Věc C-241/08
Evropská komise
v.
Francouzská republika
„Nesplnění povinnosti státem – Směrnice 92/43/EHS – Článek 6 odst. 2 a 3 – Nesprávné provedení – Zvláštní oblasti ochrany – Významný vliv projektu na životní prostředí – ‚Neexistence rušivého účinku‘ některých činností – Posuzování vlivů na životní prostředí“
Shrnutí rozsudku
1. Životní prostředí – Ochrana přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin – Směrnice 92/43
(Směrnice Rady 92/43, čl. 6 odst. 2)
2. Životní prostředí – Ochrana přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin – Směrnice 92/43
(Směrnice Rady 92/43, čl. 6 odst. 3)
3. Životní prostředí – Ochrana přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin – Směrnice 92/43
(Směrnice Rady 92/43, čl. 6 odst. 3)
4. Životní prostředí – Ochrana přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin – Směrnice 92/43
(Směrnice Rady 92/43, čl. 6 odst. 3 a 4)
1. Vnitrostátní právní úpravu, která obecným způsobem stanoví, že rybolov, činnosti v oblasti akvakultury, honitba a další lovecké činnosti provozované za podmínek a na územích povolených platnými zákony a předpisy nejsou rušivými činnostmi ani nemají takové účinky, aniž je zaručeno, že uvedené činnosti nezpůsobují žádné vyrušování, které by s ohledem na cíle směrnice 92/43 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin mohlo mít významný vliv, není možné považovat za slučitelnou s čl. 6 odst. 2 této směrnice.
(viz body 32, 39, 76, výrok 1)
2. Členský stát, který systematicky osvobozuje práce, díla a úpravy, jež jsou upraveny ve smlouvách Natura 2000, od posouzení důsledků pro lokalitu, nesplňuje povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 6 odst. 3 směrnice 92/43 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, protože nelze vyloučit, že tyto práce, díla a úpravy sice mají za cíl ochranu nebo obnovu lokality, s péčí o ni ale přímo nesouvisejí nebo pro ni nejsou nezbytné.
Stanovení cílů ochrany a obnovy v rámci Natura 2000 totiž může vyžadovat řešení konfliktů mezi různými cíli. Aby bylo zajištěno úplné naplnění cílů ochrany stanovených směrnicí 92/43, je tedy nezbytné, aby v souladu s čl. 6 odst. 3 uvedené směrnice každý plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, podléhal individuálnímu posouzení jeho důsledků pro dotyčnou lokalitu z hlediska cílů její ochrany.
(viz body 51, 53–54, 56, 76, výrok 1)
3. Členský stát, který systematicky osvobozuje programy a projekty prací, děl nebo úprav, které podléhají ohlašovacímu režimu, od posouzení důsledků pro lokalitu, nesplňuje povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 6 odst. 3 směrnice 92/43 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin.
(viz body 62, 76, výrok 1)
4. Odpovídající posouzení důsledků pro lokalitu, které musí být podle čl. 6 odst. 3 směrnice 92/43 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin provedeno, implikuje, že s přihlédnutím k nejlepším vědeckým poznatkům v dané oblasti musí být identifikovány všechny stránky plánu nebo projektu, které mohou samostatně nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty ovlivnit cíle ochrany dotyčné lokality. Takovéto posouzení tedy neobsahuje přezkum alternativních řešení plánu nebo projektu. Přezkum alternativních řešení, který je stanoven v čl. 6 odst. 4 uvedené směrnice, lze provést pouze tehdy, pokud jsou závěry vyplývající z posouzení důsledků provedeného podle čl. 6 odst. 3 této směrnice negativní a pokud plán nebo projekt musí být z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu přesto uskutečněn. Nepředstavuje tedy prvek, který jsou příslušné vnitrostátní orgány povinny vzít v úvahu, když provádějí odpovídající posouzení stanovené v čl. 6 odst. 3 této směrnice.
(viz body 69, 71, 73)
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
4. března 2010(*)
„Nesplnění povinnosti státem – Směrnice 92/43/EHS – Článek 6 odst. 2 a 3 – Nesprávné provedení – Zvláštní oblasti ochrany – Významný vliv projektu na životní prostředí – ‚Neexistence rušivého účinku‘ některých činností – Posuzování vlivů na životní prostředí“
Ve věci C‑241/08,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES, podaná dne 2. června 2008,
Evropská komise, zastoupená D. Recchia a J.-B. Laignelotem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Francouzské republice, zastoupené G. de Berguesem a A.-L. During, jako zmocněnci,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení J.-C. Bonichot, předseda čtvrtého senátu a zastupující předseda druhého senátu, C. W. A. Timmermans, K. Schiemann, P. Kūris a L. Bay Larsen (zpravodaj), soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
vedoucí soudní kanceláře: R. Grass,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 25. června 2009,
vydává tento
Rozsudek
1 Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Francouzská republika tím, že nepřijala všechny právní a správní předpisy nezbytné ke správnému provedení čl. 6 odst. 2 a 3 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (Úř. věst. L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102, dále jen „směrnice o stanovištích“), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z této směrnice.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
2 Článek 2 odst. 3 směrnice o stanovištích stanoví, že opatření přijímaná na základě této směrnice musí brát v úvahu hospodářské, sociální a kulturní požadavky a regionální a místní charakteristiky.
3 Článek 6 odst. 2 až 4 směrnice o stanovištích stanoví:
„2. Členské státy přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů[, jakož i] vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice.
3. Jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. S přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsledků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejnosti.
4. Pokud navzdory negativnímu výsledku posouzení důsledků pro lokalitu musí být určitý plán nebo projekt z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru, přesto uskutečněn a není-li k dispozici žádné alternativní řešení, zajistí členský stát veškerá kompenzační opatření nezbytná pro zajištění ochrany celkové soudržnosti sítě NATURA 2000. O přijatých kompenzačních opatřeních uvědomí Komisi.
[…]“
Vnitrostátní právní úprava
4 Článek L. 414-1 odst. 5 code de l’environnement (zákoník o životním prostředí) stanoví:
„Lokality Natura 2000 podléhají opatřením, která slouží ochraně nebo obnovení dlouhodobě příznivého stavu přírodních stanovišť a populací volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, na jejichž základě byly tyto lokality vymezeny. Lokality Natura 2000 podléhají rovněž vhodným preventivním opatřením, která vyloučí poškozování těchto přírodních stanovišť a vyrušování, které by se významným způsobem dotklo těchto druhů.
Tato opatření budou stanovena ve spolupráci zejména s dotyčnými územně správními celky a příslušnými svazy těchto celků a ve spolupráci se zástupci vlastníků, provozovatelů a uživatelů pozemků a prostor zahrnutých do lokality.
Opatření zohledňují ekonomické, sociální, kulturní a obranné požadavky, jakož i oblastní a místní zvláštnosti. Jsou přizpůsobena zvláštním ohrožením, která tato přírodní stanoviště a druhy zatěžují. Nevedou k zákazu lidských činností, pokud nemají významný vliv na zachování nebo obnovu příznivého stavu těchto přírodních stanovišť a druhů z hlediska jejich ochrany. Rybolov, činnosti v oblasti akvakultury, honitba a další lovecké činnosti provozované za podmínek a na územích povolených platnými zákony a předpisy nejsou rušivými činnostmi ani nemají takové účinky.
Opatření budou přijata v rámci smluv nebo listin ve smyslu článku L. 414-3 nebo na základě legislativních nebo správních ustanovení, zejména těch, která se týkají národních parků, mořských přírodních parků, přírodních rezervací, biotopů nebo chráněných lokalit.“
5 Článek L. 414-2 odst. 1 první pododstavec zákoníku o životním prostředí stanoví, že pro každou lokalitu Natura 2000 vymezí dokument o stanovení cílů obecné pokyny pro péči, opatření stanovená v článku L. 414-1, bližší podrobnosti jejich provádění a doprovodná finanční ustanovení.
6 Článek L. 414-3 odst. 1 uvedeného zákoníku stanoví:
„Za účelem naplňování dokumentu o stanovení cílů mohou držitelé věcných a osobních práv k pozemkům zahrnutým do lokality, jakož i osoby vykonávající své povolání a uživatelé mořských ploch nacházejících se v lokalitě uzavřít se správním orgánem takzvané ,smlouvy Natura 2000‘. […]
Smlouva Natura 2000 zahrnuje veškeré závazky v souladu s obecnými pokyny a opatřeními definovanými dokumentem o stanovení cílů, jež se týkají ochrany a případně obnovy přírodních stanovišť a druhů, které odůvodňují vznik lokality Natura 2000. […]
[…]“
7 Článek L. 414-4 odst. 1 uvedeného zákoníku stanoví:
„Programy a projekty prací, děl nebo úprav, které podléhají režimu správního povolení nebo schválení a jejichž uskutečnění může mít významný vliv na lokalitu Natura 2000, podléhají posouzení svých důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. U programů, jež jsou upraveny právními nebo správními předpisy a jež nepodléhají takovému posouzení, se hodnocení řídí postupem stanoveným v článku L 122-4 a následujících tohoto zákoníku.
Na práce, díla nebo úpravy upravené smlouvami Natura 2000 se hodnotící postup upravený v předchozím pododstavci nevztahuje.“
8 Podle čl. R 414-21 odst. 3 bodu 1 zákoníku o životním prostředí musí žadatel uvést důvody, proč neexistuje jiné uspokojivé řešení pro uskutečnění plánu nebo projektu, pokud tento může mít značné škodlivé dopady na stav přírodních stanovišť a druhů z hlediska jejich ochrany.
Postup před zahájením soudního řízení
9 Dne 18. října 2005 zaslala Komise Francouzské republice výzvu dopisem, ve které jí sdělila své pochybnosti o souladu francouzské právní úpravy s čl. 6 odst. 2 a 3 směrnice o stanovištích.
10 Jelikož Komise nepovažovala odpověď francouzských orgánů ze dne 7. února 2006 za přesvědčivou, zaslala Francouzské republice dne 15. prosince 2006 odůvodněné stanovisko a vyzvala tento členský stát, aby přijal nezbytná opatření k tomu, aby vyhověl tomuto stanovisku ve lhůtě dvou měsíců od jeho doručení. Francouzské orgány na uvedené odůvodněné stanovisko odpověděly dopisem ze dne 28. února 2007.
11 Komise podala dne 2. června 2008 projednávanou žalobu.
K žalobě
K článku 6 odst. 2 směrnice o stanovištích
K přípustnosti
12 Je nutno konstatovat, že i když zákon o vodách č. 2006-1772 ze dne 30. prosince 2006 (JORF ze dne 31. prosince 2006, s. 20285) dotčená vnitrostátní ustanovení pozměnil, zavedené změny, jak zdůrazňuje Komise, aniž by to Francouzská republika zpochybňovala, uvedená ustanovení podstatně nemění a nemají dopad na vytýkané skutečnosti, které Komise uvedla ve výzvě dopisem a v odůvodněném stanovisku.
13 Z toho vyplývá, že vytýkané skutečnosti vycházející z neslučitelnosti čl. L. 414-1 odst. 5 třetího pododstavce třetí a čtvrté věty zákoníku o životním prostředí jsou přípustné.
K první vytýkané skutečnosti, vycházející z nerozlišujícího uplatňování kritéria „významný vliv“ na poškození stanovišť a na vyrušování druhů
– Argumentace účastníků řízení
14 Komise tvrdí, že čl. L. 414-1 odst. 5 třetí pododstavec třetí věta zákoníku o životním prostředí, který stanoví, že lidské činnosti nejsou v lokalitě Natura 2000 zakázány, pokud nemají významný vliv na zachování nebo obnovu příznivého stavu přírodních stanovišť a druhů, uplatňuje nerozlišujícím způsobem kritérium vycházející z „významného vlivu“ jak na poškozování stanovišť, tak i na vyrušování druhů, a je tedy nepřesné a méně přísné než čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích. Posledně uvedené ustanovení totiž vyžaduje, aby členské státy přijaly vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily jednak poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů, a jednak vyrušování druhů, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice. Jinými slovy, vyrušování druhů, které je zpravidla časově omezeno, může být do určité míry tolerováno, zatímco poškozování stanovišť může být definováno jako fyzické poškození postihující tato stanoviště a které je systematicky zakázáno, neboť ohrožení stanoviště je závažnější než rušení druhu.
15 Komise sice připouští, že čl. L. 414-1 odst. 5 první pododstavec zákoníku o životním prostředí v souladu s čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích rozlišuje mezi nezbytností vyloučit poškozování stanovišť a nezbytností vyloučit vyrušování týkající se druhů, protože kritérium vycházející z „významného vlivu“ je stanoveno pouze pro posledně uvedené vyrušování, dotčené francouzské právní úpravě nicméně vytýká, že toto rozlišování neprovádí, když v čl. L. 414-1 odst. 5 třetím pododstavci zákoníku o životním prostředí zvlášť upravuje lidské činnosti, které příslušnými orgány nemohou být zakázány, pokud nemají významný vliv.
16 Francouzská republika tvrdí, že podle čl. L. 414-1 odst. 5 prvního pododstavce zákoníku o životním prostředí je nutno v souladu s požadavky stanovenými v čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích v každém případě vyloučit poškozování stanovišť. Článek L. 414-1 odst. 5 třetí pododstavec tohoto zákoníku nicméně nedovoluje jednoduše zakázat lidské činnosti, které nemají významný vliv na ochranu stanovišť. Takovéto činnosti by podle čl. L.414-1 odst. 5 prvního pododstavce uvedeného zákoníku mohly být předmětem opatření, která jsou způsobilá zabránit poškozování stanovišť i vyrušování druhů.
17 Článek L. 414-1 odst. 5 třetí pododstavec zákoníku o životním prostředí podle Francouzské republiky slaďuje požadavek ochrany stanovišť a druhů se zachováním lidských činností, které tento požadavek dodržují, a je tak v souladu s cíli sledovanými směrnicí o stanovištích a s čl. 2 odst. 3 této směrnice, který stanoví, že přijímaná opatření musí brát v úvahu hospodářské, sociální a kulturní požadavky a regionální a místní charakteristiky. Stanovisko Komise naproti tomu není slučitelné s požadavky uvedené směrnice.
– Závěry Soudního dvora
18 Článek 6 odst. 2 směrnice o stanovištích zavádí obecnou povinnost přijmout vhodná ochranná opatření, jejichž smyslem je vyloučit poškozování stanovišť a vyrušování druhů, pokud by toto mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice.
19 V této souvislosti je třeba připomenout, že čl. L. 414-1 odst. 5 první pododstavec zákoníku o životním prostředí stanoví, že lokality Natura 2000 podléhají vhodným preventivním opatřením, která vyloučí poškozování přírodních stanovišť a vyrušování, které by se významným způsobem dotklo populací volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, na jejichž základě byly tyto lokality vymezeny.
20 Pokud jde o lidské činnosti, čl. L. 414-1 odst. 5 třetí pododstavec zákoníku o životním prostředí upřesňuje, že takováto opatření nevedou k zákazu lidských činností, pokud tyto nemají významný vliv na zachování nebo obnovu příznivého stavu přírodních stanovišť a druhů z hlediska jejich ochrany.
21 V této souvislosti je nutno konstatovat, že třetí pododstavec odstavce 5 článku L. 414-1 zákoníku o životním prostředí musí být vykládán ve spojení s prvním pododstavcem uvedeného odstavce 5 a v jeho světle.
22 Za účelem rozhodnutí o opodstatněnosti skutečností vytýkaných Komisí je třeba zdůraznit, že podle ustálené judikatury přísluší Komisi prokázat existenci tvrzeného nesplnění povinnosti. Komise totiž musí Soudnímu dvoru předložit poznatky nezbytné k přezkoumání existence tohoto nesplnění povinnosti, aniž by se mohla opírat o jakoukoli domněnku (viz zejména rozsudek ze dne 11. prosince 2008, Komise v. Řecko, C‑293/07, bod 32 a citovaná judikatura).
23 V projednávaném případě však Komise v podstatě pouze uvedla, že k zajištění náležitého provedení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích by čl. L. 414-1 odst. 5 třetí pododstavec zákoníku o životním prostředí musel zakázat veškeré poškozování, a to i to, které nemá významný vliv. Tím, že Komise toto ustanovení tímto způsobem izoluje a že dostatečně nezohledňuje bezprostřední normativní kontext, v němž se toto ustanovení nachází, neprokázala zejména to, že vhodná opatření přijatá na základě čl. L. 414-1 odst. 5 prvního pododstavce uvedeného zákoníku neumožňují účinně vyloučit poškozování stanovišť ve smyslu čl. 6 odst. 2 uvedené směrnice.
24 Za těchto podmínek nebylo prokázáno, že čl. L. 414-1 odst. 5 zákoníku o životním prostředí posuzovaný jako celek nepředstavuje z pohledu první vytýkané skutečnosti náležité provedení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích.
25 V důsledku toho musí být první vytýkaná skutečnost zamítnuta.
K druhé vytýkané skutečnosti, vycházející z obecného tvrzení, že určité činnosti nemají vyrušující povahu
– Argumentace účastníků řízení
26 Komise tvrdí, že čl. L. 414-1 odst. 5 třetí pododstavec čtvrtá věta zákoníku o životním prostředí, který stanoví, že rybolov, činnosti v oblasti akvakultury, honitba a další lovecké činnosti provozované za podmínek a na územích povolených platnými zákony a předpisy nejsou rušivými činnostmi ani nemají takové účinky, nezajišťuje jasné, přesné a úplné provedení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích. Slučitelnost s právní úpravou, aniž by bylo zajištěno, že tato zohledňuje vlastní požadavky konkrétní lokality, nemůže totiž a priori vést k obecnému tvrzení, že tyto činnosti nemají rušivý účinek.
27 Komise má zejména za to, že dokument o stanovení cílů, na který se zákonodárná moc odvolává, nemá takovou povahu, aby zohlednil vlastní požadavky určité lokality, neboť tento dokument, který byl vytvořen na smluvním základu, není určen k tomu, aby upravoval činnosti jako honitbu nebo rybolov, a nemá závaznou povahu, protože není vybaven žádnou sankcí.
28 Francouzská republika tvrdí, že čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích řádně provedla tím, že jako zásadu stanovila, že činnosti v oblasti akvakultury a lovecké činnosti, jsou-li provozovány v souladu s platnými zákony a předpisy, nejsou rušivými činnostmi, a že v důsledku toho je třeba mít za to, že jsou slučitelné s cíli ochrany sledovanými v rámci evropské ekologické sítě Natura 2000.
29 Francouzská republika sice uznává, že dokument o stanovení cílů neobsahuje žádná přímo použitelná normativní opatření, nicméně zdůrazňuje, že nezbytná normativní opatření byla pro jednotlivé dotčené lokality přijata později rozhodnutím příslušných orgánů jako doplnění existující obecné právní úpravy. Krom toho uvádí, že obecná právní úprava rybolovné a lovecké činnosti může platit pro oblasti vymezené a ohraničené podle ekologických kritérií a vést ke stanovení lovných kvót.
– Závěry Soudního dvora
30 Zaprvé je nutno připomenout, že podle judikatury Soudního dvora má odstavec 2 článku 6 směrnice o stanovištích a odstavec 3 tohoto článku za cíl zajistit stejnou úroveň ochrany (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 7. září 2004, Waddenvereniging a Vogelsbeschermingsvereniging, C‑127/02, Sb. rozh. s. I‑7405, bod 36, a ze dne 13. prosince 2007, Komise v. Irsko, C‑418/04, Sb. rozh. s. I‑10947, bod 263).
31 Zadruhé je nutno poukázat na to, že pokud jde o čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, Soudní dvůr již rozhodl, že možnost obecně osvobodit určité činnosti podle platné právní úpravy od nezbytnosti posouzení důsledků pro dotyčnou lokalitu není v souladu s tímto ustanovením. Takovéto osvobození totiž není způsobilé zajistit, že tyto činnosti nebudou poškozovat celistvost chráněné lokality (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 10. ledna 2006, Komise v. Německo, C‑98/03, Sb. rozh. s. I‑53, body 43 a 44).
32 V důsledku toho je vzhledem k podobné úrovni ochrany, jakou má za cíl odstavec 2 článku 6 směrnice o stanovištích a odstavec 3 tohoto článku, možné považovat článek L. 414-1 odst. 5 třetí pododstavec čtvrtou větu zákoníku o životním prostředí, který obecně uvádí, že určité činnosti jako honitba nebo rybolov nejsou rušivými činnostmi, za slučitelný s čl. 6 odst. 2 této směrnice pouze tehdy, jestliže je zaručeno, že uvedené činnosti nezpůsobují žádné vyrušování, které by s ohledem na cíle této směrnice mohlo mít významný vliv.
33 Francouzská republika v této souvislosti uvádí, že dokument o stanovení cílů se vypracovává pro každou lokalitu, a že tento slouží jako základ pro vydání cílených opatření, která jsou zaměřena na to, aby zohlednila vlastní ekologické požadavky dotyčné lokality. Dále dodává, že výkon dotčených činností podle obecné právní úpravy platné pro tyto posledně uvedené činnosti umožňuje zohlednit oblasti vymezené a ohraničené podle ekologických kritérií a stanovit lovné kvóty.
34 V důsledku toho je třeba zkoumat, zda takováto opatření nebo pravidla skutečně umožňují zajistit, že dotyčné činnosti nebudou způsobovat žádné vyrušování, které by mohlo mít významný vliv.
35 Pokud jde o dokument o stanovení cílů, Francouzská republika uvádí, že tento neobsahuje přímo použitelná normativní opatření a že se jedná o diagnostický nástroj, který na základě dostupných vědeckých poznatků umožňuje navrhnout příslušným orgánům opatření, která umožňují dosáhnout cíle ochrany sledované směrnicí o stanovištích. Dodává, že v současnosti má pouze polovina dotyčných lokalit tento dokument o stanovení cílů.
36 Z toho vyplývá, že dokument o stanovení cílů systematicky a v každém případě nezajišťuje, aby dotyčné činnosti nevyvolávaly vyrušování, které by mohlo mít významný vliv na uvedené cíle ochrany.
37 Tento závěr platí tím spíše, pokud jde o cílená opatření, jejichž účelem je zohlednění vlastních ekologických požadavků dotyčné lokality, je-li jejich přijetí založeno na dokumentu o stanovení cílů.
38 Co se týče obecných pravidel, která jsou použitelná na dotyčné činnosti, je nutno konstatovat, že takováto pravidla sice mohou snížit nebezpečí významného vyrušování, toto nebezpečí však mohou zcela vyloučit pouze tehdy, pokud kategoricky vyžadují dodržování čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích. Francouzská republika nicméně neuvádí, že by tomu tak v projednávaném případě bylo.
39 Z výše uvedeného vyplývá, že Francouzská republika tím, že obecným způsobem stanovila, že rybolov, činnosti v oblasti akvakultury, honitba a další lovecké činnosti provozované za podmínek a na územích povolených platnými zákony a předpisy nejsou rušivými činnostmi ani nemají takové účinky, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích.
K článku 6 odst. 3 směrnice o stanovištích
K první vytýkané skutečnosti, vycházející z vynětí prací, děl a úprav, jež jsou upraveny ve smlouvách Natura 2000, z posouzení důsledků pro lokalitu
– Argumentace účastníků řízení
40 Komise poukazuje na to, že čl. L. 414-4 odst. 1 druhý pododstavec zákoníku o životním prostředí nepředstavuje řádné provedení čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, protože práce, díla a úpravy, jež jsou upraveny ve smlouvách Natura 2000, systematicky osvobozuje od posouzení důsledků pro lokalitu, které je stanoveno v uvedeném čl. 6 odst. 3.
41 Podle francouzského práva jsou smlouvy Natura 2000 uzavírány „za účelem naplňování dokumentu o stanovení cílů“, který obsahuje zejména jeden nebo vícero typů vzorových smluvních podmínek platných pro smlouvy Natura 2000, které upřesňují řádné postupy, jež je nutno dodržovat při realizaci smluvních opatření, sledované cíle a dotyčné druhy a stanoviště. Tyto smlouvy sice musí být v souladu s dokumentem o stanovení cílů, podle Komise však nic nenasvědčuje tomu, že by obsahovaly pouze opatření, která by byla bezprostředně spojena se správou lokality nebo která by pro ni byla nezbytná.
42 Francouzská republika připouští, že práce, díla a úpravy, jež jsou upraveny ve smlouvách Natura 2000, nepodléhají posouzení důsledků, a má za to, že čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích neukládá, aby uvedené práce, díla a úpravy podléhaly tomuto posouzení, neboť podle ní nepředstavují významný zásah do lokality.
43 Smlouvy Natura 2000 jsou totiž podle čl. L. 414-3 zákoníku o životním prostředí uzavírány za účelem naplňování dokumentů o stanovení cílů a je vyloučeno, že mohly porušovat cíle ochrany stanovišť a druhů nebo obsahovat činnosti, které by nebyly nezbytné pro příznivý stav lokality z hlediska cílů její ochrany.
– Závěry Soudního dvora
44 Je třeba připomenout, že podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany.
45 V tomto ohledu není zpochybňováno, že práce, díla a úpravy, jež jsou upraveny ve smlouvách Natura 2000, mohou být kvalifikovány jako plány nebo projekty ve smyslu uvedeného čl. 6 odst. 3.
46 Je tedy třeba zkoumat, zda práce, díla a úpravy, jež jsou upraveny ve smlouvách Natura 2000, přímo souvisí s určitou lokalitou nebo zda jsou nezbytné pro péči o ni, takže jejich povolení nepodléhá povinnosti provést posouzení důsledků, která je uvedena v čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích.
47 Z článku L. 414-3 odst. 1 zákoníku o životním prostředí vyplývá, že smlouva Natura 2000 se uzavírá „za účelem naplňování dokumentu o stanovení cílů“ a že zahrnuje „veškeré závazky v souladu s obecnými pokyny a opatřeními definovanými dokumentem o stanovení cílů, jež se týkají ochrany a případně obnovy přírodních stanovišť a druhů, které odůvodňují vznik lokality Natura 2000“.
48 Podle čl. L. 414-2 odst. 1 prvního pododstavce uvedeného zákoníku dokument o stanovení cílů vymezuje zejména obecné pokyny pro péči a opatření na ochranu nebo obnovu.
49 Podle Francouzské republiky je systematické vynětí prací, děl a úprav, jež jsou upraveny ve smlouvách Natura 2000, z povinnosti provést posouzení důsledků pro lokalitu, stanovené v čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, odůvodněno myšlenkou, že jelikož předmětem těchto smluv je dosažení cílů zachování nebo obnovy stanovených pro lokalitu, tyto přímo souvisí s péčí o lokalitu nebo jsou pro ni nezbytné.
50 Takovýto přístup by tedy předpokládal, že opatření stanovená ve smlouvách Natura 2000, která mají za cíl dosažení cílů ochrany a obnovy, jsou za všech okolností opatřeními, která přímo souvisí s péčí o lokalitu nebo jsou pro ni nezbytná.
51 Nelze však vyloučit, že práce, díla a úpravy, jež jsou upraveny v těchto smlouvách, sice mají za cíl ochranu nebo obnovu lokality, s péčí o ni ale přímo nesouvisejí nebo pro ni nejsou nezbytné.
52 V této souvislosti Francouzská republika v rámci vytýkané skutečnosti vycházející z nerozlišujícího uplatňování kritéria „významný vliv“ ostatně uznala, že opatření na ochranu stanovišť se pro určité dotyčné stanoviště mohou ukázat jako příznivá, mohou ale vést k poškození jiných typů stanovišť. Jako příklad uvádí získávání soli, pro jehož potřeby vytváření nádrží nazývaných „očka“ za účelem průmyslové výroby soli má za následek poškození stanoviště, jež tvoří laguny, i když tato činnost může mít příznivé účinky pro regeneraci prostředí díky zachování určitých typů močálů.
53 Z toho plyne, že stanovení cílů ochrany a obnovy v rámci Natura 2000 může vyžadovat, jak v bodě 71 svého stanoviska správně připomněla generální advokátka, řešení konfliktů mezi různými cíli.
54 Aby bylo zajištěno úplné naplnění cílů ochrany stanovených směrnicí o stanovištích je tedy nezbytné, aby podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích každý plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, podléhal individuálnímu posouzení jeho důsledků pro dotyčnou lokalitu z hlediska cílů její ochrany.
55 Z toho vyplývá, že pouhá slučitelnost smluv Natura 2000 s cíli ochrany lokality nemůže být s ohledem na čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích považována za dostatečnou k tomu, aby práce, díla a úpravy, jež jsou upraveny v uvedených smlouvách, byly systematicky osvobozeny od posouzení důsledků pro lokalitu.
56 V důsledku toho Francouzská republika tím, že práce, díla a úpravy, jež jsou upraveny ve smlouvách Natura 2000, systematicky osvobozovala od posouzení důsledků pro lokalitu, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích.
K druhé vytýkané skutečnosti, vycházející z existence činností, které nepodléhají povolení
– Argumentace účastníků řízení
57 Komise tvrdí, že čl. L. 414-4 odst. 1 první pododstavec zákoníku o životním prostředí není v souladu s čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, neboť posouzení důsledků pro lokalitu stanovenému v posledně uvedeném ustanovení podléhají pouze projekty, které podléhají správnímu povolení nebo schválení. Programy nebo projekty podléhající ohlašovacímu režimu jsou z toho vyňaty. Tyto posledně uvedené programy nebo projekty přitom mohou mít významný vliv na lokalitu z hlediska cílů její ochrany, což je určujícím kritériem pro použití čl. 6 odst. 3 uvedené směrnice.
58 Francouzská republika nezpochybňuje opodstatněnost této vytýkané skutečnosti a poukazuje pouze na legislativní změny, které provedla, aby vyhověla právní úpravě Společenství, a které byly provedeny zákonem č. 2008-757 ze dne 1. srpna 2008 o odpovědnosti za škody způsobené na životním prostředí a některých pravidlech přijatých za účelem dosažení souladu s právem Společenství v oblasti životního prostředí (JORF ze dne 2. srpna 2008, s. 12361).
– Závěry Soudního dvora
59 Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury se existence nesplnění povinnosti musí posuzovat vzhledem ke stavu existujícímu v členském státě v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a že změny, ke kterým došlo následně, nemohou být Soudním dvorem brány v úvahu (viz rozsudek ze dne 25. července 2008, Komise v. Itálie, C‑504/06, bod 24 a citovaná judikatura).
60 V projednávané věci Francouzská republika nepopírá, že dne 15. února 2007, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, tedy před přijetím zákona č. 2008-757, nepředstavovalo dotčené vnitrostátní ustanovení řádné provedení čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích.
61 Za těchto podmínek stačí konstatovat, aniž by bylo nutno zkoumat slučitelnost zákona č. 2008-757 se směrnicí o stanovištích, že tento zákon byl přijat po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku.
62 V důsledku toho Francouzská republika tím, že programy a projekty prací, děl nebo úprav, které podléhají ohlašovacímu režimu, systematicky osvobozovala od posouzení důsledků pro lokalitu, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích.
Ke třetí vytýkané skutečnosti, vycházející z neexistence přezkumu alternativních řešení
– Argumentace účastníků řízení
63 Komise poukazuje na to, že čl. R. 414-21 odst. 3 bod 1 zákoníku o životním prostředí žadateli v rámci odpovídajícího posouzení důsledků pro lokalitu stanoveného v čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích neukládá popsat různá alternativní řešení, která by připadala v úvahu pro realizaci plánu nebo projektu. Toto posouzení totiž ukládá jednak to, aby byl proveden popis různých posuzovaných alternativních řešení a analýza jejich důsledků pro lokalitu, a jednak to, aby veřejné orgány před tím, než budou moci na základě uvedeného čl. 6 odst. 3 rozhodnout, přezkoumaly tato alternativní řešení, a to i tehdy, když není ohrožena celistvost lokality.
64 Komise má za to, že pouhá povinnost žadatele uvést důvody, proč neexistuje jiné uspokojivé řešení, nestačí k zajištění přezkumu alternativních řešení v rámci posouzení důsledků pro lokalitu. Francouzská právní úprava proto není v souladu s povinností ověřit neexistenci alternativních řešení, která vyplývá z čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích.
65 Francouzská republika tvrdí, že napadené ustanovení představuje řádné provedení čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích. Krom toho francouzská právní úprava vede ve skutečnosti k tomu, že žadatelé musí alternativní řešení zkoumat, popsat a kartograficky znázornit a vysvětlit výhody a nevýhody jednotlivých řešení z hlediska cílů ochrany lokality.
66 Francouzská republika upřesňuje, že aby byla v této souvislosti v každém případě odstraněna jakákoli pochybnost, prováděcí dekrety k zákonu č. 2008-757 výslovně stanoví povinnost žadatele popsat alternativní řešení.
– Závěry Soudního dvora
67 Touto vytýkanou skutečností Komise tvrdí, že odpovídající posouzení, které musí být provedeno podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, musí rovněž obsahovat přezkum alternativních řešení.
68 V této souvislosti je nutno konstatovat, že tato vytýkaná skutečnost je založena na nesprávném výkladu čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, a to co se týče jak pojmu „odpovídající posouzení“, tak i fáze řízení, v rámci níž musí být přezkum alternativních řešení proveden.
69 Podle ustálené judikatury odpovídající posouzení důsledků pro lokalitu, které musí být podle uvedeného čl. 6 odst. 3 provedeno, totiž implikuje, že s přihlédnutím k nejlepším vědeckým poznatkům v dané oblasti musí být identifikovány všechny stránky plánu nebo projektu, které mohou samostatně nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty ovlivnit cíle ochrany dotyčné lokality (výše uvedené rozsudky Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging, bod 54, a Komise v. Irsko, bod 243). Takovéto posouzení tedy neobsahuje přezkum alternativních řešení plánu nebo projektu.
70 Dále je pak nutno připomenout, že povinnost přezkoumat alternativní řešení plánu nebo projektu nevyplývá z čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, nýbrž z odstavce 4 tohoto článku (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 14. dubna 2005, Komise v. Nizozemsko, C‑441/03, Sb. rozh. s. I‑3043, bod 27 a násl.).
71 Podle čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích se totiž přezkum uvedený v tomto čl. 6 odst. 4, který se týká zejména neexistence alternativních řešení, může provést pouze tehdy, pokud jsou závěry vyplývající z posouzení důsledků provedeného podle čl. 6 odst. 3 této směrnice negativní a pokud plán nebo projekt musí být z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu přesto uskutečněn (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Komise v. Nizozemsko, body 26 a 27).
72 Po provedení posouzení důsledků podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích a v případě negativního výsledku tohoto posouzení tak mají příslušné orgány na výběr buď povolení pro realizaci dotčeného plánu nebo projektu odmítnout, nebo ho podle čl. 6 odst. 4 této směrnice za předpokladu splnění podmínek stanovených v tomto ustanovení udělit (viz rozsudek ze dne 26. října 2006, Komise v. Portugalsko, C‑239/04, Sb. rozh. s. I‑10183, bod 25, jakož i v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging, body 57 a 60).
73 Za těchto podmínek přezkum alternativních řešení požadovaný čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích nepředstavuje prvek, který jsou příslušné vnitrostátní orgány povinny vzít v úvahu, když provádějí odpovídající posouzení stanovené v čl. 6 odst. 3 této směrnice (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Komise v. Nizozemsko, bod 28).
74 Z toho vyplývá, že Komise se v této souvislosti nemůže dovolávat neslučitelnosti čl. R. 414-21 odst. 3 bodu 1 zákoníku o životním prostředí s čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích.
75 V důsledku toho není možné tuto vytýkanou skutečnost přijmout.
76 S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je nutno konstatovat, že Francouzská republika tím, že
– obecným způsobem stanovila, že rybolov, činnosti v oblasti akvakultury, honitba a další lovecké činnosti provozované za podmínek a na územích povolených platnými zákony a předpisy nejsou rušivými činnostmi ani nemají takové účinky,
nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích,
a tím, že
– práce, díla a úpravy, jež jsou upraveny ve smlouvách Natura 2000, systematicky osvobozovala od posouzení důsledků pro lokalitu a
– programy a projekty prací, děl nebo úprav, které podléhají ohlašovacímu režimu, systematicky osvobozovala od tohoto posouzení,
nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 3 téže směrnice.
K nákladům řízení
77 Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Podle čl. 69 odst. 3 téhož řádu může Soudní dvůr rozdělit náklady mezi účastníky řízení nebo rozhodnout, že každý z nich nese vlastní náklady, pokud každý účastník měl ve věci částečně úspěch i neúspěch.
78 V projednávaném případě je třeba přihlédnout ke skutečnosti, že některým žalobním důvodům Komise nebylo vyhověno.
79 V důsledku toho je nutno uložit Francouzské republice náhradu dvou třetin nákladů řízení a Komisi náhradu jedné třetiny nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1) Francouzská republika jednak tím, že
– obecným způsobem stanovila, že rybolov, činnosti v oblasti akvakultury, honitba a další lovecké činnosti provozované za podmínek a na územích povolených platnými zákony a předpisy nejsou rušivými činnostmi ani nemají takové účinky,
nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 2 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin,
a jednak tím, že
– práce, díla a úpravy, jež jsou upraveny ve smlouvách Natura 2000, systematicky osvobozovala od posouzení důsledků pro lokalitu a
– programy a projekty prací, děl nebo úprav, které podléhají ohlašovacímu režimu, systematicky osvobozovala od tohoto posouzení,
nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 3 téže směrnice.
2) Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3) Francouzské republice se ukládá náhrada dvou třetin nákladů řízení. Evropské komisi se ukládá náhrada jedné třetiny nákladů řízení.
Podpisy.
* Jednací jazyk: francouzština.