1.

Touto žalobou ( 2 ) podanou na základě článku 258 SFEU se Evropská komise domáhá toho, aby Soudní dvůr určil, že Rakouská republika nesplnila povinnosti, které má na základě čl. 28 odst. 1 druhého pododstavce směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů ( 3 ), jelikož právní úprava platná v Rakousku, týkající se Datenschutzkommission (komise pro ochranu osobních údajů) zřízené jako orgán dozoru nad ochranou osobních údajů, nesplňuje kritérium úplné nezávislosti.

2.

V této věci, stejně jako ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 9. března 2010, Komise v. Německo ( 4 ) (dále jen „rozsudek Komise v. Německo“), byla vznesena otázka rozsahu nezávislosti orgánu dozoru, požadované čl. 28 odst. 1 směrnice 95/46.

3.

Výklad provedený Soudním dvorem v rozsudku Komise v. Německo bude tedy rozhodující pro posouzení opodstatněnosti žaloby Komise, kterou podporuje evropský inspektor ochrany údajů (EIOÚ).

4.

Spolková republika Německo vstoupila do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Rakouské republiky.

5.

Z článku 1 odst. 1 směrnice 95/46 vyplývá, že jejím předmětem je zajistit na úrovni členských států ochranu svobod a základních práv fyzických osob, zejména jejich soukromí, v souvislosti se zpracováním osobních údajů. Podle čl. 1 odst. 2 uvedené směrnice však taková ochrana nemůže odůvodnit omezení nebo zákaz volného pohybu osobních údajů mezi členskými státy. Z toho vyplývá, že cílem směrnice 95/46 je zavést rovnováhu mezi ochranou svobod a základních práv fyzických osob při zpracování osobních údajů na jedné straně a jejich volným pohybem na straně druhé.

6.

Jak vyplývá z bodu 62 odůvodnění směrnice 95/46, zásadním prvkem uvedené ochrany osob je zřízení orgánů dozoru v členských státech plnících zcela nezávisle své úkoly. Z tohoto důvodu článek 28 směrnice 95/46 s názvem „Orgán dozoru“ ve svém prvním odstavci stanoví:

„Každý členský stát pověří jeden nebo několik orgánů veřejné moci na svém území dohledem nad dodržováním předpisů přijatých členskými státy na základě této směrnice.

Tyto orgány plní úkoly, kterými jsou pověřeny, zcela nezávisle.“

7.

Na úrovni unijních orgánů a institucí je ochrana fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů upravena nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 45/2001 ze dne 18. prosince 2000 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů orgány a institucemi Společenství a o volném pohybu těchto údajů ( 5 ), které bylo přijato na základě článku 286 ES. Podobně jak to vyžaduje článek 28 směrnice 95/46 od členských států, zřizuje uvedené nařízení nezávislý orgán dozoru nazvaný EIOÚ. Pokud jde o nezávislost uvedeného orgánu, stanoví článek 44 nařízení č. 45/2001 toto:

„1.   Evropský inspektor ochrany údajů vykonává své funkce zcela nezávisle.

2.   Při výkonu své funkce evropský inspektor ochrany údajů od nikoho nevyžaduje ani nepřijímá pokyny.

3.   Evropský inspektor ochrany údajů se zdrží veškeré činnosti, která je neslučitelná s jeho funkcí, a v průběhu svého funkčního období nesmí vykonávat žádné jiné placené ani neplacené zaměstnání.

4.   Po skončení svého funkčního období je evropský inspektor ochrany údajů povinen při přijímání určitých funkcí a výhod jednat čestně a uvážlivě.“

8.

Směrnice 95/46 byla do rakouského práva provedena zákonem z roku 2000 o ochraně údajů (Datenschutzgesetz 2000, dále jen „DSG 2000“).

9.

Ustanovení § 35 a násl. DSG 2000 upravují zřízení DSK, která je orgánem dozoru ve smyslu čl. 28 odst. 1 směrnice 95/46 ( 6 ).

10.

