1.

Soudnímu dvoru je opět předložen vyhrocený spor, který se týká ochrany zaměstnance v pracovním poměru na dobu určitou v řecké veřejné službě. V popředí zájmu je však tentokrát problém, který byl v doposud rozhodnutých věcech Adeneler ( 2 ) a Vassilakis ( 3 ) projednán pouze okrajově: jsou ustanovení o zaměstnání na dobu určitou, která jsou platná v Řecku pro veřejný sektor, v rozporu se zákazem snížení úrovně ochrany, který upravuje právo Společenství? Výklad tohoto zákazu, o který je Soudní dvůr v tomto případě žádán, by mohl být významný nejen v Řecku.

2.

Předmětem přezkumu je zejména řecká právní úprava, podle které nelze ve veřejném sektoru změnit pracovní poměry na dobu určitou na pracovní poměry na dobu neurčitou; tato právní úprava je nyní dokonce zakotvena v řecké ústavě. Předkládající soud a někteří zúčastnění se v každém případě domnívají, že dřívější právní situace zaměstnanců v pracovním poměru na dobu určitou v Řecku byla mnohem příznivější než současná právní situace; zpochybňují tedy slučitelnost nového právního stavu s požadavky práva Společenství, zejména se zákazem snížení úrovně ochrany.

3.

Pro zodpovězení tří žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce bude v určité míře významný rovněž často kritizovaný rozsudek Mangold ( 4 ). Uvádím však již na tomto místě, že se v tomto případě nejedná o sporné části tohoto rozsudku týkající se zákazu diskriminace na základě věku, zejména se nejedná o dogmatické odvození tohoto zákazu a jeho účinky v právních sporech mezi soukromými osobami.

4.

Právní rámec Společenství tohoto případu tvoří směrnice Rady 1999/70/ES ze dne 28. června 1999 o rámcové dohodě o pracovních poměrech na dobu určitou uzavřené mezi organizacemi UNICE, CEEP a EKOS ( 5 ) (dále jen „směrnice 1999/70“). Touto směrnicí se provádí rámcová dohoda o pracovních poměrech na dobu určitou (dále jen „rámcová dohoda“), která byla uzavřena dne 18. března 1999 mezi třemi obecnými mezioborovými organizacemi (UNICE, EKOS a CEEP) a byla připojena ke směrnici jako její příloha.

5.

Rámcová dohoda o pracovních poměrech na dobu určitou je chápána jako příspěvek na cestě k lepší rovnováze mezi flexibilitou pracovní doby a bezpečností zaměstnanců ( 6 ). Je jednak založena na úvaze, „že pracovní smlouvy na dobu neurčitou jsou a nadále budou obecnou formou pracovního poměru mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem“ ( 7 ). Rámcová dohoda nicméně zároveň uznává, že pracovní smlouvy na dobu určitou „jsou charakteristické pro zaměstnání v některých odvětvích, povoláních a činnostech a […] [mohou] vyhovovat jak zaměstnavatelům, tak zaměstnancům“ ( 8 ). Rámcová dohoda dále vychází z následující obecné úvahy: „Použití pracovních smluv na dobu určitou, založených na objektivních příčinách, představuje určitý způsob, jak zabránit jejich zneužívání“ ( 9 ).

6.

Ustanovení 1 rámcové dohody stanoví její předmět následovně:

„Tato rámcová dohoda má:

7.

K rozsahu působnosti rámcové dohody stanoví její ustanovení 2 bod 1:

„Tato dohoda se vztahuje na zaměstnance s pracovním poměrem na dobu určitou, kteří mají pracovní smlouvu nebo jsou v pracovním poměru vymezeném platnými právními předpisy, kolektivními smlouvami nebo zvyklostmi v každém členském státě.“

8.

„Zaměstnancem v pracovním poměru na dobu určitou“ ve smyslu rámcové dohody je podle definice obsažené v jejím ustanovení 3 bodě 1:

„osoba s pracovní smlouvou nebo poměrem uzavřeným přímo mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem, pokud skončení pracovní smlouvy nebo poměru je určeno objektivními podmínkami, jakými jsou dosažení určitého dne, dokončení určitého úkolu nebo vznik určité události;“

9.

Ustanovení 5 rámcové dohody se týká opatření k předcházení zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou:

10.

V ustanovení 8 rámcové dohody je konečně pod názvem „Prováděcí ustanovení“ stanoveno následující:

11.

Směrnice 1999/70 ponechává členským státům volnost vymezit pojmy použité v dohodě, které v ní nejsou zvlášť vymezeny, v souladu s vnitrostátními právními předpisy a zvyklostmi, za předpokladu, že tyto definice odpovídají obsahu rámcové dohody ( 10 ). Takto má být přihlédnuto k situaci v každém členském státě a okolnostem v konkrétních odvětvích a povoláních, včetně činností sezónní povahy ( 11 ).

12.

Členské státy jsou podle čl. 2 odst. 1 směrnice 1999/70 povinny „[uvést] v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí nejpozději do 10. července 2001“ nebo zajistit, aby nejpozději k uvedenému dni „sociální partneři zavedli nezbytná opatření dohodou“. Členským státům může být podle čl. 2 odst. 2 směrnice poskytnut další nejvýše jeden rok, je-li to nezbytné, po konzultaci se sociálními partnery, s přihlédnutím ke zvláštním obtížím nebo k provádění prostřednictvím kolektivní smlouvy. Řecku bylo poskytnuto takové prodloužení lhůty o jeden rok do 10. července 2002 ( 12 ).

13.

Co se týče řeckého práva, je třeba odkázat jednak na nařízení prezidenta vydaná konkrétně k provedení směrnice 1999/70, a jednak na článek 103 řecké ústavy, jakož i na různá ustanovení zákonů č. 2190/1994, č. 3250/2004 ( 13 ) a č. 2112/1920.

14.

Nařízení prezidenta č. 81/2003 ( 14 ), které vstoupilo v platnost dne 2. dubna 2003, stanoví „úpravu pro zaměstnance zaměstnané na základě smluv na dobu určitou“ a podle čl. 2 odst. 1 se původně vztahovalo „na zaměstnance zaměstnané na základě pracovní smlouvy nebo pracovního poměru na dobu určitou“. Později vydaným nařízením prezidenta č. 180/2004 ( 15 ), které vstoupilo v platnost dne 23. srpna 2004, byla ovšem působnost výše uvedeného předpisu omezena na pracovní poměry v soukromém odvětví ( 16 ).

15.

Na základě nařízení prezidenta č. 164/2004 ( 17 ), které vstoupilo v platnost dne 19. července 2004, byla konečně přijata zvláštní ustanovení pro zaměstnance v pracovním poměru na dobu určitou ve veřejném sektoru. Jejich rozsah působnosti stanoví čl. 2 odst. 1 následovně:

„Ustanovení tohoto nařízení se vztahují na zaměstnance ve veřejném sektoru […], jakož i zaměstnance podniků zřízených obcemi a městy, kteří jsou zaměstnáni na základě pracovní smlouvy nebo pracovního poměru na dobu určitou nebo na základě smlouvy o dílo nebo jakékoli jiné formy pracovní smlouvy nebo pracovního poměru, který zastírá vztah podřízenosti.“

16.

Článek 5 nařízení prezidenta č. 164/2004 obsahuje k přípustnosti po sobě jdoucích smluv ve veřejném sektoru mimo jiné následující ustanovení:

„1.   Zakázány jsou po sobě jdoucí smlouvy uzavřené a plněné mezi týmž zaměstnavatelem a týmž zaměstnancem v témže nebo obdobném profesním oboru a za týchž nebo obdobných pracovních podmínek v rozmezí kratším než tři měsíce.

2.   Výjimečně je přípustné uzavření těchto smluv, pokud je ospravedlněno objektivním důvodem. Objektivní důvod je dán, pokud smlouvy následující po původní smlouvě jsou uzavřeny za účelem pokrytí konkrétních potřeb téhož druhu, jež přímo nebo nepřímo souvisejí s formou, povahou nebo činností podniku.

[…]

4.   V žádném případě nelze uzavřít více než tři po sobě jdoucí smlouvy, s výhradou ustanovení odstavce 2 následujícího článku.“

17.

V článku 6 nařízení prezidenta č. 164/2004 se nacházejí krom toho ustanovení o maximální délce trvání smluv:

„1.   Po sobě jdoucí smlouvy uzavřené a vykonávané mezi stejným zaměstnavatelem a stejným zaměstnancem, se stejnými nebo podobnými úkoly, za stejných nebo obdobných pracovních podmínek nesmí překročit dvacet čtyři měsíců v celkové době zaměstnání, bez ohledu na to, zda byly uzavřeny podle předchozího článku nebo podle jiných ustanovení platných právních norem.

2.   Celkové trvání doby zaměstnání přesahující dvacet čtyři měsíců je možné pouze ve vztahu ke zvláštním kategoriím zaměstnanců podle povahy nebo druhu práce, stanoveným platnými právními předpisy, jako například vedoucích pracovníků, zaměstnanců přijatých v rámci konkrétních výzkumných programů nebo určitých podporovaných nebo financovaných programů, jakož i zaměstnanců přijatých za účelem provedení úkolu týkajícího se plnění povinností plynoucích ze smluv uzavřených s mezinárodními organizacemi.“

18.

Ohledně následků porušení stanoví článek 7 nařízení prezidenta č. 164/2004 následující:

„1.   Jakákoli smlouva uzavřená v rozporu s ustanoveními článků 5 a 6 tohoto nařízení je absolutně neplatná.

2.   Došlo-li k částečnému nebo celkovému plnění z neplatné smlouvy, budou zaměstnanci vyplaceny peněžní částky dlužné na jejím základě; nelze požadovat vrácení případně již vyplacených částek. Zaměstnanec má za dobu, kdy poskytoval plnění z neplatné smlouvy, jako náhradu škody požadovat částku, kterou by obdržel odpovídající zaměstnanec zaměstnaný na dobu neurčitou v případě, že by došlo k vypovězení jeho smlouvy. V případě existence několika neplatných smluv se pro výpočet náhrady škody zohlední celkové trvání pracovního poměru založeného těmito neplatnými smlouvami. Částky, které zaměstnavatel vyplatí zaměstnanci, se připíší k tíži viníka.

3.   Kdo poruší ustanovení článků 5 a 6 tohoto nařízení, bude potrestán odnětím svobody […]. V případě spáchání tohoto trestného činu z nedbalosti bude osoba za něj odpovědná potrestána odnětím svobody až na jeden rok. Toto porušení zakládá zároveň též závažný kázeňský přestupek.“

19.

Podle přechodných ustanovení v článku 11 nařízení prezidenta č. 164/2004 platí mimo jiné:

„1.   Za podmínky, že po sobě jdoucí smlouvy ve smyslu čl. 5 odst. 1 byly uzavřeny před nabytím účinnosti tohoto nařízení a byly použitelné ještě v okamžiku tohoto nabytí účinnosti, jsou tyto smlouvy od nynějška přeměněny na pracovní smlouvy na dobu neurčitou, jsou-li splněny níže uvedené kumulativní podmínky:

2.   Pro zjištění, zda jsou splněny podmínky předchozího odstavce, musí zaměstnanec předložit příslušné organizaci v závazné lhůtě dvou měsíců od nabytí účinnosti tohoto nařízení žádost, v níž uvede důkazy svědčící o splnění výše uvedených podmínek. Orgánem příslušným k vydání odůvodněného rozhodnutí o tom, zda byly splněny podmínky předchozího odstavce, je rada pro záležitosti zaměstnanců nebo rovnocenný orgán; nebyl--li takový orgán zřízen, je tímto orgánem představenstvo nebo řídící orgán – popřípadě jim rovnocenný orgán v souladu s platnými ustanoveními – dotyčné právnické osoby. V případě podniků zřízených městy či obcemi je příslušným orgánem rada města či obce dotyčného územně správního celku, která rozhodne na návrh představenstva nebo řídícího orgánu takovéhoto podniku. Výše uvedený příslušný orgán krom toho posoudí, zda smlouvy o dílo či jiné smlouvy a vztahy ve skutečnosti zastírají, že jde o závislou pracovní činnost. Rozhodnutí zmíněného příslušného orgánu musí být vydáno nejpozději pět měsíců od nabytí účinnosti tohoto nařízení.

3.   Kladná či záporná rozhodnutí přijatá podle odstavce 2 je třeba neodkladně doručit Anotato Symvoulio Epilogis Prosopikou (Nejvyšší rada pro výběr zaměstnanců, dále jen ‚ASEP‘), rozhodne do tří měsíců od jejich obdržení.

4.   Ustanoveními tohoto článku se řídí zaměstnanci ve veřejném sektoru […], jakož i zaměstnanci podniků zřízených obcemi. […]

5.   Ustanovení odstavce 1 tohoto článku se rovněž vztahují na smlouvy, jejichž doba platnosti uplynula v průběhu tří měsíců předcházejících nabytí účinnosti tohoto nařízení; tyto smlouvy se považují za po sobě jdoucí smlouvy, které zůstaly použitelné do nabytí účinnosti tohoto nařízení. Podmínka uvedená v odst. 1 písm. a) tohoto článku musí být splněna k datu uplynutí doby platnosti smlouvy.

[…]“

20.

Článek 103 odst. 2 řecké ústavy stanoví následující:

„Úředníky lze jmenovat pouze na pracovní místa stanovená na základě zákona. Zvláštní zákon může stanovit výjimečné přijímání zaměstnanců na základě soukromoprávní smlouvy uzavřené na dobu určitou k zabezpečení nepředvídaných a naléhavých potřeb“.

21.

Článek 103 odst. 8 řecké ústavy, který vstoupil v platnost dne 7. dubna 2001, stanoví:

„Zákon stanoví podmínky a trvání pracovních poměrů soukromého práva uzavíraných se státem a veřejným sektorem v širším smyslu vymezeným zvlášť v každém konkrétním případě k naplnění míst zaměstnanců kromě míst stanovených odst. 3 první větě, nebo k zabezpečení dočasných, nepředvídaných nebo naléhavých potřeb ve smyslu odst. 2 druhé věty. Zákon zároveň stanoví funkce, které mohou být vykonávány zaměstnanci podle předchozí věty. Je zakázáno jmenovat prostřednictvím zákona zaměstnance podle první věty stálými úředníky nebo měnit jejich smlouvy na smlouvy na dobu neurčitou. Zákazy podle tohoto článku platí rovněž pro osoby přijaté na základě smlouvy o dílo.“

22.

Z článku 21 zákona č. 2190/1994 ( 18 ) vyplývá, že veřejné orgány a právnické osoby podle veřejného práva mohou v Řecku zaměstnávat zaměstnance na základě pracovní smlouvy podle soukromého práva na dobu určitou, aby pokryly sezónní nebo jiné potřeby vyskytující se v pravidelných intervalech nebo přechodného rázu. Délka zaměstnání těchto zaměstnanců uvedených v odstavci 1 nemůže překročit osm měsíců v období o celkové délce dvanácti měsíců. Jsou-li zaměstnanci přijímáni dočasně za účelem pokrytí naléhavých potřeb podle platných předpisů, z důvodu chybějících zaměstnanců nebo volných pracovních míst, nemůže délka zaměstnání překročit čtyři měsíce pro tutéž osobu. Obnovení smlouvy nebo uzavření nové smlouvy během téhož roku, jakož i přeměna na smlouvu na dobu neurčitou jsou neplatné.

23.

Podle článku 1 zákona č. 3250/2004 mohou stát, místní orgány prvního a druhého stupně a právnické osoby veřejného práva přijímat zaměstnance na pracovní smlouvu soukromého práva na dobu určitou na částečný úvazek k zajištění potřeb spojených s poskytováním služeb sociálního charakteru občanům. Takové případy přijímání zaměstnanců mají výhradně za cíl čelit potřebám doplňkových služeb občanům a nemají žádný vliv na provozní strukturu služeb organizací podle předchozího odstavce. Trvání této smlouvy nesmí překročit osmnáct měsíců. Nová smlouva se stejným pracovníkem může být uzavřena po uplynutí nejméně čtyř měsíců od uplynutí předchozí smlouvy. Pracovní doba pro každého zaměstnance nesmí překročit dvacet hodin za týden.

24.

Uzavření smlouvy o dílo pracovišti a právnickými osobami veřejného sektoru stanoví podle čl. 6 odst. 1 zákona č. 2527/1994 mimo jiné, že činnost nespadá do běžných funkcí zaměstnanců daného subjektu a že nemůže být vykonána jeho zaměstnanci. Smlouva o dílo, která se týká uspokojení stálých a trvalých potřeb, je neplatná.

25.

„Ustanovení tohoto zákona se použijí i na pracovní smlouvy na dobu určitou, pokud toto omezení na dobu určitou není zdůvodněno povahou smlouvy, ale bylo úmyslně zvoleno s cílem obejít ustanovení tohoto zákona o povinném vypovídání pracovních smluv.“

26.

Jak sděluje předkládající soud s odvoláním na řeckou judikaturu, z čl. 8 odst. 3 zákona č. 2112/1920 vyplývá, že pracovní smlouva na dobu určitou je považována za pracovní smlouvu na dobu neurčitou, pokud chybí objektivní důvod pro dobu určitou. To platí rovněž pro jednotlivou pracovní smlouvu na dobu určitou, není tedy třeba více po sobě jdoucích pracovních smluv.

27.

Předkládající soud odkazuje krom toho na to, že řecký Areios Pagos ( 22 ) považoval pravidlo uvedené v čl. 8 odst. 3 zákona č. 2112/1920 za rovnocenné právní opatření ve smyslu ustanovení 5 bodu 1 rámcové dohody, a sice bez ohledu na to, zda se jedná o pracovní smlouvy na dobu určitou v soukromém nebo veřejném sektoru; článek 103 odst. 8 řecké ústavy tomu nebrání. ( 23 )

28.

Jak však vyplývá ze spisu, tentýž Areios Pagos změnil později svou judikaturu a rozhodl, že pracovní smlouvy na dobu určitou ve veřejném sektoru s ohledem na zákaz uvedený v čl. 103 odst. 8 řecké ústavy nemohou být přeměněny na pracovní poměry na dobu neurčitou, i když mají za cíl uspokojení stálých a trvalých potřeb ( 24 ).

29.

Žalobkyně v původním řízení ve věci C-378/07 uzavřely v roce 2005 pracovní smlouvy podle soukromého práva se žalovaným územním celkem Normarchiaki Aftodioikisi Rethymnis ( 25 ) na ostrově Kréta. Každá z těchto smluv byla omezena na dobu 18 měsíců a žádná z nich nebyla po uplynutí své platnosti prodloužena nebo obnovena ( 26 ).

30.

Žalobkyně v původním řízení ve věci C-379/07 a oba žalobci v původním řízení ve věci C-380/07 byli naproti tomu se žalovaným územním celkem Dimos Geropotamou ( 27 ) na ostrově Kréta ve třech po sobě jdoucích pracovních poměrech. Tyto pracovní poměry byly založeny na pracovních smlouvách na dobu určitou, které byly částečně označeny jako smlouvy o dílo a částečně jako pracovní smlouvy na dobu určitou. Jak vyplývá ze spisů, smlouvy se týkaly období od prosince 2003 do prosince 2006; v jednom případě následovala po ukončení smlouvy na dobu určitou bezprostředně nová pracovní smlouva na dobu určitou, v ostatních případech uplynula mezi smlouvami časová období od jednoho do maximálně 28 dnů ( 28 ).

31.

Před Monomeles Protodikeio Rethymnis ( 29 ) (dále též „předkládající soud“) uvádí žalobci všech tří původních řízení, že jejich pracovní smlouvy sloužily ve skutečnosti k uspokojení stálých a trvalých potřeb a byly koncipovány pouze k obcházení pracovněprávních ustanovení jako pracovní smlouvy na dobu určitou, respektive jako smlouvy o dílo ( 30 ). Odvolávají se mimo jiné na čl. 8 odst. 3 zákona č. 2112/1920, který musí být vykládán a používán v souladu se směrnicí 1999/70; jejich smlouvy musí být proto považovány za pracovní smlouvy na dobu neurčitou. Tomu nebrání ani čl. 103 odst. 8 řecké ústavy, neboť zákaz přeměny pracovních poměrů na dobu určitou na pracovní poměry na dobu neurčitou, který platí pro veřejný sektor, se vztahuje pouze na takové smlouvy, na jejichž základě jsou ve skutečnosti uspokojeny dočasné, nepředvídané nebo naléhavé potřeby veřejnoprávního zaměstnavatele.

32.

Žalobci tedy ve všech třech původních řízeních navrhují, aby soud určil, že jsou se žalovaným územním celkem v pracovním poměru na dobu neurčitou a musí být nadále tímto územním celkem zaměstnáni.

33.

Ve věci C-378/07 se předkládající soud usnesením ze dne 19. července 2007 rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

34.

Ve věci C-379/07 se předkládající soud usnesením ze dne 20. července 2007 rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

35.

Ve věci C-380/07 se předkládající soud usnesením ze dne 23. července 2007 rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru stejné předběžné otázky jako ve věci C-379/07 ( 31 ).

36.

Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 12. listopadu 2005 byly tyto tři věci C-378/07, C-379/07 a C-380/07 spojeny pro účely písemné a ústní části řízení, jakož i společného rozsudku.

37.

Před Soudním dvorem předložili písemné a ústní vyjádření žalobci tří původních řízení, řecká vláda a Komise Evropských společenství. Žalovaní tří původních řízení a italská vláda předložili písemné vyjádření.

38.

V písemných vyjádřeních vyjadřují někteří zúčastnění pochybnosti o přípustnosti předběžných otázek.

39.

Vyhrocený spor týkající se použitelnosti a výkladu některých ustanovení vnitrostátního řeckého práva, zejména čl. 8 odst. 3 zákona č. 2112/1920, vedlo řeckou vládu k tomu, že zpochybnila přípustnost žádostí o předběžnou otázku.

40.

S těmito pochybnostmi nesouhlasím. Vymezení vnitrostátního právního rámce v předkládacích rozhodnutích je dostatečně jasné na to, aby umožnilo Soudnímu dvoru užitečně rozhodnout. Soudní dvůr musí při odpovědi na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce vycházet pouze z těchto údajů, jelikož mu nepřísluší, aby rozhodl o tom, jak je třeba vykládat vnitrostátní ustanovení nebo zda je jejich výklad předkládajícím soudem správný ( 32 ). Okolnost, že vyjádření různých zúčastněných nesouhlasí s právním názorem předkládajícího soudu, se tak nedotýká přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.

41.

Řecká vláda a Komise odkazují krom toho na skutečnost, že ve věci C-378/07 se jedná pouze o jednorázové časové omezení pracovních poměrů, kdežto rámcová dohoda se týká zneužití po sobě jdoucích pracovních poměrů na dobu určitou. Obě tedy zpochybňují, že odpověď na předběžné otázky položené ve věci C-378/07 nebo v každém případě na část z nich je užitečná.

42.

Rovněž tyto pochybnosti jsou neopodstatněné. Nelze totiž přehlédnout, že předběžné otázky ve věci C-378/07, stejně tak jako předběžné otázky v obou ostatních věcech, jsou položeny s ohledem na zákaz snížení úrovně ochrany (ustanovení 8 bod 3 rámcové smlouvy). Skutečnost, že rovněž tento zákaz snížení úrovně ochrany má platit pouze pro ochranu zaměstnanců s ohledem na mnohonásobné časové omezení pracovních poměrů, nelze jednoznačně vyvodit ani z rámcové dohody, ani z dosavadní judikatury Soudního dvora. Z tohoto důvodu se zdá, že předběžné otázky ve věci C-378/07 v každém případě nejsou pro rozhodnutí sporu v původním řízení zjevně nevýznamné. V takovém případě musí Soudní dvůr odpovědět na otázky týkající se výkladu práva Společenství, které mu byly položeny ( 33 ).

43.

Italská vláda považuje konečně druhou předběžnou otázku ve věcech C-379/07 a C-380/07 za hypotetickou, a tudíž za nepřípustnou. K odůvodnění uvádí, že možnost přeměny pracovních smluv na dobu určitou na pracovní smlouvy na dobu neurčitou, kterou poskytuje přechodné ustanovení v čl. 11 nařízení prezidenta č. 164/2004, není věcně použitelná na spory v původním řízení.

44.

Rovněž toto tvrzení mě nepřesvědčuje. Zdá se sice, že na žalobce v původním řízení ve věcech C-379/07 a C-380/07 se skutečně nevztahuje věcná působnost přechodného ustanovení článku 11 nařízení prezidenta č. 164/2004. Cílem druhé otázky předkládajícího soudu v těchto obou věcech je však právě objasnit, zda bylo správné vyjmout takové zaměstnance, jako jsou žalobci, z působnosti tohoto přechodného ustanovení. Je třeba objasnit, zda se rovněž na tyto žalobce musí podle práva Společenství vztahovat přechodné ustanovení, takže jejich pracovní smlouvy na dobu určitou mohou být přeměněny na pracovní smlouvy na dobu neurčitou.

45.

Tři žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce jsou tedy přípustné v plném rozsahu.

46.

Svým dlouhým a složitě formulovaným seznamem otázek si předkládající soud přeje v podstatě zjistit, zda taková vnitrostátní právní úprava, jako je řecká právní úprava, je v souladu s rámcovou dohodou o pracovních poměrech na dobu určitou. Monomeles Protodikeio Rethymnis si zejména přeje zjistit, zda skutečnost, že se nařízení prezidenta č. 164/2004, pokud jde o veřejný sektor, odchyluje od dřívější vnitrostátní právní situace, a to od možnosti přeměny respektive rekvalifikace pracovních smluv na dobu určitou na pracovní smlouvy na dobu neurčitou, kterou poskytuje čl. 8 odst. 3 zákona č. 2112/1920, je v rozporu se zákazem snížení úrovně ochrany podle ustanovení 8 bodu 3 rámcové dohody.

47.

V tomto ohledu je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce založena na předpokladu, že čl. 8 odst. 3 zákona č. 2112/1920 byl k okamžiku provedení směrnice 1999/70 ještě platný, že byl skutečně použitelný jak v soukromém, tak i ve veřejném sektoru ( 34 ) a že na jeho základě byla možná přeměna respektive rekvalifikace pracovních smluv na dobu určitou na pracovní smlouvy na dobu neurčitou. Všechny tyto skutečnosti jsou sice mezi zúčastněnými velmi sporné. Jak již bylo ale uvedeno, je pro Soudní dvůr ohledně vnitrostátního práva rozhodné, co mu předkládající soud sdělí ( 35 ). V tomto ohledu vycházím ve svém návrhu odpovědi na jednotlivé předběžné otázky z toho, že závěry Monomeles Protodikeio Rethymnis ohledně platnosti a normativního obsahu čl. 8 odst. 3 zákona č. 2112/1920 jsou správné.

48.

Z důvodu zjednodušení navrhuji, aby předběžné otázky nebyly zodpovězeny v pořadí zvoleném vnitrostátním soudem, nýbrž byly rozděleny a shrnuty podle témat. Začnu s těmi otázkami, jejichž předmětem je zcela obecně rozsah zákazu snížení úrovně ochrany, jakož i význam pojmu „rovnocenné právní opatření“ (viz k tomu oddíl A); dále se budu zabývat otázkami slučitelnosti takové právní úpravy, jako je řecká právní úprava, s rámcovou dohodou (viz k tomu oddíl B), a poté se budu zabývat následky případného porušení rámcové dohody (viz k tomu oddíl C).

49.

Rozsahem zákazu snížení úrovně ochrany a významem pojmu „rovnocenné právní opatření“ se zabývají první a druhá otázka ve věci C-378/07, jakož i první otázka ve věci C-379/07 a C-380/07, které budou následně projednány společně.

50.

Ustanovení 5 bod 1 rámcové dohody ukládá členským státům povinnost přijmout určitá opatření, která mají zamezit zneužití vznikajícímu využitím po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů uzavřených na dobu určitou, „pokud žádná právní opatření pro předcházení zneužití neexistují“.

51.

V tomto ohledu je podstatou otázky předkládajícího soudu, jaký prostor zůstává členskému státu při provedení směrnice 1999/70, pokud jeho vnitrostátní právo již obsahuje „rovnocenná právní opatření“. Důvodem této otázky je závěr vnitrostátního soudce, že čl. 8 odst. 3 zákona č. 2112/1920 je třeba považovat za takové rovnocenné právní opatření – sporný závěr, na němž je však rozhodujícím způsobem založena jeho celá žádost o rozhodnutí o předběžné otázce.

52.

Rámcová smlouva nedefinuje pojem „rovnocenné právní opatření“. V podstatě se tedy může jednat o každý vnitrostátní právní předpis. Z cíle rámcové dohody zabránit zneužití vznikajícímu využitím po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů uzavřených na dobu určitou pouze vyplývá, že se musí jednat o ustanovení, které účinně přispívá k předcházení zneužití ( 36 ).

53.

Aby ustanovení vnitrostátního práva mohlo být kvalifikováno jako rovnocenné právní opatření, nemuselo být vydáno zvláště za účelem předcházení zneužití, stejně tak se jeho rozsah působnosti nemusí týkat pouze po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou. Spíše postačuje, že rozsah působnosti a normativní obsah ustanovení alespoň rovněž může přispět k účinnému předcházení zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou.

54.

Samotná okolnost, že ustanovení, jako je čl. 8 odst. 3 zákona č. 2112/1920, nerozlišuje mezi jednorázovým a mnohonásobným časovým omezením pracovního poměru, nýbrž může se zjevně použít již od prvního časového omezení, tedy nebrání kvalifikaci tohoto ustanovení jako rovnocenného právního opatření ve smyslu ustanovení 5 bodu 1 rámcové dohody. Rozhodující pouze je, jak již bylo uvedeno, zda ustanovení může podle svého rozsahu působnosti a normativního obsahu přispět k účinnému předcházení zneužití vznikajícímu využitím po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou.

55.

Toto musí posoudit v konkrétním případě vnitrostátní soud. Předkládající soud se přitom musí vypořádat s velice protichůdnými názory, které byly uvedeny v řízení před Soudním dvorem: zatímco žalobci v původním řízení vycházejí z toho, že možnost přeměny respektive rekvalifikace pracovních smluv na dobu určitou na pracovní smlouvy na dobu neurčitou má odrazující účinek, popírá řecká vláda takový účinek pro veřejný sektor; tvrdí, že finanční zátěž takové přeměny pracovních smluv by nesla v takovém případě společnost a není tedy – na rozdíl od soukromého sektoru – pro konkrétního zaměstnavatele citelná.

56.

I v případě existence rovnocenných právních opatření k předcházení zneužití neztrácejí členské státy prostor pro uvážení při provádění směrnice. Ustanovení 5 bod 1 rámcové dohody nelze chápat tak, že vnitrostátní pracovní právo zůstalo beze změny v jeho dosavadním stavu a nemůže být již změněno. Toto ustanovení spíše pouze objasňuje, že členské státy v rámci provedení směrnice 1999/70 nemusí přijmout žádná nová opatření k předcházení zneužití, pokud existující vnitrostátní právo umožňuje účinné předcházení zneužití. Je tedy na volném uvážení členských států, zda za tímto účelem přijmou jedno nebo více opatření ve smyslu ustanovení 5 bodu 1 rámcové dohody, nebo chtějí využít existující rovnocenná právní opatření ( 37 ).

57.

Členské státy jsou tak i nadále oprávněny přijímat právní předpisy v oblasti zaměstnání na dobu určitou v rozsahu, v němž je to v souladu se všemi požadavky práva Společenství. Přípustná je i nová rozsáhlá úprava vnitrostátního práva v oblasti zaměstnání na dobu určitou, pokud umožňuje jednak účinné předcházení zneužití (ustanovení 1 písm. b) ve spojení s ustanovením 5 bodem 1 rámcové dohody), a jednak není v rozporu se zákazem snížení úrovně ochrany (ustanovení 8 bod 3 rámcové dohody) ( 38 ) a ostatními ustanoveními práva Společenství ( 39 ).

58.

Souhrnně je tak třeba konstatovat:

I když vnitrostátní právo již obsahuje rovnocenná právní opatření k předcházení zneužití ve smyslu ustanovení 5 bodu 1 rámcové dohody o pracovních poměrech na dobu určitou v příloze směrnice 1999/70, jsou členské státy i nadále oprávněny přijímat právní předpisy v oblasti zaměstnání na dobu určitou pokud jsou v souladu požadavky práva Společenství.

59.

Podle ustanovení 8 bodu 3 rámcové dohody neodůvodňuje provádění této dohody snížení obecné úrovně ochrany poskytované zaměstnancům v oblasti působnosti této dohody. Tento zákaz se označuje obvykle jako zákaz snížení úrovně ochrany ( 40 ).

60.

Podstatou zejména druhé otázky předkládajícího soudu ve věci C-378/07 je, zda zákaz snížení úrovně ochrany se použije pouze pro ochranu zaměstnanců v případě mnohonásobného zneužívajícího časového omezení pracovních poměrů, nebo rovněž s ohledem na případné snížení úrovně ochrany zaměstnanců v případě jednorázového respektive prvního zneužívajícího časového omezení pracovního poměru. Důvodem této otázky je skutečnost, že jednorázové respektive první časové omezení pracovních smluv zřejmě nespadá do oblasti ochrany nařízení prezidenta č. 164/2004.

61.

Zákaz snížení úrovně ochrany zakazuje snížení obecné úrovně ochrany zaměstnanců v oblasti upravené rámcovou dohodou, která je definována v ustanovení 2 rámcové dohody. Podle ustanovení 2 bodu 1 spadají do rozsahu působnosti rámcové dohody zaměstnanci s pracovním poměrem na dobu určitou, kteří mají pracovní smlouvu nebo jsou v pracovním poměru vymezeném platnými právními předpisy, kolektivními smlouvami nebo zvyklostmi v každém členském státě. Omezení rozsahu působnosti v takovém smyslu, že by rámcová dohoda platila pouze pro zaměstnance v po sobě jdoucích pracovních poměrech na dobu určitou, nevyplývá ani z ustanovení 2 bodu 1, ani z ustanovení 2 bodu 2. Stejně tak takové omezení nevyplývá z definice pojmu „zaměstnanec v pracovním poměru na dobu určitou“ v ustanovení 3 bodě 1 rámcové dohody.

62.

Ustanovení 5 bod 1 (ve spojení s ustanovením 1 písm. b) rámcové dohody) se sice omezuje zejména na to, že ukládá členským státům povinnost přijmout konkrétní opatření k předcházení zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou ( 41 ). To však v žádném případě neznamená, že rovněž všechna ostatní ustanovení rámcové smlouvy, zejména zákaz snížení úrovně ochrany uvedený v ustanovení 8 bodě 3, se týkají pouze po sobě jdoucích pracovních smluv nebo pracovních poměrů na dobu určitou. Pohled na definici věcné a osobní působnosti rámcové dohody v ustanovení 2 bodě 1 a ustanovení 3 bodě 1 toto jasně ukazuje.

63.

Rozsah působnosti rámcové dohody obecně a rozsah působnosti zákazu snížení úrovně ochrany konkrétně nemůže být vykládán restriktivně ( 42 ). Rámcová dohoda má totiž přispět k dosažení lepší rovnováhy mezi pružností pracovní doby a bezpečností zaměstnanců ( 43 ). V tom jsou vyjádřeny zásadní cíle sociální politiky Společenství, jak jsou stanoveny zejména v čl. 136 odst. 1 ES, zejména zlepšení životních a pracovních podmínek, jakož i zajištění přiměřené sociální ochrany. Tytéž cíle zaznívají také již v preambuli Smlouvy o EU ( 44 ) a Smlouvy o ES ( 45 ), stejně jako v Chartě Společenství základních sociálních práv pracovníků ( 46 ) a Evropské sociální chartě ( 47 ). Hovoří pro co nejširší chápání zásad a zákazů stanovených v rámcové dohodě.

