Věc C-301/03
Italská republika
v.
Komise Evropských společenství
„Strukturální fondy – Způsobilost výdajů – Úpravy komplementů programu – Nepřípustnost“
Stanovisko generálního advokáta F. G. Jacobse přednesené dne 15. září 2005
Rozsudek Soudního dvora (druhého senátu) ze dne 1. prosince 2005
Shrnutí rozsudku
Žaloba na neplatnost – Akty, které mohou být předmětem žaloby – Akty mající právní účinky – Akty týkající se data způsobilosti nových výdajů při úpravě programových dokumentů pro strukturální intervence Společenství – Vyloučení
(Článek 230 ES)
Žaloba na neplatnost je přípustná vůči veškerým ustanovením práva přijatým orgány bez ohledu na jejich povahu či formu, která směřují k založení právních účinků. To není případ aktu Komise vypracovaného v rámci intervencí stanovených v rámci strukturálních fondů a týkajícího se data způsobilosti nových výdajů při úpravě programových dokumentů, který používá výrazy „je navrhováno přijmout následující pravidla“, jelikož pojem „návrh“ tvoří právě jasný údaj o tom, že uvedený akt není určen k založení právních účinků. Krom toho, doručení uvedeného aktu členským státům předcházelo výslovné upozornění Komise, že tento dokument je vnitřní povahy, stále není konečný a vyjadřuje pouze názor služeb Komise.
Stejně tak je tomu, pokud jde o tři oznámení Komise k této věci sdělená vnitrostátním orgánům. Jednak totiž uvedená oznámení nečiní nic jiného, než že odkazují na tentýž akt, který není určen k založení právních účinků. Krom toho uvedená sdělení byla Komisí zaslána v rámci procesu písemných konzultací pro úpravu komplementů programu, zahájeného dotčenými monitorovacími výbory. Z článku 15 odst. 6, čl. 34 odst. 3 a článku 35 nařízení č. 1260/1999 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech posuzovaných ve vzájemném spojení přitom vyplývá, že Komise je v rámci takového postupu pouze konzultována a není oprávněna přijmout jakýkoli právně závazný akt, ledaže by se případné úpravy týkaly prvků obsažených v rozhodnutí o příspěvku ze strukturálních fondů ve smyslu čl. 34 odst. 3 uvedeného nařízení, což však není v projednávaném případě tvrzeno.
(viz body 19, 21–28)
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
1. prosince 2005 (*)
„Strukturální fondy – Způsobilost výdajů – Úpravy komplementů programu – Nepřípustnost“
Ve věci C‑301/03,
jejímž předmětem je žaloba na neplatnost na základě článku 230 ES, podaná dne 2. července 2003,
Italská republika, zastoupená I. M. Bragugliou, jako zmocněncem, ve spolupráci s G. Aiellem a A. Cingolem, avvocati dello Stato, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Komisi Evropských společenství, zastoupené E. de Marchem a L. Flynnem, jako zmocněnci, ve spolupráci s A. Dal Ferrem, avvocato, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení C. W. A. Timmermans (zpravodaj), předseda senátu, C. Gulmann, R. Schintgen, G. Arestis a J. Klučka, soudci,
generální advokát: F. G. Jacobs,
vedoucí soudní kanceláře: L. Hewlett, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 16. června 2005,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 15. září 2005,
vydává tento
Rozsudek
1 Svou žalobou se Italská republika domáhá, aby Soudní dvůr zrušil:
– akt Komise č. CDRR-03-0013-00-IT o datu způsobilosti nových výdajů při úpravě programových dokumentů (dále jen „napadený akt“),
– sdělení Komise č. 106387 ze dne 14. května 2003, oznámené italským orgánům, týkající se regionálního operačního programu Sardegna 2000–2006,
– sdělení Komise č. 107051 ze dne 28. května 2003, oznámené italským orgánům, týkající se regionálního operačního programu Sicilia 2000–2006,
– sdělení Komise č. 107135 ze dne 2. června 2003, oznámené italským orgánům, týkající se jednotného programového dokumentu Lazio 2000–2006 (dále jen společně „napadená sdělení“), a
– veškeré předcházející a následné související akty.
Právní rámec
2 Článek 15 nařízení Rady (ES) č. 1260/1999 ze dne 21. června 1999 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech (Úř. věst. L 161, s. 1; Zvl. vyd. 14/01, s. 31, dále jen „nařízení“), nazvaný „Příprava a schválení“ ve svém odstavci 6 stanoví:
„Členský stát anebo řídící orgán přijmou po schválení monitorovacího výboru komplement programu ve smyslu čl. 9 písm. m), jestliže byl komplement programu vypracován po rozhodnutí Komise o příspěvku z fondů nebo po konzultaci s dotčenými partnery, byl-li vypracován před rozhodnutím o příspěvku fondů. V tomto posledním případě monitorovací výbor buď potvrdí komplement programu, anebo požádá o jeho úpravu podle čl. 34 odst. 3.
Do tří měsíců po rozhodnutí Komise, jímž schválila operační program nebo jednotný programový dokument, zašle členský stát Komisi komplement programu pro informaci v jediném dokumentu.“
3 Článek 30 nařízení, nazvaný „Způsobilost“, ve svém odstavci 2 stanoví:
„Na výdaj nelze poskytnout příspěvek z fondů, pokud ho konečný příjemce skutečně zaplatil přede dnem, kdy Komise obdrží žádost o pomoc. Toto datum představuje počátek pro posouzení způsobilosti výdajů.
Konečné datum pro způsobilost výdajů je stanoveno v rozhodnutí o příspěvek z fondů. Vztahuje se na platby, které uskutečnili koneční příjemci. Komise může na řádně odůvodněnou žádost členského státu podle článků 14 a 15 tuto lhůtu prodloužit.“
4 Článek 34 nařízení, nazvaný „Řízení řídícím orgánem“, ve svém odstavci 3 uvádí:
„Na žádost monitorovacího výboru nebo z vlastního podnětu upraví řídící orgán komplement programu, aniž by změnil celkovou částku příspěvku z fondů poskytnutou na dotyčnou prioritu nebo její zvláštní cíle. Do jednoho měsíce po schválení monitorovacím výborem uvědomí řídící orgán o této úpravě Komisi.
O jakýchkoli změnách prvků obsažených v rozhodnutí o příspěvku z fondů rozhodne Komise po dohodě s dotyčným členským státem do čtyř měsíců po jejím schválení monitorovacím výborem.“
5 Podle článku 35 nařízení, nazvaného „Monitorovací výbory“:
„1. Monitorovací výbor dohlížejí na každý rámec podpory Společenství nebo jednotný programový dokument a každý operační program.
Monitorovací výbory zřizuje členský stát po dohodě s řídícím orgánem a po konzultaci s partnery. Partneři dbají na vyváženou účast žen a mužů.
Monitorovací výbory se zřizují nejpozději tři měsíce po rozhodnutí o příspěvku z fondů. Monitorovací výbory jednají v rámci pravomoci, včetně soudní pravomoci, členského státu.
2. Práce monitorovacího výboru se účastní zástupce Komise a případně zástupce EIB s poradním hlasem.
Monitorovací výbor přijme svůj jednací řád v institucionálním, právním a finančním rámci dotyčného členského státu po dohodě s řídícím orgánem.
Monitorovacímu výboru v zásadě předsedá zástupce členského státu nebo řídícího orgánu.
3. Monitorovací výbor se přesvědčuje o účinnosti a kvalitě provádění pomoci. K tomu účelu:
a) podle článku 15 potvrdí nebo upraví komplement programu, včetně materiálních a finančních ukazatelů, jež se používají k monitorování pomoci. Před každou další úpravou je nezbytné jeho schválení;
[…]“
Skutkový základ sporu a řízení
6 V roce 2002 Komise ve spolupráci s členskými státy zahájila kroky směřující ke zjednodušení postupů spojených s využíváním strukturálních fondů. V tomto ohledu předložila zástupcům členských států dne 24. července 2002 při příležitosti 67. zasedání Výboru pro rozvoj a přeměnu regionů (dále jen „výbor“), zřízeného článkem 47 nařízení, a poté dne 7. října 2002 na jednání na úrovni ministrů, sdružujícím ministry členských států a komisaře, odpovědné za regionální politiku, návrh dokumentu nazvaného „Sdělení o zjednodušení, vyjasnění, koordinaci a flexibilitě řízení strukturální politiky v letech 2000–2006“. Jedno z témat, kterými se uvedený dokument zabýval, se týkalo úpravy stávajících programů.
7 Ze zápisu 67. zasedání výboru vyplývá, že na jeho začátku jeho předseda, ředitel generálního ředitelství Komise pro regionální politiku, prohlásil, že informační sdělení, které Komise výboru předala, „mají za účel seznámit členské státy se způsobem, jakým služby Komise vykládají a používají pravidla pro provádění strukturálních fondů. Tato sdělení mají vnitřní, a zatím nikoliv konečnou povahu“.
8 Z uvedeného zápisu rovněž vyplývá, že v odpověď na otázku zástupce Italské republiky zástupce Komise prohlásil, že „v případě úprav programů je počáteční datum pro posouzení způsobilosti nových (nebo upravených) opatření stejné jako datum zahájení programu, tj. ve většině případů datum obdržení přípustného programu“.
9 Na následných zasedáních výboru, po kterých Komise informovala členské státy, že uvedenou otázku předala svému právnímu útvaru, byl vznesen a projednáván zvláštní problém zpětné účinnosti výdajů v případě úpravy programů.
10 Dne 23. dubna 2003 při příležitosti 75. zasedání výboru Komise předložila napadený akt.
11 V tomto aktu je nejprve připomenuto, že, s výjimkou rozhodnutí o oznámených státních podporách, „[p]ůvodní rozhodnutí schvalující programové dokumenty stanovují počáteční datum způsobilosti plnění, kterých se týká forma pomoci, podle ustanovení článků 30 a 52 nařízení […]“.
12 Uvedený akt dále uvádí:
„[…]
Z důvodu nezbytnosti zachování programu, který by se neoprávněně neodchýlil od svého cíle rozvoje nebo přeměny způsobilých regionů ve prospěch pouhé nezbytnosti čerpání finančních prostředků nebo dokonce odvrácení ukončení mandátu, a vzhledem k praktikám v současné době uplatňovaným členskými státy, je navrhováno přijmout následující pravidla:
1. Způsobilost nového výdaje vloženého při úpravě operačního programu [(dále jen „OP“)] nebo [jednotného programového dokumentu (dále jen „Jpdok“)] začíná datem, kdy Komise obdrží žádost o úpravu pomoci. Datum způsobilosti se tak musí objevit v rozhodnutí o schválení úpravy Jpdok nebo OP.
2. Co se týče úprav komplementů programu, je třeba rozlišovat mezi dvěma situacemi. Jestliže úpravy vyžadují rovněž úpravu Jpdok nebo OP, použije se datum způsobilosti stanovené v rozhodnutí schvalujícím změnu Jpdok nebo OP. Jestliže se naproti tomu jedná o samostatnou úpravu komplementu programu, bude datum počátku způsobilosti stanoveno monitorovacím výborem, ale z důvodu řádného finančního řízení nesmí předcházet datu, ke kterému výbor schválil navrženou úpravu.
[…]
5. U již přijatých rozhodnutí o úpravách bez výslovného uvedení data je počátečním datem způsobilosti datum původně uvedené v rozhodnutí ve svém nezměněném znění.“
13 Dopisem ze dne 29. dubna 2003 předaným Komisi italská vláda zpochybnila napadený akt.
14 Komise následně v průběhu procesu písemných konzultací pro úpravu komplementů programu, zahájeného monitorovacími výbory Regionů Sardinie, Sicílie a Lazio, zaslala těmto Regionům napadené akty, ve kterých se Komise, kromě různých komentářů a poznámek ke sdělovaným úpravám, odvolávala na napadený akt a potvrdila jeho obsah.
K přípustnosti žaloby
15 Komise zpochybňuje přípustnost žaloby. Podle ní napadený akt a sdělení nepředstavují napadnutelné akty ve smyslu článku 230 ES. Z ustálené judikatury totiž vyplývá, že předmětem žaloby na neplatnost může být akt pouze tehdy, je-li objektivně určen k založení právních účinků vůči třetím osobám, a může tedy přímo ovlivňovat jejich zájmy zřejmou změnou jejich právního postavení.
16 Podle Komise však nejsou tyto podmínky v případě napadeného aktu a sdělení splněny. Komise se totiž omezila na to, že sdělila členským státům výklad, který chce uplatňovat při použití článku 30 nařízení. Zájmy třetích osob mohou být konkrétně ovlivněny pouze opatřeními, která budou podle sděleného postupu skutečně přijata.
17 Italská vláda se domnívá, že žaloba je přípustná.
18 Tvrdí, že napadený akt, přestože obsahuje pouze návrh na přijetí obecných procesních pravidel, může, jak ukazují napadená sdělení, zakládat okamžité a škodlivé účinky pro členské státy, které se ocitnou v situaci, ve které budou muset ihned přijmout různé právní úpravy v oblasti úpravy komplementů programu, jelikož tyto státy si nemohou dovolit nést riziko nezpůsobilosti výdajů ke spolufinancování Společenstvím, pokud se týká již uskutečněných operací.
19 V tomto ohledu je třeba připomenout, že žaloba na neplatnost je přípustná vůči veškerým ustanovením práva přijatým orgány bez ohledu na jejich povahu či formu, která směřují k založení právních účinků (viz především rozsudek ze dne 6. dubna 2000, Španělsko v. Komise, C‑443/97, Recueil, s. I‑2415, bod 27 a uvedená judikatura).
20 Je tedy nutno přezkoumat, zda napadený akt a sdělení tvoří taková ustanovení práva.
21 Pokud se týká napadeného aktu, je namístě uvést, že používá výrazy „je navrhováno přijmout následující pravidla“.
22 Přitom odkaz na pojem návrhu tvoří právě jasný údaj o tom, že obsah uvedeného aktu není určen k založení právních účinků.
23 Krom toho doručení napadeného aktu členským státům předcházelo výslovné upozornění Komise v průběhu 67. zasedání výboru, že tento dokument je vnitřní povahy, že stále není konečný a že vyjadřuje pouze názor útvarů Komise.
24 Proto s ohledem na znění napadeného aktu a na kontext, ve kterém byl předložen, je třeba konstatovat, že uvedený akt není určen k založení právních účinků.
25 Stejné zjištění je třeba přijmout, pokud se týká napadených sdělení.
26 Jednak totiž uvedená sdělení nečiní nic jiného, než že odkazují na napadený akt, který není určen k založení právních účinků.
27 Krom toho ze spisu vyplývá, že uvedená sdělení byla Komisí zaslána v rámci procesu písemných konzultací pro úpravu komplementů programu, zahájeného monitorovacími výbory Regionů Sardinie, Sicílie a Lazio.
28 Z čl. 15 odst. 6, čl. 34 odst. 3 a článku 35 nařízení o strukturálních fondech, posuzovaných ve vzájemném spojení, přitom vyplývá, jak uvádí generální advokát v bodě 59 svého stanoviska, že Komise je pouze konzultována a není oprávněna přijmout jakýkoli právně závazný akt, ledaže by se případné úpravy týkaly prvků obsažených v rozhodnutí o příspěvku ze strukturálních fondů ve smyslu čl. 34 odst. 3 nařízení. Nicméně není tvrzeno, že by tomu tak bylo v projednávaném případě.
29 Zjištění, že napadený akt a sdělení nejsou určeny k založení právních účinků, není zpochybněno argumentem italské vlády, podle kterého členské státy, pod hrozbou nezpůsobilosti některých výdajů ke spolufinancování Společenstvím, musejí ihned přijmout různé právní úpravy v oblasti úpravy komplementů programu.
30 Pokud totiž uvedený akt a sdělení mohou mít za účinek zjištění členských států, že podstupují riziko odmítnutí financování Společenstvím některých výdajů uskutečněných podle jiného výkladu stejného ustanovení právní úpravy, představuje to nicméně pouze skutkovou okolnost, a nikoliv právní účinek, k jehož založení uvedený napadený akt a sdělení směřují (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise, 60/81, Recueil, s. 2639, bod 19).
31 Argument italské vlády, že cílem napadeného aktu a sdělení bylo založit právní účinky, jelikož v nich Komise přijímá nesprávný výklad povinností vyplývajících z článku 30 nařízení, rovněž nemůže být přijat.
32 I kdyby totiž tento akt a sdělení obsahovaly nesprávný výklad uvedeného ustanovení, nemůže tato okolnost sama o sobě zpochybnit zjištění, založené na znění a kontextu uvedeného aktu a sdělení, že tyto nejsou určeny k založení právních účinků.
33 Z toho plyne, že žaloba musí být odmítnuta jako nepřípustná.
K nákladům řízení
34 Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Italská republika neměla ve věci úspěch, je namístě posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1) Žaloba se odmítá jako nepřípustná.
2) Italské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy.
* Jednací jazyk: italština.