Ustanovení § 36 odst. 1 DSG 2000 uvádí, že DSK sestává ze šesti členů, kteří jsou jmenováni spolkovým prezidentem na návrh spolkové vlády na funkční období pěti let.

11.

Podle § 36 odst. 3 DSG 2000 musí být jeden ze šesti členů DSK právníkem ze spolkové veřejné správy.

12.

Podle § 36 odst. 3a DSG 2000 je funkce člena DSK vykonávána vedle dalších profesních činností, takže je pojímána jako vedlejší činnost.

13.

Ustanovení § 37 odst. 1 DSG 2000, který využil možnosti poskytnuté § 20 odst. 2 spolkového ústavního zákona (Bundes-Verfassungsgesetz, dále jen „B-VG“) vyjmout orgány z povinnosti řídit se pokyny nadřízených orgánů, stanoví, že členové DSK „jsou nezávislí a při výkonu svých funkcí nejsou vázáni žádnými pokyny“.

14.

Ustanovení § 38 odst. 1 DSG 2000 stanoví, že DSK přijme interní řád, jímž svěří vyřizování běžných záležitostí jednomu ze svých členů („člen – tajemník“). Článek 4 odst. 1 interního řádu DSK stanoví, že funkci člena – tajemníka vykonává spolkový úředník jmenovaný podle § 36 odst. 3 DSG 2000.

15.

V § 38 odst. 2 DSG 2000 je uvedeno:

„Spolkový kancléř zřídí na podporu správy [DSK] kancelář a poskytne nezbytné vybavení a zaměstnance. Spolkový kancléř má právo kdykoli se informovat u předsedy a člena – tajemníka na všechny aspekty správy [DSK]“.

16.

Právo přiznané spolkovému kancléři na informace o veškerých aspektech správy DSK, uvedené v § 38 odst. 2 DSG 2000, je odrazem § 20 odst. 2 B-VG, který je v části, jež je relevantní pro náš případ, následujícího znění:

„[…]

Zákon upravuje přiměřené právo dozoru nadřízených orgánů nad plněním úkolů autonomního orgánu, a to alespoň právo na informace o veškerých aspektech správy autonomních orgánů a v případě, že se nejedná o orgány uvedené v bodech 2, 3 a 8, právo odvolat autonomní orgány ze závažného důvodu.“

17.

Ustanovení § 45 odst. 1 zákona z roku 1979 o služebním postavení úředníků (Beamten-Dienstrechtsgesetz 1979) stanoví:

„Nadřízený dohlíží na to, aby jeho spolupracovníci plnili úkoly, jimiž byli pověřeni, v souladu s právem, účinně a hospodárně. Vede své spolupracovníky při výkonu jejich funkcí, v případě potřeby jim uděluje pokyny, napravuje případná pochybení a dohlíží na dodržování pracovní doby. Podporuje služební postup svých spolupracovníků na základě jejich pracovních výkonů a usměrňuje jejich náplň práce tak, aby co nejvíce odpovídala jejich schopnostem.“

18.

Komise podporovaná EIOÚ Rakouské republice vytýká, že nepřijala právní předpisy, které splňují kritérium úplné nezávislosti orgánu dozoru ve smyslu čl. 28 odst. 1 směrnice 95/46. Podle názoru Komise je problematické to, že funkci člena – tajemníka DSK vykonává úředník z úřadu spolkového kancléře, že kancelář DSK je začleněna do struktury úřadu spolkového kancléře a konečně že spolkový kancléř může vůči DSK uplatňovat neomezené právo na informace.

19.

Pro účely posouzení opodstatněnosti žaloby Komise je třeba nejprve určit obsah výrazu „zcela nezávisle“, uvedeného v čl. 28 odst. 1 směrnice 95/46, v souvislosti s orgánem dozoru. Poté posoudím, zda soubor skutečností vytýkaných Komisí Rakouské republice může mít za následek to, že DSK jakožto orgán dozoru nemůže vykonávat své funkce zcela nezávisle podle uvedeného čl. 28 odst. 1.

20.

