1. 

Toto řízení o předběžné otázce nastoluje problém mezí uplatňování zásady zpětného použití mírnějšího trestu, zakotvené v čl. 2 odst. 2 druhé větě nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství ( 2 ) a poté uznané judikaturou Soudního dvora ( 3 ), po reformě společné zemědělské politiky, ke které došlo v roce 2003.

2. 

Toto řízení o předběžné otázce vyvolává konkrétně otázku, zda se zemědělec může dovolávat této zásady za účelem toho, aby na něj byl použit sankční režim přijatý poté, co došlo ke zjištěným nesrovnalostem, pokud je tento režim součástí pozměněného legislativního rámce, který je v projednávané věci výsledkem reformy společné zemědělské politiky z roku 2003. Tento nový legislativní rámec totiž nyní stanoví systém podpor nikoliv produkce, ale producenta, a to v podobě jednotné platby podmíněné dodržením norem a požadavků stanovených zákonodárcem Společenství v oblastech, jako je životní prostředí, veřejné zdraví a zdraví zvířat a rostlin.

3. 

Soudní dvůr je tak žádán o výklad několika článků nařízení Komise (ES) č. 796/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro podmíněnost, odlišení a integrovaný administrativní a kontrolní systém podle nařízení Rady (ES) č. 1782/2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce ( 4 ), jakož i čl. 2 odst. 2 druhé věty nařízení č. 2988/95.

4. 

Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi R. Jagerem, zemědělcem, a Amt für Landwirtschaft Bützow (úřad pro zemědělství v Bützow, dále jen „Amt“) ohledně zamítnutí žádosti o prémie na krávy bez tržní produkce mléka v roce 2001. Tato zamítnutí bylo odůvodněno nesrovnalostmi při identifikaci a evidenci skotu, pro který nebyla podána žádost o podporu.

5. 

V dále uvedené analýze ukáži, proč je třeba čl. 2 odst. 2 druhou větu nařízení č. 2988/95 podle mého názoru vykládat v tom smyslu, že sankční režim podle článků 66 a 67 nařízení č. 796/2004 se nepoužije zpětně na žádost o podporu, která spadá do časové působnosti nařízení Komise (EHS) č. 3887/92 ze dne 23. prosince 1992, kterým se stanoví prováděcí pravidla k integrovanému administrativnímu a kontrolnímu systému pro některé režimy podpor Společenství ( 5 ).

6.

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1760/2000 ze dne 17. července 2000 o systému identifikace a evidence skotu, o označování hovězího masa a výrobků z hovězího masa a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 820/97 ( 6 ), obsahuje, konkrétně v článcích 4 a 7, ustanovení týkající se identifikace a evidence skotu. Podle čl. 24 odst. 2 nařízení č. 1760/2000 se odkazy na nařízení č. 820/97 považují za odkazy na nařízení č. 1760/2000.

7.

Podle čl. 6 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1254/1999 ze dne 17. května 1999 o společné organizaci trhu s hovězím a telecím masem ( 7 ) producent, který chová ve svém zemědělském podniku krávy bez tržní produkce mléka, může mít na základě žádosti nárok na poskytnutí prémie na zachování chovu krav bez tržní produkce mléka (prémie na krávy bez tržní produkce mléka).

8.

Podle článku 21 tohoto nařízení se tato prémie poskytne pouze pro zvířata, která jsou řádně označena a registrována v souladu s nařízením č. 820/97.

9.

Od 1. ledna 2005 byla tato ustanovení nařízení č. 1254/1999 zrušena a nahrazena nařízením Rady (ES) č. 1782/2003 ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (EHS) č. 2019/93, (ES) č. 1452/2001, (ES) č. 1453/2001, (ES) č. 1454/2001, (ES) č. 1868/94, (ES) č. 1251/1999, (ES) č. 1254/1999, (ES) č. 1673/2000, (EHS) č. 2358/71 a (ES) č. 2529/2001 ( 8 ).

10.

Dvacátý čtvrtý a dvacátý pátý bod odůvodnění nařízení č. 1782/2003 uvádějí hlavní rysy reformy společné zemědělské politiky zavedené tímto nařízením. Jejich znění je následující:

„Zlepšení konkurenceschopnosti zemědělství Společenství a rozvoj norem v oblasti jakosti potravin a životního prostředí nutně způsobují pokles úředních cen zemědělských produktů a zvýšení výrobních nákladů pro zemědělské podniky ve Společenství. Pro dosažení těchto cílů a propagaci udržitelného a více tržně zaměřeného zemědělství je třeba přejít od podpory produkce k podpoře producentů zavedením odděleného systému podpory příjmů pro každý zemědělský podnik. Ačkoliv se částky skutečně vyplacené zemědělcům nezmění, oddělením se výrazně zvýší účinnost podpory příjmů. Je tudíž vhodné, aby jednotná platba na zemědělský podnik závisela na dodržování norem v oblasti životního prostředí, bezpečnosti potravin, zdraví zvířat a dobrých životních podmínek zvířat, jakož i na udržování zemědělského podniku v dobrém zemědělském a ekologickém stavu.

Uvedený systém by měl seskupit určitý počet stávajících přímých plateb, vyplacených zemědělcům podle různých režimů, do jednotné platby, která by byla stanovena na základě předchozích nároků v referenčním období upravených tak, aby bylo přihlédnuto k úplnému provedení opatření zavedených v rámci Agendy 2000 a ke změnám výší podpory stanovených v tomto nařízení.“

11.

Hlava III nařízení č. 1782/2003 stanoví pravidla týkající se režimu jednotné platby. V rámci tohoto režimu jsou přímé platby zemědělcům poskytovány především prostřednictvím jednotné roční platby, která nahrazuje většinu dříve existujících přímých podpor.

12.

Za účelem určení režimu jednotné platby, který bude použit, nařízení č. 1782/2003 umožňuje členským státům zvolit mezi několika možnostmi, přičemž hlavní jsou následující ( 9 ).

13.

Základní přístup je historický v tom smyslu, že jednotná platba poskytovaná každý rok zemědělci je vypočtena na základě referenční částky získané podle čl. 37 odst. 1 tohoto nařízení jako tříletý průměr celkových částek plateb poskytnutých zemědělci podle režimů podpor uvedených v příloze VI tohoto nařízení ( 10 ), vypočítané a upravené v souladu s přílohou VII téhož nařízení, v každém kalendářním roce referenčního období. Podle článku 38 nařízení č. 1782/2003 toto období zahrnuje kalendářní roky 2000, 2001 a 2002. Zemědělci jsou poté přiděleny platební nároky. Obecně se každý nárok vypočte vydělením referenční částky počtem hektarů, na něž se vztahovaly platby během referenčních let ( 11 ).

14.

Členské státy mohou dát přednost paušálnímu regionálnímu přístupu ( 12 ). Referenční částky jsou v takovém případě vypočítávány nikoliv na úrovni každého jednotlivě posuzovaného zemědělce, ale na regionální úrovni. Tyto částky tak odpovídají součtu plateb, které obdrželi zemědělci v dotyčném regionu v průběhu referenčního období. Regionální referenční částky se poté za účelem stanovení hodnoty jednotlivého nároku v dotyčném regionu vydělí počtem hektarů, na něž lze poskytnout podporu, ohlášenými zemědělci z tohoto regionu v průběhu roku zavedení režimu jednotné platby. Každý zemědělec obdrží určitý počet (paušálních) nároků odpovídající počtu hektarů, na něž lze poskytnout podporu, ohlášených během roku zavedení režimu jednotné platby. Tento přístup znamená určité přerozdělování plateb mezi zemědělci.

15.

Konečně, členské státy mohou v některých případech zvolit smíšený model kombinující historický přístup a paušální regionální přístup.

16.

Režim jednotné platby se vyznačuje tím, že se jedná o platbu nezávislou na produkci. To se nazývá „oddělením podpor“. Toto oddělení může být úplné, nebo pouze částečné.

17.

V případě částečného oddělení se členské státy rozhodnou, že režim jednotné platby zavedou pouze částečně, přičemž zachovají některé přímé podpory vázané na produkci ( 13 ).

18.

Například, pokud jde o platby na hovězí a telecí maso, čl. 68 odst. 2 písm. a bod i) první pododstavec nařízení č. 1782/2003 umožňuje členským státům ponechat si až 100 % té složky vnitrostátních stropů uvedených v článku 41 tohoto nařízení, která odpovídá prémii na krávy bez tržní produkce mléka.

19.

Tyto režimy podpor vázané na produkci jsou předmětem hlavy IV uvedeného nařízení, nazvané „Další režimy podpor“. Článek 125 nařízení č. 1782/2003, uvedený v této hlavě IV, stanoví podmínky poskytnutí prémie na krávy bez tržní produkce mléka. Krom toho článek 138 tohoto nařízení, který je součástí téže hlavy, stanoví, že přímé platby, jako je prémie na krávy bez tržní produkce mléka, se poskytnou pouze pro zvířata, která jsou řádně označena a evidována v souladu s nařízením č. 1760/2000.

20.

Vedle vlastní jednotné platby je dalším charakteristickým rysem reformy z roku 2003 to, co zákonodárce Společenství nazval „podmíněností“ podpor.

21.

Hlava II nařízení č. 1782/2003, nazvaná „Obecná ustanovení“, tak obsahuje kapitolu 1 nazvanou „Podmíněnost“, v níž čl. 3 odst. 1 stanoví, že každý zemědělec, který dostává přímé platby, musí dodržovat požadavky podle předpisů v oblasti řízení uvedené v příloze III tohoto nařízení, jakož i dobrý zemědělský a ekologický stav, jak jej stanoví členské státy podle článku 5.

22.

Požadavky podle předpisů v oblasti řízení zahrnují celkem 18 nařízení a směrnic týkajících se životního prostředí, veřejného zdraví, jakož i zdraví zvířat a rostlin.

23.

Mezi požadavky podle předpisů, které je třeba dodržovat, uvádí část A bod 8 přílohy II nařízení č. 1782/2003 články 4 a 7 nařízení č. 1760/2000.

24.

Krom toho musí členské státy podle čl. 5 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 dbát o to, aby veškerá zemědělská půda, a zejména půda, která se již nevyužívá pro účely produkce, byla udržována v dobrém zemědělském a ekologickém stavu. Členské státy tak musí na základě rámce stanoveného v příloze IV tohoto nařízení stanovit na vnitrostátní nebo regionální úrovni minimální požadavky pro dobrý zemědělský a ekologický stav. Tyto požadavky musí směřovat například k ochraně půdy prostřednictvím vhodných opatření za účelem zabránění její erozi nebo k zachování úrovně organických látek v půdě vhodnými metodami.

25.

Nařízení Rady (EHS) č. 3508/92 ze dne 27. listopadu 1992 o zavedení integrovaného administrativního a kontrolního systému pro některé režimy podpor Společenství ( 14 ) se podle svého čl. 1 odst. 1 písm. b) bodu i) použije na režim prémií na krávy bez tržní produkce mléka.

26.

Nařízení č. 3887/92 stanoví prováděcí pravidla k integrovanému administrativnímu a kontrolnímu systému.

27.

Článek 10c tohoto nařízení stanoví pravidla, kterými se řídí snížení podpory v případě nedodržení požadavků Společenství v oblasti identifikace a evidence skotu, pro který nebyla podána žádost o podporu. Tento článek zní takto:

„1.   Pokud jde o skot neuvedený v článku 10b, je-li při kontrolách na místě zjištěno, že počet zvířat přítomných v podniku, která jsou způsobilá pro podporu Společenství nebo pro ni mají význam, neodpovídá:

sníží se poměrně celková částka podpory poskytnuté zemědělci v rámci dotčeného režimu podpor za období dvanácti měsíců předcházejících kontrole na místě, která vedla k těmto zjištěním, s výjimkou případu vyšší moci.

Snížení bude vypočteno na základě celkového počtu přítomných zvířat v rámci dotčeného režimu nebo údajů v počítačové databázi podle článku 5 nařízení (ES) č. 820/97 nebo zvířecích pasů nebo údajů v evidenci zemědělce, přičemž se přihlédne k nejnižšímu číslu.

[…]

3.   Pokud rozdíl zjištěný při kontrole na místě činí více než 20 % zjištěného počtu zvířat způsobilých pro podporu, nebude poskytnuta žádná podpora za dobu dvanácti měsíců předcházející kontrole na místě.“(neoficiální překlad)

28.

Nařízení č. 3887/92 bylo zrušeno nařízením Komise (ES) č. 2419/2001 ze dne 11. prosince 2001, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro integrovaný administrativní a kontrolní systém pro některé režimy podpor Společenství zavedený nařízením Rady (EHS) č. 3508/92 ( 15 ). Podle čl. 53 odst. 1 druhé věty nařízení č. 2419/2001 se však nařízení č. 3887/92 použije i nadále na žádosti o podporu týkající se hospodářských roků nebo prémiových období, které počínají před 1. lednem 2002.

29.

Články 36 až 43 nařízení č. 2419/2001, které jsou uvedeny v hlavě IV tohoto nařízení, nazvané „Základ pro výpočet podpory, snížení a vyloučení“, stanoví pravidla, která se použijí v případě zjištění týkajících se žádostí o podporu „na zvířata“. Článek 38 tohoto nařízení v tomto ohledu obsahuje ustanovení o snížení a vyloučení týkající se skotu, pro který byla podána žádost o podporu. Pokud jde o článek 39 tohoto nařízení, nazvaný „Porušení ustanovení týkajících se identifikace a registrace skotu, pro který nebyla podána žádost o podporu“, ten stanoví ve svém odst. 1 prvním pododstavci toto:

„V případech, kdy je na základě kontroly na místě týkající se skotu, pro který nebyla podána žádost o podporu, zjištěno porušení ustanovení týkajících se identifikace a registrace skotu, bude celková částka podpory, na kterou by měl zemědělec nárok podle čl. 36 odst. 3 v rámci režimů podpory skotu na dané prémiové období, a případně po uplatnění snížení v souladu s článkem 38, s výjimkou případů zásahu vyšší moci nebo mimořádných okolností ve smyslu článku 48, snížena o částku, která bude vypočtena na základě vzorce uvedeného v odstavci 2.“

30.

Nařízení Komise (ES) č. 118/2004 ze dne 23. ledna 2004 ( 16 ) pozměnilo nařízení č. 2419/2001, a to mimo jiné tak, že na konec čl. 39 odst. 1 prvního pododstavce tohoto posledně uvedeného nařízení doplnilo následující větu:

„Částka, o kterou má být podpora snížena, však nesmí činit více než 20 % celkové částky, na kterou má zemědělec nárok.“

31.

Nařízení č. 2419/2001 bylo zrušeno nařízením č. 796/2004, které, pro připomenutí, obsahuje prováděcí pravidla pro podmíněnost, odlišení a integrovaný administrativní a kontrolní systém podle nařízení č. 1782/2003.

32.

Článek 81 druhý pododstavec nařízení č. 796/2004 stanoví, že toto nařízení se použije na žádosti o podporu, které se týkají hospodářských roků nebo prémiových období počínajících dnem 1. ledna 2005, přičemž nařízení č. 2419/2001 se na základě čl. 80 odst. 1 prvního pododstavce druhé věty nařízení č. 796/2004 nadále použije na žádosti o podporu, které se týkají hospodářských roků nebo prémiových období počínajících před tímto datem.

33.

Hlava IV nařízení č. 796/2004 obsahuje pravidla týkající se základu pro výpočet podpory, snížení a vyloučení.

34.

Články 57 až 63 tohoto nařízení, které jsou součástí hlavy IV kapitoly I, nazvané „Zjištění týkající se kritérií způsobilosti“, stanoví pravidla, která se vztahují na prémie „na zvířata“. V tomto rámci článek 59 uvedeného nařízení upravuje snížení a vyloučení týkající se skotu, pro který byla podána žádost o podporu.

35.

Články 66 a 67 nařízení č. 796/2004, které jsou uvedeny v hlavě IV kapitole II, nazvané „Zjištění týkající se podmíněnosti“, stanoví pravidla, která se použijí v případě, kdy nejsou dodrženy požadavky a normy, které jsou součástí podmíněnosti.

36.

Tyto dva články tak provádějí čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1782/2003, který stanoví, že pokud nejsou požadavky podle předpisů v oblasti řízení nebo dobrý zemědělský a ekologický stav dodržovány z důvodu jednání nebo opomenutí přičitatelného dotyčnému zemědělci, je celková výše přímých plateb, které mají být poskytnuty v kalendářním roce, v němž je nedodržení zjištěno, snížena nebo zrušena po použití článků 10 a 11 téhož nařízení, tedy jednak po odlišení přímých plateb, a jednak po případné úpravě přímých plateb z důvodu finanční kázně.

37.

Články 66 a 67 nařízení č. 796/2004 zní takto:

„Článek 66

Uplatnění snížení v případě nedbalosti

1.   Aniž je dotčen článek 71, pokud ke zjištěnému porušení došlo z nedbalosti zemědělce, použije se snížení na celkovou částku přímých plateb, jak jsou definovány v čl. 2 písm. d) nařízení (ES) č. 1782/2003[ ( 17 )], které byly nebo mají být poskytnuty dotyčnému zemědělci na základě žádosti o podporu, kterou podal nebo podá v průběhu kalendářního roku zjištění. Toto snížení zpravidla činí 3 % celkové částky.

Platební agentura však může na základě hodnocení poskytnutého příslušným kontrolním orgánem ve zprávě o kontrole v souladu s čl. 48 odst. 1 písm. c) rozhodnout buď o snížení tohoto procentuálního podílu na 1 %, nebo o jeho zvýšení na 5 % celkové částky anebo, v případech uvedených v čl. 48 odst. 1 písm. c) druhém pododstavci, žádné snížení vůbec neuložit.

2.   Pokud byl zjištěn více než jeden případ porušení různých aktů nebo norem ze stejné oblasti podmíněnosti, tyto případy se pro účely stanovení snížení podle odstavce 1 považují za jediné porušení.

3.   Pokud byl zjištěn více než jeden případ porušení podmínek v rámci různých oblastí podmíněnosti, použije se postup pro stanovení snížení podle odstavce 1 zvlášť na každý případ porušení podmínek.

Porušení normy, která představuje rovněž požadavek, se považuje za jeden případ porušení podmínek.

Výsledná procenta snížení se sčítají. Maximální snížení však nepřekročí 5 % celkové výše podle odstavce 1.

4.   Aniž jsou dotčeny případy úmyslného porušení podle článku 67, pokud byla zjištěna opakovaná porušení, procento stanovené podle odstavce 1 pro první případ porušení se při prvním opakování vynásobí koeficientem tři. Za tímto účelem stanoví platební agentura procento, které by bylo použito na první porušení dotyčného požadavku nebo normy, pokud bylo stanoveno v souladu s odstavcem 2.

V případě dalších opakování se násobící koeficient tři použije pokaždé na výsledek snížení stanovený pro předchozí opakované porušení. Maximální snížení však nepřekročí 15 % celkové částky uvedené v odstavci 1.

V případě dosažení maximálního procenta ve výši 15 % sdělí platební agentura dotčenému zemědělci, že pokud bude totéž porušení podmínek zjištěno znovu, bude považováno za úmyslné ve smyslu článku 67. Jestliže poté dojde ke zjištění dalšího porušení podmínek, použije se procento snížení, které se stanoví tak, že se výsledek předchozího násobení před případným omezením na 15 % podle poslední věty druhého pododstavce vynásobí třemi.

5.   V případě zjištění opakovaného porušení podmínek spolu s dalším porušením podmínek nebo dalším opakovaným porušením podmínek se výsledná procenta snížení sčítají. Aniž je dotčen odstavec 4 třetí pododstavec, maximální snížení však nepřekročí 15 % celkové výše podle odstavce 1.

Článek 67

Uplatnění snížení a vyloučení v případech úmyslného porušení

1.   Aniž je dotčen článek 71, pokud se zjištěného porušení dopustil zemědělec úmyslně, použije se na celkovou částku uvedenou v čl. 66 odst. 1 prvním pododstavci snížení, které činí zpravidla 20 % této celkové částky.

Platební agentura však může na základě hodnocení poskytnutého příslušným kontrolním orgánem ve zprávě o kontrole v souladu s čl. 48 odst. 1 písm. c) rozhodnout buď o snížení tohoto procentuálního podílu až na 15 %, nebo případně o jeho zvýšení až na 100 % celkové částky.

2.   Pokud se úmyslné porušení týká zvláštního režimu podpory, je zemědělec vyloučen z tohoto režimu pro dotyčný kalendářní rok.

V případech mimořádného rozsahu, závažnosti nebo trvalého charakteru nebo v případě zjištění opakovaného úmyslného porušení je zemědělec navíc vyloučen z dotyčného režimu podpory v následujícím kalendářním roce.“

38.

Článek 1 nařízení č. 2988/95 zní takto:

„1.   Pro účely ochrany finančních zájmů Evropských společenství se přijímají obecná pravidla týkající se stejnorodých kontrol a správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti s ohledem na právo Společenství.

2.   ‚Nesrovnalostí‘ se rozumí jakékoli porušení právního předpisu Společenství vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství nebo rozpočty Společenstvím spravované, a to buď snížením nebo ztrátou příjmů z vlastních zdrojů vybíraných přímo ve prospěch Společenství, nebo formou neoprávněného výdaje.“

39.

Pokud jde o čl. 2 odst. 2 téhož nařízení, ten stanoví následující:

„Správní sankce smí být uložena, pouze pokud ji stanoví právní předpis Společenství předcházející nesrovnalosti. V případě pozdější změny ustanovení týkajících se správních sankcí obsažených v předpisech Společenství se zpětně použijí ustanovení, která jsou méně přísná.“

40.

V Německu stanoví zákon k provedení reformy společné zemědělské politiky (Gesetz zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik) ze dne 21. července 2004 ( 18 ), že prémie na krávy bez tržní produkce mléka je počínaje 1. lednem 2005 vyplácena jako součást oddělené jednotné platby podle hlavy III nařízení č. 1782/2003. Tento zákon krom toho zavádí smíšený model kombinující historický a regionální přístup.

41.

V květnu 2001 podal R. Jager, zemědělec, k Amt žádost o poskytnutí prémie na krávy bez tržní produkce mléka pro 71 kusů skotu na rok 2001.

42.

Rozhodnutím ze dne 24. ledna 2002 Amt zamítl tuto žádost v celém rozsahu na základě toho, že při kontrole na místě zjistil nesrovnalosti ve smyslu čl. 10c odst. 1 nařízení č. 3887/92, přičemž zjištěná odchylka byla vyšší než 20 % počtu zvířat způsobilých pro podporu.

