Věc C-548/09 P
Bank Melli Iran
v.
Rada Evropské unie
„Kasační opravný prostředek – Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vůči Iránské islámské republice s cílem zabránit šíření jaderných zbraní – Zmrazení finančních prostředků banky – Neoznámení rozhodnutí – Právní základ – Právo na obhajobu“
Shrnutí rozsudku
1. Unijní právo – Zásady – Právo na obhajobu – Právo na účinnou soudní ochranu – Omezující opatření vůči Íránu
(Článek 254 odst. 1 a 2 ES; nařízení Rady č. 423/2007, čl. 7 odst. 2 a čl. 15 odst. 3)
2. Akty orgánů – Volba právního základu – Nařízení o omezujících opatřeních vůči Íránu
(Články 60 ES, 301 ES a 308 ES; společný postoj Rady 2007/140; nařízení Rady č. 423/2007)
3. Mezinárodní právo veřejné – Charta Organizace spojených národů – Rezoluce Rady bezpečnosti přijaté na základě kapitoly VII Charty Organizace spojených národů – Povinnost Unie vykonávat své pravomoci při dodržení těchto rezolucí – Meze
(Nařízení Rady č. 423/2007, čl. 7 odst. 2)
1. Zásada účinné soudní ochrany znamená, že unijní orgán, který přijme akt, z něhož pro určitou osobu nebo pro určitý subjekt vyplývají omezující opatření, musí v co možná největším rozsahu sdělit důvody, na nichž je tento akt založen, a to buď v okamžiku jeho přijetí, nebo alespoň co možná nejdříve po jeho přijetí, aby tyto osoby nebo subjekty mohly využít svého práva tento akt napadnout.
Právě za účelem dodržení této zásady ukládá Radě čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu povinnost uvést individuální a konkrétní důvody pro rozhodnutí přijatá podle čl. 7 odst. 2 uvedeného nařízení a uvědomit o nich dotčené osoby a subjekty. Zmrazení finančních prostředků má totiž pro dotyčné subjekty závažné důsledky, jelikož může omezovat výkon jejich základních práv. Přestože nařízení č. 423/2007 neupravuje, v jaké formě mají být dotčené osoby a subjekty o těchto důvodech „uvědomeny“, není vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie dostačující. Kdyby totiž bylo možné se domnívat, že individuální a konkrétní důvody lze sdělit vyhlášením rozhodnutí v Úředním věstníku, postrádala by výslovná úprava sdělení těchto důvodů obsažená v uvedeném čl. 15 odst. 3 smysl, neboť vzhledem ke své normativní povaze musí být rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků v souladu s čl. 254 odst. 1 a 2 ES tak jako tak vyhlášeno. Z toho vyplývá, že svou povinnost upravenou tímto ustanovením musí Rada splnit prostřednictvím individuálního sdělení.
Individuální sdělení je sice v zásadě nezbytné, avšak čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007 nevyžaduje žádnou určitou formu, nýbrž pouze hovoří o povinnosti „uvědomit“. Je třeba, aby toto ustanovení mělo užitečný účinek, tj. aby zajišťovalo účinnou soudní ochranu osob a subjektů dotčených omezujícími opatřeními přijatými na základě čl. 7 odst. 2 uvedeného nařízení. Tento požadavek je splněn i bez sdělení Rady, byla-li adresátovi poskytnuta dostačující informace vnitrostátním orgánem bankovního dohledu a adresát byl schopen podat žalobu, neboť opomenutí Rady sdělit důvody neznamenalo, že by tento adresát přišel o možnost včas se seznámit s odůvodněním sporného rozhodnutí a posoudit opodstatněnost vůči němu přijatého opatření, kterým se zmrazují finanční prostředky.
(viz body 47-52, 55–56)
2. Nařízení č. 423/2007 se již podle svého názvu týká přijetí omezujících opatření vůči Íránské islámské republice. Z odůvodnění a veškerých ustanovení tohoto nařízení vyplývá, že jeho cílem je zabránit politice tohoto státu v jaderné oblasti nebo tuto politiku zbrzdit s ohledem na rizika, která jsou s ní spojena, a to omezujícími opatřeními v hospodářské oblasti. Jedná se tedy o boj proti riziku vyplývajícímu z íránského programu šíření jaderných zbraní, a nikoli proti šíření jaderných zbraní obecně.
Vzhledem k tomu, že cílem a obsahem předmětného aktu je jednoznačně přijetí hospodářských opatření vůči Íránské islámské republice, nebylo použití článku 308 ES nezbytné, protože článek 301 ES je dostatečným právním základem, neboť umožňuje určitý postup Společenství směřující k pozastavení, omezení nebo úplnému přerušení hospodářských vztahů s jednou nebo několika třetími zeměmi s tím, že tento postup může zahrnovat opatření, kterými se zmrazují finanční prostředky subjektů, například banky, které jsou spojeny s režimem dotyčné třetí země.
Pokud jde o nutnost zahrnout mezi právní základy také společný postoj 2007/140, proti této nutnosti hovoří samotné znění článku 301 ES, který upravuje možnost přijmout opatření Společenství, předpokládá-li se ve společných postojích nebo společných akcích přijatých podle ustanovení Smlouvy o EU o společné zahraniční a bezpečnostní politice (SZBP) ve znění platném před Lisabonskou smlouvou určitý postup Společenství. Ze znění tohoto ustanovení vyplývá, že k tomu, aby mohla být přijata opatření Společenství, musí existovat společný postoj nebo společná akce, a nikoli že tato opatření musejí být založena na tomto společném postoji nebo na této společné akci.
Společný postoj každopádně nemůže být právním základem aktu Společenství. Společné postoje Rady v oblasti SZBP, jako jsou společné postoje 2007/140 a 2008/479, jsou totiž přijímány v rámci Smlouvy o EU v souladu s jejím článkem 15, zatímco nařízení Rady, jako je nařízení č. 423/2007, jsou přijímána v rámci Smlouvy o ES. Rada tedy mohla přijmout akt Společenství pouze na základě pravomocí, které jí byly svěřeny Smlouvou o ES, tj. v projednávané věci články 60 ES a 301 ES.
(viz body 68–72)
3. Rezoluce Rady bezpečnosti jsou součástí jiného právního řádu než společné postoje Rady a její nařízení. Stejně tak akty přijaté na půdě Organizace spojených národů na jedné straně a akty přijaté v rámci Unie na straně druhé byly přijaty orgány nadanými samostatnými pravomocemi, které jim byly svěřeny jejich základními dokumenty, tj. smlouvami, jimiž byly založeny.
Při vypracovávání opatření Společenství, jimiž má být provedena rezoluce Rady bezpečnosti, na niž odkazuje společný postoj, je Společenství povinno řádně zohlednit znění a cíle dotyčné rezoluce. Stejně tak je třeba zohlednit znění a cíl rezoluce Rady bezpečnosti při výkladu nařízení, jehož cílem je tuto rezoluci provést. Aniž by tím však byla zpochybňována přednost rezoluce Rady bezpečnosti z hlediska mezinárodního práva, respekt vůči orgánům Organizace spojených národů, k němuž jsou povinny orgány Společenství, nemůže vést k tomu, že se nebude provádět přezkum legality aktu Společenství z hlediska základních práv, která jsou nedílnou součástí obecných zásad práva Společenství.
Pravomoc svěřená Radě článkem 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu je tedy pravomocí samostatnou. Povinnost „řádně zohlednit“ znění a cíle dotyčné rezoluce není v tomto ohledu nijak v rozporu s konstatováním, že Rada rozhoduje samostatně v souladu s normami vlastního právního řádu.
(viz body 100, 102–106)
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
16. listopadu 2011(*)
„Kasační opravný prostředek – Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vůči Iránské islámské republice s cílem zabránit šíření jaderných zbraní – Zmrazení finančních prostředků banky – Neoznámení rozhodnutí – Právní základ – Právo na obhajobu“
Ve věci C‑548/09 P,
jejímž předmětem je kasační opravný prostředek na základě článku 56 statutu Soudního dvora Evropské unie, podaný dne 23. prosince 2009,
Bank Melli Iran, se sídlem v Teheránu (Írán), zastoupená L. Defalque, avocat,
účastnice řízení podávající kasační opravný prostředek (navrhovatelka),
přičemž dalšími účastníky řízení jsou:
Rada Evropské unie, zastoupená M. Bishopem a R. Szostakem, jako zmocněnci,
žalovaná v prvním stupni,
Francouzská republika, zastoupená E. Belliard, jakož i G. de Berguesem, L. Butelem a E. Ranaivosonem, jako zmocněnci,
Spojené království Velké Británie a Severního Irska, zastoupené S. Hathawayem, jako zmocněncem, ve spolupráci s D. Beardem, barrister,
Evropská komise, zastoupená S. Boelaert a M. Konstantinidisem, jako zmocněnci,
vedlejší účastníci řízení v první stupni,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení V. Skouris, předseda, A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot, A. Prechal, předsedové senátů, A. Rosas (zpravodaj), R. Silva de Lapuerta, K. Schiemann, E. Juhász, D. Šváby, M. Berger a E. Jarašiūnas, soudci,
generální advokát: P. Mengozzi,
vedoucí soudní kanceláře: R. Şereş, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 29. března 2011,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 28. června 2011,
vydává tento
Rozsudek
1 Bank Melli Iran, íránská banka vlastněná íránským státem, svým kasačním opravným prostředkem žádá Soudní dvůr, aby zrušil rozsudek Soudu prvního stupně Evropských společenství (nyní Tribunál) ze dne 14. října 2009, Bank Melli Iran v. Rada (T‑390/08, Sb. rozh. s. II‑3967, dále jen „napadený rozsudek“), kterým Tribunál zamítl její žalobu, jíž se domáhala, aby byl bod 4 tabulky B přílohy rozhodnutí Rady 2008/475/ES ze dne 23. června 2008, kterým se provádí čl. 7 odst. 2 nařízení (ES) č. 423/2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu (Úř. věst. L 163, s. 29, dále jen „sporné rozhodnutí“), zrušen v části, v níž se týká Bank Melli Iran a jejích poboček.
Právní rámec
Rezoluce Rady bezpečnosti Organizace spojených národů 1737 (2006) a 1747 (2007)
2 Za účelem vytvoření tlaku na Íránskou islámskou republiku, aby skoncovala s jadernými činnostmi, které představují riziko šíření jaderných zbraní, a s vývojem nosičů jaderných zbraní (dále jen „šíření jaderných zbraní“), přijala Rada bezpečnosti Organizace spojených národů (dále jen „Rada bezpečnosti“) dne 23. prosince 2006 rezoluci 1737 (2006), jejíž příloha obsahuje seznam osob a subjektů zapojených do šíření jaderných zbraní, jejichž finanční prostředky a hospodářské zdroje (dále jen „finanční prostředky“) mají být zmrazeny. Seznam uvedený v příloze rezoluce 1737 (2006) byl následně aktualizován několika rezolucemi, zejména rezolucí Rady bezpečnosti 1747 (2007) ze dne 24. března 2007, kterou byly zmrazeny finanční prostředky iránské banky Bank Sepah a její dceřiné společnosti ve Spojeném království Bank Sepah International plc. Zmrazení finančních prostředků, o němž Rada bezpečnosti rozhodla, se na navrhovatelku nevztahovalo.