Komise a Rakouská republika si odporují v otázce obsahu výrazu „zcela nezávisle“.

21.

Podle názoru Komise, která se opírá o rozsudek Komise v. Německo, zahrnuje uvedený výraz nejen funkční, ale také organizační a materiální nezávislost. Komise tvrdí, že toto konstatování je potvrzeno účelem čl. 28 odst. 1 směrnice 95/46, jímž je účinná a spolehlivá kontrola nad dodržováním ustanovení v oblasti ochrany údajů, jakož i způsobem, jakým je pojata funkce EIOÚ v nařízení 45/2001, které upravuje maximální nezávislost EIOÚ, jak na organizační, tak na materiální úrovni. Komise navíc upozorňuje na bod 17 důvodové zprávy k dodatkovému protokolu k Úmluvě o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních dat, o orgánech dozoru a toku dat přes hranice, která vyjmenovává prvky, jež přispívají k zajištění nezávislosti orgánu dozoru a mezi nimiž figuruje složení tohoto orgánu, způsob jmenování jeho členů, doba trvání funkce a podmínky jejího skončení, vybavení uvedeného orgánu dostatečnými prostředky nebo přijímání rozhodnutí téhož orgánu bez vnějších příkazů či pokynů.

22.

Rakouská republika naopak tvrdí, že z rozsudku Komise v. Německo nelze vyvodit, že orgány dozoru musí být organizačně a materiálně nezávislé. Nezávislost orgánu dozoru ve smyslu čl. 28 odst. 1 směrnice musí být podřízena funkční nezávislosti uvedeného orgánu, což podle názoru tohoto státu zahrnuje volnost dotyčného orgánu dozoru jednat bez pokynů pocházejících od dozorovaných subjektů, jakož i nezávislost a nestrannost, které jsou dostačující vůči soukromým osobám.

23.

Rakouská republika trvá na tom, že při výkladu výrazu „zcela nezávisle“ je nutno zohlednit judikaturu Soudního dvora k nezávislosti soudů ve smyslu článku 267 SFEU. Tento stát zdůrazňuje, že DSK byla koncipována jako kolegiální orgán vykonávající soudní funkce. Předběžné otázky předložené takovými rakouskými orgány na základě článku 267 SFEU byly podle tvrzení tohoto státu považovány Soudním dvorem za přípustné a ten také uznal soudní povahu těchto orgánů ( 7 ), a tedy i jejich nezávislost, jež je jedním z prvků zohledňovaných při posuzování soudní povahy vnitrostátního orgánu ve smyslu článku 267 SFEU. Rakouská republika z toho vyvozuje, že DSK je nezávislá ve smyslu judikatury Soudního dvora vydané k článku 267, takže musí být též považována za orgán dozoru, který je nezávislý ve smyslu čl. 28 odst. 1 směrnice 95/46.

24.

Vzhledem k debatě, kterou vyvolal mezi účastnicemi řízení rozsudek Komise v. Německo, je praktické vrátit se k případu, jenž k vydání uvedeného rozsudku vedl. Soudní dvůr, který vycházel ze znění čl. 28 odst. 1 směrnice 95/46, jakož i z cílů a struktury uvedené směrnice, poskytl autonomní a široký výklad výrazu „zcela nezávisle“. Podle názoru Soudního dvora musí orgány dozoru ( 8 )„požívat nezávislosti, která jim umožní plnit jejich úkoly bez vnějšího vlivu. Tato nezávislost vylučuje nejen jakýkoliv vliv vykonávaný dozorovanými organizacemi, ale i jakékoliv příkazy nebo jiný přímý či nepřímý vnější vliv, které by mohly ohrozit plnění úkolu, který spočívá v zajištění spravedlivé rovnováhy mezi ochranou práva na soukromí a volným pohybem osobních údajů, uvedenými orgány.“ ( 9 )

25.