43.

Poté, co nebylo vyhověno stížnosti, podal R. Jager dne 25. července 2002 žalobu k Verwaltungsgericht Schwerin (správní soud ve Schwerin) (Německo).

44.

Tento soud ve svém předkládacím rozhodnutí poukazuje na to, že s ohledem na výše uvedený rozsudek Gerken a na čl. 2 odst. 2 nařízení č. 2988/95, které zakotvují zásadu zpětného použití méně přísných sankcí, je nařízení č. 118/2004 v každém případě v rámci sporu v původním řízení relevantní, jelikož toto nařízení doplnilo do článku 39 nařízení č. 2419/2001 maximální sankci, a sice v tom smyslu, že snížení podpory nesmí činit více než 20 % celkové částky, na kterou má zemědělec nárok.

45.

Uvedený soud se nicméně domnívá, že nařízení č. 796/2004, které se použije na žádosti o podporu, jež se týkají hospodářských roků nebo prémiových období počínajících dnem 1. ledna 2005, je pro R. Jagera ještě příznivější. Ustanovení článků 57 až 63 tohoto nařízení, která přebírají z velké části ustanovení článků 36 až 43 nařízení č. 2419/2001, totiž již neobsahují ustanovení obdobné článku 39 tohoto posledně uvedeného nařízení. Neexistence sankce je tedy tou nejmírnější sankcí, kterou si lze v případě R. Jagera představit.

46.

Verwaltungsgericht Schwerin si nicméně klade otázku, zda lze tuto příznivější sankci v projednávaném případě použít, i když je v Německu od 1. ledna 2005 prémie na krávy bez tržní produkce mléka poskytována jako jednotná platba, takže ustanovení týkající se prémií „na zvířata“ podle článků 57 až 63 nařízení č. 796/2004 již nejsou v tomto členském státě použitelná.

47.

Uvedený soud se tedy rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru předběžnou otázku za účelem „zjistit, zda je nutno zpětně použít ustanovení stanovící mírnější sankci (týkající se prémií na zvířata) také tehdy, pokud toto ustanovení v zásadě platí teprve pro období, během kterého již nejsou v dotčeném členském státě poskytovány prémie na zvířata, ale byla zavedena přímá platba“.

48.

Soudní dvůr nedávno zdůraznil, že zásada zpětného použití mírnějšího trestu je součástí ústavních tradic společných členským státům, takže je třeba ji považovat za obecnou zásadu práva Společenství, jejíž dodržování Soudní dvůr zajišťuje a kterou se vnitrostátní soud musí řídit ( 19 ).

49.

Tato zásada je vyjádřena konkrétněji v čl. 2 odst. 2 druhé větě nařízení č. 2988/95 ( 20 ).

50.

Ve výše uvedeném rozsudku Gerken Soudní dvůr stanovil pro použití tohoto posledně uvedeného ustanovení čtyři podmínky ( 21 ):

51.

Úvodem mohu s ohledem na tyto čtyři podmínky uvést, stejně jako R. Jager, Amt, řecká vláda, Komise, jakož i předkládající soud, že sankční režim podle článku 39 nařízení č. 2419/2001, ve znění nařízení č. 118/2004, je v každém případě použitelný v rámci sporu v původním řízení.

52.

Amt totiž zjistil nesrovnalosti s ohledem na ustanovení čl. 10c odst. 1 nařízení č. 3887/92 týkající se identifikace evidence skotu, pro nějž nebyla podána žádost o podporu. Jedná se o „nesrovnalosti“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2988/95.

53.

Existence těchto nesrovnalostí vedla k použití čl. 10c odst. 3 nařízení č. 3887/92, který, pro připomenutí, stanoví, že pokud rozdíl zjištěný při kontrole na místě činí více než 20 % zjištěného počtu zvířat způsobilých pro podporu, nebude poskytnuta žádná podpora za dobu dvanácti měsíců předcházející kontrole na místě. Snížení výše podpory „na zvířata“ nebo dokonce zrušení této podpory přitom představují „správní sankci“ ve smyslu čl. 2 odst. 2 nařízení č. 2988/95 ( 22 ).

54.

Článek 39 nařízení č. 2419/2001 poté pozměnil ustanovení práva Společenství týkající se správních sankcí a ve svém znění pozměněném na základě čl. 1 bodu 11 písm. a) nařízení č. 118/2004 zavedl horní hranici snížení, které se uplatní v případě nedodržení ustanovení Společenství týkajících se identifikace a registrace skotu, pro který nebyla podána žádost o podporu, a to ve výši 20 % celkové částky, na kterou má zemědělec nárok v rámci režimů podpory skotu na dané prémiové období.

55.

Cílem tohoto ustanovení je zjevně změnit ustanovení o správních sankcích za účelem zmírnění přísnosti sankce, která se použije v případě nedodržení ustanovení Společenství týkajících se identifikace a registrace skotu, pro který nebyla podána žádost o podporu ( 23 ).

56.

Na základě čl. 2 odst. 2 druhé věty nařízení č. 2988/95 je tedy třeba v každém případě na sankci uloženou R. Jagerovi v souvislosti s jeho žádostí o podporu „na zvířata“ uplatnit horní hranici 20 %, třebaže tato žádost spadá do časové působnosti nařízení č. 3887/92.

57.

Účastníci řízení, kteří předložili vyjádření Soudnímu dvoru, se naopak neshodují v tom, zda při určení snížení a vyloučení použitelných v případě R. Jagera musí být zohledněno i nařízení č. 796/2004, na základě kterého by mu mohla být uložena ještě méně přísná sankce.

58.

Nejprve je třeba zdůraznit, že řecká vláda a Komise ve svých vyjádřeních poukázaly na omyl, kterého se dopustil předkládající soud, když uvedl, že články 57 až 63 nařízení č. 796/2004 neobsahují ustanovení odpovídající článku 39 nařízení č. 2419/2001, a když na základě toho dospěl k závěru, že nařízení č. 796/2004 již nestanoví žádnou sankci, pokud nejsou dodrženy požadavky na identifikaci a registraci skotu, pro který nebyla podána žádost o podporu, což by v důsledku toho bylo pro zemědělce příznivější.

59.

Mám rovněž za to, že je nesprávné se domnívat, že nedodržení požadavků na identifikaci a registraci skotu, pro který nebyla podána žádost o podporu, již nelze na základě nařízení č. 796/2004 sankcionovat.

60.

Tyto požadavky totiž spadají nyní do podmíněnosti, kterou musí dodržovat každý zemědělec, který dostává přímé platby, v souladu s tím, co stanoví čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1782/2003. V tomto ohledu připomínám, že část A bod 8) přílohy III tohoto nařízení zmiňuje články 4 a 7 nařízení č. 1760/2000 mezi „požadavky podle předpisů v oblasti řízení“, které jsou samy součástí pravidel spojených s podmíněností, jež je třeba dodržovat.

61.

Z toho vyplývá, že sankčním režimem relevantním v případě nedodržení těchto pravidel týkajících se identifikace a registrace skotu v takovém kontextu, jako je kontext sporu v původním řízení, kdy je nedodržení uvedených pravidel zjištěno u zvířat, pro která nebyla podána žádost o podporu, je režim stanovený v článcích 66 a 67 nařízení č. 796/2004 ( 24 ).

62.

Aby tedy byla vnitrostátnímu soudu poskytnuta užitečná odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, jenž mu byl předložen ( 25 ), je třeba, jak navrhuje Komise, předběžnou otázku přeformulovat tak, aby se Soudní dvůr vyjádřil k tomu, zda je třeba druhou větu odstavce 2 článku 2 nařízení č. 3988/95 vykládat v tom smyslu, že sankční režim stanovený v článcích 66 a 67 nařízení č. 796/2004 se použije zpětně na žádost o podporu, která spadá do časové působnosti nařízení č. 3887/92 ( 26 ).

63.

S ohledem na takto přeformulovanou otázku zástupce R. Jagera na jednání tvrdil, že nařízení č. 796/2004 je třeba za účelem určení, která sankce je pro posledně uvedeného nejméně přísná, zohlednit v co největším možném rozsahu a provést srovnávací výpočet ve vztahu ke snížení, které by vyplývalo z článku 39 nařízení č. 2419/2001, ve znění nařízení č. 118/2004.

64.

Amt má naproti tomu za to, že použití sankcí podle nařízení č. 796/2004 je objektivně nemožné, neboť v roce, kdy byla podána žádost, tedy v roce 2001, jednotná platba ještě nebyla poskytována.

65.

Komise se rovněž domnívá, že zpětné použití sankcí stanovených tímto nařízením není v projednávaném případě možné.

66.

Opírá se v tomto ohledu o stanovisko generální advokátky J. Kokott přednesené ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Berlusconi a další ( 27 ), a tvrdí, že zpětné použití méně přísného trestu je možné pouze tehdy, pokud odráží změněné posouzení dotyčné nesrovnalosti ze strany zákonodárce.

67.

Komise se přitom domnívá, že nařízením č. 796/2004 byla sankční ustanovení zcela nově strukturována a přizpůsobena změněným požadavkům režimu jednotné platby a podmíněnosti, jak jsou uvedeny v nařízení č. 1782/2003. Ani odůvodnění nařízení č. 796/2004, ani obecný kontext tohoto nařízení neumožňují dospět k závěru, že sankce uvedené v článcích 66 a 67 uvedeného nařízení byly přijaty s cílem sankcionovat v budoucnu méně přísně určité nesrovnalosti, o jaké se jedná ve sporu v původním řízení.

68.

Krom toho Komise na jednání uvedla, že podle jejího názoru nové posouzení na základě nařízení č. 796/2004 dnes již není možné zejména proto, že je nemožné ověřit, za účelem posouzení závažnosti protiprávního jednání, kterého se zemědělec dopustil, zda posledně uvedený dodržel všechna ostatní pravidla spojená s podmíněností, zejména požadavky v oblasti životního prostředí a ochrany zvířat.

69.

Řecká vláda se připojuje ke stanovisku Komise, pokud jde o to, že ve smyslu čl. 2 odst. 2 nařízení č. 2988/95 nelze zásadu zpětné účinnosti zakotvenou v tomto ustanovení použít, pokud ustanovení práva Společenství, která vymezují sankce, byla novým nařízením zcela nově strukturována, jako je tomu v projednávaném případě u nařízení č. 796/2004. Nejedná se totiž o změnu nebo nahrazení podobných starších ustanovení, ale v podstatě o nový režim, jehož filozofie a cíle jsou odlišné.

70.

Domnívám se, stejně jako Amt, řecká vláda a Komise, že čl. 2 odst. 2 druhou větu nařízení č. 2988/95 je třeba vykládat v tom smyslu, že sankční režim podle článků 66 a 67 nařízení č. 796/2004 se nepoužije zpětně na žádost o podporu, která spadá do časové působnosti nařízení č. 3887/92.

71.

Podle mého názoru se podmínka „pozdější změny ustanovení týkajících se správních sankcí“, která je uvedena v čl. 2 odst. 2 druhé větě nařízení č. 2988/95, vztahuje na přijetí nového ustanovení, jehož účelem je změnit povahu nebo intenzitu sankce v rámci normativního systému, jehož hlavní charakteristiky jsou zachovány.

72.

