Věc T-263/07

Estonská republika

v.

Komise Evropských společenství

„Životní prostředí — Směrnice 2003/87/ES — Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů — Národní alokační plán pro přidělení povolenek na emise skleníkových plynů pro Estonsko na období let 2008 až 2012 — Pravomoci členských států a Komise — Rovné zacházení — Článek 9 odst. 1 a 3 a článek 11 odst. 2 směrnice 2003/87“

Rozsudek Soudu (sedmého senátu) ze dne 23. září 2009   II ‐ 3468

Shrnutí rozsudku

  1. Žaloba na neplatnost – Předmět – Částečné zrušení

    (Článek 230 ES)

  2. Právo Společenství – Zásady – Zásada subsidiarity

    (Článek 5 druhý pododstavec ES, články 174 ES až 176 ES, 211 ES, 226 ES a čl. 249 třetí pododstavec ES)

  3. Životní prostředí – Znečištění ovzduší – Směrnice 2003/87

    (Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87, pátý bod odůvodnění, článek 1, čl. 9 odst. 1 a 3, článek 10, čl. 11 odst. 2 a příloha III)

  4. Životní prostředí – Znečištění ovzduší – Směrnice 2003/87

    (Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87, čl. 9 odst. 1 a 3, čl. 11 odst. 2 a příloha III)

  5. Životní prostředí – Znečištění ovzduší – Směrnice 2003/87

    (Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87; rozhodnutí Komise 2006/780, čl. 3 odst. 1 a 2)

  1.  Částečné zrušení právního aktu Společenství je možné pouze v rozsahu, v němž jsou prvky, jejichž zrušení je požadováno, oddělitelné od zbytku tohoto aktu. Požadavek oddělitelnosti není splněn, pokud by částečné zrušení aktu způsobilo změnu jeho podstaty.

    (viz bod 28)

  2.  V rámci provádění nebo uplatnění směrnice v oblasti životního prostředí, pokud předmětná směrnice nestanoví formu a prostředky k dosažení konkrétního výsledku, má členský stát v zásadě úplnou volnost ohledně výběru vhodných forem a prostředků k dosažení uvedeného výsledku. Při neexistenci pravidla Společenství, které by jasně a přesně předepisovalo formu a prostředky, které musí členský stát použít, je na Komisi, aby v rámci výkonu své kontrolní pravomoci, zejména na základě článku 211 ES a článku 226 ES, prokázala právně dostačujícím způsobem, že nástroje, které členský stát použil, jsou v rozporu s právem Společenství.

    Přísné dodržování těchto zásad má podstatný význam pro zajištění zásady subsidiarity zakotvené v čl. 5 druhém pododstavci ES, tj. zásady, kterou musí orgány Společenství dodržovat při výkonu své normotvorné činnosti. Podle této zásady Evropské společenství jedná v oblastech, které nespadají do jeho výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být uspokojivě dosaženo na úrovni členských států, a proto, z důvodu rozsahu či účinků zamýšlené činnosti, jich může být lépe dosaženo na úrovni Společenství. Proto v takové oblasti, jakou je životní prostředí, upravené články 174 ES až 176 ES, ve které Komise a členské státy pravomoci sdílejí, spočívá důkazní břemeno na Společenství, tj. na Komisi, která musí prokázat, do jaké míry jsou pravomoci členského státu a tedy i jeho rozhodovací prostor omezené.

    (viz body 51–52)

  3.  Z čl. 9 odst. 1 a 3 směrnice 2003/87 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice 96/61, jakož i z jejího čl. 11 odst. 2 vyplývá, že pouze samotný členský stát má pravomoc jednak k vypracování národního alokačního plánu (NPA), kterým hodlá dosáhnout cílů vytčených směrnicí ohledně emisí skleníkových plynů, který oznámí Komisi, a jednak k přijetí konečných rozhodnutí o stanovení celkového množství povolenek, které vydá pro každé pětileté období, a o rozdělení tohoto množství mezi hospodářské subjekty. Při výkonu těchto pravomocí má tudíž členský stát určitý rozhodovací prostor k přijetí opatření, která považuje za nejvhodnější pro dosažení – ve specifickém kontextu vnitrostátního energetického trhu – výsledku stanoveného zmíněnou směrnicí.

    Komisi je naopak na základě čl. 9 odst. 3 směrnice 2003/87 přiznána pravomoc kontroly národního alokačního plánu. Komise je tak oprávněna ověřit soulad NPA oznámeného členským státem s kritérii uvedenými v příloze III a ustanoveními článku 10 směrnice a tento plán odůvodněným rozhodnutím odmítnout z důvodu nesouladu s těmito kritérii a ustanoveními. Z článku 9 odst. 3 směrnice rovněž vyplývá, že v případě odmítnutí NPA může členský stát přijmout rozhodnutí na základě jejího čl. 11 odst. 2 pouze tehdy, pokud změny plánu navržené členským státem po tomto odmítnutí byly schváleny Komisí.

    Při výkonu své pravomoci kontroly NPA má Komise posuzovací pravomoc v rozsahu, v němž při této kontrole uplatní svá vlastní komplexní ekonomická a ekologická hodnocení s ohledem na celkový cíl snížení emisí skleníkových plynů s využitím ekonomicky účinného a efektivního systému obchodování s povolenkami. Z toho vyplývá, že soud Společenství v rámci své kontroly legality v tomto ohledu vykonává plnou kontrolu nad tím, zda Komise správně používá relevantní právní normy. Naproti tomu Soud nemůže nahradit Komisi, pokud Komise musí v tomto kontextu učinit komplexní ekonomické a ekologické posouzení. V tomto ohledu se Soud musí omezit na přezkum toho, zda předmětné opatření není stiženo zjevnou nesprávností nebo zneužitím pravomoci, zda příslušný orgán zjevně nepřekročil meze své posuzovací pravomoci a zda procesní záruky, které jsou v tomto kontextu obzvlášť významné, byly zcela zachovány.

    V rámci svého posuzování otázky, zda jsou NPA různých členských států slučitelné s kritérii přílohy III směrnice, je Komise oprávněna zvolit společné srovnávací hledisko. Může zejména vypracovat a použít vlastní ekonomický a ekologický model a v tomto ohledu má posuzovací pravomoc, takže použití takovéhoto společného srovnávacího hlediska v rozhodnutí o odmítnutí NPA lze napadnout pouze z toho důvodu, že je stiženo zjevně nesprávným posouzením.

    Naopak určením konkrétního množství povolenek, jehož – jakékoli – překročení je považováno za neslučitelné s kritérii stanovenými směrnicí 2003/87, a odmítnutím národního plánu členského státu v rozsahu, v němž celkové množství povolenek, které se v něm navrhuje, převyšuje toto maximální množství, překročila Komise meze kontrolní pravomoci, jejíž výkon jí přísluší na základě čl. 9 odst. 1 a 3, jakož i čl. 11 odst. 2 uvedené směrnice. Uložením – ve výrokové části rozhodnutí o odmítnutí NPA – konkrétního limitu, vypočteného na základě vlastního ekonomického modelu a vlastní volby údajů, pro celkové množství povolenek, které má členský stát právo stanovit, totiž Komise v praxi nahrazuje členský stát za účelem určení tohoto celkového množství. Takové ustanovení může totiž členskému státu uložit, aby svůj NPA pozměnil tak, aby celkové množství povolenek přesně odpovídalo limitu uvedenému Komisí v zamítavém rozhodnutí. V takovém případě je členský stát nucen určit celkové množství, které se rovná nebo nedosahuje limitu uvedenému Komisí, neboť jinak nemá možnost přijmout rozhodnutí podle čl. 11 odst. 2 směrnice.

    Takovéto zamítavé rozhodnutí zbavuje užitečného účinku čl. 11 odst. 2 směrnice v rozsahu, v němž toto ustanovení uvádí, že rozhodnutí o celkovém množství vydaných povolenek náleží členskému státu, a nikoli Komisi.

    (viz body 53–55, 60, 63–65)

  4.  Dovolávání se zásady rovného zacházení nemůže změnit rozdělení pravomocí mezi Komisi a členské státy stanovené směrnicí 2003/87 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice 96/61, podle níž mají členské státy pravomoc k vypracování národního alokačního plánu pro přidělení povolenek na emise skleníkových plynů (NPA) a přijetí konečného rozhodnutí ohledně celkové množství povolenek, jež mají být vydány.

    V rámci přezkumu žaloby podané členským státem proti rozhodnutí Komise ohledně NPA je tak třeba odmítnout argument Komise, podle něhož použití údajů a modelu, z nichž vycházela ve svém rozhodnutí, bylo odůvodněno nutností posoudit každý PNA ve vztahu k týmž údajům a parametrům analýzy, aby bylo možno dodržet požadavky zásady rovného zacházení.

    (viz body 87–88)

  5.  K zárukám poskytovaným právním řádem Společenství ve správních řízeních patří zejména zásada řádné správy, k níž se pojí povinnost příslušného orgánu pečlivě a nestranně zkoumat veškeré skutečnosti významné z hlediska projednávané věci.

    Vzhledem k tomu, že nebyla podána přesná vysvětlení ohledně mezer, jež měl vykazovat národní alokační plán pro přidělení povolenek na emise skleníkových plynů (NPA) přijatý členským státem v souladu se směrnicí 2003/87 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice 96/61, nebo omylů, kterých se údajně dopustil zmíněný členský stát v tomto plánu, Komise neprokázala, že výpočty obsažené ve zmíněném plánu byly stiženy nesprávností. Jelikož tedy Komise dostatečně neprozkoumala NPA předložený dotyčným členským státem, a zejména jeho přílohy 1 a 3, v rámci svého posouzení otázky, zda byly rezervy stanovené v čl. 3 odst. 1 a 2 rozhodnutí 2006/780 s cílem zabránit dvojímu zápočtu snižování emisí skleníkových plynů na základě systému Společenství pro obchodování s emisemi při projektových činnostech v rámci Kjótského protokolu v souladu se směrnicí 2003/87 zahrnuty do navrhovaného celkového množství povolenek, porušila zásadu řádné správy.

    (viz body 99, 111–112)