Chtěl bych zdůraznit dvě věci, které plynou z tohoto výkladu. Zaprvé, Soudní dvůr nezakládá svůj výklad výrazu „zcela nezávisle“ na kritériích nezávislosti soudu ve smyslu článku 267 SFEU. To mě vede k závěru, že Soudní dvůr chápe nezávislost orgánů dozoru jako nezávislost, která je ve vztahu k nezávislosti soudů ve smyslu článku 267 SFEU autonomní, což znamená, že argumenty Rakouské republiky týkající se DSK jakožto orgánu, který splňuje podmínky nezávislosti definované judikaturou Soudního dvora k pojmu „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU, nejsou v projednávané věci relevantní ( 10 ).

26.

Zadruhé, Soudní dvůr v rozsudku Komise v. Německo nepoužil takové výrazy, jako jsou funkční, organizační nebo materiální nezávislost, i když je, tak jako v projednávaném případě, použily ve svých argumentech Komise i Spolková republika Německo.

27.

S ohledem na široký výklad pojmu „zcela nezávisle“ přijatý Soudním dvorem by bylo možné se tázat, zda tím Soudní dvůr zamýšlel nezávislost orgánů dozoru ve všech jejích myslitelných dimenzích. Mám za to, že odpověď na uvedenou otázku musí být záporná. Svým výkladem ponechal Soudní dvůr volný prostor pro uvážení, aby v každém jednotlivém případě bylo posouzeno, zda určité opatření vytýkané členskému státu může mít přímý či nepřímý vnější vliv na plnění úkolů orgánu dozoru.

28.

Soudní dvůr nevyjmenoval všechny náležitosti vyžadované k tomu, aby plnění úkolů orgány dozoru mohlo být považováno za „zcela nezávislé“. Jak jsem již uvedl ve svém stanovisku ve věci, ve které byl vydán rozsudek Komise v. Německo ( 11 ), je zjevně obtížné tak učinit a zdá se být vhodnější použít negativní metodu, tedy zkoumat dopad konkrétních skutečností nebo souboru konkrétních skutečností na nezávislost dotčeného orgánu dozoru. Když Soudní dvůr posuzoval v uvedeném rozsudku dopad dohledu státu na nezávislost orgánu dozoru, zaujal právě tento přístup.

29.

Komise má za to, že z čl. 4 odst. 1 interního řádu DSK vyplývá, že člen – tajemník DSK, který spravuje běžné záležitosti DSK a zastává tedy významnou pozici v rámci DSK, musí být vždy úředníkem úřadu spolkového kancléře. Vzhledem k tomu, že funkce člena DSK je koncipována jako vedlejší činnost vykonávaná současně s jiným profesními činnostmi, zůstává člen – tajemník vázán pokyny spolkového kancléře a spadá pod správní dohled. Podle Komise existuje mezi členem – tajemníkem a úřadem spolkového kancléře služební vztah, který není ustanovením § 37 odst. 1 DSG 2000 upravujícím nezávislost členů DSK zrušen. Z tohoto důvodu má Komise za to, že kumulace funkcí člena – tajemníka DSK a úředníka úřadu spolkového kancléře není slučitelná s požadavkem nezávislosti uvedeným v čl. 28 odst. 1 směrnice 95/46 a svědčí o nedostatečné organizační nezávislosti DSK.

30.

Na svou obranu Rakouská republika tvrdí, že z čl. 4 odst. 1 interního řádu DSK, ve spojení s § 36 odst. 3 DSG 2000 nevyplývá, že člen – tajemník DSK musí být vždy úředníkem úřadu spolkového kancléře. Členem – tajemníkem musí být ve smyslu uvedených ustanovení právník ze spolkové veřejné správy, což zahrnuje všechny právníky pracující ve spolkových úřadech, aniž je tato skupina omezena pouze na úředníky úřadu spolkového kancléře. Určení člena – tajemníka podle § 38 odst. 1 DSG 2000 závisí navíc podle Rakouské republiky na samostatném rozhodnutí samotné DSK. Tento stát tvrdí, že v případě, že by byl členem – tajemníkem DSK jmenován úředník úřadu spolkového kancléře, zabránil by § 37 odst. 1 DSG 2000, který úřadu spolkového kancléře zakazuje zadávat odborné nebo věcné pokyny členovi – tajemníkovi DSK, aby došlo ke konfliktům loajality a zájmů.

31.

Podle mého názoru je třeba připustit, že z rakouské právní úpravy nevyplývá, že člen – tajemník DSK musí být nutně úředníkem úřadu spolkového kancléře. Podle čl. 4 odst. 1 interního řádu DSK ve spojení s § 36 odst. 3 DSG 2000 je funkce člena – tajemníka vyhrazena spolkovému úředníkovi a právníkovi, což znamená, že člen – tajemník může, avšak nemusí být nutně úředníkem úřadu spolkového kancléře. To však nemění nic na tom, že mezi členem – tajemníkem DSK a spolkovým úřadem, ke kterému patří, existuje vždy služební vztah.

32.

Vzhledem k tomuto služebnímu vztahu nelze vyloučit, že by nadřízený spolkový orgán mohl vykonávat vliv na činnost člena – tajemníka. Nejednalo by se zřejmě o přímý vliv, jelikož ten je zakázán § 37 odst. 1 DSG 2000. Kumulace funkcí člena – tajemníka DSK a spolkového úředníka implikuje spíše riziko ( 12 ) nepřímého vlivu nadřízeného spolkového úřadu na činnost člena – tajemníka DSK, jenž narušuje nezávislost DSK požadovanou čl. 28 odst. 1 směrnice 95/46.

33.

Rád bych připomněl, že takový vliv by mohl vycházet i od zaměstnavatelů ostatních členů DSK, vzhledem k tomu, že funkce člena DSK je pojímána jako vedlejší činnost vykonávaná současně s dalšími profesními činnostmi. Kdyby Soudní dvůr potvrdil svůj přístup vykládat směrnici 95/46 ve světle nařízení č. 45/2001 ( 13 ), bylo by pak možné dospět k závěru, že zákaz výkonu jiné profesní činnosti je jednou z podmínek požadovaných pro účely nezávislosti orgánů dozoru podle čl. 28 odst. 1 směrnice 95/46, jelikož čl. 44 odst. 3 nařízení č. 45/2001 stanoví takovou podmínku, pokud jde o nezávislost EIOÚ.

34.

Komise je toho názoru, že začlenění kanceláře DSK do služební struktury úřadu spolkového kancléře není slučitelné s čl. 28 odst. 1 směrnice 95/46, protože z toho vyplývá, že DSK není nezávislá ani organizačně, ani materiálně. Komise tvrdí, že zaměstnanci DSK jsou pod vedením úřadu spolkového kancléře a podléhají správnímu dohledu ze strany tohoto orgánu. Z toho podle ní vyplývá, že kancelář DSK je vystavena případnému vlivu úřadu spolkového kancléře. To je podle názoru Komise o to vážnější, že úřad spolkového kancléře podléhá jakožto orgán veřejné moci kontrole, kterou má vykonávat DSK.

35.

V tomto ohledu EIOÚ dodává, že možnost úřadu spolkového kancléře ovlivňovat plnění úkolů DSK je posílena skutečností, že neexistuje oddělená rozpočtová položka určená pro DSK a že rozpočet DSK je součástí rozpočtu úřadu spolkového kancléře.

36.

Rakouská republika připustila, že kancelář DSK, jakožto pomocný úřední aparát DSK, je začleněna do úřadu spolkového kancléře a že zaměstnanci této kanceláře jsou právně vázáni k úřadu spolkového kancléře, který si ponechává možnost výkonu správního dohledu. Tato skutečnost však nemá podle tvrzení tohoto státu dopad na posouzení nezávislosti DSK vzhledem k nezbytnosti rozlišovat mezi DSK jakožto orgánem a jeho kanceláří.

37.

Pokud jde o rozpočet DSK, Rakouská republika uvádí, že otázka, pod jaké ministerský odbor spadá spolkový orgán z rozpočtového hlediska, je z pohledu rakouského rozpočtového práva druhotná a nevypovídá sama o sobě nic o nezávislosti uvedeného orgánu.

38.

Jak v projednávaném případě vyplývá z argumentů Komise a Rakouské republiky, není sporné, že kancelář DSK je začleněna do úřadu spolkového kancléře, a že z tohoto důvodu podléhají zaměstnanci DSK správnímu dohledu ze strany úřadu spolkového kancléře.

39.

V této souvislosti se mi zdá argumentace týkající se nutnosti rozlišovat mezi DSK jakožto orgánem a jeho kanceláří poněkud slabá. Domnívám se, že kancelář a zaměstnanci kanceláře představují podstatný prvek statusu orgánu dozoru. Svědčí o tom například bod 11 odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací („rámcová“ směrnice) ( 14 ), který ohledně zajištění nezávislosti vnitrostátních regulačních orgánů stanoví, že by tyto orgány měly mít k plnění svých úkolů přístupné všechny nezbytné zdroje, tj. pracovníky, odborné znalosti a finanční prostředky ( 15 ).

40.

Z toho vyplývá, že pokud určitá osoba nebo subjekt vykonávají vliv na kancelář a zaměstnance orgánu dozoru, k čemuž v projednávaném případě nesporně dochází, vykonává uvedená osoba či uvedený subjekt v důsledku toho vliv na orgán dozoru jako takový, což není slučitelné s požadavkem nezávislosti orgánu dozoru.

41.

Komise zastává názor, že neomezené právo na informace, které spolkovému kancléři přiznává § 20 odst. 2 B-VG, ohrožuje nezávislost DSK, protože existuje riziko, že toto právo bude použito k výkonu politického vlivu na DSK. V této souvislosti Komise znovu připomíná, že samotný spolkový kancléř podléhá kontrole ze strany DSK.

42.

Rakouská republika nezpochybňuje právo spolkového kancléře na informace ohledně všech hledisek správy DSK, která byla vytvořena jako autonomní orgán ve smyslu § 20 odst. 2 B-VG. Tento stát vysvětluje, že toto právo představuje absolutní minimum v rámci práva dohledu, jež je vyžadováno ústavním právem ve vztazích mezi nadřízenými a autonomními orgány, které jsou vyňaty z povinnosti respektovat pokyny nadřízených orgánů. Právo na informace neposkytuje spolkovému kancléři žádný vliv na řízení DSK. Rakouská republika upozorňuje na skutečnost, že ministerstvo spravedlnosti má podobné právo na informace vůči obecným soudům, které se přitom nepovažuje za právo, jež by bylo v rozporu s podmínkou nezávislosti použitelné na soudy.

43.

Jak jsem již uvedl v rozsudku Komise v. Německo, Soudní dvůr poskytl autonomní výklad nezávislosti orgánu dozoru v porovnání s nezávislostí soudů ve smyslu článku 267 SFEU. Z tohoto důvodu není tvrzení Rakouské republiky vycházející z existence obdobného práva na informace vůči obecným soudům v projednávaném případě relevantní.

44.

Domnívám se, že dvě okolnosti prokazují, že předmětné právo na informace by mohlo mít nepříznivé dopady na nezávislost DSK. Jedná se zaprvé o neomezené a bezpodmínečné právo. Zadruhé, spolkový kancléř, jemuž uvedené právo svědčí, podléhá sám kontrolní pravomoci DSK, takže využití jeho práva na informace by mohlo být vnímáno jako výkon vlivu ze strany kontrolovaného orgánu.

45.

Závěrem mám za to, že kumulací funkcí člena – tajemníka DSK a spolkového úředníka, integrací kanceláře DSK do struktury úřadu spolkového kancléře a konečně přiznáním práva na informace spolkovému kancléři ve vztahu k DSK Rakouská republika nesprávně provedla požadavek na „zcela nezávislé“ plnění úkolů svěřených orgánům dozoru, upravený v čl. 28 odst. 1 směrnice 95/46.

46.

S ohledem na výše uvedené skutečnosti navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl následovně: