Věc C-335/03
Portugalská republika
v.
Komise Evropských společenství
„EZOZF – Prémie na hovězí a telecí maso – Kontroly – Reprezentativnost výběrových souborů – Přenesení výsledku kontroly na předchozí léta – Odůvodnění“
Stanovisko generálního advokáta L. A. Geelhoeda přednesené dne 18. listopadu 2004
Rozsudek Soudního dvora (druhého senátu) ze dne 14. dubna 2005.
Shrnutí rozsudku
1. Zemědělství – Společná zemědělská politika – Integrovaný systém řízení a kontroly ve vztahu k určitým režimům podpor – Nařízení č. 3887/92 – Kontroly týkající se skutečného dodržování podmínek pro poskytnutí podpor „na zvířata“ – Vyvážení nebo vyrovnání uvedených kontrol kontrolami provedenými na základě jiných režimů podpor – Nepřípustnost
(Nařízení Komise č. 3887/92, čl. 6 odst. 1, 3 a 4)
2. Zemědělství – EZOZF – Účetní závěrky – Odmítnutí převzít výdaje vyplývající z nesrovnalostí při uplatňování právní úpravy Společenství – Zpochybnění dotčeným členským státem – Důkazní břemeno – Rozdělení mezi Komisi a členský stát
3. Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Dosah – Rozhodnutí týkající se schválení účetní závěrky ve vztahu k výdajům financovaným z EZOZF
(Článek 253 ES)
1. Účelem ustanovení čl. 6 odst. 1, 3 a 4 nařízení č. 3887/92, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro integrovaný administrativní a kontrolní systém pro některé režimy podpor Společenství, je zajistit skutečné dodržování podmínek pro poskytnutí podpor, zejména podpor „na zvířata“. Bylo by tedy v rozporu jak s hledaným cílem účinnosti prováděných ověření, tak s cílem zajistit skutečnou reprezentativnost kontrolovaných výběrových souborů, aby některé kategorie podpor mohly zcela nebo zčásti uniknout kontrole stanovené uvedenými ustanoveními, a to pod záminkou, že minimální míry kontrol může být dosaženo vyrovnáním nebo vyvážením početnějšími kontrolami provedenými v jiných odvětvích nebo ohledně jiných kategorií podpor.
(viz bod 54)
2. Pokud Komise odmítne uhradit z EZOZF některé výdaje z důvodu, že byly vyvolány porušením právní úpravy Společenství přičitatelným členskému státu, není povinna prokázat vyčerpávajícím způsobem nedostatečnost kontrol provedených tímto členským státem nebo nesprávnost hodnot jím předaných, ale musí předložit důkaz vážné a rozumné pochybnosti, kterou má ohledně kontrol provedených vnitrostátními orgány, nebo důkaz správného použití platných právních předpisů Společenství. Toto zmírnění důkazního břemene Komise vysvětluje skutečnost, že stát je ten, kdo je v nejlepším postavení ke shromáždění a ověření údajů nezbytných ke schválení účetní závěrky EZOZF, a jemu v důsledku toho přísluší předložit co nejpodrobnější a nejúplnější důkaz o skutečném provádění svých kontrol a případně o nesprávnosti tvrzení Komise.
(viz bod 68)
3. Rozsah povinnosti odůvodnění, zakotvené v článku 253 ES, závisí na povaze dotyčného aktu a na kontextu, v němž byl přijat. V konkrétním kontextu vypracovávání rozhodnutí o schválení účetní závěrky týkající se výdajů financovaných z EZOZF musí být odůvodnění rozhodnutí považováno za dostatečné, pokud stát, jež je jeho příjemcem, byl úzce zapojen do procesu vypracovávání tohoto rozhodnutí a pokud znal důvody, pro které Komise měla za to, že nesmí zatížit EZOZF spornou částkou.
(viz body 83–84)
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
14. dubna 2005 (*)
„EZOZF – Prémie na hovězí a telecí maso – Kontroly – Reprezentativnost výběrových souborů – Přenesení výsledku kontroly na předchozí léta – Odůvodnění“
Ve věci C-335/03,
jejímž předmětem je žaloba na neplatnost na základě článku 230 ES, podaná dne 25. července 2003,
Portugalská republika, zastoupená L. Fernandesem, jako zmocněncem, ve spolupráci s C. Botelhem Monizem a E. Maiou Cadetem, advogados, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Komisi Evropských společenství, zastoupené A. M. Alves Vieira a L. Visaggiem, jako zmocněnci, ve spolupráci s N. Castrem Marquesem a F. Costou Leitem, advogados, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení C. W. A. Timmermans, předseda senátu, R. Silva de Lapuerta (zpravodaj), C. Gulmann, R. Schintgen a J. Klučka, soudci,
generální advokát: L. A. Geelhoed,
vedoucí soudní kanceláře: K. Sztranc, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 14. října 2004,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 18. listopadu 2004,
vydává tento
Rozsudek
1 Svou žalobou se Portugalská republika domáhá, aby bylo v rozsahu, v němž se jí dotýká, zrušeno rozhodnutí Komise 2003/364/ES ze dne 15. května 2003 o vyloučení některých výdajů vynaložených členskými státy v rámci záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) z financování Společenství (Úř. věst. L 124, s. 45, dále jen „sporné rozhodnutí“).
