Opinion of the Advocate-General
1. Soudní dvůr je vyzván, aby rozhodl o kasačním opravném prostředku podaném Komisí Evropských společenství proti rozsudku Soudu prvního stupně Evropských společenství ze dne 12. července 2005, De Bry v. Komise (dále jen „napadený rozsudek“)(2), kterým tento soud vyhověl návrhu na zrušení rozhodnutí ze dne 26. května 2003, kterým se přijímá posudek o vývoji služebního postupu žalobce (dále jen „PVSP“) za období od 1. července 2001 do 31. prosince 2002, zejména z toho důvodu, že uvedený posudek byl přijat za porušení práv obhajoby úředníka.
2. Skutkové okolnosti věci jsou sice relativně jednoduché, důvod kasačního opravného prostředku uplatňovaný účastnicí řízení podávající kasační opravný prostředek (navrhovatelkou) však vyzývá Soudní dvůr, aby upřesnil dosah práv obhajoby úředníka, která musí zaručit jeho služebně nadřízení pověření jeho hodnocením.
I – Rámec kasačního opravného prostředku
A – Použitelné předpisy
3. Na základě článku 43 služebního řádu úředníků Evropských společenství (dále jen „služební řád“) způsobilost, výkonnost a chování každého úředníka ve službě, s výjimkou úředníků v platových třídách A1 a A2, podléhají pravidelným posudkům vypracovaným nejméně jednou za dva roky, za podmínek stanovených každým orgánem.
4. Dne 26. dubna 2002 přijala Komise rozhodnutí o obecných prováděcích ustanoveních k článku 43 služebního řádu (dále jen „OPU“), jehož článek 1 stanoví, že je vypracován pravidelný posudek, nazvaný „Posudek o vývoji služebního postupu týkající se způsobilosti, výkonnosti a chování každého stálého zaměstnance ve službě“.
5. Základní prvky postupu hodnocení, tak jak vyplývají z tohoto předpisu, mohou být shrnuty následovně.
6. Účastníky tohoto postupu jsou zaprvé hodnotitel, který je zpravidla vedoucím oddělení, jakožto přímý služebně nadřízený hodnoceného úředníka (čl. 3 odst. 1 OPU), zadruhé spolupodepisující úředník, který je zpravidla ředitelem, jakožto přímý služebně nadřízený hodnotitele (čl. 2 odst. 2 a čl. 3 odst. 1 OPU) a konečně revizní hodnotitel, který je v zásadě generální ředitel, jakožto přímý služebně nadřízený spolupodepisujícího úředníka (čl. 2 odst. 4 OPU).
7. Postup hodnocení je popsán v článcích 7 a 8 OPU. Tento postup je zahájen „vlastním hodnocením“ vypracovaným hodnoceným úředníkem, které bude nedílnou součástí konečného posudku. Poté následuje rozhovor mezi hodnoceným úředníkem a hodnotitelem, který vypracuje posudek a předá jej dotčené osobě. Dotčená osoba buď posudek podepíše a vrátí jej, aby byl následně podepsán hodnotitelem, spolupodepsán spolupodepisujícím úředníkem a byl tak přijat s konečnou platností, nebo požádá o rozhovor se spolupodepisujícím úředníkem, po němž tento úředník posudek potvrdí nebo změní. Není-li hodnocený úředník spokojen s rozhodnutím spolupodepisujícího úředníka, může ho následně požádat, aby předložil věc smíšenému výboru pro vypracovávání posudků (dále jen „SVVP“). Úlohou SVVP je ověřit, zda byl PVSP vypracován spravedlivě, objektivně a v souladu s obvyklými pravidly hodnocení. Za tímto účelem vydá odůvodněné stanovisko, na základě kterého revizní hodnotitel buď změní nebo potvrdí PVSP, přičemž jestliže se revizní hodnotitel odchýlí od doporučení obsažených v tomto stanovisku, je povinen své rozhodnutí odůvodnit.
8. V červenci 2002 dala Komise svým zaměstnancům na vědomí dokument nazvaný „Systém hodnocení zaměstnanců zaměřený na vývoj služby – Pokyny“ (dále jen „pokyny pro hodnocení“).
B – Skutkový základ sporu v původním řízení
9. Úředník Komise platové třídy A 5, J. De Bry byl hodnocen v PVSP za období od 1. července 2001 do 31. prosince 2002, který byl po rozhovoru s hodnotitelem konaném dne 30. ledna 2003 schválen tímto posledně uvedeným dne 18. února 2003 a schválen spolupodepisujícím úředníkem téhož dne.
10. Dne 25. února 2003 požádal J. De Bry o přezkum svého hodnocení. Po rozhovoru konaném dne 11. března 2003 provedl spolupodepisující úředník dne 19. března 2003 určité změny v popisných komentářích, když současně ponechal nezměněné udělené známky. V položce „Chování ve službě“ doplnil zejména následující popisný komentář:
„J. De Bry je vždy připraven dokončit svou práci tak, že pracuje přesčas během týdne a dokonce i o víkendu. Tato práce mimo běžnou pracovní dobu však často souvisí s tím, že J. De Bry nedodržuje běžnou pracovní dobu.“
11. Dne 26. března 2003 se J. De Bry proti svému hodnocení odvolal. Na základě souhlasného doporučení SVVP zamítl revizní hodnotitel rozhodnutím ze dne 26. května 2003 odvolání navrhovatele a vydal sporný PVSP s konečnou platností.