Společný postoj 2007/140/SZBP
3 Ve vztahu k Evropské unii byla rezoluce 1737 (2006) provedena společným postojem Rady 2007/140/SZBP ze dne 27. února 2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu (Úř. věst. L 61, s. 49).
4 Článek 5 odst. 1 společného postoje 2007/140 zní:
„Veškeré finanční prostředky [...] přímo nebo nepřímo náležející, vlastněné, držené či ovládané
a) osobami a subjekty uvedenými v příloze rezoluce Rady bezpečnosti OSN 1737 (2006) a dalšími osobami [a subjekty] určenými Radou bezpečnosti nebo výborem podle odstavce 12 rezoluce Rady bezpečnosti OSN 1737 (2006), přičemž tyto osoby nebo subjekty jsou uvedeny na seznamu v příloze I;
b) osobami a subjekty, které nejsou uvedeny v příloze I a které se podílejí na íránských jaderných činnostech, jež by mohly ohrozit nešíření, nebo na vývoji nosičů jaderných zbraní, nebo které jsou s těmito činnostmi přímo spojeny nebo je podporují, nebo osobami či subjekty, které jednají jejich jménem nebo na jejich příkaz, nebo subjekty, které jsou těmito osobami vlastněny nebo ovládány, a to i nedovolenými prostředky, které jsou uvedeny na seznamu v příloze II, se zmrazují.“
5 Navrhovatelka není v přílohách společného postoje 2007/140 uvedena.
Nařízení (ES) č. 423/2007
6 V mezích pravomocí Evropského společenství byla rezoluce 1737 (2006) provedena nařízením (ES) č. 423/2007 ze dne 19. dubna 2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu (Úř. věst. L 103, s. 1) přijatým na základě článků 60 ES a 301 ES, ve kterém se odkazuje na společný postoj 2007/140 a které se svým obsahem v podstatě podobá uvedenému společnému postoji, neboť příloha tohoto nařízení obsahuje stejné názvy subjektů a stejná jména fyzických osob.
7 Článek 5 nařízení č. 423/2007 zakazuje určité transakce prováděné s osobami nebo subjekty nacházejícími se v Íránu nebo určené k použití v této zemi.
8 Článek 7 nařízení č. 423/2007 zní následovně:
„1. Zmrazují se veškeré finanční prostředky [...], které náležejí fyzickým či právnickým osobám, subjektům či orgánům uvedeným v příloze IV nebo které tyto osoby, subjekty nebo orgány vlastní, drží, nebo ovládají. Příloha IV zahrnuje osoby, subjekty a orgány určené Radou bezpečnosti [...] nebo Výborem pro sankce v souladu s odstavcem 12 rezoluce Rady bezpečnosti [...] 1737 (2006).
2. Zmrazují se veškeré finanční prostředky [...], které náležejí fyzickým či právnickým osobám, subjektům či orgánům uvedeným v příloze V nebo které tyto osoby, subjekty nebo orgány vlastní, drží, nebo ovládají. Příloha V zahrnuje fyzické a právnické osoby, subjekty a orgány, které nejsou uvedeny v příloze IV a které byly v souladu s čl. 5 odst. 1 písm. b) společného postoje 2007/140[...] označeny jako
a) podílející se na činnostech Íránu v jaderné oblasti citlivý[ch] z hlediska šíření jaderných zbraní, přímo s nimi spojené nebo je podporující nebo
b) podílející se na činnostech Íránu v oblasti vývoje nosičů jaderných zbraní, přímo s nimi spojené nebo je podporující nebo
c) jednající jménem nebo na příkaz osoby, subjektu nebo orgánu uvedených v písmenu a) nebo b) nebo
d) právnická osoba, subjekt či orgán, který vlastní nebo ovládá osoba, subjekt nebo orgán uvedený v písmenech a) nebo b), a to i nedovolenými prostředky.
3. Fyzickým či právnickým osobám, subjektům ani orgánům uvedeným v příloze IV a v příloze V nesmějí být v jejich prospěch přímo ani nepřímo zpřístupněny žádné finanční prostředky ani hospodářské zdroje.
4. Vědomá a záměrná účast na činnostech, jejichž cílem nebo následkem je přímé nebo nepřímé obejití opatření uvedených v odstavcích 1, 2 a 3, se zakazuje.“
9 Navrhovatelka není v přílohách nařízení č. 423/2007 uvedena.
10 Články 8 a 9 nařízení č. 423/2007 upravují možnost uvolnění některých finančních prostředků za účelem výkonu soudcovského, správního nebo rozhodčího zástavního práva nebo soudcovského, správního nebo rozhodčího rozhodnutí nebo za účelem uhrazení splatného dluhu. Článek 10 tohoto nařízení upravuje možnost uvolnění některých finančních prostředků, aby bylo možné pod dohledem příslušného orgánu vyrovnat některé výdaje, jako například výdaje nezbytné k uspokojení základních potřeb osob, jejichž finanční prostředky jsou zmrazeny, nebo k úhradě nákladů vzniklých v souvislosti s poskytováním právních služeb.
11 Článek 13 nařízení č. 423/2007 ukládá dotčeným osobám a subjektům povinnost poskytnout příslušným orgánům různé informace a spolupracovat s nimi.
12 Článek 15 odst. 2 a 3 uvedeného nařízení zní následovně:
„2. Rada kvalifikovanou většinou stanoví, přezkoumává a mění seznam osob, subjektů [a] orgánů uvedených v čl. 7 odst. 2 [...] v plném souladu s rozhodnutími Rady v souvislosti s přílohou II společného postoje 2007/140[...]. Seznam uvedený v příloze V se přezkoumává pravidelně a alespoň jednou za dvanáct měsíců.
3. Rada uvede individuální a konkrétní důvody pro rozhodnutí přijatá podle odstavce 2 a uvědomí o nich dotčené osoby a subjekty.“
13 Článek 16 nařízení č. 423/2007 stanoví, že členské státy stanoví sankce za porušení tohoto nařízení.
Rezoluce Rady bezpečnosti 1803 (2008)
14 V bodě 10 rezoluce 1803 (2008) ze dne 3. března 2008 vyzvala Rada bezpečnosti „všechny státy, aby zachovávaly obezřetnost vůči činnostem finančních institucí na svém území ve vztahu ke všem bankám se sídlem v Íránu, zejména Bank Melli a Bank Saderat, a jejich pobočkám a dceřiným společnostem v zahraničí s cílem zabránit tomu, aby tyto činnosti přispívaly k činnostem představujícím riziko šíření jaderných zbraní nebo k vývoji nosičů jaderných zbraní“.
Společný postoj 2008/479/SZBP
15 Společným postojem Rady 2008/479/SZBP ze dne 23. června 2008, kterým se mění společný postoj 2007/140 (Úř. věst. L 163, s. 43), byla mimo jiné nahrazena příloha II posledně uvedeného společného postoje. Tato příloha obsahuje tabulku A nadepsanou „Fyzické osoby“ a tabulku B nadepsanou „Subjekty“.
16 Ačkoli rezoluce 1803 (2008) neukládala zmrazení finančních prostředků Melli Bank a Bank Melli Iran, jejich zmrazení je upraveno společným postojem 2008/479. Tabulka B bod 5 přílohy posledně uvedeného společného postoje totiž obsahuje v prvním sloupci, nadepsaném „Název“, následující údaje:
„Banka Melli, Melli Bank Iran a všechny pobočky a dceřiné společnosti včetně
a) Melli Bank plc
b) Bank Melli Iran Zao.“
17 Ve druhém sloupci, nadepsaném „Identifikační údaje“, je k názvu každé z dotčených bank uvedena adresa.
18 Ve třetím sloupci, nadepsaném „Odůvodnění“, je obsažen následující text:
„Poskytuje, či se pokouší poskytovat finanční podporu společnostem, které se podílejí na íránském jaderném a raketovém programu nebo které je zásobují (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company a DIO). Banka Melli napomáhá citlivým činnostem Íránu. Napomohla řadě nákupů citlivých materiálů pro íránský jaderný a raketový program. Poskytla řadu finančních služeb ve prospěch subjektů napojených na íránský jaderný a raketový průmysl, včetně vystavení akreditivů a vedení účtů. Řada z výše uvedených společností byla označena podle rezolucí Rady bezpečnosti OSN 1737 a 1747.“
19 Ve čtvrtém sloupci, nadepsaném „Datum zařazení na seznam“, je uvedeno datum „23. 6. 2008“.
Sporné rozhodnutí
20 Téhož dne, tj. 23. června 2008, přijala Rada sporné rozhodnutí. Příloha tohoto rozhodnutí nahrazuje přílohu V nařízení č. 423/2007. Tato příloha obsahuje tabulku A nadepsanou „Fyzické osoby“ a tabulku B nadepsanou „Subjekty“, přičemž obě tabulky obsahují stejné sloupce jako příloha společného postoje 2008/479. Navrhovatelka je uvedena v bodě 4 tabulky B. Údaje o navrhovatelce jsou stejné jako v příloze uvedeného společného postoje. Uvedené rozhodnutí bylo dne 24. června 2008 vyhlášeno v Úředním věstníku Evropské unie.
21 Dne 25. června 2009 bylo v Úředním věstníku Evropské unie zveřejněno oznámení pro osoby, subjekty a orgány, které Rada zařadila na seznam osob, subjektů a orgánů, na něž se vztahuje čl. 7 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 423/2007 (příloha V) (Úř. věst. 2009, C 145, s. 1). V něm se připomíná, že podle čl. 15 odst. 2 uvedeného nařízení se tento seznam pravidelně a alespoň jednou za dvanáct měsíců přezkoumává. Dotčené osoby, subjekty nebo orgány mohou za tímto účelem předložit společně s příslušnými doklady Radě žádost, aby rozhodnutí o jejich zařazení na výše uvedený seznam znovu zvážila. Každá taková žádost by měla být zaslána do jednoho měsíce ode dne zveřejnění tohoto oznámení.
Žaloba podaná k Tribunálu a napadený rozsudek
22 Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 18. září 2008 podala navrhovatelka žalobu na neplatnost namířenou proti bodu 4 tabulky B přílohy sporného rozhodnutí, přičemž navrhovala, aby Tribunál:
– zrušil uvedený bod 4 v rozsahu, ve kterém se týká jí samé a jejích dceřiných společností a poboček;
– podpůrně rozhodl o tom, že se na projednávaný spor nepoužijí čl. 7 odst. 2 a čl. 15 odst. 2 nařízení č. 423/2007, a
– v každém případě uložil Radě náhradu nákladů řízení.
23 Francouzské republice, Spojenému království Velké Británie a Severního Irska a Komisi Evropských společenství bylo v řízení před Tribunálem povoleno vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Rady znějících na zamítnutí žaloby.
24 Na podporu svých návrhových žádání uplatnila navrhovatelka pět žalobních důvodů. První žalobní důvod vycházel z porušení podstatných formálních náležitostí, z porušení Smlouvy o ES, jejích prováděcích předpisů a čl. 7 odst. 2 společného postoje 2007/140, ze zneužití pravomoci a z nedostatku právního základu sporného rozhodnutí. Druhý žalobní důvod vycházel z porušení zásady rovného zacházení. Třetí žalobní důvod vycházel z porušení zásady proporcionality a práva vlastnit majetek. Čtvrtý žalobní důvod vycházel z porušení práva na obhajobu, práva na účinnou soudní ochranu a povinnosti uvést odůvodnění upravené v čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007. Pátý žalobní důvod vycházel z nedostatku pravomoci Rady ukládat v rámci Smlouvy takové „trestní sankce“, jako je zmrazení finančních prostředků.
25 Ještě před tím, než Tribunál začal tyto žalobní důvody zkoumat, připomněl úvodem v bodech 35 až 37 napadeného rozsudku zásady platné pro soudní přezkum.
26 Tribunál pak zkoumal každý z uplatněných žalobních důvodů, které následně zamítl stejně jako celou žalobu.
Návrhová žádání účastníků řízení o kasačním opravném prostředku
27 Bank Melli Iran navrhuje, aby Soudní dvůr:
– napadený rozsudek zrušil,
– vyhověl jejím návrhovým žádáním podaným u Tribunálu a
– uložil odpůrkyni náhradu nákladů řízení v obou stupních.
28 Rada navrhuje, aby Soudní dvůr kasační opravný prostředek zamítl a uložil navrhovatelce náhradu nákladů řízení.
29 Francouzská republika navrhuje, aby Soudní dvůr:
– kasační opravný prostředek zamítl,
– nahradil odůvodnění v bodech 86 až 88 napadeného rozsudku, v nichž měl Tribunál za to, že Rada je povinna dotčeným osobám a subjektům individuálně oznámit opatření přijatá na základě nařízení č. 423/2007, kterými se zmrazují finanční prostředky, a
– uložil navrhovatelce náhradu nákladů řízení.
30 Spojené království navrhuje, aby Soudní dvůr kasační opravný prostředek zamítl.
31 Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
– určil, že žádný z důvodů kasačního opravného prostředku nemůže vést ke zrušení napadeného rozsudku, a
– v důsledku toho kasační opravný prostředek zamítl.
Důvody kasačního opravného prostředku a argumenty účastníků řízení
32 Bank Melli Iran uplatňuje tři hlavní a tři podpůrné důvody kasačního opravného prostředku.
33 Pokud jde o hlavní důvody kasačního opravného prostředku, navrhovatelka tvrdí, zaprvé že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení tím, že povinnost napadený akt individuálně oznámit nepokládal za podstatnou formální náležitost a své úvahy nesprávně odůvodnil, zadruhé že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení při výkladu právních základů nařízení č. 423/2007 a nesprávně odůvodnil své úvahy a zatřetí že Tribunál porušil povinnost odůvodnit akt, jakož i právo na obhajobu a zásadu účinné soudní ochrany.
34 Pokud jde o podpůrné důvody kasačního opravného prostředku, navrhovatelka tvrdí, zaprvé že Tribunál porušil čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 a že si protiřečil, zadruhé že se dopustil nesprávného posouzení v otázce navrhovatelčina práva vlastnit majetek a zatřetí že se Rada dopustila zjevně nesprávného posouzení skutkového stavu tím, že ji zařadila na seznam v příloze V uvedeného nařízení a následně ji na tomto seznamu ponechala.
K prvnímu hlavnímu důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z porušení povinnosti učinit individuální oznámení a z nesprávného odůvodnění napadeného rozsudku
35 Tento důvod kasačního opravného prostředku se týká bodů 86 až 90 napadeného rozsudku, které znějí takto:
„86 Naproti tomu tvrzení Rady, podporované vedlejšími účastníky, podle kterého byla povinnost seznámit žalobkyni s důvody splněna zveřejněním [sporného] rozhodnutí v Úředním věstníku, nemůže být přijato. Takové rozhodnutí, jako je [sporné] rozhodnutí, kterým je přijato pozměněné znění přílohy V nařízení č. 423/2007, má vskutku účinky erga omnes, jelikož je určeno všem obecně a abstraktně určeným adresátům [okruhu obecně a abstraktně určených adresátů], kteří musejí zmrazit finanční prostředky subjektů zahrnutých na seznam v uvedené příloze. Takové rozhodnutí však nemá výhradně obecnou povahu, jelikož zmrazení finančních prostředků se týká jmenovitě určených subjektů, které jsou bezprostředně a osobně dotčeny individuálními omezujícími opatřeními, které byly ve vztahu k nim přijaty (viz v tomto smyslu a obdobně [rozsudek Soudního dvora ze dne 3. září 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise (C‑402/05 P a C‑415/05 P, Sb. rozh. s. I‑6351], body 241 až 244, a [rozsudek Tribunálu ze dne 12. prosince 2006, Organizace Mudžáhidů íránského lidu v. Rada, T‑228/02, Sb. rozh. s. II‑4665], bod 98). Zmrazení finančních prostředků má navíc pro dotyčné subjekty závažné důsledky, jelikož může omezovat výkon jejich základních práv. Vzhledem k nutnosti zajištění dodržování uvedených práv, a to jak hmotných, tak procesních [...], je za těchto okolností třeba mít za to, že Rada je povinna v co možná největším rozsahu seznámit dotyčné subjekty s opatřeními vedoucími ke zmrazení finančních prostředků individuálním oznámením.
87 Argumenty uplatňované Radou nemohou tento závěr změnit. Zaprvé totiž skutečností, že individuální oznámení není v určitých případech možné, není dotčen zájem subjektů na takovém oznámení a v případech, kdy je adresa dotyčného subjektu známa, není tedy tato skutečnost rozhodující. Zadruhé, pravidlo, podle kterého neznalost zákona neomlouvá, nemůže být ve vztahu k žalobkyni uplatňováno, jelikož [sporné] rozhodnutí má ve vztahu k ní povahu individuálního aktu. Zatřetí, Radou uplatňované rozlišování ve vztahu k opatřením směřujícím ke zmrazení finančních prostředků přijatým v rámci boje proti terorismu není relevantní, jelikož to, zda uplatněné důvody mohou [odůvodnění, které použila, může] poškozovat něčí pověst, může být případně rozhodující pouze při posuzování vhodnosti zveřejnění odůvodnění v Úředním věstníku. Naproti tomu požadavek individuálního oznámení opatření směřujících ke zmrazení finančních prostředků vyplývá ze skutečnosti, že tato opatření individuálně a závažným způsobem postihují práva dotyčných subjektů. Jelikož přitom účinky opatření směřujících ke zmrazení finančních prostředků přijatých podle nařízení č. 423/2007 a účinky takových opatření přijatých v rámci boje proti terorismu jsou srovnatelné, je třeba dotčené subjekty seznámit s přijatými opatřeními v obou případech týmž způsobem.
88 S ohledem na výše uvedené je třeba mít za to, že Rada nedodržela povinnost seznámit žalobkyni s důvody [sporného] rozhodnutí, vyplývající z čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007, jelikož neučinila individuální oznámení, přestože ze samotného obsahu uvedeného rozhodnutí vyplývá, že znala adresu sídla žalobkyně.
89 Z příloh návrhu na předběžné opatření předloženého žalobkyní ve věci T‑390/08 R nicméně vyplývá, že francouzská Bankovní komise informovala pobočku žalobkyně v Paříži dopisem ze dne 24. června 2008 o přijetí [sporného] rozhodnutí a o jeho zveřejnění v Úředním věstníku, ke kterému došlo téhož dne. Žalobkyně tak byla včas a z úředního zdroje informována o přijetí [sporného] rozhodnutí, jakož i o tom, že se může seznámit s jeho odůvodněním v Úředním věstníku. Navíc se s obsahem uvedeného rozhodnutí zjevně skutečně seznámila, neboť jeho kopii připojila k žalobě.
90 Za těchto výjimečných okolností je třeba dojít k závěru, že skutečnost, že Rada neseznámila žalobkyni s důvody [sporného] rozhodnutí individuálním oznámením, neměla za následek, že by posledně jmenovaná neměla možnost seznámit se včas s odůvodněním [sporného] rozhodnutí a posoudit opodstatněnost opatření směřujícího ke zmrazení finančních prostředků, které bylo ve vztahu k ní přijato. V důsledku toho neodůvodňuje opomenutí Rady zrušení [sporného] rozhodnutí.“
Argumentace účastníků řízení
36 Navrhovatelka tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení tím, že povinnost učinit individuální oznámení uvedenou v čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007 nepokládal za podstatnou formální náležitost, jejíž nedodržení má za následek zrušení aktu, a své úvahy nesprávně odůvodnil.
37 Navrhovatelka zdůrazňuje, že podle článku 254 ES nabývají individuální rozhodnutí účinku až svým oznámením. Oznámení sporného rozhodnutí bylo podle ní o to důležitější, že navrhovatelka nebyla před jeho přijetím vyslechnuta.
38 S poukazem na rozsudek ze dne 8. července 1999, Hoechst v. Komise (C‑227/92 P, Recueil, s. I‑4443), navrhovatelka tvrdí, že oznámení rozhodnutí je podstatnou formální náležitostí, jejíž nedodržení je důvodem pro absolutní neplatnost aktu. Taková neplatnost podle ní nemůže být zhojena tím, že bude adresát aktu informován jinou osobou nebo jiným subjektem. Sdělení sporného rozhodnutí francouzskou Bankovní komisí tedy podle navrhovatelky nemůže splňovat podmínky oznamování podrobně upravené v nařízení č. 423/2007.
39 Kromě porušení podstatných formálních náležitostí vytýká navrhovatelka Tribunálu to, že svůj rozsudek nesprávně odůvodnil, když měl za to, že informací poskytnutou navrhovatelce francouzskou Bankovní komisí je neplatnost zhojena, a když nesplnění povinnosti Rady zdůvodnil „výjimečnými okolnostmi“, ačkoli neoznámení aktu nepříznivě zasahujícího do právního postavení porušuje podle navrhovatelky kogentní normu unijního práva.
40 Francouzská republika a Komise s úvahami Tribunálu nesouhlasí a navrhují, aby Soudní dvůr odůvodnění nahradil. Článek 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007 totiž podle nich neukládá povinnost sporné rozhodnutí individuálně oznamovat a povinné oznámování ani nijak nevyplývá z primárního práva. Tribunál tedy podle nich v bodě 88 napadeného rozsudku neprávem požadoval, aby Komise učinila individuální oznámení.
41 Rada, Francouzská republika a Komise zdůrazňují normativní povahu rozhodnutí, kterým se zmrazují aktiva. Rada poukazuje na to, že Tribunál bez ohledu na své úvahy ohledně povinného oznámení nevyslovil závěr, že napadený akt byl rozhodnutím, a nikoli nařízením.
42 Francouzská republika dále nesouhlasí se srovnáním, které Tribunál provedl v bodě 87 napadeného rozsudku, a to mezi opatřením, kterým se zmrazují finanční prostředky, přijatým v rámci boje proti šíření jaderných zbraní a namířeným vůči třetím zemím a opatřením, kterým se zmrazují finanční prostředky, přijatým v rámci boje proti terorismu a namířeným vůči samostatně jednajícím jednotlivcům a subjektům. Podle ní nebylo nikdy řečeno, že by sankční opatření namířené vůči třetí zemi mělo být takovéto zemi individuálně oznamováno. Rozdílné cíle se podle ní ostatně projevují v rozdílných právních základech, neboť nařízení č. 423/2007 bylo přijato na základě článků 60 ES a 301 ES, kdežto opatření přijímaná v oblasti terorismu se přijímají na základě článku 308 ES.
43 Rada na jednání upřesnila, že se oznámení opatření, kterými se zmrazují finanční prostředky osob napojených na terorismus, provádí v souladu s pokyny obsaženými v bodě 147 výše uvedeného rozsudku Tribunálu Organizace Mudžáhidů íránského lidu v. Rada, tzn. že se v Úředním věstníku Evropské unie zveřejní pouze všeobecné odůvodnění rozhodnutí, zatímco specifické a konkrétní odůvodnění se takovýmto osobám oznamuje, aby se tak předešlo zásahu do jejich oprávněných zájmů.
44 Spojené království připomíná, že účelem oznámení je informovat adresáta o rozhodnutí a umožnit mu rozhodnutí napadnout. Jelikož se v projednávané věci jedná o zmrazení finančních prostředků, nebylo podle Spojeného království předchozí oznámení možné kvůli požadovanému efektu překvapení. Článek 254 ES podle něj neupřesňuje, jak se má oznámení provést. Spojené království má v tomto ohledu za to, že oznámení zveřejněné v Úředním věstníku Evropské unie zároveň s rozhodnutím je dostatečným upozorněním. Spojené království uvádí, že dotčený subjekt každopádně pocítí účinky prováděného rozhodnutí okamžitě. Dále uvádí, že francouzská pobočka navrhovatelky byla v projednávané věci o sporném rozhodnutí informována a že navrhovatelka toto rozhodnutí mohla napadnout. Spojené království a rovněž Rada, Francouzská republika a Komise zdůrazňují, že navrhovatelce nevznikla neoznámením sporného rozhodnutí žádná újma.
Závěry Soudního dvora
45 Zaprvé je třeba poukázat na skutečnost, že i přes svůj název je sporné rozhodnutí stejné povahy jako nařízení. Sporné rozhodnutí obsahuje jedinou přílohu, kterou se nahrazuje příloha V nařízení č. 423/2007. Účinky této přílohy jsou upraveny v čl. 19 druhém pododstavci tohoto nařízení, který stanoví, že uvedené nařízení je závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech, což odpovídá účinkům nařízení, tak jak jsou stanoveny v článku 249 ES.
46 Smlouva tedy v zásadě ukládá, aby byl takovýto akt vyhlášen v souladu s čl. 254 odst. 1 a 2 ES, a nikoli oznámen.
47 Zadruhé, pokud jde konkrétně o čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007, je třeba připomenout, že zásada účinné soudní ochrany znamená, že unijní orgán, který přijme akt, z něhož pro určitou osobu nebo pro určitý subjekt vyplývají omezující opatření, musí v co možná největším rozsahu sdělit důvody, na nichž je tento akt založen, a to buď v okamžiku jeho přijetí, nebo alespoň co možná nejdříve po jeho přijetí, aby tyto osoby nebo subjekty mohly využít svého práva tento akt napadnout (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, bod 336).
48 Právě za účelem dodržení této zásady ukládá čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007 Radě povinnost uvést individuální a konkrétní důvody pro rozhodnutí přijatá podle čl. 7 odst. 2 uvedeného nařízení a uvědomit o nich dotčené osoby a subjekty.
49 Jak již Tribunál uvedl v bodě 86 napadeného rozsudku, zmrazení finančních prostředků má totiž pro dotyčné subjekty závažné důsledky, jelikož může omezovat výkon jejich základních práv.
50 Přestože nařízení č. 423/2007 neupravuje, v jaké formě mají být dotčené osoby a subjekty o těchto důvodech „uvědomeny“, nelze přisvědčit tvrzení Spojeného království, že vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie je dostačující.
51 Kdyby totiž bylo možné se domnívat, že individuální a konkrétní důvody lze sdělit vyhlášením rozhodnutí v Úředním věstníku Evropské unie, výslovná úprava sdělení těchto důvodů obsažená v čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007 by postrádala smysl, neboť vzhledem ke své normativní povaze zmíněné v bodě 45 tohoto rozsudku musí být uvedené rozhodnutí každopádně v souladu s čl. 254 odst. 1 a 2 ES vyhlášeno.
52 Z toho vyplývá, že svou povinnost upravenou tímto ustanovením musí Rada splnit prostřednictvím individuálního oznámení.
53 Tento závěr nelze vyvrátit s odkazem na navrhovatelkou uváděný článek 254 odst. 3 ES, který se vztahuje na oznamování rozhodnutí jako takové a jehož porušení ostatně navrhovatelka před Tribunálem patrně neuplatňovala.
54 Totéž platí pro body 68 až 73 výše uvedeného rozsudku Hoechst v. Komise, na které navrhovatelka odkazuje a které je zapotřebí chápat ve světle argumentů účastníků řízení, na něž tyto body rozsudku reagují, a s ohledem na celkové souvislosti. Jak vyplývá z bodů 44 až 53 výše uvedeného rozsudku Hoechst v. Komise a z bodů 21 až 24 stanoviska generálního advokáta Cosmase předcházejícího tomuto rozsudku, společnost Hoechst AG poukazovala na to, že napadené rozhodnutí nebylo ověřeno a že jí byl zaslán jiný text, než který byl přijat uvedeného dne. V bodě 69 uvedeného rozsudku Soudní dvůr na tuto argumentaci odpověděl s odkazem na body 48 a 49 rozsudku ze dne 15. června 1994, Komise v. BASF a další (C‑137/92 P, Recueil, s. I‑2555), které se týkaly takových nesrovnalostí, o jakou šlo i v této věci, tj. neověření aktu. Bod 72 výše uvedeného rozsudku Hoechst v. Komise zjevně odkazuje na otázku, která byla vyřešena ve výše uvedeném rozsudku Komise v. BASF a další, tj. na otázku právních následků v případě, že akt není ověřen.
55 V projednávané věci nebyly individuální a konkrétní důvody pro zmrazení finančních prostředku sděleny v souladu s čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007 Radou, nicméně pobočce navrhovatelky byla poskytnuta dostačující informace francouzskou Bankovní komisí a navrhovatelka byla schopna podat žalobu. S ohledem na tyto skutečnosti se tedy Tribunál nedopustil nesprávného právního posouzení, jestliže v bodě 90 napadeného rozsudku určil, že když Rada navrhovatelku neuvědomila o důvodech sporného rozhodnutí, neznamenalo to, že by navrhovatelka přišla o možnost včas se seznámit s odůvodněním sporného rozhodnutí a posoudit opodstatněnost vůči ní přijatého opatření, kterým se zmrazují finanční prostředky.
56 Individuální sdělení je sice v zásadě nezbytné, jak je uvedeno výše, avšak postačuje konstatovat, že čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007 nevyžaduje žádnou určitou formu, ale pouze hovoří o povinnosti „uvědomit“. Je třeba, aby toto ustanovení mělo užitečný účinek, tj. aby zajišťovalo účinnou soudní ochranu osob a subjektů dotčených omezujícími opatřeními přijatými na základě čl. 7 odst. 2 uvedeného nařízení, přičemž v projednávané věci tomu tak skutečně bylo.
57 Ze všech těchto úvah plyne, že první důvod kasačního opravného prostředku není opodstatněný.
Ke druhému hlavnímu důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z nesprávného právního posouzení při výkladu právních základů nařízení č. 423/2007 a z nesprávného odůvodnění napadeného rozsudku
58 Tento důvod kasačního opravného prostředku se týká bodů 45 až 50 napadeného rozsudku, které znějí takto:
„45 Články 60 ES a 301 ES jsou zvláštní tím, že tvoří překlenutí mezi akcemi Společenství zavádějícími hospodářské sankce a cíli Smlouvy o EU [ve znění platném před Lisabonskou smlouvou] v oblasti vnějších vztahů, mezi něž patří i [společná zahraniční a bezpečnostní politika (SZBP)] (viz v tomto smyslu [výše uvedený] rozsudek Kadi [a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise], bod 197). Články 60 ES a 301 ES jsou totiž ustanoveními, která výslovně uvádějí, že akce Společenství se může stát nezbytnou k dosažení cílů, které jsou uloženy článkem 2 EU specificky Unii, a sice provádění společné zahraniční a bezpečnostní politiky.
46 Tato okolnost nicméně nijak nebrání koexistenci Unie a Společenství coby spojených, ale přesto odlišných právních řádů, jakož i ústavní architektuře sestávající z pilířů, které úmyslně zvolili tvůrci v současnosti platných smluv (v tomto smyslu viz [výše uvedený] rozsudek Kadi [a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise], bod 202). V důsledku toho, i když je akcí Společenství v rámci článků 60 ES a 301 ES prováděn jeden z cílů Unie, je nicméně vedena na základě pilíře Společenství. Legalita takových aktů přijatých v této oblasti, jakým je nařízení č. 423/2007, a akty, které toto nařízení provádějí, tudíž musí být posuzována vzhledem k podmínkám zakotveným pravidly téhož pilíře, a to včetně náležitého pravidla pro rozhodování.
47 Z výše uvedeného plyne, že na rozdíl od tvrzení žalobkyně nepředstavuje společný postoj 2007/140, který je součástí druhého pilíře Unie, právní základ nařízení č. 423/2007 a aktů, které toto nařízení provádějí, což znamená, že pravidlo použitelné na přijetí uvedeného společného postoje a jeho změn je nerozhodné. Existence společného postoje nebo společné akce přijatých dříve v oblasti SZBP je totiž pouze jednou z podmínek zakotvených článkem 301 ES, který vymezuje rovněž pravidlo rozhodování při přijímání aktů přijatých na jeho základě [k jeho provedení].
48 V projednávaném případě přitom není zpochybňováno, že nařízení č. 423/2007 a [sporné] rozhodnutí byla přijata kvalifikovanou většinou, v souladu s pravidlem zakotveným článkem 301 ES. Není zpochybňováno ani to, že přijetí tohoto nařízení předcházelo jednomyslné přijetí společného postoje 2007/140 a že přijetí [sporného] rozhodnutí předcházelo jednomyslné přijetí společného postoje 2008/479, kterým byla žalobkyně uvedena na seznam subjektů, kterých se týká opatření směřující ke zmrazení finančních prostředků podle čl. 5 odst. 1 písm. b) společného postoje 2007/140. Za těchto okolností je třeba dojít k závěru, že podmínky zakotvené článkem 301 ES byly dodrženy.
49 V důsledku toho musí být bod žalobního návrhu vycházející z nedodržení použitelného pravidla rozhodování zamítnut.
50 Co se týče ostatních bodů žalobního návrhu, je třeba připomenout, že akt je postižen zneužitím pravomoci pouze tehdy, pokud se na základě objektivních, relevantních a shodujících se nepřímých důkazů ukáže, že byl přijat za výlučným nebo přinejmenším rozhodujícím účelem dosáhnout jiných cílů, než jsou uváděné cíle, nebo vyhnout se postupu zvláště upravenému Smlouvou pro vyrovnání se s okolnostmi daného případu (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 14. prosince 2004, Swedish Match, C‑210/03, Sb. rozh. s. I‑11893, bod 75, a rozsudek Soudu ze dne 13. ledna 2004, Thermenhotel Stoiser Franz a další v. Komise, T‑158/99, Recueil, s. II‑1, bod 164 a citovaná judikatura). V projednávaném případě přitom žalobkyně nepředložila žádný poznatek, který by napovídal, že Rada přijetím [sporného] rozhodnutí sledovala jiný cíl než zabránění šíření jaderných zbraní zmrazením finančních prostředků subjektů, u nichž měla za to, že se podílejí na dotčených činnostech, jsou s nimi přímo spojené nebo je podporují, v souladu s postupem stanoveným za tímto účelem Smlouvou o ES a nařízením č. 423/2007.“
Argumentace účastníků řízení
59 Navrhovatelka tvrdí, že se Tribunál dopustil při výkladu právních základů nařízení č. 423/2007 nesprávného právního posouzení a svůj rozsudek nesprávně odůvodnil.
60 Navrhovatelka připomíná, že čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 se týká subjektů, které se „podílejí[…] na […] šíření jaderných zbraní, [jsou s nimi] přímo […] spojené nebo je podporují[…]“. S poukazem na výše uvedený rozsudek Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise (bod 167) navrhovatelka tvrdí, že jelikož rozhodným kritériem, které bylo použito v nařízení č. 423/2007 a ve sporném rozhodnutí, není ovládání ze strany třetího státu, nýbrž účast na určitých činnostech v oblasti šíření jaderných zbraní, tato ustanovení překračují rozsah působnosti článků 60 ES a 301 ES. Proto je podle ní nutné, aby uvedená ustanovení byla založena nejen na článcích 60 ES a 301 ES, ale také na článku 308 ES, který vyžaduje jednomyslné hlasování.
61 Navrhovatelka tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení také tím, že společný postoj 2007/140 nepovažoval za právní základ nařízení č. 423/2007 a sporného rozhodnutí, nýbrž jen za jednu z „podmínek“ stanovených článkem 301 ES. Tribunál tak podle ní spatřoval rozdíl v něčem, co normy zakotvené ve Smlouvě nijak nerozlišují. Navrhovatelka zdůrazňuje, že seznam uvedený v příloze V nařízení č. 423/2007 je totožný se seznamem uvedeným v příloze II společného postoje 2007/140, jejž lze v souladu s čl. 7 odst. 2 tohoto společného postoje měnit pouze jednomyslným rozhodnutím. Vzhledem k tomu, že uvedené nařízení je podle navrhovatelky založeno na článcích 60 ES a 301 ES, jakož i na uvedeném společném postoji, měla být tato příloha V změněna jednomyslným rozhodnutím. Tím, že Rada přijala sporné rozhodnutí v rozporu s tímto pravidlem, dopustila se zneužití pravomoci.
62 Francouzská republika se domnívá, že uplatněný důvod kasačního opravného prostředku naráží na samotné znění článku 301 ES.
63 Rada, Spojené království a Komise zdůrazňují, že se nařízení č. 423/2007 jednoznačně vztahuje na Íránskou islámskou republiku, a že tedy nebylo nutné použít jako právní základ článek 308 ES. Podle nich výše uvedený rozsudek Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise není v tomto ohledu relevantní, protože se týká odlišné situace. Na rozdíl od projednávané věci se totiž nařízení, o které v této věci šlo, nezmiňuje o určité třetí zemi. Komise dodává, že pokud nyní navrhovatelka zpochybňuje své vztahy s Íránskou islámskou republikou, jedná se o nový důvod, který je nepřípustný.
64 Pokud jde o zneužití pravomoci, Komise má za to, že Tribunál v bodě 50 napadeného rozsudku správně odpověděl s odkazem na judikaturu vztahující se na danou oblast.
Závěry Soudního dvora
65 Navrhovatelka nesouhlasí s analýzou Tribunálu ohledně právního základu nařízení č. 423/2007 s tím, že podle ní mělo být toto nařízení přijato jednomyslným rozhodnutím, a to buď na základě článků 60 ES, 301 ES a 308 ES, nebo na základě článků 60 ES a 301 ES a společného postoje 2007/140. V důsledku toho podle ní nemohlo být sporné rozhodnutí přijímáno kvalifikovanou většinou, jak stanoví čl. 15 odst. 2 nařízení č. 423/2007 pro změny seznamu osob, orgánů a subjektů, na které se vztahuje čl. 7 odst. 2 uvedeného nařízení.
66 Podle ustálené judikatury Soudního dvora se musí volba právního základu aktu Společenství zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu, mezi které patří zejména cíl a obsah aktu (viz zejména výše uvedený rozsudek Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, bod 182).
67 Navrhovatelka nenapadá skutečnost, že byly použity články 60 ES a 301 ES. Navrhovatelka napadá toliko skutečnost, že nařízení č. 423/2007 je založeno výhradně na těchto dvou ustanoveních.
68 Již podle svého názvu se nařízení č. 423/2007 týká přijetí omezujících opatření vůči Íránské islámské republice. Z odůvodnění a veškerých ustanovení tohoto nařízení vyplývá, že jeho cílem je zabránit politice tohoto státu v jaderné oblasti nebo tuto politiku zbrzdit s ohledem na rizika, která jsou s ní spojena, a to omezujícími opatřeními v hospodářské oblasti. Jak uvedl generální advokát v bodě 75 svého stanoviska, jedná se o boj proti riziku vyplývajícímu z íránského programu šíření jaderných zbraní, a nikoli proti šíření jaderných zbraní obecně.
69 Vzhledem k tomu, že cílem a obsahem předmětného aktu je jednoznačně přijetí hospodářských opatření vůči Íránské islámské republice, použití článku 308 ES nebylo nezbytné, protože článek 301 ES je dostatečným právním základem, neboť umožňuje určitý postup Společenství směřující k pozastavení, omezení nebo úplnému přerušení hospodářských vztahů s jednou nebo několika třetími zeměmi s tím, že tento postup může zahrnovat opatření, kterými se zmrazují finanční prostředky subjektů, které jsou tak jako Bank Melli Iran spojeny s režimem dotyčné třetí země.
70 Pokud jde o nutnost zahrnout mezi právní základy také společný postoj 2007/140, což je názor navrhovatelky, stačí konstatovat, že proti této nutnosti hovoří samotné znění článku 301 ES, který upravuje možnost přijmout opatření Společenství, předpokládá-li se ve společných postojích nebo společných akcích přijatých podle ustanovení Smlouvy o Evropské unii o SZBP ve znění platném před Lisabonskou smlouvou určitý postup Společenství. Ze znění tohoto ustanovení vyplývá, že k tomu, aby mohla být přijata opatření Společenství, musí existovat společný postoj nebo společná akce, a nikoli že tato opatření musejí být založena na tomto společném postoji nebo na této společné akci.
71 Společný postoj každopádně nemůže být právním základem aktu Společenství. Společné postoje Rady v oblasti SZBP, jako jsou společné postoje 2007/140 a 2008/479, jsou totiž přijímány v rámci Smlouvy o EU v souladu s jejím článkem 15, zatímco nařízení Rady, jako je nařízení č. 423/2007, jsou přijímána v rámci Smlouvy o ES.
72 Rada tedy mohla přijmout akt Společenství pouze na základě pravomocí, které jí byly svěřeny Smlouvou o ES, tj. v projednávané věci články 60 ES a 301 ES.
73 Tribunál tedy právem v bodě 47 napadeného rozsudku určil, že existence dřívějšího společného postoje přijatého v oblasti SZBP je jen jednou z podmínek stanovených článkem 301 ES.
74 Pokud jde o výtku vycházející ze zneužití pravomoci, je třeba konstatovat, že navrhovatelka neprokázala, v jakém směru je bod 50 napadeného rozsudku nesprávný.
75 Z těchto skutečností vyplývá, že druhý hlavní důvod kasačního opravného prostředku není opodstatněný.
Ke třetímu hlavnímu důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z porušení povinnosti odůvodnit akt, práva na obhajobu a zásady účinné soudní ochrany
76 Tento důvod kasačního opravného prostředku se týká bodů 80 až 85 napadeného rozsudku, které znějí takto:
„80 Povinnost odůvodnit akt nepříznivě zasahující do něčího právního postavení, tak jak je stanovena v článku 253 ES a konkrétně v projednávaném případě v čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007, má za cíl jednak poskytnout dotyčné osobě dostatečné informace pro zjištění, zda je akt opodstatněný nebo zda je případně stižen vadou, která umožňuje napadnout jeho platnost před soudem Společenství, a jednak umožnit soudu Společenství vykonávat jeho přezkum legality tohoto aktu. Takto stanovená povinnost uvést odůvodnění představuje základní zásadu práva Společenství, od které se lze odchýlit jen z naléhavých důvodů. Odůvodnění tudíž musí být dotyčné osobě v zásadě sděleno současně s aktem, který nepříznivě zasahuje do jejího právního postavení, přičemž jeho neexistence nemůže být zhojena skutečností, že se dotyčná osoba dozví důvody aktu v průběhu řízení před soudem Společenství. Krom toho dodržování povinnosti uvést odůvodnění je o to důležitější v případě prvního rozhodnutí, kterým jsou zmrazeny finanční prostředky subjektu, že představuje jedinou záruku umožňující dotyčnému užitečně uplatnit opravné [procesní] prostředky, které má k dispozici, ke zpochybnění legality dotčeného rozhodnutí, vzhledem k tomu, že nemá právo na slyšení před jeho přijetím (viz v tomto smyslu a obdobně [výše uvedený] rozsudek [Tribunálu Organizace Mudžáhidů íránského lidu v. Rada], body 138 až 140 a citovaná judikatura).
81 Tedy, pokud naléhavé důvody související s bezpečností Společenství nebo jeho členských států či jejich zahraniční politikou nebrání sdělení určitých poznatků (viz, obdobně, [výše uvedený] rozsudek [Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise], bod 342), je Rada na základě čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007 povinna seznámit dotčený subjekt při přijímání takového rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků, jakým je [sporné] rozhodnutí, s individuálními a konkrétními důvody. Musí rovněž uvést skutkové a právní okolnosti, na kterých závisí právní odůvodnění opatření, a úvahy, které ji vedly k jeho přijetí. Toto odůvodnění musí být sděleno, co možná nejlépe, současně s přijetím dotčeného opatření, nebo jakmile je to možné po jeho přijetí (viz v tomto smyslu a obdobně [výše uvedený] rozsudek [Tribunálu Organizace Mudžáhidů íránského lidu v. Rada], body 143 až 148 a citovaná judikatura).
82 Odůvodnění musí být nicméně přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a kontextu, ve kterém byl přijat. Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, kterým je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání těchto vysvětlení. Není požadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož dostatečnost odůvodnění musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast. Konkrétně, akt nepříznivě zasahující do právního postavení je dostatečně odůvodněn, jestliže byl vydán v souvislostech, které jsou zúčastněné osobě známy a které jí umožňují pochopit dosah opatření, které vůči ní bylo přijato (viz [výše uvedený] rozsudek [Tribunálu Organizace Mudžáhidů íránského lidu v. Rada], bod 141 a citovaná judikatura).