Právní rámec
Dotčené režimy prémií
2 Nařízení Rady (EHS) č. 805/68 ze dne 27. června 1968 o společné organizaci trhu s hovězím a telecím masem (Úř. věst. L 148, s. 24), ve znění nařízení Rady (EHS) č. 2066/92 ze dne 30. června 1992 (Úř. věst. L 215, s. 49) a nařízení Rady (EHS) č. 125/93 ze dne 18. ledna 1993 (Úř. věst. L 18, s. 1, dále jen „nařízení č. 805/68“) zavedlo režim prémií poskytovaných producentům, kteří ve svém zemědělském podniku chovají skot samčího pohlaví a krávy bez tržní produkce mléka.
3 Pokud jde o jednotlivé druhy takto poskytovaných prémií, nařízení č. 805/68 zavedlo zvláštní prémii producentům hovězího masa (článek 4b), doplňkovou prémii k této zvláštní prémii (článek 4c), prémii na krávy bez tržní produkce mléka (článek 4d), jakož i doplňkovou prémii poskytovanou producentům, kteří mají nárok na zvláštní prémii nebo prémii na krávy bez tržní produkce mléka a splňují určité podmínky (článek 4h). Co se týče Portugalské republiky, zvláštní prémie kromě toho upravuje nařízení Rady (EHS) č. 1600/92 ze dne 15. června 1992 o zvláštních opatřeních pro Azory a Madeiru týkajících se některých zemědělských produktů (Úř. věst. L 173, s. 1).
Správa a kontrola dotčených prémií
4 Nařízení Komise (EHS) č. 3886/92 ze dne 23. prosince 1992, kterým se stanoví prováděcí pravidla k režimu prémií podle nařízení č. 805/68 (Úř. věst. L 391, s. 20), ve znění nařízení Komise (ES) č. 2311/96 ze dne 2. prosince 1996 (Úř. věst. L 313, s. 9, dále jen „nařízení č. 3886/92“), stanovilo administrativní podmínky vyžadované k poskytnutí uvedených prémií.
5 Na základě článku 4 nařízení č. 3886/92 je retenční období zvířat – tedy časový úsek, během kterého zvířata, pro něž byla podána žádost o poskytnutí prémie, nemohou opustit určité místo, kde mohou být zkontrolována (obecně zemědělský podnik producenta) – u prémie na skot samčího pohlaví dva měsíce počínaje dnem následujícím po dni, kdy byla podána žádost. Pokud jde o krávy bez tržní produkce mléka, podle ustanovení čl. 4d odst. 5 nařízení č. 805/68 ve spojení s článkem 23 nařízení č. 3886/92 je retenční období šest měsíců počínaje dnem následujícím po dni, kdy byla podána žádost.
6 Podle článku 4 nařízení Rady (EHS) č. 729/70 ze dne 21. dubna 1970 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. L 94, s. 13), ve znění nařízení Rady (ES) č. 1287/95 ze dne 22. května 1995 (Úř. věst. L 125, s. 1, dále jen „nařízení č. 729/70“), je věcí členských států určit orgány a subjekty pověřené uskutečňováním výdajů hrazených ze záruční sekce EZOZF.
7 Nařízení Rady (EHS) č. 3508/92 ze dne 27. listopadu 1992 o zavedení integrovaného administrativního a kontrolního systému pro některé režimy podpor Společenství (Úř. věst. L 355, s. 1; Zvl. vyd. 03/13, s. 233) ve svém čl. 1 odst. 1 písm. b) stanoví, že každý z členských států musí zavést integrovaný administrativní a kontrolní systém, který se použije na režim prémií upravený v článcích 4a až 4h nařízení č. 805/68, které jsou poskytovány producentům hovězího a telecího masa. Tento systém se použije rovněž na další režimy prémií a příspěvků v odvětví produkce ovcí a koz.
8 Článek 8 téhož nařízení členským státům předepisuje, aby provedly administrativní kontrolu žádostí o podporu (odstavec 1), doplnily administrativní kontroly kontrolami na místě „zaměřen[ými] na vybrané zemědělské podniky“ (odstavec 2) a určily orgán zodpovědný za koordinaci uvedených kontrol (odstavec 3).
9 Nařízení Komise (EHS) č. 3887/92 ze dne 23. prosince 1992, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro integrovaný administrativní a kontrolní systém pro některé režimy podpor Společenství (Úř. věst. L 391, s. 36), ve znění nařízení Komise (ES) č. 1678/98 ze dne 29. července 1998 (Úř. věst. L 212, s. 23, dále jen „nařízení č. 3887/92“), stanoví podmínky, které musí splňovat žádosti o podporu (hlava III), ustanovení ohledně kontrol (hlava IV) a ustanovení týkající se spolufinancování (hlava V).
10 Podle článku 6 uvedeného nařízení, „[s]právní kontroly a kontroly na místě se provádějí způsobem, který zajistí spolehlivé ověření dodržování podmínek pro poskytnutí podpor a prémií“ (odstavec 1), a zahrnují zejména „křížová ověření vykázaných pozemků a zvířat, jejichž účelem je zabránit jakémukoliv neoprávněnému dvojímu poskytnutí podpor v rámci téhož kalendářního roku“ (odstavec 2). (neoficiální překlad)
11 Podle odstavce 3 téhož článku se kontroly na místě musí týkat alespoň významného výběrového souboru žádostí a tento výběrový soubor musí představovat alespoň 10 % žádostí o podporu „na zvířata“ nebo prohlášení o účasti.
12 Na základě odst. 5 prvního pododstavce uvedeného článku mají být kontroly na místě neohlášené a musí zahrnovat všechny zemědělské pozemky nebo zvířata, na něž se vztahuje jedna nebo více žádostí.
13 Z druhého pododstavce téhož odstavce vyplývá, že z výběrového souboru 10 % žádostí o podporu „na zvířata“, jež musí být předmětem kontrol na místě, alespoň 50 % minimálních kontrol zvířat musí být provedeno v průběhu retenčního období, s výjimkou skotu samčího pohlaví, u nějž je zvláštní prémie poskytována v souladu s článkem 8 nařízení č. 3886/92 v okamžiku porážky nebo prvního prodeje za účelem porážky.
Identifikace zvířat
14 Článek 3 nařízení Rady (ES) č. 820/97 ze dne 21. dubna 1997, kterým se stanoví systém identifikace a evidence skotu a které se týká označování hovězího masa a výrobků z hovězího masa (Úř. věst. L 117, s. 1), stanoví:
„Systém identifikace a evidence skotu zahrnuje toto:
a) ušní značky pro individuální identifikaci zvířat;
b) počítačové databáze;
c) zvířecí pasy;
d) jednotlivé evidence vedené v každém zemědělském podniku.“ (neoficiální překlad)
15 Podle článku 4 tohoto nařízení:
„1. Všechna zvířata zemědělského podniku, která jsou narozena po 1. lednu 1998 nebo jsou po tomto datu určena pro obchod uvnitř Společenství, musí být identifikována ušní značkou schválenou příslušným orgánem a připevněnou na každé ucho. Obě ušní značky mají stejný identifikační kód, který umožní identifikovat každé zvíře a zemědělský podnik, kde se zvíře narodilo.
[...]
5. Žádná ušní značka nemůže být odebrána nebo nahrazena bez souhlasu příslušného orgánu.
6. Ušní značky jsou přiděleny zemědělskému podniku, rozděleny a připevněny na zvířata postupem podle příslušného orgánu.“ (neoficiální překlad)
16 Na základě nařízení č. 820/97 stanoví nařízení Komise (ES) č. 2629/97 ze dne 29. prosince 1997 (Úř. věst. L 354, s. 19; Zvl. vyd. 03/22, s. 201) podmínky, které musí splňovat ušní značky, evidence hospodářství a pasy v rámci systému identifikace a evidence skotu.
17 Podle čl. 1 odst. 1 tohoto nařízení tyto ušní značky obsahují alespoň název, kód nebo logo příslušného orgánu nebo příslušného ústředního orgánu členského státu, který je přidělil, a označení podle odstavce 2 téhož článku, tedy dvoupísmenný kód země, za kterým následuje číselný kód o nejvýše dvanácti číslicích. Kromě těchto údajů článek 2 uvedeného nařízení stanoví, že „[u]šní značky splňují tyto požadavky:
a) jsou z ohebné plastové hmoty;
b) jsou nepadělatelné a snadno čitelné po celý život zvířete;
c) nejsou opakovaně použitelné;
d) jsou vytvořeny tak, aby na zvířeti pevně držely a nepůsobily mu bolest;
e) jsou opatřeny nesmazatelnými nápisy podle článku 1.“
Správní postup při schvalování účetní závěrky EZOZF
18 Na základě nařízení č. 729/70 a nařízení Komise (ES) č. 1663/95 ze dne 7. července 1995, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 729/70 týkající se postupu schválení účetní závěrky záruční sekce EZOZF (Úř. věst. L 158, s. 6; Zvl. vyd. 03/18, s. 31), členské státy určí příslušné orgány odpovědné za koordinaci výdajů financovaných záruční sekcí EZOZF. V Portugalsku je příslušným orgánem v této oblasti podle článků 1 a 5 nařízení s mocí zákona č. 78/98 ze dne 27. března 1998 (Diário da República I, řada A, č. 73, ze dne 27. března 1998) Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agricola (dále jen „INGA“).
19 Co se týče postupu použitelného v projednávaném případě, na základě čl. 5 odst. 2 písm. b) nařízení č. 729/70 Komise po konzultaci s výborem fondu do 30. dubna roku následujícího po dotčeném účetním roce schválí účetní závěrky platebních agentur.
20 Přijetím rozhodnutí o schválení účetní závěrky Komisí, které se týká úplnosti, přesnosti a věcné správnosti předaných účtů, není dotčeno přijetí dalších rozhodnutí podle odst. 2 písm. c) téhož článku.
21 Článek 5 odst. 2 písm. c) nařízení č. 729/70 stanoví mimo jiné, že „[z]amítnutí financování se nemůže vztahovat na výdaje uskutečněné alespoň 24 měsíců před písemným oznámením Komise dotyčnému členskému státu o výsledcích těchto ověřování [...]“. (neoficiální překlad)
Skutkový stav a postup před zahájením soudního řízení
22 Ve dnech 18. až 22. září 2000 provedly služby Komise v rámci schvalování účetní závěrky záruční sekce EZOZF kontrolu některých podniků živočišné výroby v Alentejo (Portugalsko) za účelem ověření souladu praxe v těchto podnicích s právní úpravou Společenství, použitelnou na dotčené odvětví.
23 Dopisem ze dne 20. března 2001 Komise na základě článku 8 nařízení č. 1663/95 informovala portugalské orgány o zahájení šetření č. 00/10 v odvětví prémií na skot z důvodu, že „zcela nedodržely ustanovení nařízení (EHS) č. 805/68, č. 3886/92, č. 3508/92 a č. 3887/92, jakož i nařízení (ES) č. 1254/1999 a č. 2342/1999“, což může odůvodnit vyloučení části výdajů vykázaných těmito orgány z financování Společenství.
24 Služby Komise zejména uvedly, že za účetní rok 1999 nebyly uskutečněny kontroly na místě pro zvláštní prémie na hovězí maso v minimální míře, neboť „v průběhu dvouměsíčního retenčního období bylo zkontrolováno pouze 4,4 % žádostí“, třebaže čl. 6 odst. 5 nařízení č. 3887/92 vyžaduje minimální míru 5 %, odpovídající 50 % minimálního výběrového souboru o velikosti 10 % stanoveného v odstavci 3 téhož článku.
25 Tytéž služby zjistily rovněž další nesrovnalosti týkající se identifikace hospodářských zvířat, jako neexistenci jakékoliv identifikační značky nebo pasu u některých zvířat, vynechání základních údajů v pasech a v žádostech o prémie a běžné používání ručně psaných ušních značek.
26 Dopisem ze dne 28. května 2001 a v odpověď na zjištění učiněná službami Komise INGA zdůraznil, pokud jde o kontroly na místě týkající se žádostí o získání zvláštní prémie na hovězí maso, že v návaznosti na přijetí souhrnné a jediné žádosti o různé podpory „na zvířata“ je nutné konstatovat, že minimální úrovně 5 % kontrol na místě v průběhu retenčního období bylo dosaženo.
27 Co se týče identifikace zvířat, vnitrostátní orgány připustily souběžný výskyt různých druhů značek, ale upřesnily, že ručně psané značky věrně reprodukují úřední identifikační čísla a jejich užívání vyplynulo z potřeby nahradit ztracené originální značky, což je častá situace v případě rozsáhlého chovu.
28 Dopisem ze dne 31. října 2001 Komise vyzvala portugalské orgány k účasti na dvoustranném jednání a uvedla finanční opravy, jež má v úmyslu uplatnit.
29 V průběhu jednání uvedené orgány prohlásily, že nesouhlasí se zamýšlenými paušálními opravami. Tvrdily zejména, že v průběhu dotčeného roku 1999 byla zvířata označována vhodným způsobem pomocí odpovídajících ušních značek a že Portugalská republika splnila požadavky stanovené právními předpisy v oblasti kontroly. Komise své stanovisko k uvedeným bodům nezměnila.
30 Dopisem ze dne 20. února 2002 Komise uvedenému členskému státu sdělila formálně své závěry učiněné po tomto dvoustranném jednání pro účely případného předložení věci portugalskými orgány smírčímu orgánu zřízenému rozhodnutím Komise 94/442/ES ze dne 1. července 1994 o zavedení smírčího řízení v rámci schválení účetní závěrky záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) (Úř. věst. L 182, s. 45; Zvl. vyd. 03/16, s. 268).
31 Dne 30. května 2002 zaslaly služby Komise uvedeným orgánům formální vyrozumění na základě čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1663/95 a čl. 1 odst. 1 písm. a) rozhodnutí 94/442, v němž navrhly uplatnit paušální opravu ve výši 2 % z výdajů týkajících se prémie na zachování chovu krav bez tržní produkce mléka a opravu ve výši 5 % ze zvláštní prémie producentům skotu samčího pohlaví. Tyto opravy měly vést k vyloučení částky odpovídající těmto procentním podílům výdajů vykázaných v rámci EZOZF pro hospodářský rok 1999 z financování.
32 Na žádost portugalských orgánů pozval předseda smírčího orgánu, zřízeného rozhodnutím 94/442, dopisem ze dne 22. listopadu 2002 tyto orgány ke slyšení stanovenému na 16. prosince 2002 v Bruselu (Belgie).
33 Ve své zprávě ze dne 3. ledna 2003 uvedený smírčí orgán uvedl, že otázka vznesená portugalskými orgány, týkající se základu pro uplatnění minimální míry kontrol, dosud nebyla položena žádným jiným členským státem. Konstatoval, že on sám neměl nikdy důvod vyjádřit v této věci pochybnosti a že mezi službami Komise a těmito orgány přetrvávají rozdíly, pokud jde o praxi při označování zvířat.
34 Na závěr smírčího řízení Komise v dopise ze dne 19. února 2003 uvedla, že „po zvážení argumentů uvedených portugalskými orgány během smírčího řízení [se její] služby [...] [domnívají], že tyto argumenty [nezmenšily] závažnost nedostatků konstatovaných v dopise, kterým byla oznámena oprava týkající se účetního roku 1999 […]“.
35 Konečně, po konzultaci s výborem fondu, který zhodnotil souhrnnou zprávu vypracovanou službami Komise, posledně uvedená přijala sporné rozhodnutí.
36 V příloze tohoto rozhodnutí Komise uvádí, že pokud jde o Portugalskou republiku, výdaje, jež je třeba vyloučit, se týkají odvětví „prémií na zvířata“ a dosahují výše 2 446 684,20 EUR, přičemž paušální opravy (2 % a 5 % podle rozpočtových položek) jsou odůvodněny nesplněním povinností při provádění klíčových a sekundárních kontrol v rámci finančního roku 1999.
Návrhy účastníků řízení
37 Portugalská republika navrhuje, aby Soudní dvůr:
– zrušil sporné rozhodnutí;
– uložil žalovanému orgánu náhradu nákladů řízení.
38 Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
– zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
K žalobě
39 Na podporu svého návrhu na zrušení sporného rozhodnutí se Portugalská republika dovolává tří žalobních důvodů, a sice:
– nesprávného právního posouzení při použití čl. 6 odst. 5 nařízení č. 3887/92;
– nesprávného posouzení skutkových okolností;
– porušení povinnosti odůvodnění uvedené v článku 253 ES.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nesprávného právního posouzení při použití čl. 6 odst. 5 nařízení č. 3887/92
Argumentace účastníků řízení
40 Podle portugalské vlády vnitrostátní orgány schválily na základě čl. 1 odst. 1 písm. b) první odrážky nařízení č. 3508/92 a článku 5 nařízení č. 3887/92, s účinností od hospodářského roku 1999, společnou souhrnnou žádost pro všechny režimy podpor „na zvířata“ dostupné v rámci záruční sekce EZOZF, tedy: zvláštní prémii na skot samčího pohlaví, prémii na zachování chovu krav bez tržní produkce mléka, vyrovnávací dávky a prémii producentům skopového a kozího masa. Pro všechny prémie uvedené v této souhrnné žádosti o podpory „na zvířata“ byla skutečná míra (vážený průměr) kontrol v průběhu retenčního období 6,3 %, přičemž míra kontrol žádostí týkajících se hovězího masa byla v průběhu téhož období 4,4 %.
41 V rozporu s tím, co Komise uvedla ve svém sporném rozhodnutí, má portugalská vláda za to, že pravidlo stanovené v čl. 6 odst. 5 nařízení č. 3887/92 bylo v průběhu účetního roku 1999 dodrženo, protože žádosti o podpory „na zvířata“ a příslušné kontroly musí být vykládány a hodnoceny z hlediska jednotnosti zemědělského podniku, tj. s celkovým přihlédnutím ke všem režimům podpor „na zvířata“.
42 Na podporu své argumentace se tato vláda dovolává čl. 6 odst. 5 prvního pododstavce nařízení č. 3887/92, na základě nějž mají být kontroly na místě neohlášené a musí zahrnovat všechna zvířata, na něž se vztahuje jedna nebo více žádostí.
43 Podle uvedené vlády toto ustanovení neznamená, že kontroly musí být prováděny pro každý režim zvlášť. Znění tohoto ustanovení naopak umožňuje dojít k závěru, že kontroly a podmínky, které kontroly musí splňovat, tedy mimo jiné podmínka ukládající minimální míru kontrol, jež mají být provedeny během retenčního období, se musí vztahovat na veškeré žádosti týkající se různých režimů podpor „na zvířata“.
44 Ustanovení odst. 5 druhého pododstavce ve spojení s odstavcem 3 uvedeného článku 6 považuje portugalská vláda v tomto ohledu za ještě významnější, neboť ukládají povinnost provést v průběhu retenčního období „50 % minimálních kontrol zvířat“ z minimálního výběrového souboru „10 % žádostí o podpory ‚na zvířata‘ nebo prohlášení o účasti“.
45 Krom toho tato vláda připomíná, že čl. 6 odst. 5 třetí pododstavec nařízení č. 3887/92 stanoví, že „kontroly na místě podle tohoto nařízení mohou být prováděny ve spojení s jakoukoliv jinou kontrolou stanovenou právními předpisy Společenství“. (neoficiální překlad)
46 Konečně, portugalská vláda zpochybňuje to, co považuje za retroaktivní použití nových norem, vyplývající ze změny dotčených ustanovení nařízením Komise č. 2801/1999 ze dne 21. prosince 1999 (Úř. věst. L 340, s. 29). Uznává, že po této změně čl. 6 odst. 5 nařízení č. 3887/92 vyžaduje, aby 5 % kontrol na místě, jež musí být provedeny během retenčního období, bylo provedeno v rámci každého z režimů podpor.
47 Podle článku 2 nařízení č. 2801/1999 se tato změna použije pouze na „žádosti podané [...] počínaje dnem 1. ledna 2000“ (neoficiální překlad), a nikoliv na hospodářský rok 1999. Zdá se tedy, že Komise ve sporném rozhodnutí použila právní režim, který v rozhodné době nebyl účinný.
48 Komise zpochybňuje tento výklad, který jde podle ní proti duchu a znění dotčeného normativního textu.
49 Pokud jde o první část prvního žalobního důvodu, vycházející z možnosti vyúčtovat kontroly provedené v oblasti prémií „na zvířata“ jako celek, má za to, že znění čl. 6 odst. 3 a 5 nařízení č. 3887/92 nikterak neumožňuje domnívat se, že požadované míry kontrol během retenčního období by mohlo být dosaženo sečtením kontrol provedených v rámci několika režimů podpor.
50 Podle Komise je takový výklad v rozporu s cíli uvedeného nařízení, neboť členskému státu by stačilo dosáhnout v průběhu retenčního období míry kontrol ve výši 10 %, např. pokud jde o prémii na krávy bez tržní produkce mléka a prémii producentům skopového a kozího masa, k tomu, aby dosáhl váženého průměru 6,66 %, a v důsledku toho se mělo za to, že překročil míru kontrol 5 % vyžadovanou v čl. 6 odst. 3 a 5 téhož nařízení, aniž by byla provedena jediná kontrola, pokud jde o zvláštní prémii na hovězí maso.
51 Co se týče druhé části uvedeného žalobního důvodu, vycházející z údajného retroaktivního použití nařízení č. 2801/1999, Komise popírá jakýkoliv základ takového tvrzení, odkazujíc na výměnu korespondence a dokumentů mezi oběma účastníky řízení.
Závěry Soudního dvora
52 První část prvního žalobního důvodu vychází z tvrzené možnosti dosáhnout minimální míry kontrol během retenčního období v rámci zvláštních prémií na hovězí maso připočtením kontrol provedených ohledně jiných prémií „na zvířata“.
53 V tomto ohledu je třeba připomenout, že čl. 6 odst. 3 nařízení č. 3887/92 stanoví, že „kontroly na místě se musí týkat alespoň významného výběrového souboru žádostí. Tento výběrový soubor musí představovat alespoň […] 10 % žádostí o podporu ‚na zvířata‘“. Uvedený čl. 6 odst. 1 kromě toho stanoví, že kontroly se provádějí „způsobem, který zajistí spolehlivé ověření dodržování podmínek pro poskytnutí podpor a prémií“. Konečně, podle odstavce 4 téhož ustanovení „[ž]ádosti, jež budou předmětem kontroly na místě, určí příslušný orgán na základě analýzy rizik a prvku reprezentativnosti podaných žádostí o podporu“. (neoficiální překlad)
54 Ze společné četby těchto ustanovení jednoznačně vyplývá, že účelem všech je zajistit skutečné dodržování podmínek pro poskytnutí podpor. Bylo by totiž v rozporu jak s hledaným cílem „účinnosti“ prováděných ověření, tak s cílem zajistit skutečnou „reprezentativnost“ kontrolovaných výběrových souborů, aby některé kategorie podpor mohly kontrole zcela nebo zčásti uniknout pod záminkou, že minimální míry kontrol může být dosaženo vyrovnáním nebo vyvážením početnějšími kontrolami provedenými v jiných odvětvích nebo ohledně jiných kategorií podpor.
55 Za těchto podmínek je třeba odmítnout výklad navrhovaný portugalskou vládou. Pokud by byl totiž takový výklad přijat, jeho důsledkem by mohlo být nejen to, že některé režimy podpor by mohly uniknout účinné kontrole, ale nemusely by podléhat žádné kontrole, protože by stačilo dosáhnout dostatečně vysoké míry kontrol, pokud jde o jeden z režimů podpor, k vyrovnání neexistence jakékoliv kontroly ohledně jiného režimu. Podobný důsledek by byl samozřejmě přímo proti cílům, jež sleduje nařízení č. 3887/92.
56 Co se týče krom toho druhé části prvního žalobního důvodu, vycházející z údajně retroaktivního použití nařízení č. 2801/1999, stačí konstatovat, že sporné rozhodnutí a vyrozumění, jež mu předcházela, neobsahovala žádný odkaz na toto nařízení. Provedená finanční oprava tedy není založena na použití uvedeného nařízení, ale na použití nařízení č. 3887/92, ve znění předcházejícím znění se změnami na základě nařízení č. 2801/1999, jehož výklad je dotčen v projednávané věci. Za těchto podmínek, vzhledem k tomu, že toto posledně uvedené nařízení nepředstavuje základ sporného rozhodnutí, argumentace vycházející z retroaktivního použití této normy nemůže být přijata.
57 S přihlédnutím k výše uvedenému musí být první žalobní důvod dovolávaný portugalskou vládou zamítnut.
K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nesprávného posouzení skutkových okolností
Argumentace účastníků řízení
58 V rámci svého druhého žalobního důvodu, vycházejícího z nesprávného posouzení skutkových okolností, se Portugalská republika dovolává tří argumentů: první se týká data, kdy byly nesrovnalosti zjištěny; druhý souvisí s relevancí učiněných zjištění; třetí se týká reprezentativnosti výběrového souboru.
59 Co se týče data zjištění nesrovnalostí, portugalská vláda uplatňuje, že ověření, která vedla Komisi k tomu, aby konstatovala údajné nedostatky u prostředků identifikace zvířat, byla provedena mezi 18. a 22. zářím 2000. Ověření provedených v průběhu tohoto měsíce se však nelze dovolávat k odůvodnění oprav týkajících se hospodářského roku 1999.
60 Komise tento argument zpochybňuje, dovolávajíc se znění čl. 5 odst. 2 písm. c) nařízení č. 729/70.
61 Co se týče relevance uvedených zjištění, portugalská vláda uplatňuje, že veškeré prostředky identifikace používané v Portugalsku zcela splňují podmínky stanovené nařízením č. 2629/97, a to i pokud jde o náhradní ušní značky obsahující identifikační číslo napsané ručně nesmazatelnou barvou.
62 Komise tento argument zpochybňuje, odkazujíc na souhrnnou zprávu, která uvádí, že neplnění povinností týkajících se identifikace zvířat vážně ohrožuje spolehlivost systému identifikace. Krom toho podotýká, že podle čl. 6 odst. 1 nařízení č. 3887/92 je účelem kontrol „[…] spolehlivé ověření dodržování podmínek pro poskytnutí podpor a prémií“, což nebyl případ kontrol provedených v projednávané věci.
63 Pokud jde konečně o reprezentativnost výběrového souboru, Portugalská republika tvrdí, že Komise se dopustila nesprávného posouzení skutkových okolností týkajících se výdajů uskutečněných za rok 1999 v rámci prémie na zachování chovu krav bez tržní produkce mléka tím, že sestavení reprezentativního výběrového souboru pro celou zemi opírala pouze o region Alentejo – který má zvláštní charakteristické rysy, odlišující jej od zbytku země, a tím, že nevzala v úvahu skutečnost, že chov v tomto regionu má extenzivní charakter, v důsledku čehož je pro dotčené vlastníky kontrola zvířat obtížnější.
64 Komise připomíná obecný a abstraktní charakter právního rámce, aby tak došla k závěru, že podmínky stanovené právními předpisy Společenství musí být splněny i v případě, že region, v němž byly kontroly provedeny, vykazuje zvláštní charakteristické rysy.
Závěry Soudního dvora
65 Co se týče nejprve argumentu portugalské vlády vycházejícího z toho, že Komise nemůže provést paušální finanční opravy týkající se výdajů uskutečněných v rámci hospodářského roku 1999 z toho důvodu, že k ověřením i vytýkaným nesrovnalostem došlo v průběhu hospodářského roku 2000, je namístě poznamenat, že Komise se na základě zjištění učiněných jejími službami v září 2000 mohla rozumně domnívat, že uvedené nedostatky v portugalském systému identifikace zvířat nastaly před rokem konání této kontroly, a týkaly se tedy již hospodářského roku 1999.
66 Jednak totiž několik dospělých zvířat kontrolovaných v září 2000 nemělo žádnou ušní značku, nebo alespoň žádnou úřední identifikační značku, ačkoliv na základě relevantní právní úpravy Společenství měla taková zvířata mít značky tohoto druhu na každém uchu ode dne svého narození, tedy již během roku 1998 nebo 1999.
67 Kromě toho, ověření provedená Komisí rovněž umožnila ukázat několik mezer týkajících se obecně jak zvířecích pasů, tak jednotlivých evidencí vedených v každém zemědělském podniku.
68 Podle ustálené judikatury, pokud Komise odmítne uhradit z EZOZF některé výdaje z důvodu, že byly vyvolány porušením právní úpravy Společenství přičitatelným členskému státu, není povinna prokázat vyčerpávajícím způsobem nedostatečnost kontrol provedených tímto členským státem nebo nesprávnost hodnot jím předaných, ale musí předložit důkaz vážné a rozumné pochybnosti, kterou má ohledně kontrol provedených vnitrostátními orgány, nebo důkaz správného použití platných právních předpisů Společenství. Toto zmírnění důkazního břemene Komise vysvětluje skutečnost, že stát je ten, kdo je v nejlepším postavení ke shromáždění a ověření údajů nezbytných ke schválení účetní závěrky EZOZF, a jemu v důsledku toho přísluší předložit co nejpodrobnější a nejúplnější důkaz o skutečném provádění svých kontrol a případně o nesprávnosti tvrzení Komise (viz v tomto smyslu zejména rozsudky ze dne 6. března 2001, Nizozemsko v. Komise, C‑278/98, Recueil, s. I‑1501, body 39 až 41; ze dne 19. září 2002, Německo v. Komise, C‑377/99, Recueil, s. I‑7421, bod 95; ze dne 19. června 2003, Španělsko v. Komise, C‑329/00, Recueil, s. I‑6103, bod 68).
69 Vzhledem k tomu, že v projednávaném případě mohly výsledky kontrol provedených Komisí, uvedené zejména v bodech 66 a 67 tohoto rozsudku, vzbudit na straně Komise vážné a rozumné pochybnosti ohledně způsobů identifikace hospodářských zvířat používaných v Portugalsku v účetním roce 1999, je na základě judikatury uvedené v předchozím bodě věcí portugalské vlády předložit podrobnější a úplnější důkazní materiály ohledně řádnosti způsobů identifikace používaných v uvedeném účetním roce, aby prokázala, že pochyby Komise nejsou podložené.
70 V projednávaném případě je třeba konstatovat, že takový důkaz nebyl uvedenou vládou předložen. Vzhledem k tomu, že Komise sdělila portugalským orgánům výsledek svých ověření dopisem ze dne 20. března 2001, mohla následně na základě čl. 5 odst. 2 písm. c) nařízení č. 729/70 uplatnit finanční opravy týkající se hospodářského roku 1999.
71 Za těchto okolností je namístě odmítnout argument portugalské vlády vycházející z nesprávného časového přiřazení finančních oprav.
72 Co se týče dále argumentu uvedené vlády ohledně nedostatečné relevance zjištění učiněných Komisí, je důležité uvést, že portugalská vláda v různých dopisech, jež zaslala tomuto orgánu v návaznosti na ověření jím provedená v září 2000, nezpochybnila existenci určitých nedostatků svého systému identifikace zvířat a zejména toho, že některá zvířata, jež byla předmětem kontroly ze strany Komise, postrádala jakýkoliv prostředek identifikace nebo že originální identifikační značky byly nahrazeny.
73 Jednak, jak uvedl generální advokát v bodě 35 svého stanoviska, tato praxe jasně odporovala znění čl. 4 odst. 1 nařízení č. 820/97, který stanoví, že „[v]šechna zvířata zemědělského podniku, která jsou narozena po 1. lednu 1998 nebo jsou po tomto datu určena pro obchod uvnitř Společenství, by měla být identifikována ušní značkou schválenou příslušným orgánem a připevněnou na každé ucho“. Články 1 a 2 písm. b) a e) nařízení č. 2629/97 upřesňují v tomto ohledu konkrétněji, že uvedené značky musí obsahovat určitý počet nesmazatelných údajů týkajících se zejména určení příslušného orgánu členského státu, který je přidělil, a kódu země, v níž bylo zvíře poprvé identifikováno, a musí být nepadělatelné a snadno čitelné po celý život zvířete.
74 Článek 4 odst. 5 nařízení č. 820/97 kromě toho upřesňuje, že „[ž]ádná ušní značka nemůže být odebrána nebo nahrazena bez souhlasu příslušného orgánu“. V projednávaném případě však portugalská vláda nijak neprokázala, že takový souhlas byl chovatelům dotčeným ověřeními provedenými Komisí udělen.
75 Za těchto podmínek je třeba odmítnout argument portugalské vlády vycházející z nedostatečné relevance zjištění učiněných Komisí.
76 Co se týče konečně třetího argumentu předloženého v rámci tohoto druhého žalobního důvodu, tento argument vychází z nedostatku reprezentativnosti výběrového souboru, vzhledem k tomu, že kontroly na místě byly prováděny pouze v regionu Alentejo a poté zobecněny na zbývající část země.
77 Tento argument nicméně nemůže být přijat. Zaprvé, jak Komise právem zdůrazňuje, právní rámec v této oblasti má obecný a abstraktní charakter. V důsledku toho musí být podmínky stanovené normami Společenství použitelné všeobecně, a to i v případě, že region, v němž byly kontroly provedeny, vykazuje zvláštní charakteristické rysy.
78 Zadruhé, Komise v průběhu řízení tvrdila, aniž by jí v této věci portugalská vláda oponovala, že Alentejo je hlavní oblastí chovu dotčeného druhu hospodářských zvířat, což ostatně potvrzuje tabulka připojená touto vládou k její žalobě. Třebaže se uvedená tabulka vztahuje k doplňkové prémii poskytované producentům, kteří mají nárok na zvláštní prémii nebo prémii na krávy bez tržní produkce mléka a splňují určité podmínky, ukazuje zřejmým způsobem převahu regionu Alentejo nad ostatními regiony. Z toho vyplývá, že reprezentativnost tohoto regionu je zajištěna.
79 Co se týče možnosti zobecnění na ostatní regiony Portugalska, Soudní dvůr již rozhodl, že zobecnění údajů z jednoho regionu na ostatní není v zásadě zakázáno (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 4. března 2004, Německo v. Komise, C‑344/01, Recueil, s. I‑2081, bod 61). Takové zobecnění musí být nicméně vždy odůvodněno skutkovými okolnostmi. V projednávaném případě skutečnost, že Alentejo představuje hlavní region chovu skotu, takové zobecnění odůvodňuje.
80 S přihlédnutím k výše uvedenému musí být druhý žalobní důvod dovolávaný portugalskou vládou v plném rozsahu zamítnut.
Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení povinnosti odůvodnění uvedené v článku 253 ES
Argumentace účastníků řízení
81 Svým třetím žalobním důvodem se Portugalská republika dovolává nedostatečného odůvodnění sporného rozhodnutí, vzhledem k tomu, že toto odůvodnění neuvádí, jaké jednání portugalských orgánů bylo posouzeno jako odporující právu Společenství ani které právní normy byly porušeny.
82 Komise, opírajíc se o judikaturu Soudního dvora, tvrdí, že jak výměna korespondence a dokumentů mezi účastníky řízení, tak samotné znění sporného rozhodnutí vyjadřují právní základ tohoto rozhodnutí, jakož i důvody, jež vedly k jeho přijetí, a dostačují tedy ke splnění povinnosti odůvodnění stanovené článkem 253 ES.
Závěry Soudního dvora
83 Podle ustálené judikatury závisí rozsah povinnosti odůvodnění, zakotvené v článku 253 ES, na povaze dotyčného aktu a na kontextu, v němž byl přijat (viz zejména rozsudek ze dne 22. června 1993, Německo v. Komise, C‑54/91, Recueil, s. I‑3399, bod 10).
84 V konkrétním kontextu vypracovávání rozhodnutí o schválení účetní závěrky musí být odůvodnění rozhodnutí považováno za dostatečné, pokud stát, jež je jeho příjemcem, byl úzce zapojen do procesu vypracovávání tohoto rozhodnutí a pokud znal důvody, pro něž Komise měla za to, že nesmí zatížit EZOZF spornou částkou (viz zejména výše uvedený rozsudek Španělsko v. Komise, bod 83).
85 Jak uplatňuje Komise, v projednávaném případě z písemností ve spisu vyplývá, že portugalská vláda byla zapojena do procesu vypracovávání sporného rozhodnutí a že pochybnosti, které Komise měla, pokud jde o pravidla uplatňování kontrolního systému v Portugalsku, byly opakovaně sděleny portugalským orgánům, které tak měly možnost uplatnit své připomínky k vytýkaným nesrovnalostem.
86 Za těchto podmínek musí být odůvodnění sporného rozhodnutí považováno za dostatečné.
87 Vzhledem k tomu, že třetí žalobní důvod také nemůže být přijat, je namístě žalobu v plném rozsahu zamítnout.
K nákladům řízení
88 Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu bude účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení, pokud účastník, který byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení ve svém návrhu a Portugalská republika byla ve sporu neúspěšná, je namístě uložit jí náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Portugalské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy.
* Jednací jazyk: portugalština.