl. 88 odst. 2 ES totiž vyplývá, že účelem tohoto časového omezení pravomoci Rady je předejít tomu, aby pozastavení řízení zahájeného Komisí, které implikuje podání žádosti Radě, nebylo prodlužováno donekonečna, neboť by to mohlo ochromit činnost Komise, a oslabit tak ústřední úlohu, kterou jí vyhrazují články 87 ES a 88 ES při určování případné neslučitelnosti podpory.

S ohledem na ústřední úlohu, kterou Smlouva o FEU vyhrazuje Komisi při určování případné neslučitelnosti podpory s vnitřním trhem, se čl. 88 odst. 2 třetí pododstavec ES týká výjimečného a zvláštního případu, takže pravomoc, která je svěřena Radě tímto ustanovením, má zjevně výjimečnou povahu. To znamená, že toto ustanovení musí být nutně vykládáno restriktivně.

Pokud jde o ustanovení obsažená v čl. 88 odst. 2 třetím a čtvrtém pododstavci ES, podle nichž zaprvé podání žádosti členským státem Radě pozastavuje probíhající přezkum Komise po dobu tří měsíců, a zadruhé v případě, že Rada v této lhůtě nerozhodne, rozhodne Komise, tato ustanovení musejí být vykládána v tom smyslu, že pokud uvedená lhůta uplynula, nemá již Rada pravomoc přijmout rozhodnutí ohledně dotyčné podpory na základě zmíněného třetího pododstavce. Pokud tedy dotyčný členský stát nepodal Radě žádost na základě čl. 88 odst. 2 třetího pododstavce ES, není již Rada nadále oprávněna využít výjimečnou pravomoc, která je jí svěřena třetím pododstavcem posledně uvedeného ustanovení za účelem prohlášení takovéto podpory za slučitelnou s vnitřním trhem.

Tento výklad umožňuje předejít tomu, aby byla vydána rozhodnutí s protichůdnými výroky, čímž přispívá k právní jistotě.

Rada nemůže ani mařit účinnost rozhodnutí Komise, kterým se konstatuje protiprávnost podpory, tím, že by prohlásila na základě čl. 88 odst. 2 třetího pododstavce ES za slučitelnou s vnitřním trhem podporu mající za cíl vyrovnat vrácení podpor, k němuž jsou příjemci protiprávní podpory povinni na základě uvedeného rozhodnutí.

(viz body 34, 35, 51–54, 57)
Pro účely použití čl. 88 odst. 2 SFEU jsou pravomoci Rady a Komise vymezeny takovým způsobem, že Komise má primární pravomoc a Rada má pravomoc pouze za mimořádných okolností. Zadruhé pravomoc Rady, která jí umožňuje odchýlit se v rozhodnutí od některých ustanovení Smlouvy v oblasti státních podpor, musí být vykonávána v určitém časovém rámci. Zatřetí, jakmile Komise nebo Rada rozhodly s konečnou platností o slučitelnosti dotčené podpory, druhá z nich již nemůže přijmout rozhodnutí, které by s ním bylo v rozporu.

V tomto kontextu není důležité, zda podpora, jež je předmětem rozhodnutí Rady, představuje existující nebo novou podporu. Účinnost rozhodnutí Komise je totiž zpochybněna nejen tehdy, když Rada přijme rozhodnutí prohlašující za slučitelnou s vnitřním trhem podporu, jež je stejná jako podpora, o které Komise již rozhodla, nýbrž i tehdy, když podpora, jež je předmětem rozhodnutí Rady, má za cíl vyrovnat vrácení podpor, k němuž jsou příjemci protiprávní podpory prohlášené za neslučitelnou s vnitřním trhem povinni na základě rozhodnutí Komise. Za takovýchto okolností je druhá podpora natolik nerozlučně spojena s podporou, jejíž neslučitelnost s vnitřním trhem již byla Komisí dříve určena, že se rozlišování mezi těmito podporami pro účely použití čl. 88 odst. 2 SFEU jeví jako značně umělé.

Pokud za těchto podmínek Komise v rámci výkonu svých pravomocí, které má na základě článků 87 SFEU a 88 SFEU, přijme pokyny oznamující způsob, jakým zamýšlí v souladu s těmito články vykonávat svou posuzovací pravomoc ve vztahu k novým nebo existujícím podporám, a navrhne členským státům vhodná opatření, která vyžaduje postupný rozvoj nebo fungování vnitřního trhu a pokud jsou tato opatření členským státem přijata, a mají tak vůči tomuto členskému státu závazný účinek, týkají se povinnosti kladené na členský stát poté, co přijal tyto návrhy, pouze existujících režimů podpor a neuplatňují se na nový režim podpor, který může Rada současně považovat za slučitelný s vnitřním trhem.

Rada nicméně nemůže využít pouhé skutečnosti, že režim podpor je novým režimem podpor k tomu, aby znovu přezkoumala situaci, kterou Komise již s konečnou platností posoudila, a oponovat tak tomuto posouzení. Rada tedy nemá pravomoc rozhodnout, že nový režim podpor musí být považován za slučitelný s vnitřním trhem, pokud je tento režim natolik nerozlučně spojen s existujícím režimem podpor, který se členský stát zavázal změnit nebo zrušit v rámci stanoveném v čl. 88 odst. 1 ES, že se rozlišování mezi těmito dvěma režimy pro účely použití čl. 88 odst. 2 ES jeví jako značně umělé.

Na posouzení tohoto režimu podpor Komisí nemůže být však nahlíženo tak, že předjímá posouzení, které musí být provedeno ve zcela odlišném hospodářském kontextu, než který Komise zohlednila v rámci svého posouzení. Je tomu tak v případě podstatné změny, jako je hospodářská a finanční krize. Z toho plyne, že slučitelnost nového režimu podpor, který byl předmětem žádosti zaslané členským státem Radě na základě čl. 88 odst. 2 třetího pododstavce ES, s vnitřním trhem musí být hodnocena na základě individuálního posouzení, které je odlišné od posouzení, jehož předmětem byl režim hodnocený Komisí, prováděného při zohlednění hospodářských okolností relevantních v době, kdy byly tyto podpory poskytovány.

(viz body 58, 60, 62, 63, 75, 76, 82, 89)
Viz znění rozhodnutí.

(viz bod 96)
Rada disponuje při použití čl. 88 odst. 2 třetího pododstavce Smlouvy o ES širokou posuzovací pravomocí, jejíž výkon zahrnuje komplexní hodnocení hospodářské a sociální povahy, která musejí být prováděna v unijním kontextu. V tomto rámci se soudní přezkum výkonu této posuzovací pravomoci omezuje na ověření toho, zda byla dodržena procesní pravidla a pravidla týkající se odůvodnění, a na kontrolu věcné správnosti skutkových zjištění, neexistence zjevně nesprávného právního posouzení, zjevně nesprávného posouzení skutkových okolností či zneužití pravomoci. S ohledem na neobvyklost a nepředvídatelnost, jakož i rozsah účinků hospodářské a finanční krize na polské zemědělství, nelze mít za to, že se Rada dopustila zjevně nesprávného posouzení tím, že měla za to, že tyto účinky představovaly mimořádné okolnosti ve smyslu čl. 88 odst. 2 třetího pododstavce Smlouvy o ES. Skutečnost, že hospodářská a finanční krize měla rovněž značný dopad v jiných členských státech, není určující, jelikož tato okolnost nemá vliv na výjimečnou povahu účinků této krize, pokud jde o vývoj hospodářské situace polských zemědělců.

(viz body 113–115)
Pokud jde o dodržení zásady proporcionality, legalita opatření může být porušena pouze zjevně nepřiměřenou povahou takového opatření přijatého na základě čl. 88 odst. 2 třetího pododstavce Smlouvy o ES ve vztahu k cíli, který Rada zamýšlí sledovat. S ohledem na rozsah posuzovací pravomoci, kterou má Rada, tak nelze na rozhodnutí Rady, kterým se povoluje státní podpora na nákup zemědělské půdy, nahlížet tak, že porušuje zásadu proporcionality z důvodu samotné skutečnosti, že dotčený členský stát mohl dosáhnout cílů týkajících se omezení rozsahu chudoby na venkově v Polsku prostřednictvím jiného druhu režimu podpor. Široká posuzovací pravomoc Rady ji však nezbavuje povinnosti zohlednit při svém posouzení již existující opatření specificky určená k nápravě mimořádných okolností, kterými bylo odůvodněno povolení dotčeného režimu podpor.

(viz body 130, 131, 138, 139)