83 Jak bylo uvedeno v bodě 57 výše, uplatnění čl. 7 odst. 2 písm. a) a b) nařízení č. 423/2007 vyžaduje, aby se dotyčný subjekt podílel na šíření jaderných zbraní, byl s ním přímo spojený nebo je podporoval. V důsledku toho se povinnost uvést odůvodnění, která Radu zavazuje, týká vedle uvedení právního základu přijatého opatření i právě této okolnosti. Naopak na rozdíl od tvrzení žalobkyně nebyla Rada povinna odůvodnit ani své rozhodnutí jít nad rámec opatření stanovených rezolucí 1803 (2008), jelikož v bodě 65 výše bylo konstatováno, že [sporné] rozhodnutí tuto rezoluci neprovádí, ani rozhodnutí zacházet s žalobkyní jinak než s ostatními iránskými bankami.
84 V projednávaném případě Rada uvedla jak v názvu [sporného] rozhodnutí, tak v bodě 2 jeho odůvodnění, že přijatá opatření vycházejí z čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007. V bodě 4 tabulky B přílohy [sporného] rozhodnutí rovněž upřesnila individuální a konkrétní důvody, které ji vedly k názoru, že žalobkyně podporuje šíření jaderných zbraní. Rada totiž zaprvé uvedla druh žalobkyní poskytované podpory, a sice poskytování finančních služeb zahrnujících vystavování akreditivů a vedení účtů, zadruhé činnosti spojené se šířením jaderných zbraní a dotčené těmito službami, a to nákup citlivých materiálů, a zatřetí příjemce žalobkyní poskytované podpory, a sice osm jmenovitě určených subjektů.
85 Za těchto okolností se Soud domnívá, že odůvodnění [sporného] rozhodnutí, pokud se týká žalobkyně, je […] dostatečné.“
77 Třetí hlavní důvod kasačního opravného prostředku se týká také bodu 97 napadeného rozsudku, který zní takto:
„V tomto ohledu je třeba odmítnout tvrzení žalobkyně, podle kterého byla Rada povinna poskytnout jí, aniž k tomu byla vyzvána, přístup k písemnostem z jejího spisu. Byly-li totiž sděleny dostatečně přesné informace, umožňující dotyčnému subjektu účinně uplatnit své stanovisko ke skutečnostem zohledněným Radou v jeho neprospěch, nezahrnuje zásada dodržování práva na obhajobu povinnost Rady poskytnout z vlastního podnětu přístup k dokumentům obsaženým v jejím spisu. Rada je povinna poskytnout přístup ke všem nedůvěrným správním dokumentům týkajícím se dotčeného opatření pouze na žádost dotyčné osoby (viz, v tomto smyslu a obdobně, rozsudek Tribunálu ze dne 11. července 2002, Hyper v. Komise, T‑205/99, Recueil, s. II‑3141, body 63 až 65 a citovaná judikatura). Předání písemností ve spise z vlastního podnětu by skutečně představovalo nadměrný požadavek, jelikož v okamžiku přijetí opatření směřujícího ke zmrazení finančních prostředků není jisté, zda dotčený subjekt zamýšlí prostřednictvím přístupu do spisu ověřit skutkové poznatky, ze kterých vycházejí tvrzení použitá Radou v jeho neprospěch.“
78 Nakonec je třeba citovat body 102 až 104 napadeného rozsudku:
„102 Co se týče skutečnosti, že Rada nepředložila z vlastního podnětu důkazy na podporu odůvodnění [sporného] rozhodnutí, z bodů 97 výše a 107 níže vyplývá, že k tomu nebyla povinna, ať už před podáním či po podání projednávané žaloby.
103 Stejně tak žalobkyně nevysvětluje, jak jí nutnost ověřovat své vztahy s jednotlivými subjekty určenými v[e sporném] rozhodnutí bránila v tom, aby požádala o přístup do spisu Rady nebo o slyšení. Tyto kroky mohly naopak díky dokumentům, se kterými by se seznámila, nebo získaným upřesněním zjednodušit prováděná šetření.
104 S ohledem na výše uvedené je třeba dojít k závěru, že jelikož žalobkyně nepředložila Radě žádost v tomto smyslu, nebyla posledně uvedená povinna umožnit jí přístup do spisu nebo jí poskytnout slyšení, což znamená, že bod žalobního návrhu vycházející z porušení práva na obhajobu musí být zamítnut.“
Argumentace účastníků řízení
79 Navrhovatelka napadá zaprvé závěr Tribunálu, který je obsažen v bodech 84 a 85 napadeného rozsudku, podle kterého měla k dispozici dostatečně přesné informace o důvodech zmrazení svých finančních prostředků, zadruhé závěr Tribunálu, který je obsažen v bodě 97 napadeného rozsudku, podle kterého Rada nebyla povinna jí poskytnout přístup k písemnostem ve spisu, zatřetí závěr Tribunálu, který je obsažen v bodech 102 a 104 napadeného rozsudku a podle kterého Rada nebyla povinna poskytnout jí přístup do spisu, ať už před podáním žaloby či po něm, protože navrhovatelka Radě nepředložila v tomto směru žádost, a začtvrté závěr Tribunálu uvedený v bodě 106 napadeného rozsudku, kde měl Tribunál za to, že je plně schopen provést přezkum.
80 Navrhovatelka připomíná, že podle judikatury Soudního dvora musí dotyčná osoba obdržet již ve správním řízení veškeré údaje nezbytné k obraně svých zájmů. Navrhovatelka dodává – a přitom cituje rozsudek ze dne 27. června 1991, Al-Jubail Fertilizer v. Rada (C‑49/88, Recueil, s. I‑3187, body 17 a 18) – že takové osobě musí být umožněno užitečně vyjádřit své stanovisko k reálnosti a relevanci tvrzených skutečností a okolností a důkazů, které byly použity v její neprospěch. Porušení tohoto práva podle ní nelze – jak vyplývá z s rozsudku ze dne 8. července 1999, Hercules Chemicals v. Komise (C‑51/92 P, Recueil, s. I‑4235, body 76 a 78) – zhojit s poukazem na to, že přístup do spisu byl umožněn v pozdějším stadiu, tj. v průběhu řízení o žalobě na neplatnost napadeného rozhodnutí. Na základě této judikatury podle navrhovatelky tím spíše platí, že bylo právo na obhajobu a právo na účinnou soudní ochranu porušeno, jestliže přístup do spisu nebyl umožněn nikdy, dokonce ani v průběhu řízení o žalobě na neplatnost.
81 Namítané body napadeného rozsudku jsou podle navrhovatelky v rozporu s judikaturou samotného Tribunálu, a sice s rozsudkem ze dne 4. prosince 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran v. Rada (T‑284/08, Sb. rozh. s. II‑3487, body 74 a 75), a s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, a sice s rozsudky Saadi v. Itálie ze dne 28. února 2008 (body 138 a 139) a A. a další v. Spojené království ze dne 19. února 2009 (bod 126).
82 Francouzská republika a Spojené království tvrdí, že sporné rozhodnutí obsahuje v bodě 4 tabulky B přílohy jasné a dostačující údaje o navrhovatelce. Podle těchto členských států tedy nebylo nutné jí poskytovat přístup k písemnostem ve spise, jak to také uvedl Tribunál v bodě 97 napadeného rozsudku.
83 Francouzská republika uvádí, že výše uvedený rozsudek Tribunálu People’s Mojahedin Organization of Iran v. Rada není relevantní, protože se týká postupu ukládání sankcí v oblasti terorismu, zatímco sporné rozhodnutí se týká sankcí vůči třetí zemi. Rada a Spojené království poukazují na to, že v projednávané věci není relevantní ani judikatura týkající se věcí v oblasti hospodářské soutěže. Spojené království a Komise se dále domnívají, že judikatura Evropského soudu pro lidská práva nemůže být oporou pro úvahy navrhovatelky.
84 K předkládání důkazů v průběhu soudního řízení Rada a Komise uvádějí, že navrhovatelka opomíjí body 30, 31 a 107 napadeného rozsudku, ze kterých vyplývá, „že žaloba neobsahuje žalobní důvod zpochybňující konstatování Rady, podle kterého žalobkyně finančně podporovala šíření jaderných zbraní, třebaže toto konstatování představuje základ [sporného] rozhodnutí, pokud jde o žalobkyni, a že v důsledku toho mohla být taková námitka uplatněna současně s předložením žaloby, případně s upřesněním, že další důkazy budou předloženy, jakmile budou k dispozici“ (bod 30), takže Tribunál mohl v bodě 107 napadeného rozsudku vyslovit závěr, že není nutné, aby Rada předkládala důkazy na podporu odůvodnění obsaženého v předmětném rozhodnutí.
85 Navrhovatelka, která k tomu byla na jednání dotazována, uvedla, že žalobní důvod zpochybňující finanční podporu šíření jaderných zbraní byl v žalobě podané u Tribunálu obsažen implicitně a že jej hodlá dále rozvést poté, co obdrží důkazní spis, ze kterého Rada vycházela při přijímání sporného rozhodnutí.
Závěry Soudního dvora
86 Pokud jde o tu část posuzovaného důvodu kasačního opravného prostředku, která vychází z porušení povinnosti uvést odůvodnění, je třeba nejprve konstatovat, že jelikož Rada neoznámila individuální a konkrétní důvody pro sporné rozhodnutí v souladu s čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007, je nutno vzít v úvahu odůvodnění obsažené v uvedeném rozhodnutí, tak jak bylo zveřejněno a sděleno navrhovatelce francouzskou Bankovní komisí.
87 Tribunál se nedopustil nesprávného právního posouzení, když v bodech 84 a 85 napadeného rozsudku určil, že odůvodnění sporného rozhodnutí je z hlediska judikatury týkající se povinnosti uvést odůvodnění dostatečné. Tribunál poukázal zejména na to, že v uvedeném rozhodnutí byl určen právní základ, na němž bylo přijato, a že v něm byly také zmíněny individuální a konkrétní důvody, na jejichž základě dospěla Rada k závěru, že navrhovatelka podporuje šíření jaderných zbraní v Íránu. Na základě prostudování odůvodnění sporného rozhodnutí je třeba potvrdit, že takovéto údaje postačují k tomu, aby navrhovatelka mohla porozumět tomu, co je jí vytýkáno, a posoudit opodstatněnost uvedeného rozhodnutí.
88 Otázka odůvodnění sporného rozhodnutí ale není totéž co otázka prokazování jednání, které je navrhovatelce vytýkáno, tj. skutků zmíněných v tomto rozhodnutí a jejich kvalifikace coby skutků zakládajících účast na činnostech Íránské islámské republiky v jaderné oblasti citlivých z hlediska šíření jaderných zbraní či v oblasti vývoje nosičů jaderných zbraní tímto státem nebo podporu těmto činnostem ve smyslu čl. 7 odst. 2 písm. a) a b) nařízení č. 423/2007.
89 Jak již uvedly Spojené království a Komise, judikatura Evropského soudu pro lidská práva, na niž poukazuje navrhovatelka, není relevantní. Výše uvedené rozsudky Saadi v. Itálie a A. a další v. Spojené království se totiž týkají článku 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“), tj. absolutního zákazu mučení nebo nelidského či ponižujícího zacházení anebo trestu. Právo vlastnit majetek, do něhož se zmrazením finančních prostředků zasahuje, ale takové absolutní ochrany nepožívá ani v kontextu EÚLP, ani v rámci unijního práva (k absolutní povaze zákazu mučení viz rozsudek ze dne 12. června 2003, Schmidberger, C‑112/00, Recueil, s. I‑5659, bod 80), takže uváděnou judikaturu nelze v této souvislosti použít.
90 Nařízení č. 423/2007 neupravuje žádné správní řízení před vydáním rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků ani v případě počátečního rozhodnutí, a to vzhledem k očekávanému efektu překvapení, ani v případě rozhodnutí o opětovném zvážení. Zájmů osob, subjektů a orgánů zařazených na seznam se týká pouze oznámení v Úředním věstníku Evropské unie popsané v bodě 21 tohoto rozsudku, neboť jim dovoluje žádat, aby rozhodnutí o jejich zařazení na uvedený seznam bylo znovu zváženo, pokud k žádosti přiloží příslušné doklady.
91 Vzhledem k tomu, že v projednávané věci chybí pevně dané správní řízení, unijní judikatura, na niž navrhovatelka poukazuje, není relevantní. Výše uvedený rozsudek Al-Jubail Fertilizer v. Rada byl totiž vydán v rámci řízení ohledně dumpingu, na které se vztahovalo nařízení Rady (EHS) č. 2176/84 ze dne 23. července 1984 o ochraně před dumpingovými nebo subvencovanými dovozy ze zemí, které nejsou členy Evropského hospodářského společenství (neoficiální překlad) (Úř. věst. L 201, s. 1), a výše uvedený rozsudek Hercules Chemicals v. Komise byl vydán ve věci týkající se hospodářské soutěže, v níž bylo použitelné nařízení Rady č. 17 ze dne 6. února 1962, první nařízení, kterým se provádějí články [81] a [82] Smlouvy (Úř. věst. 1962, 13, s. 204; Zvl. vyd. 08/01, s. 3), a nařízení Komise č. 99/63/EHS ze dne 25. července 1963 o slyšeních podle čl. 19 odst. 1 a 2 nařízení Rady č. 17 (Úř. věst. 1963, 127, s. 2268).
92 Tribunál v bodě 97 napadeného rozsudku každopádně připomněl, že Rada je povinna poskytnout přístup k veškerým nedůvěrným správním dokumentům týkajícím se dotčeného opatření pouze na žádost dotyčné osoby. Navrhovatelka však nevysvětlila, v jakém smyslu se měl Tribunál dopustit nesprávného právního posouzení tím, že takto rozhodl. Ze závěrů Tribunálu obsažených v bodech 103 a 104 napadeného rozsudku, které navrhovatelka ve svém kasačním opravném prostředku nezpochybňovala, mimoto vyplývá, že navrhovatelka Radu o zpřístupnění svého spisu nepožádala.
93 Z těchto skutečností vyplývá, že třetí hlavní důvod kasačního opravného prostředku není opodstatněný.
K prvnímu podpůrnému důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z porušení čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 a z rozporu v odůvodnění napadeného rozsudku
94 Tento důvod kasačního opravného prostředku se týká zejména bodů 51, 52, 64 a 65 napadeného rozsudku, které znějí takto:
„51 A nakonec, pokud žalobkyně tvrdí, že čl. 15 odst. 2 a čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 nemohou tvořit platný právní základ [sporného] rozhodnutí, jelikož umožňují Radě přijmout opatření směřující ke zmrazení finančních prostředků překračující meze opatření, o nichž rozhodla Rada bezpečnosti, je třeba uvést, že články 60 ES a 301 ES neumožňují mít v žádné části za to, že pravomoc, kterou tato ustanovení svěřují Společenství, je omezena na provádění opatření, o nichž rozhodne Rada bezpečnosti. Rada tudíž byla příslušná nejen k přijetí čl. 7 odst. 1 nařízení č. 423/2007, který provádí rezoluci 1737 (2006), a za tím účelem nařizuje zmrazení finančních prostředků subjektů, které jsou v ní určeny, ale rovněž čl. 7 odst. 2 téhož nařízení, který umožňuje přijímat opatření směřující ke zmrazení finančních prostředků týkající se dalších subjektů, které se dle názoru Rady podílejí na šíření jaderných zbraní, jsou s ním přímo spojené nebo je podporují.
52 V tomto kontextu je sice pravda, že [šestý] bod […] odůvodnění nařízení č. 423/2007 ukládá Radě vykonávat pravomoc, která jí je svěřována čl. 7 odst. 2 téhož nařízení, ,s ohledem na cíle rezoluce Rady bezpečnosti OSN 1737 (2006)‘. Nicméně z povinnosti sledovat cíle rezoluce 1737 (2006) nijak nevyplývá, že by čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 mohl být prováděn pouze ve vztahu k subjektům, kterých se týkají omezující opatření přijatá Rada bezpečnosti na základě téže rezoluce. Nepřijetí opatření nebo nezaujetí [zaujetí] zvláštního postoje Radou bezpečnosti nanejvýš mohou být spolu s dalšími relevantními skutečnostmi zohledněny v rámci posouzení směřujícího k určení, zda jsou splněny podmínky zakotvené čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007.
[...]
64 Úvodem, z bodů 51 a 52 výše vyplývá, že čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 svěřuje Radě samostatnou pravomoc, jejíž provádění je nezávislé na přijetí omezujících opatření týkajících se dotčených subjektů Radou bezpečnosti. Předmětem čl. 7 odst. 2 uvedeného nařízení a [sporného] rozhodnutí, které bylo přijato na jeho základě, totiž není provedení rezolucí Rady bezpečnosti přijatých ve věci šíření jaderných zbraní, ale pouze zajištění toho, aby cílů sledovaných jednou z dotčených rezolucí, a sice rezolucí 1737 (2006), bylo dosaženo prostřednictvím přijetí autonomních omezujících opatření.
65 Na rozdíl od tvrzení žalobkyně tak čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 ani [sporné] rozhodnutí neprovádí rezoluci 1803 (2008), což znamená, že obsah a cíle této rezoluce nepředstavují kritérium, ve vztahu ke kterému [podle kterého] musí být posuzována slučitelnost [sporného] rozhodnutí se zásadou proporcionality.“
Argumentace účastníků řízení
95 Navrhovatelka tvrdí, že Tribunál nerespektoval meze posuzovací pravomoci Rady založené na čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007, neboť odmítl, že by rezoluce Rady bezpečnosti byly při tomto posuzování relevantní. Podle navrhovatelky se tak dopustil nesprávného právního posouzení a nesprávného posouzení skutkového stavu, když zamítl žalobní důvody vycházející z porušení zásady proporcionality a práva vlastnit majetek, přičemž v jeho odůvodnění je podle ní rozpor.
96 Podle navrhovatelky nelze popírat vztah mezi nařízením č. 423/2007 a rezolucemi Rady bezpečnosti. Uvedené nařízení má podle ní za cíl tyto rezoluce uvést v účinnost. Rezoluce 1803 (2008) ale podle ní požadovala pouze to, aby členské státy zachovaly vůči Bank Melli Iran „obezřetnost“.
97 Tribunál se mimoto podle navrhovatelky dopustil rozporu v odůvodnění svých úvah. V bodě 52 napadeného rozsudku totiž Tribunál uvádí, že rezoluce Rady bezpečnosti jsou relevantní, zatímco v bodech 64 a 65 napadeného rozsudku popisuje pravomoc Rady jako samostatnou.
98 Rada, Francouzská republika, Spojené království a Komise trvají na tom, že opatření přijatá Radou jsou svou povahou autonomní. Francouzská republika uvádí, že v rezoluci 1803 (2008) ponechala Rada bezpečnosti posouzení na úvaze států. Každopádně skutečnost, že Rada bezpečnosti doporučila obezřetnost, neznamená, že by zmrazení finančních prostředků bylo nepřiměřeným opatřením. Komise zdůrazňuje, že Rada sledovala cíl rezoluce 1737 (2006).
99 Tyto členské státy a orgány dále poukazují na výjimky upravené nařízením č. 423/2007, zejména jeho článkem 9, a tvrdí, že k porušení zásady proporcionality nedošlo.
Závěry Soudního dvora
100 Předem je třeba připomenout, že rezoluce Rady bezpečnosti jsou součástí jiného právního řádu než společné postoje Rady a jeho nařízení.
101 Rezoluce Rady bezpečnosti, jako jsou rezoluce 1737 (2006) a 1803 (2008), byly přijaty na půdě Organizace spojených národů, jejímž členem není ani Unie, ani Společenství. Společné postoje Rady v oblasti SZBP, jako jsou společné postoje 2007/140 a 2008/479, byly přijaty v rámci hlavy V Smlouvy o EU, ve znění platném před Lisabonskou smlouvou, v souladu s jejím článkem 15. Pokud jde o taková nařízení Rady, jako je nařízení č. 423/2007, tato byla přijata v rámci Smlouvy o ES, která tvoří komunitární pilíř Unie.
102 Akty přijaté na půdě Organizace spojených národů na jedné straně a akty přijaté v rámci Unie na straně druhé byly přijaty orgány nadanými samostatnými pravomocemi, které jim byly svěřeny jejich základními dokumenty, tj. smlouvami, jimiž byly založeny.
103 Ve výše uvedeném rozsudku Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise rozhodoval Soudní dvůr o vztazích mezi rezolucí Rady bezpečnosti a nařízením Společenství. Soudní dvůr v bodě 296 uvedeného rozsudku zejména určil, že při vypracovávání opatření Společenství, jimiž má být provedena rezoluce Rady bezpečnosti, na niž odkazuje společný postoj, je Společenství povinno řádně zohlednit znění a cíle dotyčné rezoluce.
104 Soudní dvůr dokonce opakovaně určil, že znění a cíl rezoluce Rady bezpečnosti je třeba zohlednit při výkladu nařízení, jehož cílem je tuto rezoluci provést (rozsudky ze dne 30. července 1996, Bosphorus, C‑84/95, Recueil, s. I‑3953, bod 14; ze dne 27. února 1997, Ebony Maritime a Loten Navigation, C‑177/95, Recueil, s. I‑1111, bod 20; ze dne 11. října 2007, Möllendorf a Möllendorf-Niehuus, C‑117/06, Sb. rozh. s. I‑8361, bod 54; Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, uvedený výše, bod 297; ze dne 29. dubna 2010, M a další, C‑340/08, Sb. rozh. s. I‑3913, bod 45, jakož i ze dne 29. června 2010, E a F, C‑550/09, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 72).
105 Soudní dvůr nicméně také určil – čímž však není zpochybňována přednost rezoluce Rady bezpečnosti z hlediska mezinárodního práva – že respekt vůči orgánům Organizace spojených národů, k němuž jsou povinny orgány Společenství, nemůže vést k tomu, že se nebude provádět přezkum legality aktu Společenství z hlediska základních práv, která jsou nedílnou součástí obecných zásad práva Společenství (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, body 288 a 326).
106 Tyto skutečnost dostatečným způsobem podpírají závěr Tribunálu, který je uveden v bodě 64 napadeného rozsudku a podle kterého je pravomoc svěřená Radě článkem 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 pravomocí samostatnou. Povinnost „řádně zohlednit“ znění a cíle dotyčné rezoluce není v tomto ohledu nijak v rozporu s konstatováním, že Rada rozhoduje samostatně v souladu s normami vlastního právního řádu. Ačkoli navrhovatelka tvrdí opak, Tribunál si tedy neprotiřečil, když v bodě 52 napadeného rozsudku uvedl, že rezoluce Rady bezpečnosti jsou relevantní a pravomoc Rady popsal v bodech 64 a 65 uvedeného rozsudku jako pravomoc samostatnou.
107 Tribunál v bodě 65 napadeného rozsudku uvedl, že obsah a cíle rezoluce 1803 (2008) nepředstavují kritérium, podle kterého musí být posuzována slučitelnost sporného rozhodnutí se zásadou proporcionality. Toto konstatování je nutno chápat se zřetelem ke znění rezoluce 1803 (2008), která členským státům neukládá přesná opatření, ale žádá je o zachování obezřetnosti vůči činnostem finančních institucí na jejich území, zejména Bank Melli Iran, s cílem zabránit tomu, aby tyto činnosti přispívaly k činnostem představujícím riziko šíření jaderných zbraní.
108 Takovéto znění státům nijak nezakazuje přijmout konkrétní opatření, kterými se společnosti Bank Melli Iran zmrazí finanční prostředky.
109 Z těchto skutečností vyplývá, že první podpůrný důvod kasačního opravného prostředku není opodstatněný.
Ke druhému podpůrnému důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z nesprávného posouzení v otázce navrhovatelčina práva vlastnit majetek
110 Tento druhý důvod kasačního opravného prostředku se týká konkrétně bodů 70 a 71 napadeného rozsudku, které znějí takto:
„70 Co se týče, začtvrté, negativních důsledků způsobených žalobkyni a omezení jejích základních práv, mezi nimi vlastnického práva [práva vlastnit majetek] a práva na výkon hospodářské činnosti, je třeba podotknout, že podle ustálené judikatury jsou uvedená práva nedílnou součástí obecných právních zásad, jejichž dodržování soudy Společenství zajišťují. Respektování základních práv je tak podmínkou legality aktů Společenství (viz [výše uvedený] rozsudek Kadi [a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise], bod 284 a citovaná judikatura). Z judikatury nicméně rovněž vyplývá, že základní práva nejsou absolutními výsadami a že jejich výkon může být předmětem omezení odůvodněných cíli obecného zájmu, které Společenství sleduje. Každé omezující opatření hospodářského nebo finančního charakteru tak zahrnuje již pojmově účinky, které se dotýkají vlastnického práva [práva vlastnit majetek] a svobodného výkonu výdělečných činností, a tím způsobuje újmy zejména subjektům vykonávajícím činnosti, jimž mají dotčená omezující opatření zabránit. Důležitost cílů sledovaných spornou právní úpravou může odůvodňovat negativní důsledky, jakkoliv značné, pro určité subjekty (viz v tomto smyslu [výše uvedené] rozsudky Soudního dvora […] Bosphorus […], body 21 až 23, a Kadi [a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise], body 355 a 361).
71 V projednávaném případě jsou svobodný výkon hospodářské činnosti žalobkyní, jakož i její vlastnické právo [právo vlastnit majetek] přijetím [sporného] rozhodnutí značně omezeny, jelikož žalobkyně zejména nemůže nakládat se svými finančními prostředky nacházejícími se na území Společenství nebo drženými občany Společenství, s výjimkou zvláštních povolení, a její pobočky nacházející se na uvedeném území nemohou se svými zákazníky uskutečňovat nové operace. Nicméně vzhledem k prvořadé důležitosti zachování míru a mezinárodní bezpečnosti nejsou způsobené negativní důsledky nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům, a to tím spíše že se tato omezení týkají jednak pouze části aktiv žalobkyně a dále že články 9 a 10 nařízení č. 423/2007 stanovují určité výjimky umožňující subjektům, kterých se opatření směřující ke zmrazení finančních prostředků týkají, pokrýt základní výdaje.“
Argumentace účastníků řízení
111 Navrhovatelka tvrdí, že v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, zejména s výše uvedenými rozsudky Saadi v. Itálie (body 138 a 139) a A. a další v. Spojené království (bod 126), nelze ochranu základních práv, která zaručuje EÚLP, poměřovat s bojem proti terorismu a ochranou před ním. Tytéž úvahy platí ze stejných důvodů pro opatření, která se přijímají k zachování světového míru a mezinárodní bezpečnosti. Odůvodnění přijatých omezujících opatření, tj. zachování světového míru a mezinárodní bezpečnosti, je podle navrhovatelky chybným odůvodněním z hlediska ochrany lidských práv, jejichž dodržování Soudní dvůr zajišťuje v rámci právního řádu Společenství.
112 Rada, Francouzská republika, Spojené království a Komise připomínají, že právo vlastnit majetek není absolutní. Zdůrazňují, že napadený rozsudek je v souladu s judikaturou Soudního dvora (výše uvedené rozsudky Bosphorus a Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise) i s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva [rozsudek Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi (Bosphorus Airways) v. Irsko ze dne 30. června 2005, Sbírka rozsudků a rozhodnutí 2005-VI, bod 155]. Dále poukazují na to, že judikatura Evropského soudu pro lidská práva, kterou navrhovatelka cituje, není relevantní, protože se netýká práva vlastnit majetek.
Závěry Soudního dvora
113 Není nutné se vyjadřovat k otázce, zda se navrhovatelka coby subjekt zcela vlastněný íránským státem mohla dovolávat ochrany práva vlastnit majetek jako práva základního, a stačí konstatovat, že Tribunál v bodě 70 napadeného rozsudku právem připomněl, že základní práva, o něž v projednávané věci jde, nejsou absolutními výsadami a že jejich výkon může být předmětem omezení odůvodněných cíli obecného zájmu, které Společenství sleduje.
114 To platí i pro právo vlastnit majetek a pro svobodný výkon hospodářské činnosti (viz zejména rozsudky ze dne 14. května 1974, Nold v. Komise, 4/73, Recueil, s. 491, bod 14; ze dne 10. července 2003, Booker Aquaculture a Hydro Seafood, C‑20/00 a C‑64/00, Recueil, s. I‑7411, body 67 a 68; Swedish Match, uvedený výše, bod 72, jakož i Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, uvedený výše, bod 355). V důsledku toho může být právo svobodně vykonávat podnikatelskou nebo jinou výdělečnou činnost omezeno, stejně jako výkon vlastnického práva, za podmínky, že tato omezení skutečně odpovídají sledovaným cílům obecného zájmu a nepředstavují vzhledem k sledovanému cíli nepřiměřený a neúnosný zásah, jímž by byla dotčena samotná podstata takto zaručených práv (výše uvedený rozsudek Swedish Match, bod 72).
115 Odůvodnění uvedené Tribunálem v bodě 71 napadeného rozsudku, kde se hovoří o prvořadé důležitosti zachování světového míru a mezinárodní bezpečnosti, je v tomto ohledu k identifikaci sledovaného cíle obecného zájmu dostačující. K tomuto argumentu je totiž třeba přistupovat s přihlédnutím k jednotlivým aktům, které stojí na pozadí sporného rozhodnutí.
116 Jak již bylo uvedeno v bodě 89 tohoto rozsudku, judikatura Evropského soudu pro lidská práva, na niž navrhovatelka poukazuje, není relevantní.
117 Tribunál mimoto zdůraznil, že se omezení týkají pouze části aktiv navrhovatelky a dále že články 9 a 10 nařízení č. 423/2007 stanovují určité výjimky umožňující subjektům, kterých se opatření směřující ke zmrazení finančních prostředků týkají, pokrýt základní výdaje. Takováto úvaha je sice implicitním, leč dostatečným ověřením přiměřenosti uvedených opatření.
118 Proto je třeba druhý podpůrný důvod kasačního opravného prostředku zamítnout.
Ke třetímu podpůrnému důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu ze zjevně nesprávného posouzení vyplývajícího z toho, že navrhovatelka byla zařazena na seznam v příloze V nařízení č. 423/2007 a na tomto seznamu ponechána
Argumentace účastníků řízení
119 Navrhovatelka se zmiňuje o nařízení Rady (ES) č. 1100/2009 ze dne 17. listopadu 2009, kterým se provádí čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 a zrušuje rozhodnutí 2008/475 (Úř. věst. L 303, s. 31). Toto nařízení podle ní představuje novou skutečnost, která jí umožňuje předložit nové důvody. Z dopisu Rady ze dne 18. listopadu 2009 podle navrhovatelky vyplývá, že se uvedené nařízení zakládá jak na důvodech, které původně vedly k zařazení navrhovatelky na seznam v příloze V nařízení č. 423/2007, tak na nových skutečnostech popsaných v dopise Rady ze dne 1. října 2009. Navrhovatelka uvádí, že pokud by Soudní dvůr dospěl k názoru, že ačkoli byla proti spornému rozhodnutí podána žaloba na neplatnost, navrhovatelka dosud určitým, byť i nepřímým způsobem nenapadla pravdivost tvrzení Rady, že se podílela na šíření jaderných zbraní, může nyní toto tvrzení výslovně napadnout.
120 Navrhovatelka tvrdí, že se Rada dopustila zjevně nesprávného posouzení skutkového stavu tím, že ji zařadila na seznam v příloze V nařízení č. 423/2007 a na tomto seznamu ji ponechala, a v tomto ohledu odkazuje na soubor dokumentů, které předložila ke zpochybnění nařízení č. 1100/2009.
121 Rada, Francouzská republika, Spojené království a Komise mají za to, že tento důvod kasačního opravného prostředku je nepřípustný, protože jeho prostřednictvím je Soudnímu dvoru předkládán spor širšího rozsahu, než o jakém rozhodoval Tribunál.
Závěry Soudního dvora
122 I kdyby nařízení č. 1100/2009 představovalo novou skutečnost umožňující navrhovatelce uplatnit nový důvod, stačí konstatovat, že by se tento důvod kasačního opravného prostředku týkal věcné stránky sporu, a nikoli řízení o kasačním opravném prostředku. V rámci tohoto řízení je ale Soudní dvůr příslušný pouze k posouzení právního řešení důvodů, které byly projednány před soudem prvního stupně nebo které byl Tribunál povinen uplatnit i bez návrhu.
123 Z toho vyplývá, že uvedený důvod kasačního opravného prostředku je nepřípustný.
124 Jelikož žádnému z důvodů kasačního opravného prostředku uplatňovaných navrhovatelkou nebylo vyhověno, je třeba kasační opravný prostředek zamítnout.
K nákladům řízení
125 Článek 122 jednacího řádu stanoví, že není-li kasační opravný prostředek opodstatněný, Soudní dvůr rozhodne o nákladech řízení. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu, který se na základě článku 118 tohoto jednacího řádu použije na řízení o kasačním opravném prostředku, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Rada, Francouzská republika, Spojené království a Komise požadovaly od navrhovatelky náhradu nákladů řízení a navrhovatelka neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1) Kasační opravný prostředek se zamítá.
2) Společnosti Bank Melli Iran se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy.
* Jednací jazyk: francouzština.