12. Dopisem ze dne 26. srpna 2003 podal J. De Bry stížnost na základě čl. 90 odst. 2 služebního řádu. Orgán oprávněný ke jmenování (dále jen „OOJ“) uvedenou stížnost rozhodnutím ze dne 6. ledna 2004 zamítl. Joëlovi De Bry bylo toto posledně uvedené rozhodnutí doručeno dne 12. ledna 2004.
13. Návrhem došlým kanceláři Soudu prvního stupně Evropských společenství dne 22. dubna 2004 podal J. De Bry na základě článku 236 ES žalobu směřující ke zrušení PVSP ze dne 26. května 2003.
C – Napadený rozsudek
14. Na podporu svých návrhových žádání směřujících ke zrušení předložil žalobce zejména žalobní důvod vycházející z porušení práv obhajoby. Toto porušení mělo vyplývat ze skutečnosti, že výtka týkající se nedodržování „běžné“ pracovní doby byla uvedena v popisném komentáři k položce „Chování ve službě“ sporného PVSP, přestože žalobci nebyly po dobu hodnotícího období adresovány žádné pořádkové výzvy, které by mu umožnily vyjádřit svůj postoj a pochopit tento komentář spolupodepisujícího úředníka. Jinými slovy žalobce tvrdil, že jelikož neměl příležitost vyjádřit své připomínky ke konkrétním zpožděním, která mu mohla být přičítána, údajná nedochvilnost neměla být uvedena v jeho hodnocení.
15. Na základě argumentace uvedené v bodech 79 až 94 svého rozsudku Soud vyhověl tomuto žalobnímu důvodu a z tohoto důvodu zrušil rozhodnutí, kterým byl vypracován zpochybněný PVSP.
16. Podle napadeného rozsudku je cílem článku 26 služebního řádu, který je pro úředníky konkretizací dodržování práv obhajoby, předcházet tomu, aby rozhodnutí zasahující do jejich správního postavení a služebního postupu, jako je například rozhodnutí, kterým se s konečnou platností přijímá PVSP, nebyla založena na skutečnostech týkajících se jejich chování, které nebyly zaznamenány do jejich osobního spisu ani jim nebyly sděleny a aby tak dotyčné osoby nemohly účinně vyjádřit svoje stanovisko k takovým skutkovým okolnostem.
17. Z toho podle Soudu vyplývá, že skutkové okolnosti, o něž se nepříznivé posudky ohledně hodnoceného úředníka opíraly, musejí být, k tomu, aby mohly být vůči němu použity, zaznamenány do „písemností“ ve smyslu článku 26 služebního řádu, již dříve vložených do jeho osobního spisu nebo se kterými byl úředník přinejmenším předběžně seznámen. Aby mohl v projednávaném případě J. De Bry účinně hájit své zájmy buď tím, že by popřel tuto výtku, nebo zlepšil své chování ve službě s cílem získat dobrou známku, měl být písemně upozorněn na zjištění své nedochvilnosti včas, tedy v přiměřené lhůtě počínající vytýkanou skutečností.
18. Tak tomu musí být tím spíše, pokračoval Soud, že tato výtka ostře kontrastuje s předcházejícím hodnocením, když předchozí posudek považoval jeho „osobní přístup v oblasti pracovní doby“ za bezvadný a dokonce za odůvodňující lepší hodnocení.
19. Soud konečně zdůraznil, že povinnost pro služebně nadřízené úředníka písemně a včas zaznamenat veškeré skutečnosti, které mohou být úředníkovi vytýkány v PVSP, který má být přijat, je stanovena v pokynech pro hodnocení, jež Komise uložila sama sobě jako pravidlo chování. Pokyny zdůrazňují, že žádná hodnocená skutečnost nesmí být pro dotčenou osobu překvapením. V důsledku toho pokyny trvají na potřebě zpětného toku informací v průběhu celého hodnotícího období, který musí vycházet z konkrétních prvků chování a nastat co možná nejrychleji po provedení práce, aby dotčené osoby správně věděly, co si mají o jejich postupu myslet. Pokyny rovněž vyzývají hodnotitele, aby v průběhu celého hodnotícího období shromažďovali vzorky prací, pořizovali kopie nebo sepisovali poznámky.
20. Soud dále uvedl, že toto porušení práv obhajoby mohlo mít vliv na hodnocení úředníka (viz body 92 až 94 napadeného rozsudku), a proto žalobnímu důvodu vyhověl.
21. Krátce řečeno, Soud v podstatě rozhodl, že dodržování práv obhajoby hodnoceného úředníka vyžaduje, aby skutkové okolnosti, o něž se závěry v posudcích opírají, byly, k tomu, aby mohly být vůči němu použity, zaznamenány předběžně formou písemných upozornění do „písemností“ ve smyslu článku 26 služebního řádu, vložených do osobního spisu úředníka nebo se kterými byl úředník přinejmenším seznámen. Pouze písemné upozornění úředníka na zjištění jeho nedochvilnosti, a to včas, tedy v přiměřené lhůtě počínající vytýkanou skutečností, by mu umožnilo hájit účinně své zájmy buď tím, že by popřel tuto výtku, nebo by ji vzal v úvahu, byť pouze s cílem získat dobrou známku.
II – Rozbor kasačního opravného prostředku
22. Na podporu svého kasačního opravného prostředku se Komise dovolává jediného důvodu kasačního opravného prostředku vycházejícího z toho, že Soud nedodržel dosah dodržování práv obhajoby. Ani obecná zásada dodržování práv obhajoby, ani článek 26 služebního řádu, který je její zvláštní konkretizací, hodnotitelům nezakazují použít v PVSP skutečnost v neprospěch hodnoceného úředníka, na kterou nebyl předběžně písemně upozorněn a nebyl s ní včas seznámen.
23. Argumentace předložená navrhovatelkou mě vede k přezkumu, zda na základě zásady dodržování práv obhajoby, článku 26 služebního řádu nebo pokynů pro hodnocení mohla Komise stanovit výtku spojenou s pracovní dobou J. De Bry pouze za podmínky, tak jak ji Soud stanovil, že ji předběžně písemně zaznamenala do „písemnosti“ vložené do osobního spisu dotyčné osoby nebo s ní dotyčnou osobu seznámila, aby jí toto písemné upozornění umožnilo buď popřít opodstatněnost této výtky, nebo zlepšit své chování s cílem získat dobrou známku.
24. Jinak řečeno, ústředním bodem projednávané věci je následující otázka: je možnost použít výtku podřízena předchozímu systematickému vytváření „písemnosti“ ve smyslu článku 26 služebního řádu a seznámení dotyčné osoby s touto písemností, rovněž předběžně, nebo musí být dotyčná osoba seznámena pouze s již existujícími „písemnostmi“ týkajícími se této výtky?
A – Dosah článku 26 služebního řádu
25. Článek 26 první a druhý pododstavec služebního řádu stanoví:
„Osobní spis úředníka obsahuje:
a) všechny písemnosti týkající se jeho služebního poměru a všechny zprávy týkající se jeho způsobilosti, výkonnosti a chování;
b) všechny připomínky úředníka k těmto písemnostem.
Písemnosti se zapisují, číslují a číselně řadí; písemnosti uvedené v písmenu a) nemohou být použity nebo uvedeny orgánem proti úředníkovi, pokud s nimi před jejich zařazením nebyl seznámen.“
26. Z ustálené judikatury vyplývá, že cílem ustanovení článku 26 služebního řádu „je zajistit právo obhajoby dotčeného úředníka předcházením tomu, aby rozhodnutí OOJ zasahující do jeho správního postavení a služebního postupu nebyla založena na skutečnostech týkajících se jeho chování, které nebyly zaznamenány do jeho osobního spisu“ ani nebyly sděleny dotyčné osobě(3) .
27. Shodně se Soudem (viz bod 81 napadeného rozsudku) se domnívám, že rozhodnutí, kterým se s konečnou platností přijímá PVSP, spadá do rozsahu působnosti článku 26 služebního řádu.
28. Skutečnost, že přijaté posudky jsou tímto ustanovením uvedeny jako součást osobního spisu a musí v něm tedy být obsaženy(4), totiž nebrání tomu, aby jejich přijetí bylo podřízeno pravidlu vedení osobního spisu v tom, že všechny „písemnosti“ používané správním orgánem k vypracování takového posudku musí být předběžně vloženy do osobního spisu hodnoceného úředníka.
29. V tomto ohledu nemá určení, zda mohou být hodnotitelé považováni za „OOJ“ ve smyslu výše uvedené judikatury, žádný význam. Ostatně méně častěji přijatá formulace ukládá dodržování procesní záruky stanovené v článku 26 služebního řádu ve větším rozsahu v případě jakéhokoli rozhodnutí přijatého „správním orgánem“ zasahujícího do správního postavení a služebního postupu úředníka(5) .
30. Proto, aby se použil článek 26 služebního řádu, je nutná existence rozhodnutí zasahujícího do správního postavení a služebního postupu úředníka. Nepopíratelně tomu tak je v případě rozhodnutí, kt erým se s konečnou platností přijímá PVSP. Jak totiž připomenul Soud (viz bod 6 napadeného rozsudku), hodnotící období a období pro povýšení jsou propojena v tom, že úředník je v zásadě povýšen, pokud jednak součet jeho bodů za zásluhy, které odpovídají číselnému hodnocení vyplývajícímu z PVSP, a jednak součet prioritních bodů, které mu jsou uděleny v rámci postupu pro povýšení za jedno nebo více období, překračuje prahovou hodnotu pro povýšení. Soud již měl rovněž příležitost rozhodnout, že posudek musí být přijat při dodržení ustanovení článku 26 služebního řádu(6) .
31. Pokud tak rozhodnutí o přijetí PVSP s konečnou platností spadá do rozsahu působnosti pravidla vedení osobního spisu, zbývá určit, zda toto pravidlo ukládá, že nepříznivé závěry v posudku se mohou opírat o skutková zjištění pouze tehdy, byla-li předběžně zaznamenána do „písemností“ ve smyslu článku 26 služebního řádu, předběžně vložených do osobního spisu hodnoceného úředníka nebo se kterými byl úředník přinejmenším seznámen.
32. Soud tak rozhodl, když měl za to, že jelikož cílem článku 26 služebního řádu je předcházet tomu, aby rozhodnutí zasahující do správního postavení a služebního postupu úředníka nebyla založena na skutečnostech týkajících se jeho chování, které nebyly zaznamenány do osobního spisu dotčené osoby, že jakákoli skutková okolnost, o níž se opírá nepříznivý závěr ohledně hodnoceného úředníka, musí být předběžně zaznamenána do „písemnosti“ ve smyslu článku 26 služebního řádu, vložené do osobního spisu uvedeného úředníka nebo s ní musí být tento posledně uvedený přinejmenším seznámen v přiměřené lhůtě počínající vytýkanou skutečností.
33. Takový výklad vede k podřízení možnosti použití skutečnosti v neprospěch úředníka v posudku předchozímu systematickému vytváření „písemnosti“ ve formě písemného upozornění.