64.

Z tohoto důvodu je zákaz snížení úrovně ochrany třeba použít rovněž tehdy, pokud se členský stát rozhodne použít svůj doposud výhodnější systém ochrany zaměstnanců na minimální ochranu, kterou závazně stanoví rámcová dohoda. Každé snížení obecné úrovně ochrany zaměstnanců, která je platná v členském státě, s ohledem na zaměstnání na dobu určitou, totiž musí být uskutečněno v souladu s požadavky, které vyplývají z ustanovení 8 bodu 3 rámcové dohody.

65.

Poskytuje-li tedy vnitrostátní právo členského státu ochranu zaměstnanci nejen v případě mnohonásobného, ale i v případě jednorázového nebo prvního zneužívajícího časového omezení pracovních smluv nebo poměrů, vztahuje se zákaz snížení úrovně ochrany podle ustanovení 8 bodu 3 rámcové dohody rovněž na tuto ochranu ( 48 ).

66.

Jen pro úplnost je třeba dodat, že ustanovení 8 bod 3 rámcové dohody se v žádném případě nepoužije pouze na snížení ochrany zaměstnanců, která je zakotvena „v rovnocenných právních opatřeních“ ve smyslu ustanovení 5 bodu 1 rámcové dohody. I když se zdá, že předkládající soud a někteří zúčastnění předpokládají takový vzájemný vztah, ani znění, ani cíl a struktura ustanovení 8 bodu 3 neukazují na takové omezení jeho věcné působnosti. Celkovou ochranu zaměstnanců s pracovním poměrem na dobu určitou stanovenou ve vnitrostátním právu lze spíše posoudit s ohledem na zákaz snížení úrovně ochrany, bez ohledu na to, zda je tato ochrana vyšší či nižší v porovnání s úrovní ochrany, kterou vyžaduje rovnocenné právní opatření k předcházení zneužití podle ustanovení 5 bodu 1.

67.

Oproti širokému rozsahu věcné působnosti ustanovení 8 bodu 3 rámcové dohody, jak jsem popsala výše ( 49 ), má toto ustanovení relativně skromný normativní obsah. Co se týče jeho obsahu, zákaz snížení úrovně ochrany totiž pouze zakazuje, že provádění této dohody nemůže sloužit jako odůvodnění snížení obecné úrovně ochrany zaměstnanců. Z toho plynou dvě skutečnosti.

68.

Zaprvé, snížení ochrany zaručené zaměstnancům v oblasti smluv na dobu určitou není jako takové rámcovou dohodou zakázáno; takové snížení je naopak přípustné, pokud nijak nesouvisí s prováděním této rámcové dohody ( 50 ). V případě zákazu snížení úrovně ochrany podle ustanovení 8 bodu 3 se tak nejedná o stand-still ustanovení, které by zcela zakazovalo snížení úrovně ochrany existující ve vnitrostátním právu v době provádění směrnice 1999/70. Členské státy a sociální partneři mohou nadále přijímat vlastní zákonná nebo kolektivní rozhodnutí v oblasti práva zaměstnání na dobu určitou; taková rozhodnutí musí být pouze přijata, nezávisle na provádění rámcové smlouvy, transparentně a nesmí vést samozřejmě rovněž k porušení ostatních ustanovení práva Společenství, zejména ke snížení minimální ochrany, kterou sleduje rámcová dohoda ( 51 ).

69.

Zadruhé se zákaz snížení úrovně ochrany podle ustanovení 8 bodu 3 rámcové dohody vztahuje pouze na snížení obecné úrovně ochrany zaměstnanců s ohledem na zaměstnání na dobu určitou. Zákaz snížení úrovně ochrany tedy nebrání zrušení nebo omezení zvláštního opatření ochrany zaměstnanců, ledaže by tím byla snížena celkově úroveň ochrany zaměstnanců v pracovním poměru na dobu určitou. Není vyloučeno, že opatření snižující ochranu zaměstnanců ve srovnání s obecnou úrovní ochrany má pouze zanedbatelný význam nebo že se použije s jinými opatřeními, která zlepšují obecnou úroveň ochrany zaměstnanců, která jej vyrovnají tak, že celkově nenastane snížení obecné úrovně ochrany.

70.

Přenese-li se toto na takový případ, jako je projednávaný případ, je třeba poznamenat následující.

71.

Na základě dostupných informací ohledně vnitrostátního právního rámce nelze jednoznačně objasnit, zda zrušení čl. 8 odst. 3 zákona č. 2112/1920, ze kterého vychází vnitrostátní soud, bylo pro veřejný sektor účinné již před provedením směrnice 1999/70, nebo teprve při tomto provedení. Je však nesporné, že již zákon č. 2190/1994 stanovil pro veřejný sektor v Řecku zákaz přeměny pracovních smluv na dobu určitou na pracovní smlouvy na dobu neurčitou ( 52 ). Tato okolnost ukazuje na to, že v každém případě základ pro zrušení čl. 8 odst. 3 zákona č. 2112/1920 pro veřejný sektor byl položen již dlouho před vstupem směrnice 1999/70 v platnost a toto zrušení tedy bylo založeno na nezávislém rozhodnutí řeckého zákonodárce, které nesouviselo s provedením směrnice 1999/70.

72.

V každém případě je však zrušení čl. 8 odst. 3 zákona č. 2112/1920 v rozporu se zákazem snížení úrovně ochrany pouze tehdy, pokud je tak významné, že vede ke snížení obecné úrovně ochrany zaměstnanců s ohledem na zaměstnání na dobu určitou. Toto posouzení přísluší předkládajícímu soudu. V tomto ohledu se vnitrostátní soud bude muset zabývat otázkou, zda jiná opatření, která zlepšují ochranu zaměstnanců, kompenzovala zrušení čl. 8 odst. 3 zákona č. 2112/1920 ( 53 ).

73.

V této souvislosti je bezvýznamná okolnost, že některé změny řeckého práva, které jsou předmětem sporu mezi zúčastněnými – zejména zavedení nového čl. 103 odst. 8 řecké ústavy – byly provedeny během lhůty k provedení směrnice 1999/70 ( 54 ). I když členské státy nemohou vážně ohrozit dosažení cílů směrnice během její lhůty k provedení ( 55 ), nelze z tohoto obecného zákazu ohrožení cílů vyvodit žádné požadavky, které jsou přísnější než zvláštní ustanovení, která jsou uvedena v samotné rámcové dohodě, zejména zákaz snížení úrovně ochrany.

74.

Jako mezitímní závěr je tedy nutné konstatovat:

Rozsah působnosti zákazu snížení úrovně ochrany podle ustanovení 8 bodu 3 rámcové dohody o pracovních poměrech na dobu určitou není omezen na ochranu zaměstnanců před zneužitím vznikajícím využitím po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou. Vnitrostátní právní úprava, kterou je zrušeno nebo omezeno pouze zvláštní opatření určené k ochraně zaměstnanců, nespadá do zákazu ustanovení 8 bodu 3 rámcové dohody o pracovních poměrech na dobu určitou, ledaže by se tím celkově snížila obecná úroveň ochrany zaměstnanců v pracovním poměru na dobu určitou.

75.

Předběžné otázky projednané níže (třetí, čtvrtá a šestá otázka ve věci C-378/07, jakož i druhá, třetí a pátá otázka ve věcech C-379/07 a C-380/07) se týkají konkrétně slučitelnosti takové právní úpravy, jako je řecké nařízení prezidenta č. 164/2004, s rámcovou dohodou.

76.

Svou třetí a čtvrtou otázkou ve věci C-378/07, jakož i svou druhou a třetí otázkou ve věcech C-379/07 a C-380/07 si přeje předkládající soud v podstatě zjistit, zda taková právní změna, jako je změna, která vstoupila v platnost v Řecku pro veřejný sektor, porušuje zákaz snížení úrovně ochrany podle ustanovení 8 bodu 3 rámcové dohody. V tomto ohledu se předkládající soud zaměřuje na srovnání úrovně ochrany zaměstnanců v působnosti nařízení č. 164/2004 s ochranou zaměstnanců v působnosti čl. 8 odst. 3 zákona č. 2112/1920.

77.

V tomto ohledu se v konečném důsledku jedná o otázku, zda řecký zákonodárce porušil zákaz snížení úrovně ochrany, když ex tunc zrušil pro veřejný sektor původně existující možnost rekvalifikace pracovních smluv na dobu určitou na pracovní smlouvy na dobu neurčitou, respektive tuto možnost – pro starší smlouvy – povolil pouze za velmi omezených podmínek a pouze s účinkem ex-nunc (články 5 až 7 a článek 11 nařízení prezidenta č. 164/2004). Věc C-378/07 krom toho vznáší konkrétně problém, zda zákaz snížení úrovně ochrany mohl bránit řeckému zákonodárci v tom, aby zcela vyloučil jednorázové respektive první časové omezení pracovních smluv z oblasti ochrany nařízení prezidenta č. 164/2004.

78.

Soudní dvůr nemůže o těchto problémech s konečnou platností rozhodnout, jelikož jejich řešení vyžaduje výklad vnitrostátního práva, k němuž je příslušný výlučně vnitrostátní soud ( 56 ). Soudní dvůr však může předkládajícímu soudu poskytnout všechny užitečné poznatky k výkladu a použití zákazu snížení úrovně ochrany podle práva Společenství a dalším požadavkům rámcové dohody ( 57 ).

79.

Je třeba nejprve zdůraznit, že sporné změny v řeckém právu na základě nařízení prezidenta č. 164/2004 se týkají pouze zvláštního opatření ochrany zaměstnanců v zaměstnání na dobu určitou, totiž možnosti přeměny respektive rekvalifikace pracovních smluv na dobu určitou na pracovní smlouvy na dobu neurčitou.

80.

O snížení úrovně ochrany ve smyslu ustanovení 8 bodu 3 rámcové dohody lze hovořit, jak již bylo uvedeno ( 58 ), však pouze tehdy, pokud změna použitelných ustanovení způsobí snížení obecné úrovně ochrany zaměstnanců s ohledem na zaměstnání na dobu určitou. Naproti tomu zákaz snížení úrovně ochrany nebrání zrušení nebo omezení zvláštního opatření určeného k ochraně zaměstnanců, ledaže by tím se celkově snížila úroveň ochrany zaměstnanců.

81.

Je třeba připustit, že nařízení prezidenta č. 164/2004 omezuje ve veřejném sektoru závažně možnost přeměny pracovních smluv na dobu určitou na pracovní smlouvy na dobu neurčitou respektive dokonce zcela vylučuje tuto možnost do budoucnosti. Krom toho podle názoru vnitrostátního soudu neexistují v současnosti v případě zneužití sankce, které jsou rovnocenné přeměně smluv. Předkládající soud má zejména za to, že zaplacení odměny za práci a odstupné v případě propuštění (článek 7 nařízení prezidenta č. 164/2004) platí bez ohledu na případné zneužití a nepředstavuje zvláštní sankci za zneužití. Žalobci v původním řízení podpůrně odkazují krom toho na to, že trestněprávní a disciplinární stíhání osoby odpovědné za zneužití nemá v Řecku prakticky téměř význam.

82.

V takové situaci je nasnadě závěr, že vnitrostátní právo obsahuje od vstupu v platnost nařízení prezidenta č. 164/2004 méně účinné sankce za zneužití zaměstnání na dobu určitou v oblasti veřejné služby, než tomu bylo podle dřívějšího právního stavu popsaného předkládajícím soudem.

83.

Nemusí to však nutně znamenat snížení obecné úrovně ochrany zaměstnanců, jež je předmětem ustanovení 8 bodu 3 rámcové dohody s ohledem na zaměstnání na dobu určitou.

84.

Reforma provedená na základě nařízení prezidenta č. 164/2004 se totiž jednak netýká obecně zaměstnanců v pracovním poměru na dobu určitou v Řecku, nýbrž pouze zcela určité skupiny z nich, totiž zaměstnanců v pracovním poměru na dobu určitou ve veřejném sektoru v Řecku. Co se týče konkrétně vyloučení jednorázového respektive prvního omezení pracovních smluv na dobu určitou z oblasti ochrany nařízení prezidenta č. 164/2004 ve věci C-378/07, je tímto opatřením dotčena dokonce pouze část zaměstnání na dobu určitou ve veřejném sektoru. Již toto hovoří proti domněnce, že došlo ke snížení obecné úrovně ochrany zaměstnanců v případě zaměstnání na dobu určitou.

85.

Krom toho může být omezení vnitrostátního práva na straně sankcí vyrovnáno prostřednictvím nově zavedených preventivních opatření ve smyslu ustanovení 5 bodu 1 rámcové dohody. Nařízení prezidenta č. 164/2004 ve svém článku 5 a 6 zavádí různá opatření k předcházení zneužití zaměstnání na dobu určitou ve veřejném sektoru: požadavek objektivního důvodu, ustanovení o maximálním povoleném trvání po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů, jakož i ustanovení o povoleném počtu obnovení takových smluv nebo poměrů.

86.

V takové nové právní úpravě dochází k přenesení významu ze sankce za zneužití na předcházení zneužití, které nemusí nutně vést ke snížení obecné úrovně ochrany zaměstnanců ve smyslu ustanovení 8 bodu 3 rámcové dohody. V každém případě evropští sociální partneři v rámcové dohodě kladou důraz na předcházení zneužití, a sice s ohledem na po sobě jdoucí pracovní smlouvy a poměry na dobu určitou. To ukazuje v neposlední řadě pohled na ustanovení 1 písm. b), který se týká vytvoření rámce, který zamezuje zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou.

87.

Z ustanovení 5 rámcové dohody rovněž vyplývá, že z pohledu práva Společenství se věnuje pozornost hlavně předcházení zneužití: členské státy musí podle ustanovení 5 bodu 1 přijmout alespoň jedno ze zde stanovených opatření k předcházení zneužití, pokud nemají k dispozici rovnocenná právní opatření. Naproti tomu nejsou závazně stanoveny konkrétní sankce za zneužití. I sankce, která je výslovně uvedena v ustanovení 5 bodě 2 písm. b) rámcové dohody, spočívající v přeměně pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou na dobu neurčitou, je vzhledem k úvodnímu dodatku „případně“ ponechána na volném uvážení členského státu: vnitrostátní právo tak může takovou sankci stanovit, avšak stejně tak může využít jiné sankce, vždy za předpokladu, že existují celkově účinná opatření k předcházení zneužití a případně stíhání zneužití ( 59 ).

88.

Z tohoto důvodu se domnívám, že v takovém případě, jako je projednávaný případ, nelze nezbytně předpokládat snížení obecné úrovně ochrany pro zaměstnance na dobu určitou ve smyslu ustanovení 8 bodu 3 rámcové dohody.

89.

Bez ohledu na slučitelnost se zákazem snížení úrovně ochrany však musí být každá jednotlivá změna ochrany zaměstnanců v zaměstnání na dobu určitou slučitelná s ostatními ustanoveními rámcové dohody, jakož i ostatními ustanoveními práva Společenství. I když tedy nařízení prezidenta č. 164/2004 nevedlo ke snížení obecné úrovně ochrany zaměstnanců v pracovním poměru na dobu určitou ve smyslu ustanovení 8 bodu 3 rámcové dohody, nemůže omezení sankcí za zneužití zaměstnání na dobu určitou, ke kterému došlo na základě nařízení prezidenta, v žádném případě vést ke snížení úrovně ochrany pod minimální úroveň, kterou stanoví právo Společenství pro ochranu zaměstnanců na dobu určitou.

90.

I když rámcová dohoda, jak je uvedeno výše, ve svém ustanovení 5 klade důraz na předcházení zneužití, jsou nicméně členské státy nadále povinny v případě skutečného zneužití stanovit přiměřené sankce ( 60 ). V tomto ohledu sice přísluší členským státům, respektive sociálním partnerům, aby definovali respektive stanovili takové sankce ( 61 ), musí být však zaručeno, že porušení práva Společenství budou stíhána podle podobných hmotněprávních a procesněprávních ustanovení jako co do druhu a závažnosti stejných porušení vnitrostátního práva, přičemž sankce musí být v každém případě účinná, přiměřená a odrazující ( 62 ).

91.

Pokud tedy k takovému zneužití došlo, musí být možné použít opatření, které poskytuje účinné a rovnocenné záruky na ochranu zaměstnanců, aby byla za toto zneužití uložena náležitá sankce a odstraněny následky porušení práva Společenství ( 63 ). Z rámcové dohody, zejména z ustanovení 5 bodu 2 písm. b), lze v tomto ohledu pouze vyvodit, že přeměna pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou na dobu neurčitou představuje možnou sankci ( 64 ); toto však nevylučuje jiné druhy sankcí.

92.

Při posouzení účinnosti sankcí, tak jak jsou stanoveny zejména pro řeckou veřejnou službu na základě článku 7 nařízení prezidenta č. 164/2004, musí předkládající soud mimo jiné rovněž přezkoumat, zda jsou dotčení zaměstnanci motivováni k tomu, aby skutečně uplatnili a domáhali se práv, která jsou jim přiznána. Zaměstnance, jejichž pracovní poměry byly neoprávněně časově omezeny, by to mohlo vést k tomu, aby takové zneužití přece jen strpěli v naději, že budou v budoucnosti i nadále zaměstnáni ve veřejném sektoru, a budou tak sociálně zajištěni. Ze strachu, že s nimi v budoucnosti již nebude uzavřena žádná pracovní smlouva – i třeba pouze na dobu určitou – by se mohli někteří zaměstnanci vzdát uplatnění svých nároků na odstupné při propuštění nebo nepodat návrh na zahájení disciplinárního nebo trestněprávního stíhání osob odpovědných za zneužití.

93.

Souhrnně tedy platí:

Zrušení nebo omezení sankce za zneužití pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou pro určitou skupinu zaměstnanců zaměstnaných v pracovním poměru na dobu určitou není v rozporu s ustanovením 8 bodem 3 rámcové dohody o pracovních poměrech na dobu určitou, pokud je kompenzováno současným posílením opatření k předcházení zneužití. Členské státy nicméně nadále musí v případě zneužití zavést, resp. zachovat účinné, přiměřené a odrazující sankce.

94.

Svou otázkou 6 písm. a) ve věci C-378/07, jakož i otázkou 5 písm. a) ve věcech C-379/07 a C-380/07 žádá předkládající soud o informace k výkladu pojmu „objektivní důvod“ ve smyslu ustanovení 5 bodu 1 písm. a) rámcové dohody. Podstatou otázky vnitrostátního soudu je, zda pouhá skutečnost, že zákonné ustanovení bylo použito jako základ pro časové omezení pracovního poměru, může představovat objektivní důvod ve smyslu rámcové dohody, i když podmínky tohoto zákonného ustanovení nebyly splněny.

95.

Na první pohled se zdá, že tato otázka vznáší problém, kterým se již zabýval rozsudek Adeneler. V této věci Soudní dvůr rozhodl, že vnitrostátní ustanovení, které se omezuje na to, že obecně a abstraktně povoluje na základě zákonné nebo podzákonné normy využití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou, není dostatečným odůvodněním pro tento druh zaměstnání. Vnitrostátní právní úprava musí naopak zaručit, že využití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou je odůvodněno existencí konkrétních skutečností, které souvisejí zejména s dotčenou činností a podmínkami jejího výkonu ( 65 ).

96.

Ve skutečnosti se však vnitrostátnímu soudu v projednávaném případě vůbec nejedná o to, že právní základ pro omezení sporných pracovních poměrů byl příliš obecný a neurčitý. Spíše vychází z toho, že – poměrně podrobné – právní požadavky pro omezení zde jednoduše nebyly dodrženy. Omezení tak byla založena na ustanoveních, která umožnila „uspokojení sezónních, periodických, dočasných, výjimečných a doplňkových sociálních potřeb“ ( 66 ), zatímco se ve skutečnosti jednalo o „stálé a trvalé potřeby“.

97.

K tomu je třeba nejprve poznamenat, že pouze vnitrostátní soud je příslušný k výkladu vnitrostátního práva a jeho použití v konkrétním případě ( 67 ). Úkolem Soudního dvora je však podat užitečné poznatky týkající se požadavků práva Společenství ( 68 ), v projednávaném případě zejména požadavků rámcové dohody.

98.

Podle rámcové dohody nevyžaduje omezení pracovních smluv nebo poměrů nezbytně objektivní důvod. Rámcová dohoda sice vychází z toho, že zaměstnání na dobu určitou má výjimečný charakter ( 69 ) a že využití pracovních smluv na dobu určitou z objektivních důvodů pomáhá předcházet zneužití ( 70 ). Rámcová dohoda nicméně ponechává na volném uvážení členských států, které ze tří opatření uvedených v ustanovení 5 bodě 1 písm. a) až c) chtějí přijmout ( 71 ), za předpokladu, že přijatá opatření jsou závazná a umožňují skutečně předcházet zneužití ( 72 ).

99.

Členský stát se tedy nemusí nutně rozhodnout pro první ze tří opatření uvedených v ustanovení 5 bodě 1 rámcové dohody, která byla dána na výběr – a to pro požadavek objektivních důvodů. Nic mu nebrání v tom, aby namísto objektivních důvodů stanovil maximální celkové trvání po sobě jdoucích pracovních nebo maximální povolený počet obnovení těchto poměrů na dobu určitou, aby zabránil zneužití ( 73 ).

100.

Tím spíše nemusí členské státy podle rámcové dohody stanovit požadavek objektivního důvodu již v případě prvního nebo jednorázového časového omezení pracovních poměrů nebo smluv. Ustanovení 5 bod 1 písm. a) rámcové dohody se totiž zabývá pouze definicí objektivních důvodů, které mohou odůvodnit obnovení pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou; jinými slovy se jedná o případy mnohonásobného časového omezení pracovních poměrů.

101.

Přijme-li však členský stát opatření uvedené v ustanovení 5 bodě 1 písm. a) rámcové dohody a definuje-li objektivní důvody, které – v každém případě rovněž – mohou nebo mají odůvodnit obnovení pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou, musí tak podle čl. 249 odst. 3 ES využít svého volného uvážení v souladu s cíli směrnice 1999/70 a rámcovou dohodou, která je k této směrnici připojena ( 74 ).

102.

Definice takových objektivních důvodů musí podle judikatury vycházet z přesných a konkrétních okolností, které charakterizují danou činnost a mohou proto v tomto konkrétním kontextu ospravedlňovat využití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou. Takové okolnosti mohou vyplývat zejména ze zvláštní povahy úkolů, pro jejichž plnění byly takové smlouvy uzavřeny, dále z jejich charakteristických vlastností nebo případně ze sledování legitimního cíle sociální politiky členského státu ( 75 )

103.

Ustanovení zákona č. 2190/1994, č. 2527/1997 a č. 3250/2004, která uvádí předkládající soud – vždy s podobnými formulacemi – stanoví konkrétně důvody, kvůli nimž mohou být uzavřeny pracovní poměry na dobu určitou. Jedná se, jak již bylo uvedeno výše, o uspokojení sezónní nebo dočasné potřeby (čl. 21 odst. 1 zákona č. 2190/2004), respektive o potřeby doplňkových služeb občanům (článek 1 zákona č. 3250/2004), na rozdíl od uspokojení stálých a trvalých potřeb (čl. 6 odst. 1 zákona č. 2527/1997).

104.

Z uvedených ustanovení, jakož i obecně z řecké judikatury podle předkládajícího soudu, v podstatě vyplývá, že ve veřejném sektoru je uzavření pracovních smluv na dobu určitou přípustné pouze k uspokojení dočasných potřeb, nikoli však k uspokojení stálých a trvalých potřeb.

105.

Pouze dočasné potřeby mohou bezpochyby představovat objektivní důvod ve smyslu ustanovení 5 bodu 1 písm. a) rámcové dohody, který může ospravedlnit omezení pracovních poměrů. Zvláště zřejmé je tak tomu v případě sezónní práce a provedení určitých, časově a věcně omezených projektů, pokud vedou u zaměstnavatele k maximální zaměstnanosti a nevedou k trvalému zvýšení pracovní činnosti.

106.

Jsou-li však dočasné potřeby zaměstnavatele v tomto smyslu definovány na základě zákonných ustanovení jako objektivní důvod pro časové omezení, musí všechny vnitrostátní orgány – včetně správy a soudů – v rámci své pravomoci zajistit použití těchto zákonných ustanovení v souladu se směrnicí, aby mohla účinně vést k předcházení zneužití ( 76 ).

107.

Bylo by v rozporu s cílem předcházení zneužití, na kterém je založeno ustanovení 5 bod 1 písm. a) rámcové dohody, kdyby výše uvedená zákonná ustanovení byla v praxi používána naopak takovým způsobem, že by se dokonce použila jako právní základ pro časové omezení pracovních poměrů, v jejichž rámci jsou uspokojovány ve skutečnosti nikoli přechodné, nýbrž stálé a trvalé potřeby zaměstnavatele.

108.

Souhrnně tedy platí:

Definuje-li členský stát v ustanoveních svého vnitrostátního práva objektivní důvody ve smyslu ustanovení 5 bodu 1 písm. a) rámcové dohody o pracovních poměrech na dobu určitou, přísluší v každém konkrétním případě vnitrostátním orgánům, aby v rámci své pravomoci zajistily použití těchto ustanovení v souladu se směrnicí tak, aby bylo možno účinně předcházet zneužití vznikajícímu využitím po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou.

109.

Podstatou otázky 6 písm. b) ve věci C-378/07, jakož i otázky 5 písm. b) ve věcech C-379/07 a C-380/07 předkládajícího soudu je, zda absolutní zákaz přeměny pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou na dobu neurčitou, který platí pro veřejný sektor, je v souladu s právem Společenství.

110.

Důvodem této otázky je odpovídající zákaz, který zavedl řecký zákonodárce pro veřejný sektor, a to jednak v článku 21 zákona č. 2190/1994 a jednak v nově zavedeném čl. 103 odst. 8 řecké ústavy.

111.

Tímto zákazem – v každém případě jeho zákonným zněním v článku 21 zákona č. 2190/1994 – se Soudní dvůr zabýval již v rozsudku Adeneler. Tehdy rozhodl, že rámcová dohoda brání použití takové vnitrostátní právní úpravy, která v případě zneužití zakazuje přeměnu po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou na pracovní smlouvy na dobu neurčitou pouze ve veřejném sektoru ( 77 ).

112.

Toto zjištění v rozsudku Adeneler však platí pouze „za takových okolností, jako jsou okolnosti věci v původním řízení“, které lze shrnout v podstatě následovně:

113.

S ohledem na tyto zvláštní okolnosti nelze z rozsudku Adeneler ukvapeně vyvodit, že zákaz přeměny pracovních poměrů na dobu určitou na pracovní poměry na dobu neurčitou, který platí v Řecku ve veřejném sektoru, je i v současnosti v rozporu s rámcovou dohodou. Je třeba připustit, že předkládající soud vychází i v projednávaném případě z toho, že časové omezení pracovních smluv žalobců v původním řízení bylo neoprávněné, jelikož ve skutečnosti sloužilo k uspokojení stálých a trvalých potřeb. Vnitrostátní soud však krom toho bude muset důkladně přezkoumat, zda jsou rovněž ostatní okolnosti původního řízení skutečně ještě srovnatelné s okolnostmi, na kterých byl tehdy založen rozsudek Adeneler.

114.

Vnitrostátnímu soudu zejména přísluší, aby posoudil, zda řecké právo nestanoví mezitím jiná účinná opatření, která by zabránila a případně sankcionovala zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou. Pokud by byla totiž v současnosti použitelná jiná účinná opatření určená k předcházení a případně sankcionování zneužití, nebrání rámcová dohoda zákazu přeměny pro veřejný sektor. Takovými opatřeními mohou být například kogentní ustanovení, která upravují dobu a obnovení pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou či stanoví nárok na náhradu škody v případě zneužití ( 81 ).

115.

V této souvislosti je třeba odkázat znovu na nařízení prezidenta č. 164/2004 ( 82 ), které mezitím vstoupilo v platnost, do něhož, jak již bylo uvedeno výše ( 83 ), byla zavedena různá nová opatření určená k předcházení a sankcionování zneužití vznikajícího využitím zaměstnání na dobu určitou ve veřejném sektoru: požadavek objektivního důvodu, ustanovení o maximálním povoleném trvání po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů, jakož i ustanovení o povoleném počtu obnovení takových smluv nebo poměrů, dále nárok na odstupné v případě propuštění, jakož i případné trestněprávní a disciplinární sankce ( 84 ).

116.

Ze směrnice a z rámcové dohody nevyplývá žádná obecná povinnost členských států upravit přeměnu pracovních smluv na pracovní smlouvy na dobu neurčitou ( 85 ): ustanovení 5 bod 2 písm. b) rámcové dohody nestanoví takovou obecnou povinnost k přeměně ani v případě neoprávněného využití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou, ani v případě neoprávněného jednorázového časového omezení pracovních poměrů; ani na jiných místech nestanoví rámcová dohoda takovou povinnost.

117.

Rámcová dohoda stejně tak nezakazuje členským státům, aby upravovaly rozdílně zneužití vznikající využitím po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů uzavřených na dobu určitou podle toho, zda uvedené smlouvy nebo poměry byly uzavřeny se zaměstnavatelem v soukromém sektoru nebo se zaměstnavatelem ve veřejném sektoru ( 86 ). Rámcová dohoda dokonce sama výslovně uznává, „že jejich podrobné použití musí přihlédnout ke specifické vnitrostátní, odvětvové a sezónní situaci“ ( 87 ). K těmto okolnostem mohou náležet některé zásady práva veřejné služby, jako je zásada obsazování volných pracovních míst, model úředníka a požadavek úspěšného vykonání výběrového řízení za účelem zaměstnání na dobu neurčitou; použití takových zásad musí být samozřejmě v souladu s ostatními ustanoveními práva Společenství ( 88 ).

118.

Souhrnně platí:

Rámcová dohoda o pracovních poměrech na dobu určitou nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle které je ve veřejném sektoru zakázána přeměna pracovních poměrů na dobu určitou na pracovní poměry na dobu neurčitou, ledaže vnitrostátní právo neobsahuje v dotyčném sektoru jiné účinné opatření, které by zamezilo a případně sankcionovalo zneužití vznikající využitím po sobě jdoucích pracovních smluv.

119.

Pátou otázkou ve věci C-378/07, jakož i čtvrtou otázkou v věcech C-379/07 a C-380/07 si předkládající soud přeje zjistit, které požadavky vyplývají z případného porušení směrnice 1999/70 respektive k ní připojené rámcové dohody pro vyřešení sporu v původním řízení. Konkrétně je cílem otázky objasnit, zda musí vnitrostátní soud podle práva Společenství „nechat oživit“ dříve platné ustanovení, které je údajně výhodnější, jako je čl. 8 odst. 3 zákona č. 2112/1920, a použít jej při řešení sporu v původním řízení.

120.

Podle ustálené judikatury má vnitrostátní soud povinnost při použití vnitrostátního práva vykládat toto právo v co možná největším rozsahu ve světle znění a účelu této směrnice, aby tak dosáhl výsledku jí zamýšleného, a splnil tak požadavky čl. 249 třetího pododstavce ES ( 89 ).

121.

Tato povinnost vnitrostátního soudu provádět konformní výklad je sice omezena obecnými právními zásadami, zejména zásadou právní jistoty a zásadou zákazu zpětné účinnosti; stejně tak nemůže sloužit jako základ pro výklad vnitrostátního práva contra legem ( 90 ).

122.

Bez ohledu na to však zásada konformního výkladu vyžaduje, aby vnitrostátní soudy učinily vše, co spadá do jejich pravomoci, tím, že zohlední veškeré vnitrostátní právo a použijí metody výkladu jím uznané tak, aby zajistily plnou účinnost této směrnice a došly k výsledku, který je v souladu s cílem sledovaným touto směrnicí ( 91 ). Jinými slovy musí vnitrostátní soudy přijmout všechna nezbytná opatření, která jim umožní kdykoli zaručit výsledky stanovené směrnicí (srov. čl. 2 odst. 1 směrnice 1999/70) a odstranit následky porušení práva Společenství ( 92 ). K tomu musí plně využít prostor pro uvážení, který jim přiznává vnitrostátní právo ( 93 ).

123.

Předkládajícímu soudu přísluší, aby přezkoumal, zda a v jakém rozsahu může být v projednávaném případě použitelné vnitrostátní právo v popsaném smyslu vykládáno v souladu s požadavky směrnice 1999/70 a k ní připojenou rámcovou dohodou. Stejně tak náleží výlučně do pravomoci vnitrostátního soudu, aby přezkoumal právní následky takového výkladu pro spory v původním řízení. K tomu náleží konečně rovněž posouzení otázky, zda vnitrostátní ustanovení ve sporu v původním řízení mohou zůstat nepoužita a místo nich může být použito ustanovení, jako je čl. 8 odst. 3 zákona č. 2112/1920.

124.

Není-li možné dosáhnout cíle stanoveného směrnicí 1999/70 a rámcovou dohodou konformním výkladem, může být členský stát, který dosud nesplnil povinnost podle rozsudku Francovich, a za podmínek v něm stanovených povinen nahradit škodu vzniklou nesprávným provedením směrnice 1999/70 ( 94 ).

125.

Pouze pro úplnost je třeba dodat, že přímé použití ustanovení 5 a ustanovení 8 bodu 3 rámcové dohody – i přes existenci vertikálního právního vztahu mezi zaměstnanci a jejich veřejnoprávními zaměstnavateli ( 95 ) – nepřichází v projednávaném případě v úvahu.

126.

V případě ustanovení 5 bodu 1 rámcové dohody Soudní dvůr již výslovně konstatoval, že není přímo použitelné ( 96 ). Stejné úvahy platí tím spíše pro ustanovení 5 bod 2, které je formulováno ještě více neurčitě a ponechává členským státům ještě širší prostor k uvážení při provedení, než ponechává ustanovení 5 bod 1. Již znění ustanovení ukazuje svou úvodní formulací „případně“, že členské státy nemají povinnost přijmout některé z opatření uvedených v ustanovení 5 bodě 2 písm. a) a b).

127.

Rovněž zákaz snížení úrovně ochrany stanovený v ustanovení 8 bodě 3 rámcové dohody není vhodný pro přímou použitelnost. Důvodem není použití neurčitých právních pojmů jako „obecná úroveň ochrany zaměstnanců“ ( 97 ), ale spíše skutečnost, že cílem tohoto ustanovení vůbec není přiznat jednotlivci práva na obranu jeho zájmů jako zaměstnance, které by mohl uplatnit u soudu. Toto jednak vyplývá z postavení zákazu snížení úrovně ochrany v ustanovení 8 rámcové dohody, uprostřed „prováděcích ustanovení“, která pouze vymezují prostor k uvážení, který zůstává členským státům a sociálním partnerům při uplatňování rámcové dohody. Krom toho je toto zřejmé rovněž z vlastního obsahu ustanovení 8 bodu 3 rámcové dohody: ustanovení nezakazuje v konečném důsledku snížení obecné úrovně ochrany zaměstnanců jako takové, avšak zakazuje pouze příslušným vnitrostátním orgánům, aby uskutečnily takové zhoršení této ochrany pod záminkou provedení rámcové dohody ( 98 ).

128.

Souhrnně platí:

V rámci své povinnosti konformního výkladu vnitrostátního práva se směrnicí musí vnitrostátní soudy přijmout všechna nezbytná opatření, aby kdykoli zajistily, že budou dosaženy cíle stanovené směrnicí 1999/70 a budou odstraněny následky případných porušení práva Společenství. K tomu musí soudy zcela využít rozhodovací prostor, který jim přiznává vnitrostátní právo.

129.

S ohledem na předchozí úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby odpověděl na tři žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Monomeles Protodikeio Rethymnis takto: