STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 26. dubna 2007(1)
Věc C‑186/06
Komise Evropských společenství
proti
Španělskému království
„Směrnice 79/409/EHS – Ochrana volně žijících ptáků – Zavlažovaná oblast kanálu Segarra-Garrigues (Lleida)“
I – Úvod
1. Projednávaný případ se týká uplatnění článku 4 směrnice Rady 79/409/EHS ze dne 2. dubna 1979 o ochraně volně žijících ptáků(2) (dále jen „směrnice o ochraně ptáků“) na plány zavlažit oblast, která je dosud charakteristická svými stepními přírodními stanovišti a vzácnými ptáky, vyskytujícími se převážně v těchto oblastech. Jelikož tato oblast nebyla v rozhodné době ještě prohlášena za zvláštní ochranné pásmo pro stepní ptáky, použije se poprvé od přijetí směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin(3) (dále jen „směrnice o stanovištích“) ochranný režim na takzvané faktické oblasti ochrany ptactva. Faktické oblasti ochrany ptactva jsou dosud neoznačené oblasti, které je třeba označit ve smyslu článku 4 směrnice o ochraně ptáků jako zvláště chráněné oblasti (dále jen „ZCHO“)(4). Vedle celé řady otázek týkajících se skutkového stavu je především třeba objasnit, zda a do jaké míry mohou být v rámci tohoto ochranného režimu opodstatněné zásahy kompenzačními opatřeními.
II – Právní rámec
2. Předmětem směrnice o ochraně ptáků je podle jejího článku 1 ochrana všech druhů ptáků přirozeně se vyskytujících ve volné přírodě na evropském území. Článek 2 stanoví v tomto ohledu základní povinnost členských států:
„Členské státy přijmou opatření nezbytná k tomu, aby populace druhů uvedených v článku 1 byly zachovány na úrovni nebo přivedeny na úroveň, která odpovídá zejména ekologickým, vědeckým a kulturním požadavkům, přičemž budou brát v úvahu hospodářské požadavky a požadavky rekreace.“
3. Článek 3 vyjmenovává prostředky, kterých mohou členské státy za tímto účelem využít, zejména zřizování chráněných území a udržování stanovišť.
4. Článek 4 obsahuje ustanovení o tom, která území mají členské státy označit jako ZCHO pro určité ptáky, které je třeba zvláště chránit. Zde byla rovněž – v odst. 4 první větě – nejprve upravena ochrana těchto oblastí:
„1. Druhy uvedené v příloze I musí být předmětem zvláštních opatření týkajících se ochrany jejich stanovišť s cílem zajistit přežití těchto druhů a rozmnožování v jejich areálu rozšíření.
V této souvislosti musí být brány v úvahu:
a) druhy ohrožené vyhubením;
b) druhy citlivé vůči specifickým změnám na jejich stanovišti;
c) druhy pokládané za vzácné s ohledem na málo početné populace nebo prostorově omezené místní rozšíření;
d) ostatní druhy vyžadující zvláštní pozornost z důvodů specifického charakteru jejich stanoviště.
Trendy a kolísání početnosti populací musí být zohledněny jako podklady pro hodnocení.
Členské státy především označí území nejvhodnější z hlediska jejich počtu a rozlohy jako zvláště chráněné oblasti určené pro ochranu těchto druhů, přičemž vezmou v úvahu jejich požadavky na ochranu na pevnině a na moři v zeměpisné oblasti, na niž se tato směrnice vztahuje.
2. – 3. […]
4. S ohledem na ochranu oblastí uvedených v odstavcích 1 a 2 přijmou členské státy vhodná opatření pro předcházení znečišťování nebo poškozování stanovišť nebo jakýchkoli rušivých zásahů, které negativně ovlivňují ptáky, pokud by mohly být významné z hlediska cílů tohoto článku. […]“
5. Podle článku 7 směrnice o stanovištích nahrazují povinnosti vyplývající z ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4 směrnice o stanovištích povinnosti vyplývající z čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ptácích od data stanoveného pro provedení této směrnice – tzn. od června 1994(5) – nebo ode dne označení nebo uznání dotyčného území jako ZCHO členským státem podle směrnice o ptácích.
III – Skutkový stav, postup před zahájením soudního řízení a návrhová žádání
6. V katalánské provincii Lleida existují rozsáhlá, stepím podobná stanoviště, která poskytují druhům ptáků na nich závislých dobré životní podmínky. V projednávané věci se jedná zejména o orla jestřábího (Hieraaetus fasciatus), dropa malého (Tetrax tetrax), kalandru černou (Melanocorypha calandra), skřivana Dupontova (Chersophilus duponti), mandelíka hajního (Coracias garrulus) a skřivánka krátkoprstého (Calandrella brachydactyla).
7. Seznam území důležitých pro ptactvo ve Španělsku, zveřejněný španělskou ornitologickou společností (Sociedad Española de Ornitología) v roce 1998(6), uvádí dvě oblasti, které jsou zvláště vhodné pro ochranu těchto druhů ptáků: IBA č. 142 „Secanos de Lérida“ o ploše 62 500 hektarů a IBA č. 144 „Cogul-Alfes“ o ploše 18 000 hektarů (IBA je zkratkou pro Important Bird Area [významná ptačí oblast] nebo Important Bird Areas [významné ptačí oblasti]).
8. V roce 1988 označilo Španělsko v oblasti IBA č. 144 ZCHO ve smyslu čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků, a to ZCHO „Mas de Melons“ o ploše 1 652 hektarů (po jejím rozšíření nyní 6 418 hektarů). Krom toho nebyla v oblasti obou IBA zprvu žádná ZCHO.
9. Komise byla v roce 2001 informována stížností o záměru zajistit v této oblasti zavlažování zhruba 110 000 hektarů zemědělských ploch. Tento záměr směřuje k umožnění dalšího zavlažení v objemu 1 500, 3 500 či 6 500 metrů krychlových vody na hektar. Tento záměr tedy vyžaduje různá stavební opatření. Španělsko prohlásilo tento záměr zákonem 42/1994 ze dne 30. září 1994(7) za projekt v obecném (celostátním) zájmu.
10. Dne 26. září 2002 přijaly příslušné regionální orgány prohlášení o dopadu tohoto záměru na životní prostředí. Ve stejném roce započaly první práce. Očekává se, že provedení všech nutných opatření bude trvat asi 10 let. Samotné zavlažování ještě nezačalo.
11. Jelikož se Komise po dalších informacích Španělska a stěžovatele domnívala, že záměrem byla porušena směrnice o ochraně ptáků, vyzvala Španělsko dne 1. dubna 2004 podle článku 226 ES k podání vyjádření. Navzdory odpovědi Španělska Komise trvala na svém názoru a vydala dne 14. prosince 2004 odůvodněné stanovisko, které bylo doručeno stálému zastoupení Španělska v Bruselu dne 22. prosince 2004. V tomto stanovisku Komise stanovila ke splnění povinností vyplývajících ze směrnice o ochraně ptáků poslední lhůtu v trvání dvou měsíců, tj. do 22. února 2005.
12. Ve své odpovědi, která byla Komisi doručena dne 7. března 2005, Španělsko uvádí, že již v roce 2003 byly v dotyčné oblasti označeny další ZCHO s další plochou 20 475 hektarů. Jedná se pravděpodobně o oblasti „Anglesola-Vilagrassa“ (857 hektarů), „Bellmunt-Almenara“ (3 466 hektarů), „Plans de Sió“ (nyní po rozšíření 5 298 hektarů), „Granyena“ (6 646 hektarů), „Valls del Sió-Llobregós“ (27 791 hektarů, v oblasti projektu zřejmě jen zčásti) a „Secans de la Noguera“ (zřejmě mimo oblast projektu) v IBA č. 142 jakož i „Secans del Segrià i Utxesa“, která se zřejmě částečně shoduje s územími IBA č. 144.
13. Bez ohledu na odpověď Španělska podala Komise dne 11. dubna 2006 projednávanou žalobu a navrhuje:
– určit, že Španělské království v souvislosti se záměrem zavlažování zavlažované oblasti Kanálu Segarra-Garrigues nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článků 2 a 3 a z čl. 4 odst. 1 a 4 směrnice Rady 79/409/EHS o ochraně volně žijících ptáků;
– uložit Španělskému království náhradu nákladů řízení.
14. Španělské království navrhuje:
– zamítnout žalobu, a
– uložit žalujícímu orgánu náhradu nákladů řízení.
15. V průběhu soudního řízení, dne 5. září 2006, označilo Katalánsko další území v rámci IBA č. 142 a 144 jako ZCHO. Vedle rozšíření stávajících ZCHO je třeba uvést ZCHO „Secans de Belianes-Preixana“ (1925 hektarů) v IBA č. 142. Celkově je nyní dle žalované označeno v oblasti projektu 38 150 hektarů jako ZCHO.
IV – Právní posouzení
A – K přípustnosti žaloby
16. Španělsko nejprve vytýká Komisi, že v odůvodněném stanovisku a v žalobě rozšířila předmět řízení, neboť Španělsko bylo ve výzvě dopisem pouze vyzváno, aby zaujalo stanovisko k porušení čl. 4 odst. 1 a 4 směrnice o ochraně ptáků, nikoliv však k porušení článku 2 a článku 3. Komise se k této připomínce výslovně nevyjadřuje.
17. Námitka Španělska je relevantní. Předmět řízení zahájeného podle článku 226 ES je omezen postupem před zahájením soudního řízení stanoveným tímto ustanovením(8). Tuto funkci má zejména výzva k předložení vyjádření, kterou se členskému státu předají nutné údaje k přípravě jeho obhajoby(9), má mu však rovněž umožnit vyřízení této záležitosti předtím, než se dostane k Soudnímu dvoru(10). Odůvodněné stanovisko a žaloba Komise musejí být založeny na stejných důvodech a žalobních důvodech, jako byly důvody výzvy dopisem, kterou se zahajuje postup před zahájením soudního řízení(11). Výtky Komise musejí být v důsledku toho vzneseny v obecné formě již ve výzvě dopisem(12).
18. Jak vysvětluje Španělsko, uvádí výzva k předložení vyjádření ve výroku jako porušená ustanovení pouze čl. 4 odst. 1 a 4 směrnice o ochraně ptáků. Článek 2 Komise neuvedla. Článek 3 sice krátce zmiňuje(13), ale chybí jakýkoliv odkaz na skutečnost, do jaké míry bylo toto ustanovení porušeno. Proto nebyly výtky porušení článku 2 a článku 3 směrnice o ochraně ptáků ve výzvě dopisem vzneseny ani obecně. V tomto ohledu obsahují odůvodněné stanovisko a žaloba nepřípustné rozšíření předmětu řízení.
19. Žaloba je v důsledku toho nepřípustná v rozsahu, v němž Komise namítá porušení článku 2 a článku 3 směrnice o ochraně ptáků.
B – K opodstatněnosti žaloby
1. K právním základům žaloby
20. V rozsahu, v němž je žaloba přípustná, vytýká Komise Španělsku porušení čl. 4 odst. 1 a 4 směrnice o ochraně ptáků v souvislosti se záměrem zavlažování zavlažované oblasti Kanálu Segarra-Garrigues.
21. Podle čl. 4 odst. 1 první věty směrnice o ochraně ptáků musí být druhy uvedené v příloze I předmětem zvláštních opatření týkajících se ochrany jejich stanovišť s cílem zajistit přežití těchto druhů a rozmnožování v jejich areálu rozšíření. Členské státy zejména označí podle čl. 4 odst. 1 věty čtvrté území nejvhodnější z hlediska jejich počtu a rozlohy jako chráněné oblasti. Toto zvláštní hledisko bylo dosud nejdůležitější oblastí působnosti čl. 4 odst. 1 v judikatuře.
22. Účastníci řízení se však shodují v tom, že předmětem tohoto řízení není označení určitých ZCHO(14), ale ohrožení území, která měla být označena jako ZCHO. V důsledku toho jde o to, zda Španělsko přijalo nezávisle na označení dostatečná zvláštní ochranná opatření ve smyslu čl. 4 odst. 1 první věty směrnice o ochraně ptáků.
23. Co se týče ZCHO, jedná se o typickou oblast působnosti čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků, kterou upřesňuje čl. 4 odst. 1 věta první. Podle tohoto ustanovení přijmou členské státy s ohledem na ochranu oblastí uvedených v odstavcích 1 a 2 vhodná opatření pro předcházení znečišťování nebo poškozování stanovišť nebo jakýchkoli rušivých zásahů, které negativně ovlivňují ptáky, pokud by mohly být významné z hlediska cílů tohoto článku. Upřesnění čl. 4 odst. 1 první věty čl. 4 odst. 4 první větou směrnice o ochraně ptáků však nevylučuje porušení obou ustanovení současně(15). Z porušení čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků je třeba spíše vyvodit závěr, že byl současně porušen i čl. 4 odst. 1 věta prvá směrnice o ochraně ptáků.
24. Článek 4 odst. 4 první věta směrnice o ochraně ptáků platila původně pro označené ZCHO. Rozsudek týkající se močálů Santoña rozšířil její působnost na faktické oblasti ochrany ptactva(16). Podle článku 7 směrnice o stanovištích nahrazují povinnosti vyplývající z ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4 směrnice o stanovištích povinnosti vyplývající z čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ptácích. To platí od data stanoveného pro provedení této směrnice – tzn. od června 1994 – nebo ode dne označení nebo uznání dotyčného území jako ZCHO členským státem podle směrnice o ptácích. Soudní dvůr k tomu v rozsudku Basses Corbières upřesnil, že faktické oblasti ochrany ptactva podléhají i nadále úpravě čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků(17).
25. Jelikož se na označené ZCHO nyní použije čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o stanovištích, vztahuje se porušení uváděné Komisí výlučně na faktické oblasti ochrany ptactva. Komise musí prokázat, že záměr zavlažování zhoršuje taková území v jejich funkci jakožto stanovišť chráněných ptáků.
2. K napadenému jednání
26. Komise nevytýká již vzniklé škody, ale spatřuje opodstatněnost porušení v tom, že Španělsko plánovalo a provádělo formality směřující k povolení záměru. V tomto ohledu uvádí dva právní akty, a to prohlášení obecného zájmu zákonem 42/1994 a prohlášení o dopadu záměru na životní prostředí z roku 2002. Nejprve je tedy třeba objasnit, zda jsou takové akty vůbec způsobilé porušit čl. 4 odst. 4 první větu a čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků.
27. Pro generálního advokáta van Gervena bylo jasné, že nerealizované záměry nemohou porušit čl. 4 odst. 4 větu první směrnice o ochraně ptáků, nicméně realizované záměry ano(18). Z toho by se dalo dovodit, že porušením tohoto ustanovení je teprve skutečné poškození. Pro tento výklad hovoří, že před provedením záměru ještě není ohroženo žádné území. Generální advokát v této souvislosti zdůraznil, že od některých vytýkaných plánů bylo v mezidobí upuštěno.
28. Ve věcech týkajících se čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků se skutečně vždy jednalo o záměry, které byly přinejmenším z velké části, pokud ne zcela, realizovány, a měly již proto dopad na dotčená území(19).
29. Ustanovení čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků by však bylo v praxi nevhodné k účinné ochraně území, kdyby bylo porušení konstatováno teprve v případě skutečné škody, nikoliv však u jednání státu, které je právní podmínkou poškození nebo i které mu napomáhá.
30. Proto Soudní dvůr nikdy nepodmiňoval přezkum vznikem škody(20). Předseda Soudního dvora naopak odmítl vydat předběžné opatření proti záměru výstavby hrází Leybucht v Německu z toho důvodu, že Komise doručila žádost teprve dva roky po udělení povolení a záměr byl již z velké části realizován(21). Z toho a contrario vyplývá, že v zájmu účinné právní ochrany porušují čl. 4 odst. 4 první větu směrnice o ochraně ptáků již správní rozhodnutí a tato mohou být předmětem řízení o nesplnění povinnosti včetně návrhu na předběžná opatření.
31. V projednávaném případě mohou v zásadě napomoci ohrožení uvedených ploch jak zákon 42/1994, tak i prohlášení o dopadu záměru na životní prostředí, neboť přispívají k realizaci sporného záměru.
32. O zákoně 42/1994 je však pouze známo, že dosvědčuje veřejný zájem na zavlažování. Zda stanovil zároveň přednost tohoto zájmu před potřebou ochrany ptactva však oproti tomu ze spisu nevyplývá. Proto nedovoluje existence tohoto zákona ještě závěr, že ochranná opatření ohledně dotčených ploch nevyhovují požadavkům čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků.
33. Naproti tomu prohlášení o dopadu na životní prostředí spočívá na zohlednění příslušné péče o životní prostředí a zejména péče o druhy ptáků, které je třeba chránit. Podle tohoto prohlášení nebrání ochrana ptáků realizaci záměru tak, jak je uveden v prohlášení o dopadu na životní prostředí.
34. Toto prohlášení je tedy třeba přezkoumat v tom smyslu, zda respektovalo čl. 4 odst. 4 větu první směrnice o ochraně ptáků. O porušení se jedná tehdy, pokud vede bez dostatečného odůvodnění k ohrožení faktické oblasti ochrany ptactva.
3. K existenci faktické oblasti ochrany ptactva
35. Účastníci řízení se shodují v tom, že v okamžiku prohlášení o dopadu záměru na životní prostředí nebyl v oblasti projektu označen dostatek ploch jako ZCHO. Toto jasně vyplývá z prohlášení o dopadu záměru na životní prostředí, neboť příslušné úřady byly zmocněny k tomu, aby označily a vykázaly další oblasti(22).
36. Je nesporné, že toto platí přinejmenším pro 36 688 hektarů, tedy rozdíl mezi nyní označenými 38 150 hektary v rámci projektu a původně označenými 1 462 hektary.
37. Úvahy Komise by však mohly být chápány tak, že za území, která je třeba označit, považuje ještě další území. Komise totiž odkazuje na údaje o plochách pro obě dotčené IBA, které společně zaujímají více než 80 000 hektarů.
38. Odkaz na seznam IBA však nestačí k určení, že v rámci oblasti projektu je třeba označit další území. Soudní dvůr již ohledně obdobného francouzského seznamu rozhodl, že pouhá skutečnost, že dotčená oblast byla zapsána do seznamu území důležitých pro ptactvo, nedokazuje, že musí být prohlášena za ZCHO(23). Údaje v seznamu IBA jsou pouze vyvratitelným nepřímým důkazem toho, že se jedná o území, která je třeba označit.
39. V projednávaném případě hovoří mapy rozšíření nejdůležitějších druhů ptáků, které Komise sama předložila, proti úplnému označení oblastí IBA. Nedokazují, že tyto druhy využívají v obou IBA všechny části území. IBA jsou příliš velké. Komise neobjasnila, do jaké míry je třeba podle těchto map rozšíření označit v rámci oblasti projektu další území.
40. Krom toho lze z popisu obou IBA dovodit, že se nenacházejí zcela v oblasti projektu, ale zahrnují i území mimo tuto oblast. O která území se jedná však Komise rovněž neuvádí.
41. V důsledku toho je v projednávaném řízení v souladu s tvrzením Španělska třeba vycházet z toho, že v okamžiku prohlášení o dopadu záměru na životní prostředí existovaly uvnitř oblasti projektu faktické oblasti ochrany ptactva o ploše 36 688 hektarů.
4. K ohrožení
42. V rámci dalšího kroku je třeba přezkoumat, zda Španělsko poskytlo ohledně této faktické oblasti ochrany ptactva v prohlášení o dopadu záměru na životní prostředí požadovanou ochranu podle čl. 4 odst. 4 věty prvé směrnice o ochraně ptáků. Podle tohoto ustanovení musí být přijata vhodná opatření pro předcházení znečišťování nebo poškozování stanovišť nebo jakýchkoliv rušivých zásahů, které negativně ovlivňují ptáky, pokud by mohly být významné z hlediska cílů tohoto článku.
43. Zavlažování stepních stanovišť a s tím související intenzifikace zemědělství mění vlastnosti životního prostředí. Je třeba předpokládat, že zavlažovaná území jsou pro ptáky vyskytující se převážně ve stepním prostředí méně vhodná. Zavlažování by tedy ohrožovalo faktickou oblast ochrany ptactva.
44. Španělsko sice namítá, že tento předpoklad je čistě hypotetický a nadto zdůrazňuje, že případné ohrožení vyváží opatřeními vedoucími ke snížení a kompenzaci škod. Tento argument je však v rozporu s prohlášením o dopadu záměru na životní prostředí. Jak španělská vláda výslovně uznává(24), příslušné orgány v něm došly k závěru, že dopady mají navzdory stanoveným preventivním, opravným a kompenzačním opatřením závažnou povahu („carácter severo“)(25).
45. Krom toho mohou sice opatření vedoucí ke snížení škod omezit nebo dokonce vyloučit ohrožení, to však není případ kompenzačních opatření, což vyplývá již z jejich definice. Kompenzační opatření totiž předpokládají škodu, která má být jinými opatřeními opět odčiněna.
46. V projednávaném případě přichází v úvahu jakožto opatření ke zmírnění škody v podstatě pouze vyloučení označovaných území z dalšího zavlažování. Podle prohlášení o dopadu záměru na životní prostředí je však pro tato opatření určeno pouze 18 000 hektarů(26). ZCHO Mas de Melos, označené dříve, se zdá být do tohoto opatření zahrnuta v plné míře. Více než polovina faktické oblasti ochrany ptactva, nejméně 20 000 hektarů, se tedy má stát předmětem dalšího zavlažování.
47. Vzhledem k rozloze tohoto území je třeba vycházet z toho, že se z hlediska cílů tohoto článku ohrožení projeví významně. Tento výsledek nevylučuje ani skutečnost, že podle prohlášení o dopadu záměru na životní prostředí – při zohlednění kompenzačních opatření – nevymizí žádný z relevantních druhů. Významná je totiž již redukce stavu.
48. Proto je třeba konstatovat, že příslušné orgány prohlášením o dopadu záměru na životní prostředí souhlasily s ohrožením faktické oblasti ochrany ptactva. Nutná opatření k zabránění znečišťování nebo poškozování stanovišť nebo jakýchkoli rušivých zásahů, které negativně ovlivňují ptáky, tedy nebyla přijata.
5. K odůvodnění
49. Španělská vláda se však dovolává různých hledisek za účelem odůvodnění ohrožení.
50. Výjimka z čl. 4 odst. 4 věty první směrnice o ochraně ptáků může být podle Soudního dvora odůvodněna pouze mimořádnými důvody obecného zájmu, které mají přednost před cíli ochrany přírody, které sleduje směrnice(27). To předpokládá zejména, že neexistuje žádná alternativa k ohrožení, tj. nesmí být překročeny meze toho, co je nutné k dosažení sledovaného cíle(28).
51. Záměr zavlažování se v projednávaném případě provádí z hospodářských důvodů. Hospodářské požadavky však nemohou podle ustálené judikatury odůvodnit ohrožení faktické oblasti ochrany ptactva(29). Nabízí se však otázka, zda je možné odůvodnění kompenzačními opatřeními a výhodami v oblasti životního prostředí uvedenými Španělskem.
52. Soudní dvůr uznal v rozsudku Leybucht, že kompenzace v oblasti životního prostředí mohou odůvodnit ohrožení chráněné oblasti provedené z hospodářských důvodů(30). Tento rozsudek by mohl být chápán tak, že kompenzační opatření mohou v zásadě odůvodňovat zásahy do chráněné oblasti.
53. Ohledně odůvodnění zásahů kompenzacemi je však namístě obezřetnost, neboť jejich úspěch lze jen zřídka předpovídat s jistotou. Závisí na přírodních procesech, které mohou být jen zřídka zcela pochopeny a jsou těžko předvídatelné. Kompenzačními opatřeními tak vzniká riziko skutečného ochuzení přírodního dědictví Evropy, přičemž vytvoření nových hodnot představuje nejprve především pouhou naději. Kompenzace by měla být proto pouze ultima ratio, pokud je zásah nutný(31).
54. Přesnější posouzení rozsudku Leybucht ostatně ukazuje, že se jednalo o zvláštní situaci, kterou nelze neomezeně přenést na jiné varianty případů. V tomto případě se jednalo o výstavbu a přemístění hrází u Severního moře. Tím došlo ke zničení solných luk a částí pobřeží nepokrytého vodou v době odlivu moře, tj. životního prostředí pro zachování různých druhů ptáků. V zásadě bylo však toto ohrožení odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu, a to nebezpečím záplav a ochranou pobřeží(32).
55. Kompenzace v oblasti životního prostředí vzal Soudní dvůr v potaz pouze proto, že záměr bral ohled na hospodářské zájmy, které jsou samy o sobě k odůvodnění nevhodné(33). Bez tohoto zohlednění by sice byl vliv záměru na potřeby ochrany ptáků nižší, ale způsobil by závažné hospodářské zatížení. Ohrožení oblasti ochrany ptactva tedy nemělo otvírat nové hospodářské možnosti, ale mělo zamezit zásahu do současného stavu.
56. Generální advokát van Gerven zastával v této situaci stanovisko, že hospodářským zájmům by mohlo být vyhověno při vypracování záměru, který musí mít přednost před zájmy životního prostředí, za podmínky, že další ohrožení životního prostředí způsobené hospodářskými zájmy není nepřiměřené v porovnání s výrazným ohrožením těchto jiných zájmů, nebyly-li by zohledněny(34). Jinými slovy: v rámci komplexního záměru, který je odůvodněn mimořádnými důvody, mohou být jeho prvky odůvodněny hospodářskými zájmy, pokud převažují nad ohrožením životního prostředí a pokud bude ohrožení kompenzováno. Zdá se mi, že tato myšlenka je rovněž základem rozsudku Leybucht.
57. To potvrzují rovněž pozdější rozhodnutí Soudního dvora, ve kterých zdůraznil, že ochranný režim podle čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků je přísnější než režim podle čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o stanovištích(35), jelikož podle směrnice o ochraně ptáků existuje méně možností odůvodnění zásahů(36).
58. Toto posouzení by bylo nesprávné, kdyby zásahy do faktických oblastí ochrany ptactva mohly být odůvodněny kompenzačními opatřeními vždy bez dalších podmínek. Článek 6 odst. 4 směrnice o stanovištích požaduje totiž nejen pouhou kompenzaci, ale krom toho naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu a nemožnost alternativního řešení.
59. Zde v tomto ohledu podporovaná teze generálního advokáta van Gervena odpovídá tedy zcela judikatuře Soudního dvora. V tomto smyslu nestačí k odůvodnění ani kompenzace v rámci čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků. Spíše je krom toho třeba zásadního odůvodnění celkového projektu mimořádnými důvody. Jen tehdy případně dovolí kompenzace zásahy do zájmu na ochraně ptáků, které jsou nutné pro omezení ohrožení stávajících hospodářských pozic celým projektem. V rámci tohoto výkladu je jednodušší odůvodnit záměr podle čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích než v rámci čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků.
60. Podmínky a dosah této velmi omezené výjimky z ochrany území podle čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků však Soudní dvůr nemusí v tomto řízení objasňovat jednotlivě. Tento případ je totiž postaven zcela jinak než rozsudek Leybucht. Mimořádné důvody pro zavlažování nejsou patrné. Proto není možné odůvodnění kompenzačními opatřeními.
61. Kromě toho není zřejmé, zda mohou stanovená kompenzační opatření vůbec vyrovnat hrozící ztrátu stepních stanovišť. Španělskem zejména dovolávané využívání zavlažovaných polí dropem malým se každopádně nezdá být způsobilým pro kompenzaci ohrožení. Spíše je znovu třeba připomenout, že dopady záměru podle prohlášení o dopadu záměru na životní prostředí jsou navzdory stanoveným opatřením závažné.
62. Dále Španělsko zdůrazňuje, že zavlažováním umožňuje další zemědělské využívání území. Toto je nezbytné, neboť bez obhospodařování by území ztratilo svou zvláštní způsobilost pro ochranu ptáků.
63. Je skutečně dobře možné, ba dokonce velmi pravděpodobné, že v současném obhospodařování musí být pokračováno, aby byl zachován příznivý stav pro ochranu ptactva. Španělsko by pak bylo podle článku 4 směrnice o ochraně ptáků povinno zabezpečit tento stav(37).
64. Není však patrné, že sám záměr zavlažování zajistí další obhospodařování. Záměr by spíše vedl ke změně obhospodařování a dalším zavlažováním a intenzifikací zemědělství by došlo ke snížení způsobilosti dotčených území pro ochranu ptáků. Proto by bylo třeba dalších opatření k zabezpečení provádění dosavadního obhospodařování, např. odpovídajících subvencí(38).
65. V důsledku toho není ohrožení odůvodněno.
6. K odstranění nesplnění povinnosti
66. Konečně Španělsko k danému okamžiku, tj. 22. února 2005, kdy uplynula lhůta, kterou určila Komise v odůvodněném stanovisku, pokračovalo v porušování článku 4 směrnice o ochraně ptáků.
67. Španělsko k tomuto okamžiku zajisté označilo v rámci oblasti projektu další ZCHO. Odhlédneme-li nicméně od skutečnosti, že byla po uplynutí lhůty označena další území, nestačí označení ZCHO k tomu, aby bylo ukončeno porušování. Jak účastníci řízení opakovaně zdůraznili, nejde zde totiž o povinnost označit území, ale o to, zda byly faktické oblasti ochrany ptactva ohroženy v důsledku prohlášení o dopadu záměru na životní prostředí.
68. Ukončení porušení by proto vyžadovalo upuštění od záměru – přinejmenším pro faktické oblasti ochrany ptactva – nebo – alternativně – označení těchto oblastí a provedení řízení stanoveného podle článku 7 ve spojení s čl. 6 odst. 3 a 4 směrnice o stanovištích. První ani druhé se v projednávaném případě nestalo. Proto Španělsko k danému okamžiku neukončilo porušení.
69. V konečném výsledku je tedy třeba určit, že Španělské království prohlášením o dopadu záměru na životní prostředí v souvislosti se záměrem zavlažování zavlažované oblasti kanálu Segarra-Garrigues nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 4 odst. 1 a 4 směrnice o ochraně ptáků.
V – K nákladům řízení
70. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Žalobu je sice třeba částečně odmítnout jako nepřípustnou, přesto však Komise v projednávaném případě měla úspěch se svými námitkami vůči spornému záměru. Proto je namístě uložit Španělsku náhradu nákladů řízení.
VI – Závěry
71. Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto:
„1. Španělské království prohlášením o dopadu záměru na životní prostředí v souvislosti se záměrem zavlažování zavlažované oblasti kanálu Segarra-Garrigues nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 4 odst. 1 a 4 směrnice o ochraně ptáků.
2. Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3. Španělské království ponese náklady řízení.“
1 – Původní jazyk: němčina.
2 – Úř. věst. L 103, s. 1; Zvl. vyd. 15/01, s. 98.
3 – Úř. věst. L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102.
4 – Viz rozsudek ze dne 7. prosince 2000, Komise v. Francie (Basses Corbières) (C‑374/98, s. I‑10799, body 47 a 55).
5 – Rovněž rozsudek ze dne 18. března 1999, Komise v. Francie (ústí Seiny) (C‑166/97, Recueil, s. I‑1719, bod 5) hovoří pouze o červnu 1994. Je totiž obtížné přesně stanovit uplynutí lhůty k provedení směrnice o stanovištích. Podle tehdy platného čl. 191 odst. 2 Smlouvy o EHS (nyní po změně článek 254 ES) se odvíjí od data, kdy byla oznámena členským státům. Eur-Lex uvádí jako poslední den lhůty 10. červen 1994, přičemž Soudní dvůr vycházel v rozsudcích ze dne 26. června 1997, Komise v. Řecko (C‑329/96, Recueil, s. I‑3749, bod 2) a ze dne 11. prosince 1997, Komise v. Německo (C‑83/97, Recueil, s. I‑7191, bod 2) z data 5. června 1994.
6 – Carlota Viada (vyd.), Áreas importantes para las aves en España, Madrid 1998. Obsaženo v přílohách žaloby projednávané věci C‑235/04, Komise v. Španělsko.
7 – BOE ze dne 31. prosince 1994.
8 – Rozsudek ze dne 24. června 2004, Komise v. Nizozemsko (C‑350/02, Sb. rozh. s. I‑6213, bod 20).
9 – Rozsudky ze dne 17. září 1996, Komise v. Itálie (C‑289/94, Recueil, s. I‑4405, bod 15) a ze dne 15. února 2001, Komise v. Francie (C‑230/99, Recueil, s. I‑1169, bod 31).
10 – Rozsudek ze dne 9. listopadu 1999, Komise v. Itálie (C‑365/97, Recueil, s. I‑7773, body 23 a 24).
11 – Rozsudek ze dne 29. září 1998, Komise v. Německo, (C‑191/95, Recueil, s. I‑5449, bod 55) a Komise v. Itálie (viz výše, poznámka pod čarou 10, bod 23).
12 – Rozsudky Komise v. Německo (viz výše, poznámka pod čarou 11, bod 54) a Komise v. Itálie (viz výše, poznámka pod čarou 10, bod 26).
13 – Předběžný překlad návrhu výzvy dopisem uvádí na tomto místě rovněž článek 2, avšak tento odkaz v konečném španělském znění chybí.
14 – V této věci bylo zahájeno řízení z důvodu celkově neuspokojivého označení ZCHO Španělskem. Viz k tomu mé stanovisko ze dne 14. září 2006, Komise v. Španělsko (C‑235/04, Sb. rozh. s. I‑5415).
15 – Viz mé stanovisko ze dne 19. dubna 2007, Komise v. Itálie (Santa Catarina) (C‑304/05, Sb. rozh. s. I‑7495, bod 74 a násl.).
16 – Rozsudek ze dne 2. srpna 1993, Komise v. Španělsko (močály Santoña) (C‑355/90, Recueil, s. I‑4221, bod 22).
17 – Viz výše, poznámka pod čarou 4, body 47 a 57.
18 – Stanovisko ze dne 9. června 1993, Komise v. Španělsko (močály Santoña) (C‑355/90, Recueil, s. I‑4221, bod 50).
19 – Viz rozsudky Močály Santoña (viz výše, poznámka pod čarou 16, body 33 a násl.), ústí Seiny (viz výše, poznámka pod čarou 5, body 27 a násl.) a usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 16. srpna 1989, Komise v. Německo (Leybucht) (C‑57/89 R, Recueil, s. 2849, bod 16).
20 – Viz zejména rozsudek Močály Santoña (viz výše, poznámka pod čarou 16, body 42 a násl.), k žalobnímu důvodu ohledně něhož uvedl generální advokát van Gerven svou poznámku zmíněnou v bodě 27 tohoto stanoviska.
21 – Usnesení Leybucht (viz výše, poznámka pod čarou 19, body 16 a násl.).
22 – Strana 54 přílohy žalobní odpovědi.
23 – Rozsudek Ústí Seiny (viz výše, poznámka pod čarou 5, bod 42).
24 – Body 40 a 42 žalobní odpovědi.
25 – Strana 52 přílohy žalobní odpovědi. Pro výrazné ohrožení hovoří rovněž dopisy úřadů na ochranu životního prostředí k dopadu záměru na životní prostředí, které předložila Komise v příloze 5 žaloby.
26 – Strana 55 přílohy žalobní odpovědi.
27 – Rozsudky ze dne 28. února 1991, Komise v. Německo (Leybucht) (C‑57/89, Recueil, s. I‑833, bod 21 a násl.) a Močály Santoña (viz výše, poznámka pod čarou 16, bod 19).
28 – Ustanoveno výslovně v čl. 6 odst. 4 a článku 16 směrnice o stanovištích, jakož i v článku 9 směrnice o ochraně ptáků. Viz k odůvodnění omezení základních svobod cíli v obecném zájmu, které jsou rovněž nepsané, rozsudky ze dne 11. září 2003, Anomar a další (C‑6/01, Recueil, s. I‑8621, bod 86), ze dne 24. listopadu 2005, Schwarz (C‑366/04, Sb. rozh. s. I‑10139, bod 33), ze dne 15. prosince 2005, Nadin a Nadin-Lux (C‑151/04 a C‑152/04, Sb. rozh. s. I‑11203, bod 39) a ze dne 23. února 2006, A-Punkt Schmuckhandel (C‑441/04, Sb. rozh. s. I‑2093, body 26 a násl.).
29 – Rozsudky Leybucht (viz výše, poznámka pod čarou 27, bod 22) a Močály Santoña (viz výše, poznámka pod čarou 16, body 19 a 45).
30 – Rozsudek Leybucht (viz výše, poznámka pod čarou 27, bod 26).
31 – Viz mé stanovisko ze dne 27. dubna 2006, Komise v. Portugalsko (Castro Verde) (C‑239/04, Sb. rozh. s. I‑10183, bod 35).
32 – Rozsudek Leybucht, (viz výše, poznámka pod čarou 27, bod 23).
33 – Rozsudek Leybucht (viz výše, poznámka pod čarou 27, bod 24).
34 – Stanovisko ze dne 5. prosince 1990, Komise v. Německo (Leybucht) (C‑57/89, Recueil, s. I‑883, bod 39).
35 – Rozsudek Basses Corbières (viz výše, poznámka pod čarou 4, bod 50).
36 – Rozsudek ze dne 11. července 1996, Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank) (C‑44/95, Recueil, s. I‑3805, bod 37).
37 – Viz mé stanovisko Santa Catarina (viz výše, poznámka pod čarou 15, bod 75) a ze dne 23. února 2006, Komise v. Portugalsko (Moura, Mourão, Barrancos) (C‑191/05, Sb. rozh. I‑6583, bod 14), jakož i pro označené ZCHO rozsudek ze dne 20. října 2005, Komise v. Spojené království (soulad) (C‑6/04, Sb. rozh. s. I‑9017, bod 33 a násl.).
38 – Viz rozsudek ze dne 15. prosince 2005, Komise v. Finsko (jarní lov vodních ptáků) (C‑344/03, Sb. rozh. s. I‑11033, body 35, 38 a 40) a mé stanovisko ze dne 11. ledna 2007, Komise v. Rakousko (soulad) (C‑507/04, Sb. rozh. s. I‑5939, bod 61).