34. Nezdá se přitom, že by toto bylo smyslem judikatury Soudního dvora. Soud se na podporu dovolává rozsudku Strack v. Komise(7) (viz bod 84 napadeného rozsudku). Je pravdou, že pokud jde o postup uznávání nemoci z povolání, rozhodl, že skutková zjištění lékařské povahy musí být obsažena v osobním spisu, „jsou-li skutečnosti, které obsahují, základem posudků o způsobilosti, výkonnosti a chování úředníka“(8) . Z téhož rozsudku ale vyplývá, že tato lékařská zjištění byla zaznamenána do dokumentů a Soudní dvůr pouze připomenul, že na rozdíl od toho, co tvrdila Komise, takové dokumenty musely být, i když se na ně vztahovalo lékařské tajemství, vloženy do osobního spisu, pokud skutečnosti, které obsahují, mohou ovlivnit správní postavení a průběh služebního postupu úředníka(9) .
35. Soudní dvůr rovněž zrušil rozhodnutí o jmenování konkurenta z toho důvodu, že posudek za zkušební dobu žalobce, na kterém bylo založeno sporné opatření, nebyl vložen do jeho osobního spisu tak, aby mu bylo umožněno podat připomínky v tomto ohledu, v rozporu s článkem 26 služebního řádu(10) . Za protiprávní z důvodu porušení čl. 26 druhého pododstavce služebního řádu bylo rovněž posouzeno rozhodnutí o předčasném opětovném přidělení úředníka v zájmu služby, založené na posudku, který nebyl ani vložen do jeho osobního spisu, ani s ním nebyla dotyčná osoba předběžně seznámena(11) .
36. Judikatura Soudu rovněž požaduje zaznamenání existujících písemností do osobního spisu nebo přinejmenším seznámení dotyčné osoby s nimi. Soudci prvního stupně tak spatřili porušení ustanovení článku 26 služebního řádu ve skutečnosti, že stanoviska vydaná služebně nadřízenými konzultovanými v rámci postupu pro povýšení nebo přeložení obsahovala, mimo posouzení vyplývající ze srovnání kandidatur, skutečnosti týkající se způsobilosti, výkonnosti nebo chování kandidáta, které nebyly předběžně vloženy do jeho osobního spisu, ani s nimi nebyl seznámen(12) . Rozhodli také, že článek 26 služebního řádu ukládá zaznamenání mezitímního posudku o výkonu práce žalobkyní do jejího osobního spisu, pokud se mohl stát podkladem pro přijetí jejího budoucího posudku(13) .
37. Jak patrno, obecná orientace judikatury týkající se pravidla vedení osobních spisů je jednoznačná. Z toho vyplývá, že jakákoli písemnost zaznamenávající skutkovou okolnost týkající se chování úředníka musí být považována za „písemnost“ ve smyslu článku 26 služebního řádu, a jako taková vložena do osobního spisu nebo přinejmenším s ní musí být dotyčná osoba předběžně seznámena. Naopak, pokud je mi známo, nic v judikatuře(14) nesvědčí ve prospěch výkladu článku 26 služebního řádu, podle kterého skutečnost v neprospěch může být základem pro rozhodnutí zasahující správní postavení a služební postup úředníka pouze tehdy, byla-li předběžně písemně zaznamenána do „písemnosti“.
38. S výhradou porušení znění tohoto ustanovení, tedy souhlasím s Komisí, když mám za to, že čl. 26 druhý pododstavec služebního řádu předpokládá existenci písemností ve smyslu prvního pododstavce písm. a) téhož článku, ale nezakotvuje povinnost vytváření takovýchto písemností.
B – Dosah zásady dodržování práv obhajoby
39. Pokud to neukládá znění článku 26 služebního řádu, je třeba nyní přezkoumat, zda výklad tohoto ustanovení s přihlédnutím k zásadě dodržování práv obhajoby nebo samotná tato zásada neukládají, že skutečnost se může stát základem pro nepříznivé posouzení obsažené v posudku úředníka pouze tehdy, byla-li předběžně písemně zaznamenána do „písemnosti“ nebo přinejmenším na ni byl uvedený úředník písemně upozorněn v průběhu hodnotícího období v přiměřené lhůtě.
40. Soud totiž provádí výklad pravidla vedení osobního spisu v širší perspektivě zásady dodržování práv obhajoby (viz bod 79 napadeného rozsudku).
41. Ustálená judikatura v zásadě připomíná, že „dodržování práv obhajoby v každém řízení zahájeném vůči osobě, které může vést k aktu nepříznivě zasahujícímu do jejího právního postavení, je základní právní zásadou Společenství“(15) . O této zásadě bylo rozhodnuto, že se použije v antidumpingových řízeních(16), řízeních v oblasti hospodářské soutěže(17), státních podpor(18) a samozřejmě v oblasti práva veřejné služby(19) .
42. Jako všechny obecné právní zásady má i tato zásada zhojit neexistenci předpisů zaručujících práva obhajoby nebo vyplnit jejich případné mezery, protože se použije „i při neexistenci jakékoli právní úpravy týkající se dotčeného řízení“(20) nebo „dokonce při neexistenci zvláštní právní úpravy“(21) . Může tedy ukládat přísnější procesní povinnosti, než jsou povinnosti, které stanoví předpisy za účelem ochrany práv obhajoby.
43. Je tomu tak tím spíše, pokud, jako je tomu v případě hodnotitelů ohledně posuzování zaměstnanců, které mají hodnotit, má tvůrce aktu širokou posuzovací pravomoc, jejíž provádění tudíž podléhá pouze omezenému přezkumu(22) . V takových případech totiž soud Společenství posiluje formální a procesní povinnosti, kterým podřizuje vydání aktu. Jak soud Společenství rozhodl, „má-li správní orgán takovou posuzovací pravomoc, dodržování záruk přiznaných právním řádem Společenství […] má o to zásadnější význam. Mezi těmito zárukami jsou zejména […] právo dotčené osoby vyjádřit své stanovisko, jakož i právo na dostatečné odůvodnění rozhodnutí“(23) .
44. Je známo, že obecně tato zásada „vyžaduje, aby jakákoli osoba, vůči které může být přijato rozhodnutí nepříznivě zasahující do jejího právního postavení, mohla účinně vyjádřit své stanovisko ohledně okolností použitých v její neprospěch jako základ pro uvedené rozhodnutí“(24) .
45. Je za tímto účelem nezbytné, aby, jak se domníval Soud, skutkové okolnosti v neprospěch použité jako základ pro posudek byly písemně zaznamenány a byl s nimi hodnocený úředník seznámen v přiměřené lhůtě počínající jejich vznikem?
46. Navrhovatelka spatřuje v tomto stanovisku porušení dosahu zásady dodržování práv obhajoby. Podle ní k výkonu práv obhajoby dochází pouze v rámci samotného řízení, které může vést k přijetí aktu nepříznivě zasahujícího do právního postavení; práva obhajoby neznamenají povinnost tvůrce takového aktu zaslat dotčené osobě upozornění před zahájením takového řízení.
47. Tento důvod kasačního opravného prostředku se mi zdá opodstatněný. Z hlediska dodržování práv obhajoby je důležité totiž to, aby dotyčná osoba mohla „ účinně “ vyjádřit své stanovisko ohledně okolností použitých v její neprospěch. Jinými slovy, je třeba a stačí, aby mohly být její připomínky podány v okamžiku, kdy může využít své právo obhajoby, tedy v okamžiku, kdy ještě mohou změnit posouzení tvůrce aktu a změnit tak negativní obsah aktu, který hodlá přijmout.
48. Postup hodnocení přitom probíhá zcela kontradiktorně tak, aby bylo zaručeno právo obhajoby hodnoceného úředníka. V několika stadiích může vyjádřit své stanovisko předtím, než je posudek přijat s konečnou platností. Připomínám(25) tak, že postup je zahájen rozhovorem mezi hodnoceným úředníkem a hodnotitelem, že není-li úředník spokojen s posudkem následně vypracovaným tímto posledně uvedeným, může požádat o rozhovor se spolupodepisujícím úředníkem, po němž tento úředník může posudek změnit; že konečně není-li úředník spokojen s rozhodnutím spolupodepisujícího úředníka, může podat odůvodněné odvolání k SVVP, který vydá stanovisko, na základě kterého revizní hodnotitel přijme posudek s konečnou platností. Je ostatně nesporné, že v projednávaném případě po rozhovoru, který měl J. De Bry se spolupodepisujícím úředníkem, tento úředník změnil určité popisné komentáře hodnotitele.
49. Judikatura rovněž ukládá dodržování práv obhajoby, chápané jako možnost poskytnutá adresátovi rozhodnutí citelně zasahujícího do jeho zájmů účinně vyjádřit své stanovisko, pouze tehdy, když bylo zahájeno řízení, jež může vést k takovému rozhodnutí. Vyplývá to již z použité formulace, podle které je práva obhajoby třeba dodržovat „ v každém řízení vedeném vůči určité osobě, které může vést k aktu nepříznivě zasahujícímu do jejího právního postavení“(26) . Konkrétněji Soudní dvůr připomenul, že v rámci antidumpingových řízení musí mít zúčastněné podniky možnost vyjádřit své stanovisko „v průběhu správního řízení“(27) . Stejně tak ohledně zprávy Účetního dvora, která může rovněž obsahovat nepříznivé posouzení ohledně určité osoby, Soudní dvůr upřesnil, že na základě zásady kontradiktornosti musí být jmenovitě uvedená osoba vyzvána k vyjádření svého stanoviska ohledně těch částí, které se jí týkají a které „mají být“ vloženy do této zprávy předtím, než bude „s konečnou platností přijat“(28) . Bylo rovněž rozhodnuto, že zásada kontradiktornosti, jakožto základní prvek práva obhajoby, platí v rámci soutěžních řízení až od oznámení námitek vyšetřovanému podniku a nikoli již ve stadiu předběžného šetření(29) . Konečně, zvláště samotný Soud zamítl žalobní důvod vycházející z porušení práv obhajoby dovolávaný proti rozhodnutí, kterým se přijímá posudek, jelikož žalobce byl vyslechnut revizním hodnotitelem, měl příležitost se obrátit na smíšený výbor pro vypracovávání posudků a předložil mu četné připomínky(30) .
50. Pouhý prostředek umožňující úředníkovi účinně vyjádřit své stanovisko ohledně skutečností v jeho neprospěch, které mohou být použity v rozhodnutí zasahujícím do jeho správního postavení nebo služebního postupu, předpokládá pouze výjimečně, že tyto skutečnosti musí být předběžně zaznamenány do písemnosti, s níž musí být seznámen v přiměřené lhůtě počínající vytýkanou skutečností. Musí se jednat o řízení, které může vést k rozhodnutí nepříznivě zasahujícímu do právního postavení, které neposkytuje jiným způsobem možnost účinně se ke skutečnostem vyjádřit(31) . Jak jsem přitom prokázal, tak tomu není v projednávaném případě.
51. Soud však uvádí, že hodnocený úředník může dostatečně vyjádřit své stanovisko v průběhu postupu hodnocení pouze ohledně posudků v úzkém slova smyslu, tedy popisných komentářů a hodnocení jako číselného přepisu těchto komentářů, ale nikoliv ohledně skutkových okolností, o které se tyto posudky opírají (viz body 82 a 83 napadeného rozsudku). Jinak řečeno, J. De Bry se nemohl bránit proti výtkám nedochvilnosti, zjištění, které narušilo pochvalné posouzení, podle kterého byl „vždy připraven dokončit svou práci tak, že pracuje přesčas během týdne a dokonce i o víkendu“.
52. Přiznávám, že dobře nechápu relevantnost rozlišení z hlediska dodržení práv obhajoby. Výtka nedodržování běžné pracovní doby je učiněna, může být prokázána či vyvrácena; tato výtka není předmětem diskuse. Pokud jde o případné odůvodnění nedochvilnosti, které by mohl J. De Bry předložit, aby zabránil nepříznivému posouzení, pro účely účinnosti jeho práva obhajoby stačí, že toto odůvodnění bude poskytnuto v průběhu postupu hodnocení.
53. Jak tvrdí správně Komise, povinnost, která by byla uložena hodnotiteli písemně upozornit hodnoceného úředníka na jakoukoli skutečnost, která by mohla být použita v jeho neprospěch v posudku, v přiměřené lhůtě počínající jejím vznikem, by výrazně změnila samotný význam práva být vyslechnut. Toto právo by již nebylo výrazem práva obhajoby, přeměnilo by se na právo být upozorněn. Funkcí takového práva by již nebylo umožnit uvedené osobě účinně vyjádřit své stanovisko ohledně skutečností použitých v její neprospěch jako základ aktu nepříznivě zasahujícího do jejího právního postavení; funkcí by bylo umožnit této osobě chovat se tak, aby nedošlo ke splnění podmínek pro přijetí takového rozhodnutí. Uznání takového překročení procesní záruky práva být vyslechnut v rámci dodržování práv obhajoby ostatně vyplývá z odůvodnění napadeného rozsudku. V bodě 86 svého rozsudku totiž Soud rozhodl, že pouze včasné písemné upozornění žalobce na nedochvilnost by tomuto posledně uvedenému umo žnilo účinně hájit své zájmy buď tím, že by popřel tuto výtku, nebo by ji vzal v úvahu a zlepšil své chování ve službě. Jak jsem přitom již zdůraznil výše, k popření této výtky může rovněž účinně dojít v průběhu postupu hodnocení. A zlepšení jeho chování ve službě je cílem, který překračuje rozsah působnosti dodržování práv obhajoby.
54. Ve skutečnosti je podobný cíl sledován samotným posudkem. Jak sám Soud uznal, komentáře obsažené v posudku „mohou pomoci úředníkovi zlepšit v případě potřeby jeho zásluhy, které nutně podmiňují vývoj jeho služebního postupu“(32) .
55. Pokud jde o argument, podle kterého byla nutnost písemně upozornit J. De Bry na jeho nedochvilnost v projednávaném případě posílena skutečností, že nedodržování běžné pracovní doby nebylo nepříznivě posouzeno v jeho předchozím posudku (viz bod 89 napadeného rozsudku), tento není rozhodný. Změna oproti předchozímu hodnocení sice vyžaduje důkladnější odůvodnění(33), ale nemůže mít jakýkoli dopad na dosah dodržování práv obhajoby.
56. Povinnost nevyplývající ze zásady dodržování práv obhajoby zaznamenat do písemnosti, se kterou je dotyčná osoba seznámena v přiměřené lhůtě, jakoukoli skutečnost týkající se jejího chování, které může podporovat nepříznivé posouzení v jejím posudku, konečně zahrnuje značné praktické obtíže. Z hlediska hodnotitelů má za následek každodenní nepřetržité sledování chování hodnocených úředníků, ukládá jim velmi rychle reagovat sepisováním poznámek a ztěžuje vedení osobních spisů, u kterých existuje nebezpečí, že se stanou nepoužitelnými z důvodu nárůstu jejich objemu. Konečně směřuje k nadměrné formalizaci vztahů mezi služebně nadřízenými a jejich zaměstnanci, což může být pouze zdrojem napětí.
C – Dosah pokynů pro hodnocení
57. Zbývá ověřit, zda, jak to Soud uvedl (viz bod 91 napadeného rozsudku), pokyny pro hodnocení předpokládaly v projednávaném případě přísnější dodržování práv obhajoby nebo článku 26 služebního řádu v tom smyslu, že služebně nadřízení úředníka měli povinnost písemně a včas zaznamenat jakoukoli skutkovou okolnost, která by mohla být použita v jeho neprospěch v PVSP, který měl být přijat.
58. Je pravdou, že pokyny pro hodnocení, které v červenci 2002 dala Komise svým zaměstnancům na vědomí, mohou být kvalifikovány jako vnitřní směrnice a musí být jako takové považovány za indikativní pravidlo chování, které si správní orgán uložil sám sobě. Komise je tedy povinna toto pravidlo dodržovat s výhradou výslovného uvedení důvodů, které jí vedou k odchýlení se od tohoto pravidla, neboť jinak by porušila zásadu rovného zacházení(34) .
59. Vysvětlení požadavků uložených hodnotitelům pokyny pro hodnocení Soudem mě však nepřesvědčuje. Zdá se mi nadměrné vykládat tyto požadavky tak, že ukládají písemně zaznamenat jakoukoli výtku týkající se skutečnosti ohledně chování dotčené osoby a seznámit ji s ní v přiměřené lhůtě počínající vznikem této skutečnosti. Uvedené pokyny sice trvají na nezbytnosti „konstruktivního zpětného toku informací, jež funguje řádně a včas“, aby bylo zabráněno tomu, že hodnocení bude „pro dotyčnou osobu překvapením“ (kapitola 3 pokynů). A v bodě 3.2 upřesňují, že tento zpětný tok informací „musí vycházet z konkrétních prvků chování“ a musí „nastat co možná nejrychleji po provedení práce“. V tomto ohledu je pravdou, že hodnotitelům ukládají „shromažďovat vzorky prací […], pořizovat kopie z těchto vzorků nebo sepisovat poznámky“ (bod 3.1 pokynů pro hodnocení). Bylo by zcela nesprávné rozumět těmto požadavkům tak, že ukládají sepisovat poznámky o každém konkrétním prvku chování. Pokyny ostatně v kapitole 3 upřesňují, že zpětný tok informací může být zajištěn prostřednictvím „formálních nebo neformálních hodnocení a osobního rozhovoru “(35) . Jinými slovy, výtka týkající se konkrétního prvku chování může být učiněna prostřednictvím ústního upozornění.
60. V každém případě nelze tyto požadavky uložené pokyny pro hodnocení chápat jako zvláštní, přísnější výraz dodržování práv obhajoby. Práva obhajoby jakožto právo být vyslechnut je třeba dodržovat, jak jsem ukázal, pouze v rámci postupu hodnocení, ale nikoliv v průběhu hodnotícího období. Právo být přinejmenším ústně upozorněn, které stanoví pokyny pro hodnocení, je součástí spíše požadavků řádné správy. Informování hodnocených úředníků o výtkách, které by vůči nim služebně nadřízení mohli mít, co nejrychleji těmito posledně uvedenými, aby jim bylo umožněno zlepšit jejich chování ve službě a zaručit tak její řádné fungování, je tak otázkou řádné správy.
61. Je sice možné namítat, že dodržování práv obhajoby „odpovídá právě požadavkům řádné správy“(36) . Jestliže ale může být dodržování práv obhajoby chápáno jako součást řádné správy, tento pojem ve značné míře překračuje rámec této procesní záruky. Tak tomu je zejména v rozsahu, v němž řádná správa ukládá hodnotitelům povinnost upozornit hodnocené úředníky v krátké lhůtě počínající vznikem skutečností, které se mohou stát podkladem nepříznivého posouzení v posudku.
62. Ze všech předcházejících úvah vyplývá, že napadený rozsudek je stižený vadou spočívající v nesprávném právním posouzení v rozsahu, v němž nedodržel dosah dodržování práv obhajoby jak z hlediska základní zásady, tak z hlediska článku 26 služebního řádu a pokynů pro hodnocení.
III – Závěry
63. Z těchto důvodů navrhuji Soudnímu dvoru, aby vyhověl důvodu kasačního opravného prostředku vycházejícímu z porušení práva Společenství a v důsledku toho zrušil rozsudek Soudu prvního stupně Evropských společenství ze dne 12. července 2005, De Bry v. Komise (T‑157/04).
(1) .
(2) – T‑157/04, Sb. VS s. I‑A-199, II‑901.
(3) – Rozsudek ze dne 7. října 1987, Strack v. Komise (140/86, Recueil, s. 3939, bod 7). Viz rovněž ohledně téměř totožné formulace, rozsudky Soudního dvora ze dne 28. června 1972, Brasseur v. Parlament (88/71, Recueil, s. 499, bod 11); ze dne 12. února 1987, Bonino v. Komise (233/85, Recueil, s. 739, bod 11); ze dne 12. listopadu 1996, Ojha v. Komise (C‑294/95 P, Recueil, s. I‑5863, bod 57); a rozsudky Soudu ze dne 5. prosince 1990, Marcato v. Komise (T‑82/89, Recueil, s. II‑735, bod 78) a ze dne 29. února 1996, Lopes v. Soudní dvůr (T‑547/93, RecueilFP, s. IA-63 a II‑185, bod 80).
(4) – Viz výše uvedené rozsudky Bonino v. Komise a Lopes v. Soudní dvůr, bod 82; a rozsudek Soudu ze dne 30. listopadu 1993, Perakis v. Parlament (T‑78/92, Recueil, s. II‑1299, bod 29).
(5) – Viz zejména rozsudek Soudu ze dne 18. června 1996, Vela Palacios v. HSV (T‑293/94, RecueilFP, s. IA-305 a II‑893, bod 37).
(6) – Tamtéž, body 36 až 38.
(7) – Uvedený výše.
(8) – Tamtéž, bod 13.
(9) – Tamtéž, body 4 až 14.
(10) – Viz výše uvedený rozsudek Bonino v. Komise.
(11) – Viz výše uvedený rozsudek Ojha v. Komise.
(12) – Viz výše uvedený rozsudek Perakis v. Parlament, body 28 až 32. Pro připomenutí tohoto rozhodnutí, viz rozsudek Soudu ze dne 30. listopadu 1993, Tsirimokos v. Parlament (T‑76/92, Recueil, s. II‑1281, body 34 a 35), jakož i výše uvedený rozsudek Lopes v. Soudní dvůr, body 81 a 82.
(13) – Viz výše uvedený rozsudek Vela Palacios v. HSV, body 36 až 38.
(14) – S jedinou výjimkou, která se mi ale nezdá zcela průkazná. Ve výše uvedené věci Marcato v. Komise, body 73 až 81, Soud zrušil rozhodnutí OOJ, kterým se stanoví seznam úředníků s největšími zásluhami za účelem povýšení na základě návrhu předloženého výborem pro povýšení z toho důvodu, že tento výbor přezkoumal chování žalobce prostřednictvím ústních prohlášení zástupce generálního ředitele, zatímco s ohledem na význam, který tato prohlášení měla, měla být na základě článku 26 služebního řádu neprodleně písemně zaznamenána a vložena do osobního spisu žalobce, jehož zápis na uvedený seznam byl zamítnut. Zdá se však, že z odůvodnění soudu vyplývá, že toto řešení je vysvětleno skutečností, že žalobce neměl možnost předložit výboru pro povýšení své připomínky k prohlášením zástupce generálního ředitele, a že tudíž bylo porušeno jeho právo obhajoby.
(15) – Viz například rozsudky Soudního dvora ze dne 14. února 1990, Francie v. Komise, zvaný „Boussac Saint Frères“ (C‑301/87, Recueil, s. I‑307, bod 29); ze dne 29. června 1994, Fiskano v. Komise (C‑135/92, Recueil, s. I‑2885, bod 39); rozsudky Soudu ze dne 19. června 1997, Air Inter v. Komise (T‑260/94, Recueil, s. II‑997, bod 59) a ze dne 8. března 2005, Vlachaki v. Komise (T‑277/03, Sb. VS s. I-A-57, II-243, bod 64).
(16) – Viz například rozsudky ze dne 27. června 1991, Al‑Jubail Fertilizer v. Rada (C‑49/88, Recueil, s. I‑3187) a ze dne 3. října 2000, Industrie des poudres sphériques v. Rada (C‑458/98 P, Recueil, s. I‑8147).
(17) – Viz rozsudek ze dne 13. února 1979, Hoffmann‑La Roche v. Komise (85/76, Recueil, s. 461).
(18) – Viz rozsudek ze dne 10. července 1986, Belgie v. Komise (234/84, Recueil, s. 2263) a výše uvedený rozsudek Boussac Saint Frères.
(19) – Viz rozsudek Soudu ze dne 23. ledna 2002, Reynolds v. Parlament (T‑237/00, Recueil, s. II‑163) a výše uvedený rozsudek Vlachaki v. Komise.
(20) – Výše uvedené rozsudky Belgie v. Komise , bod 27, a Air Inter v. Komise , bod 59.
(21) – Výše uvedený rozsudek Vlachaki v. Komise, bod 64. Nebo také „dokonce při neexistenci výslovného ustanovení stanoveného za tímto účelem právní úpravou týkající se dotčeného řízení“ (výše uvedený rozsudek Reynolds v. Parlament, bod 87).
(22) – Viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 5. května 1983, Ditterich v. Komise (207/81, Recueil, s. 1359, bod 13) a rozsudek Soudu ze dne 7. května 2003, Den Hamer v. Komise (T‑278/01, RecueilFP, s. I‑A‑139 a II‑665, bod 58).
(23) – Viz rozsudek Soudu ze dne 21. října 1992, Maurissen v. Účetní dvůr (T‑23/91, Recueil, s. II‑2377, bod 41), který opětovně přijímá řešení, v případě postupu hodnocení úředníka, které bylo původně stanoveno ve zvláštním kontextu společného celního sazebníku (viz rozsudek ze dne 21. listopadu 1991, Technische Universität München, C‑269/90, Recueil, s. I‑5469, bod 14).
(24) – Viz například výše uvedené rozsudky Reynolds v. Parlament, bod 101, a Vlachaki v. Komise, bod 64. Viz ohledně nepatrně odlišné, ale rovnocenné formulace, rozsudek ze dne 21. září 2000, Mediocurso v. Komise (C‑462/98 P, Recueil, s. I‑7183, bod 36).
(25) – Viz bod 7 tohoto stanoviska.
(26) – Kurziva provedena autorem tohoto stanoviska (viz odkazy uváděné výše, bod 41 tohoto stanoviska).
(27) – Výše uvedený rozsudek Industrie des poudres sphériques v. Rada, bod 99 (Kurziva provedena autorem tohoto stanoviska).
(28) – Rozsudek ze dne 10. července 2001, Ismeri Europa v. Účetní dvůr (C‑315/99 P, Recueil, s. I‑5281, body 29 a 30).
(29) – Viz rozsudek ze dne 21. září 1989, Hoechst v. Komise (46/87 a 227/88, Recueil, s. 2859, body 15 a 16).
(30) – Viz výše uvedený rozsudek Den Hamer v. Komise, bod 73.
(31) – Viz poznámka pod čarou 14.
(32) – Rozsudek Soudu ze dne 20. dubna 2005, Sundholm v. Komise (T‑86/04, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 32).
(33) – Viz zejména rozsudek Soudního dvora ze dne 16. prosince 1987, Turner v. Komise (178/86, Recueil, s. 5367) a rozsudek Soudu ze dne 16. července 1992, Della Pietra v. Komise (T‑1/91, Recueil, s. II‑2145, bod 30).
(34) – Jak vyplývá z ustálené judikatury. Viz zejména rozsudky ze dne 30. ledna 1974, Louwage v. Komise (148/73, Recueil, s. 81, bod 12); ze dne 1. prosince 1983, Blomefield v. Komise (190/82, Recueil, s. 3981, bod 20); ze dne 13. prosince 1984, Lux v. Účetní dvůr (129/82 a 274/82, Recueil, s. 4127, bod 20) a rozsudek Soudu ze dne 10. září 2003, McAuley v. Rada (T‑165/01, RecueilFP I‑A 193 a II‑963, bod 44).
(35) – Kurziva provedena autorem tohoto stanoviska.
(36) – Viz například výše uvedený rozsudek Vlachaki v. Komise, bod 64.