Pokud je tedy systém, do nějž patří tato sankce, podstatně reformován, a v důsledku toho je zaveden nový sankční režim, nelze tento článek podle mého názoru použít.

73.

V takovém případě jsou totiž změny sankčního režimu odůvodněny pouze nutností přizpůsobit jej novému normativnímu systému, jehož řádné provádění sankční režim zaručuje, a jejich účelem není projevit změnu posouzení přiměřenosti sankce s ohledem na závažnost nesrovnalosti ze strany zákonodárce.

74.

Vztah, který existuje mezi novým sankčním režimem a reformovaným normativním systémem, tedy podle mého názoru znemožňuje zpětné použití tohoto nového sankčního systému na skutkové okolnosti, které spadají do dřívějšího normativního systému.

75.

V tomto ohledu se domnívám, že články 66 a 67 nařízení č. 796/2004 jdou nad rámec pouhé „pozdější změn[y] ustanovení týkajících se správních sankcí“ ve smyslu čl. 2 odst. 2 druhé věty nařízení č. 2988/95, což podle mého názoru brání jejich zpětnému použití na žádosti o podporu, které spadají do časové působnosti nařízení č. 3887/92 ( 28 ).

76.

Články 66 a 67 nařízení č. 796/2004 totiž zavádějí nový sankční režim úzce spojený s novým režimem přímých podpor, který je výsledkem reformy společné zemědělské politiky z roku 2003.

77.

Tato úzká vazba mezi novým sankčním režimem a reformovaným normativním systémem, jehož součást tvoří, se projevuje určitými charakteristickými rysy, které jsou tomuto novému režimu vlastní a které znemožňují jeho prosté přenesení na žádost o podporu spadající do časové působnosti nařízení č. 3887/92, aniž by tím byla změněna povaha a soudržnost reformovaného systému, jak jej vytvořil zákonodárce Společenství.

78.

Tyto charakteristické rysy vlastní novému sankčnímu režimu spočívají jednak v cíli, který sleduje, a jednak ve způsobu určení sankce.

79.

Jak bylo uvedeno výše, jeden ze základních principů reformy z roku 2003 spočívá v podmíněnosti podpor a tato podmíněnost se podle čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 vztahuje na každého zemědělce, který dostává přímé platby, ať už v rámci jednotné platby, nebo v rámci ostatních režimů podpor vyjmenovaných v příloze I tohoto nařízení ( 29 ).

80.

Pokud zemědělec nedodrží pravidla, která jsou součástí podmíněnosti, celková výše přímých plateb, na které má nárok, může být snížena nebo zrušena podle pravidel uvedených v článcích 66 a 67 nařízení č. 796/2004.

81.

Z padesátého šestého bodu odůvodnění nařízení č. 796/2004 jasně vyplývá, že systém snížení a vyloučení týkající se povinností spojených s podmíněností sleduje konkrétní cíl, který zcela zapadá do logiky nového systému, a to motivovat zemědělce k dodržování již existujících právních předpisů v různých oblastech podmíněnosti.

82.

Tyto jednotlivé oblasti podléhající podmíněnosti mají různou povahu. Tvoří je požadavky podle předpisů v oblasti řízení uvedené v příloze III nařízení č. 1782/2003, a sice 18 nařízení a směrnic v oblasti životního prostředí, veřejného zdraví, jakož i zdraví zvířat a rostlin, a požadavky na dobrý zemědělský a ekologický stav, které definují členské státy.

83.

Systém snížení a vyloučení podle článků 66 a 67 nařízení č. 796/2004 se tak liší od systému stanoveného v článku 10c nařízení č. 3887/92, poté v článku 39 nařízení č. 2419/2001, již svým cílem, který je mnohem širší než pouhá sankce za nedodržení pravidel Společenství v oblasti identifikace a registrace skotu.

84.

Povaha pravidel, která jsou součástí podmíněnosti, má dopad jak na systém kontroly podmíněnosti, tak na způsob určení sankce.

85.

Článek 9 nařízení č. 796/2004, který ukládá členským státům povinnost vytvořit systém, který zaručí účinnou kontrolu dodržování podmíněnosti, tak stanoví mimo jiné ve svém prvním pododstavci písm. d), že tento systém musí zahrnovat kontrolní zprávy, ve kterých je uvedeno každé zjištěné porušení, včetně zhodnocení jeho závažnosti, rozsahu, trvání a opakovanosti.

86.

Článek 48 odst. 1 písm. b) téhož nařízení upřesňuje, že kontrolní zpráva musí obsahovat část, v níž jsou jednotlivě popsány provedené kontroly každého z požadavků a norem podmíněnosti, které jsou dotčeny. Kromě toho čl. 48 odst. 1 písm. c) první pododstavec uvedeného nařízení stanoví, že zpráva obsahuje „hodnotící část, v níž se podává posouzení závažnosti porušení každého požadavku a/nebo normy na základě kritérií ‚závažnosti‘, ‚rozsahu‘, ‚trvalého charakteru‘ a ‚opakování‘ v souladu s čl. 7 odst. 1 nařízení (ES) č. 1782/2003 s uvedením všech faktorů, které by mohly vést ke zmírnění nebo zpřísnění snížení, které se má použít“.

87.

Tento kontrolní systém je soudržný s novým sankčním systémem, který bere v úvahu, jak stanoví čl. 7 odst. 1 nařízení č. 1782/2003, závažnost, rozsah, trvalost a opakování zjištěného nedodržení.

88.

Na základě těchto kontrolních zpráv přizpůsobených požadavkům podmíněnosti je poté uplatněn sankční režim podle článků 66 a 67 nařízení č. 796/2004. Platební agentura tak může s ohledem na hodnocení v těchto zprávách rozhodnout o snížení nebo zvýšení procenta snížení, nebo i zrušení celkové výše podpory.

89.

Vzhledem k této úzké vazbě mezi kontrolním systémem a sankčním režimem v oblasti podmíněnosti by bylo podle mého názoru obtížné, pokud ne nemožné, použít striktně články 66 a 67 nařízení č. 796/2004 na žádost o podporu, která byla předmětem kontroly na místě provedené z užšího hlediska, než jaké vyžaduje kontrola podmíněnosti ( 30 ), a podle odlišných pravidel, a sice, pokud jde o projednávanou věc, podle pravidel, kterými se dříve řídil výkon kontrol na místě v souvislosti s žádostí o podporu „na zvířata“ spadající do časové působnosti nařízení č. 3887/92 ( 31 ).

90.

Krom toho je třeba zdůraznit, že s ohledem na obecný dosah podmíněnosti v novém systému pravidel se sankční režim podle článků 66 a 67 nařízení č. 796/2004 nepoužije pouze na jedinou kategorii přímých plateb, což jej odlišuje od dřívějšího režimu, který se vztahoval konkrétně na částky získané v rámci režimů podpor na skot.

91.

Snížení a vyloučení stanovená v těchto článcích se tak uplatní na celkovou výši přímých plateb, jak jsou vymezeny v čl. 2 písm. d) nařízení č. 1782/2003, tj. na platby poskytnuté přímo zemědělcům v rámci jednoho z režimů podpory příjmů uvedených v příloze I tohoto posledně uvedeného nařízení.

92.

Základ, na nějž se uplatní snížení a vyloučení, je tedy jiný a mnohem širší. Procenta snížení stanovená v článcích 66 a 67 nařízení č. 796/2004 tuto charakteristiku zohledňují.

93.

Krom toho je důležité uvést, že celková výše přímých plateb, která nyní představuje základ, na nějž se uplatní snížení a vyloučení podle těchto článků, není dána prostým součtem dříve existujících přímých plateb.

94.

V čele seznamu těchto režimů podpor je totiž uveden režim jednotné platby, který měly členské státy zavést, po nepovinném přechodném období, nejpozději od 1. ledna 2007 ( 32 ).

95.

Jak bylo uvedeno výše, v rámci tohoto režimu jsou přímé podpory zemědělcům poskytovány především prostřednictvím jednotné roční platby, která nahrazuje většinu dříve existujících přímých plateb, a nařízení č. 1782/2003 umožňuje členským státům, aby za účelem určení režimu jednotné platby, který bude použit, zvolily mezi několika možnostmi, a sice přístupem historickým, regionálním a smíšeným.

96.

Použít snížení a vyloučení stanovená v článcích 66 a 67 nařízení č. 796/2004 zpětně na žádost o podporu, která spadá do časové působnosti nařízení č. 3887/92, by znamenalo určit ex post, jaké by byly bývaly platební nároky zemědělce, jako je R. Jager, což vedle toho, že takové určení by bylo v praxi obtížně proveditelné a vykonstruované, jde podle mého názoru nad rámec toho, co stanoví čl. 2 odst. 2 druhá věta nařízení č. 2988/95.

97.

Konečně je zde poslední prvek, který podle mého názoru činí nemožným, nemá-li dojít k pozměnění systému zamýšleného zákonodárcem Společenství, zpětné použití sankčního režimu stanoveného v článcích 66 a 67 nařízení č. 796/2004 na žádosti o podporu, které nespadají do časové působnosti tohoto nařízení, tj. na žádosti o podporu, jež se týkají hospodářských roků nebo prémiových období počínajících před 1. lednem 2005.

98.

Další dva charakteristické rysy nového systému pravidel totiž spočívají v povinném odlišení přímých plateb a ve finanční kázni.

99.

Podle čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 veškeré přímé platby, které mají být zemědělci poskytnuty v daném členském státě na daný kalendářní rok, se pro období od roku 2005 do roku 2012 každoročně snižují o specifický procentní podíl ( 33 ). Krom toho na základě článku 11 téhož nařízení mohou být přímé platby každoročně z důvodů finanční kázně rozhodnutím Rady Evropské unie upraveny.

100.

Částka, na niž se uplatní snížení a vyloučení uvedená v článcích 66 a 67 nařízení č. 796/2004, přitom zahrnuje snížení, která vyplývají z odlišení a z finanční kázně. Článek 6 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 totiž stanoví, že v případě nedodržení pravidel podmíněnosti je celková výše přímých plateb, které mají být poskytnuty, snížena nebo zrušena po použití článků 10 a 11 tohoto posledně uvedeného nařízení.

101.

Podle mého názoru by bylo v rozporu se systémem stanoveným zákonodárcem Společenství použít zpětně snížení, která vyplývají z odlišení a z finanční kázně, na žádosti o podpory, které nespadají do časové působnosti nařízení č. 796/2004. Na druhé straně, použít sankční režim podle článků 66 a 67 nařízení č. 796/2004 na celkovou výši přímých plateb, které mají být zemědělci poskytnuty, aniž by bylo přihlédnuto k odlišení a případným úpravám z důvodu finanční kázně, by vedlo ke změně systému pravidel zamýšleného zákonodárcem, což je podle mého názoru limit pro použití čl. 2 odst. 2 druhé věty nařízení č. 2988/95.

102.

S ohledem na všechny tyto skutečnosti navrhuji Soudnímu dvoru, aby předkládajícímu soudu odpověděl tak, že čl. 2 odst. 2 druhou větu nařízení č. 2988/95 je třeba vykládat v tom smyslu, že sankční režim podle článků 66 a 67 nařízení č. 796/2004 se nepoužije zpětně na žádost o podporu, která spadá do časové působnosti nařízení č. 3887/92.

103.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžnou otázku Verwaltungsgericht Schwerin odpověděl takto: