STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
M. POIARESE MADURA
přednesené dne 14. července 2004(1)
Věc C-109/03
KPN Telecom BV
proti
Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA)
[Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nizozemsko)]
„Telekomunikace – Otevřený přístup k síti pro hlasovou telefonii – Poskytnutí telefonních seznamů – Pojem ‚relevantní informace‘ ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice 98/10/ES – Stanovení cen“
1. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná College van Beroep voor het bedrijfsleven (správní soud pro obchod a průmysl) (Nizozemsko) se týká liberalizace trhu telekomunikačních služeb. Předkládající soud vznáší otázky týkající se povinnosti poskytovatelů hlasové telefonie poskytnout informace za účelem vydání univerzálních telefonních seznamů. Soudnímu dvoru je rovněž předložena žádost o výklad čl. 6 odst. 3 směrnice 98/10/ES.(2) Nicméně otázky předkládajícího soudu, jakož i skutkové okolnosti původního řízení směřují k tomu, aby bylo zváženo možné použití článku 82 ES.
I – Právní rámec práva Společenství týkající se telefonních seznamů platný v rozhodné době
2. Tři směrnice obsahují zvláštní ustanovení týkající se poskytnutí telefonních seznamů, která jsou použitelná v relevantním období: směrnice 98/10/ES, směrnice 97/66/ES(3) a směrnice 96/19/ES.(4)
3. Směrnice 98/10/ES je založena na dřívějším článku 100a Smlouvy o ES a týká se sladění podmínek zajišťujících otevřený a účinný přístup k pevným veřejným telefonním sítím a pevným veřejným telefonním službám, stejně tak jako pro jejich užívání, v prostředí otevřeného a konkurenčního trhu, v souladu se zásadami poskytnutí otevřeného přístupu k síti (ONP).(5) Jejím cílem je „vymezit soubor služeb, ke kterým by měli přístup všichni uživatelé, včetně spotřebitelů, v rámci univerzální služby za dostupnou cenu a s přihlédnutím ke konkrétním vnitrostátním podmínkám.“ (neoficiální překlad)(6)
4. Univerzální služba je definována v čl. 2 odst. 2 písm. f) směrnice 98/10 jako minimální soubor služeb, které jsou dostupné ve stanovené kvalitě všem uživatelům za dostupnou cenu nezávisle na jejich geografické lokaci a s přihlédnutím ke specifickým vnitrostátním podmínkám.
5. Směrnice 98/10 se vztahuje na poskytnutí komplexních telefonních seznamů ve vymezeném souboru služeb, jež mohou být založeny v rámci univerzální služby. Sedmý bod odůvodnění směrnice uvádí ohledně takového rozsahu směrnice následující: „Jelikož poskytnutí telefonních seznamů je konkurenční činností; […] jelikož uživatelé a spotřebitelé žádají komplexní seznamy a informační službu o telefonních číslech, která by pokrývala všechny v seznamu uvedené telefonní účastníky a jejich čísla (včetně telefonních čísel pevných linek, mobilních a osobních telefonních čísel); jelikož situace, kdy určité telefonní seznamy a služby o telefonních číslech jsou poskytovány způsobem, který má být pro uživatele zdarma, není upravena touto směrnicí.“ (neoficiální překlad)
6. Článek 6 směrnice 98/10/ES stanoví:
„1. Ustanovení tohoto článku podléhají požadavkům relevantních právních předpisů na ochranu osobních dat a soukromí, tak jako směrnice 95/46/ES a směrnice 97/66/ES.
2. Členské státy zajistí, aby:
a) účastníci měli právo na zapsání do veřejně dostupných telefonních seznamů, na jeho ověření a, pokud je třeba, na opravu či na žádost toto zapsání vymazat;
b) telefonní seznamy všech účastníků, kteří nevyloučili uveřejnění svého jména v seznamu, včetně telefonních čísel pevných linek, mobilních a osobních čísel, byly k dispozici uživatelům ve formě schválené státním normalizačním úřadem, ať již ve formě tištěné nebo elektronické, či obou, a aby byly pravidelně aktualizovány;
c) alespoň jedna informační služba o telefonních číslech pokrývající všechna uvedená účastnická čísla byla k dispozici všem uživatelům, včetně uživatelů veřejných telefonních automatů.
3. Za účelem zajištění poskytnutí služeb uvedených v odst. 2 písm. b) a c) členské státy zajistí, aby všechny subjekty, které přidělují telefonní čísla účastníkům, vyhověly všem oprávněným žádostem o zpřístupnění relevantních informací ve smluveném formátu a za podmínek, které jsou spravedlivé, nákladově orientované a nediskriminační.
4. Členské státy zajistí, aby subjekty poskytující služby uvedené v odst. 2 písm. b) a c) dodržovaly zásadu zákazu diskriminace při zpracování a prezentaci informací jim poskytnutých.“ (neoficiální překlad)
7. Směrnice 97/66/ES se týká zpracování osobních údajů a ochrany soukromí v odvětví telekomunikací. Článek 11 se týká „seznamů účastníků“. Odstavec 1 zmíněného článku uvádí:
„Osobní údaje obsažené v tištěných nebo elektronických telefonních seznamech čísel účastníků, které jsou k dispozici veřejnosti nebo dostupné prostřednictvím informačních služeb o telefonních číslech, musí být omezeny na údaje nezbytné pro určení jednotlivého účastníka, pokud účastník nedal svůj jednoznačný souhlas se zveřejněním dalších údajů. Účastník musí mít právo být zdarma na žádost vymazán z tištěného nebo elektronického telefonního seznamu, právo uvést, že jeho nebo její osobní údaje nesmí být použity pro účel přímého marketingu, právo na částečné vynechání jeho nebo její adresy a neuvedení údaje o pohlaví tam, kde je to z jazykového hlediska možné.“ (neoficiální překlad)
8. Článek 1 odst. 6 směrnice Komise 96/19/ES (kterým se mění článek 4 směrnice 90/388/EHS(7)) zejména uvádí:
„[...] Členské státy přijmou veškerá opatření ke zrušení všech výhradních práv na vytvoření a poskytnutí telefonních seznamů, včetně vydávání telefonních seznamů a poskytování informačních služeb o telefonních číslech, na jejich území. [...]“ (neoficiální překlad)
9. Výše uvedené směrnice – použitelné v době událostí vedoucích ke sporu v původním řízení – již nejsou platné. Ustanovení, které téměř odpovídá článku 11 směrnice 97/66/ES o telefonních seznamech čísel účastníků a ochraně osobních údajů, bylo zahrnuto do směrnice 2002/58/ES(8), zatímco ustanovení o službách o telefonních číslech účastníků byla zahrnuta do nového regulačního rámce pro sítě a služby elektronických komunikací. Podle čl. 5 odst. 1 písm. a) směrnice 2002/22/ES(9) o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací (směrnice o univerzální službě), členské státy musí zajistit, že alespoň jeden komplexní seznam je dostupný konečným uživatelům ve formě schválené příslušným úřadem, ať již ve formě tištěné nebo elektronické, či obou, a je pravidelně aktualizován (alespoň jednou ročně). Článek 25 odst. 2 směrnice 2002/22/ES stanoví:
„Členské státy zajistí, aby všechny podniky, které přidělují telefonní čísla účastníkům, vyhověly všem oprávněným žádostem o zpřístupnění příslušných informací ve smluveném formátu a za podmínek, které jsou spravedlivé, objektivní, nákladově orientované a nediskriminační, s cílem poskytovat veřejně přístupné informační služby o účastnických číslech a poskytovat účastnické seznamy.“
II – Skutkový stav, vnitrostátní právní a správní předpisy a předběžné otázky
10. KPN Telecom BV (dále jen „KPN“) je poskytovatelem univerzálních telekomunikačních služeb v Nizozemsku. Má na základě zákona o telekomunikacích (Telecommunicatiewet) povinnost vydat univerzální telefonní seznam. Telefoongids Media BV zajišťuje prostřednictvím outsourcingu vydávání a distribuci tohoto seznamu pro KPN.
11. Denda Multimedia BV (dále jen „Denda“) a Topware CD-Service AG (dále jen „Topware“) požádaly KPN, pro účely vydání konkurujících telefonních seznamů čísel účastníků na CD a na internetu, aby jim zpřístupnila základní údaje všech jejich účastníků (tj. jméno, adresu, město, telefoní číslo a poštovní směrovací číslo a údaj, zda je toto číslo používáno výhradně jako číslo telefaxu), jakož i další informace, s výjimkou reklamní inzerce, zveřejňované KPN v jejích „bílých stránkách“ (tj. čísla mobilních telefonů účastníků, údaje o povolání, záznam pod jiným jménem nebo v jiných obcích).
12. KPN odmítla poskytnout další informace. Odmítla také zpřístupnit základní informace za cenu nižší než 0,85 NLG (0,39 eur) za informaci.
13. Denda a Topware podaly v roce 1997 stížnost proti KPN k Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (nizozemský Nezávislý poštovní a telekomunikační úřad, dále jen „OPTA“), v níž tvrdily, že odmítnutí KPN poskytnout další informace a cena účtovaná za základní informace představují porušení zákona o telekomunikacích a zejména článku 43 nařízení týkající se pronajatých linek a telefonie ONP (Besluit ONP huurlijnen en telefonie) (dále „BOHT“).(10)
14. Článek 43 BOHT stanoví, že kdokoliv přidělí takové číslo, jako je číslo uvedené v čl. 42 písm. a), b) a c), „zpřístupní na žádost tato čísla spolu se souvisejícími informacemi ve smluveném formátu a za podmínek, které jsou spravedlivé, nákladově orientované a nediskriminační“, s cílem vydání telefonních seznamů a k zajištění informační služby o telefonních číslech uvedené v Besluit universele dienstverlening (vyhlášce o poskytování univerzální služby). Článek 43 BOHT provádí čl. 6 odst. 3 směrnice 98/10/ES do nizozemských právních předpisů.
15. Dne 29. září 1999 OPTA rozhodl, že KPN měla pouze povinnost poskytnout všechny základní informace od jejích účastníků. Upřesnil nicméně, že cena účtovaná KPN by neměla přesáhnout mezní náklady za samotné zpřístupnění základních informací, případně zvýšené o přiměřenou ziskovou přirážku. Konkrétně měla KPN účtovat méně než 0,005 NLG (0,0023 eur) za informaci. KPN, Denda a Topware podaly proti tomuto rozhodnutí stížnost.
16. Rozhodnutím ze dne 4. prosince 2000 OPTA změnil své rozhodnutí ze září 1999 a prohlásil, že KPN byla povinna poskytnout všechny informace, které obdržela „připravené pro použití“ („kant en klaar“) od svých účastníků. Tyto informace zahrnují také telefonní číslo spojení, příjmení a počáteční písmena jména, případně název společnosti, úplnou adresu včetně poštovního směrovacího čísla, případně dodatečný záznam telefonního čísla pod jiným jménem, údaj, zda je spojení užíváno (výhradně) jako číslo telefaxu, další údaje týkající se čísla nebo čísel mobilních telefonů, další údaje o povolání a záznamy v jiných obcích. OPTA potvrdil své původní rozhodnutí ohledně částky, která smí být účtována za informaci.
17. KPN podala žalobu proti rozhodnutí OPTA k Arrondissementsrechtbank v Rotterdamu. Tato žaloba byla zamítnuta rozsudkem ze dne 21. června 2001. KPN se následně odvolala ke College van Beroep voor het bedrijfsleven. Jelikož článek 43 BOTH provádí čl. 6 odst. 3 směrnice 98/10/ES, College se rozhodl předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o následujících předběžných otázkách:
„1) Musí být slova ,relevantní informace‘ v čl. 6 odst. 3 směrnice 98/10/ES (Úř. věst. L 101, s. 24) vykládána v tom smyslu, že se týkají pouze telefonních čísel přidělených dotyčnými subjekty, společně se jménem, adresou, bydlištěm a poštovním směrovacím číslem osoby, které bylo číslo přiděleno, stejně jako případným uvedením skutečnosti, že číslo je (výhradně) používáno jako číslo telefaxu, nebo se týkají rovněž jiných informací, které mají tyto subjekty k dispozici, jako jsou další označení povolání, dalšího jména, jiné obce nebo čísel mobilních telefonů?
2. Musí být výraz ,vyhověly všem oprávněným žádostem […] za podmínek, které jsou spravedlivé, nákladově orientované a nediskriminační‘, uvedený v ustanovení zmíněném v první otázce, vykládán v tom smyslu, že:
a) čísla společně se jménem, adresou, bydlištěm a poštovním směrovacím číslem osoby, které bylo číslo přiděleno, musí být zpřístupněna pouze za náhradu mezních nákladů za samotné zpřístupnění a
b) jiné informace než ty, které jsou uvedeny pod písmenem a), musí být zpřístupněny za náhradu určenou k pokrytí nákladů, ohledně kterých poskytovatel prokáže, že je vynaložil pro získání nebo poskytnutí těchto informací?“
III – Posouzení
A – Které informace jsou „relevantní“ ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice 98/10/ES?
18. Svou první otázkou se předkládající soud dotazuje, které informace jsou v dané věci „relevantní“ ve smyslu čl. 6 odst. 3 dotčené směrnice.
19. Doslovné znění směrnice 98/10/ES nenabízí příliš konkrétní vodítko ohledně významu pojmu „relevantní informace“, uvedeného v čl. 6 odst. 3. Pro poskytnutí odpovědi na první otázku předkládajícího soudu je nutno zvážit kontext tohoto ustanovení a účel směrnice.(11)
20. Jak již bylo uvedeno, cílem směrnice je zajistit dostupnost kvalitních pevných veřejných telefonních služeb v rámci Společenství a vymezit soubor služeb, které by byly pro všechny uživatele, včetně spotřebitelů, cenově dostupné. Zcela jistě je snaha o definování a sjednocení univerzálních telefonních služeb, zejména služeb o účastnických číslech, důsledkem liberalizace trhu hlasové telefonie. Pro spotřebitele by bylo nepraktické, pokud by, jako výsledek existence několika poskytovatelů hlasové telefonie, informace o účastnících byly rozděleny mezi několik telefonních seznamů čísel účastníků. Stejně tak by změna poskytovatele byla méně přiznivá, pokud by měla zahrnovat nevyžádané vymazání z telefonních seznamů čísel účastníků. Tyto nevýhody pro konečné uživatele by dokonce mohly mít škodlivý účinek na hospodářskou soutěž na trhu služeb hlasové telefonie. Článek 6 směrnice 98/10 proto směřuje k zajištění existence univerzálních služeb o účastnických číslech pro případ, že by je nezajistil trh. Tento článek napomáhá vydávání univerzálních telefonních seznamů čísel účastníků tím, že se od členských států požaduje zajistit zpřístupnění informací nutných k vydání seznamu. Pojem „relevantní informace“ je součástí tohoto ustanovení a musí být proto posouzen se zohledněním základního cíle směrnice, kterým je ochrana spotřebitelů.
21. Soudnímu dvoru byly v zásadě předloženy tři přístupy k výkladu pojmu „relevantní informace“. Interpretace KPN spojuje pojem „relevantní“ s tím, co je nutné pro zavedení a podporu hlasového telefonního spojení. KPN uvádí, že „relevantní informace“ zahrnují pouze informace, které poskytli účastníci pro zveřejnění v telefonním seznamu čísel účastníků a které jsou současně neoddělitelně spjaty s poskytnutím pevných telefonních služeb.
22. Druhý výklad, předložený OPTA a Denda, spojuje pojem „relevantní“ s tím, co je požadováno k dosažení skutečné hospodářské soutěže na trhu služeb o účastnických číslech. Podle OPTA a Denda, „relevantní informace“ zahrnují všechny informace zveřejněné samotnou KPN v jejím vlastním telefonním seznamu čísel účastníků. Tento výklad se opírá o potřebu vyrovnat výhodu získanou KPN na trhu služeb o účastnických číslech, jako výsledek jejího původního postavení hlavního a donedávna výlučného poskytovatele hlasové telefonie a vydavatele univerzálních telefonních seznamů v Nizozemsku. K tomu, aby mohli soutěžitelé vydat telefonní seznam čísel účastníků, který by mohl účinně soutěžit se seznamem KPN, musí mít soutěžitelé nutně k dispozici všechny informace uvedené v tomto seznamu.
23. Třetí možnost, obhajovaná Komisí, spojuje pojem „relevantní“ s tím, co je nutné k poskytnutí univerzálních služeb o účastnických číslech.
24. Pouze třetí přístup odpovídá cíli sledovanému směrnicí 98/10/ES. Jak Komise správně uvedla, pojem „relevantní“ pro účel směrnice neznamená informace umožňující soutěžit na trhu univerzálních služeb o účastnických číslech, ale informace relevantní pro zajištění poskytnutí těchto služeb. V souladu s článkem 6 směrnice 96/19 směrnice 98/10 připouští, že poskytnutí služeb o účastnických číslech je soutěžní činností, a napomáhá proto vypracování četných komplexních telefonních seznamů, s tím, že požaduje vytvoření alespoň jednoho seznamu, což ale neznamená, že je jejím cílem podpora hospodářské soutěže na trhu služeb o účastnických číslech namísto zachování univerzální služby určité kvality.
25. Z cíle směrnice 98/10/ES také vyplývá, že v rozporu s tím, co tvrdí KPN, pojem „relevantní informace“ nelze jednoduše omezit na informace neoddělitelně spjaté s poskytováním služeb hlasové telefonie. Povinnost poskytovatelů hlasové telefonie poskytnout „relevantní informace“ pro vydávání univerzálních telefonních seznamů účastníků také zahrnuje povinnost získat tyto informace, i když to není nezbytně nutné k poskytnutí hlasové telefonie.(12) Je zřejmé, že povinnost poskytovatelů získat všechny relevantní informace k vypracování účastnických seznamů nepředstavuje újmu pro práva účastníků odmítnout sdělení osobních informací nebo odmítnout jejich zveřejnění v univerzálních telefonních seznamech účastníků.
26. Jelikož směrnice 98/10/ES nenabízí jasnou definici a jelikož koncept univerzální služby je ovlivněn vývojem trhu a vnitrostátními rozdíly v požadavcích uživatelů, je na každém členském státě definovat přesný rozsah pojmu „relevantní informace“ s ohledem na specifické vnitrostátní podmínky.(13) Nicméně, jakýkoliv výklad by měl zohlednit následující aspekty.
27. Zaprvé, „relevantní informace“ musí přinejmenším zahrnovat seznam telefonních čísel pevných linek, mobilních a osobních čísel se jménem, bydlištěm a městem, které jsou spojeny s těmito čísly. Toto jsou základní údaje, které uživatelé telefonních seznamů potřebují k identifikaci účastníků, jejichž telefonní čísla hledají. Tyto informace musí být tedy pokládány za „relevantní“ ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice 98/10/ES.
28. Zadruhé, jak již bylo uvedeno výše, pojem „relevantní“ pro účely zmíněného čl. 6 odst. 3 je třeba chápat v souvislosti s poskytováním univerzální služby. Při určování relevantních informací, jiných než základních informací, by členské státy měly zohlednit to, co běžný uživatel očekává od telefonního seznamu čísel účastníků, což se může lišit v jednotlivých členských státech. V tomto ohledu mohou členské státy zohlednit to, co uživatelé obvykle očekávají, že naleznou v telefonním seznamu – údaje např. o povolání, titulu, atd. – a bezpochyby, výlučný poskytovatel telefonních seznamů čísel účastníků s dlouhodobou tradicí mohl ve značné míře utvářet očekávání a přání uživatelů, jak OPTA uvedl ve svých písemných vyjádřeních. Přesto nelze automaticky tvrdit, že cokoliv tento poskytovatel vydal nebo vydá ve svých účastnických seznamech, musí být proto označeno za relevantní ve smyslu směrnice 98/10. V nizozemském kontextu by tento pohled vedl k tomu, že standard pro univerzální služby o účastnických číslech a povinnost každého poskytovatele hlasové telefonie získat a zpřístupnit relevantní informace by zcela závisely na tom, co se KPN rozhodne vydat ve svém telefonním seznamu. Ani znění, ani cíl článku 6 nepodporují takový kontingentní výklad.(14)
29. OPTA tvrdí, že článek 43 BOHT ukládá KPN povinnost zpřístupnit všechny informace nezbytné k vypracování seznamu o účastnických číslech, i když KPN neměla povinnost získat takové informace. Směrnice 98/10 nicméně nepodporuje tento výklad. Článek 6 odst. 3 zavádí stejnou povinnost získat a poskytnout informace o účastnících pro každého poskytovatele hlasové telefonie, aniž by rozlišoval podle struktury trhu nebo existence zákonné povinnosti vydat komplexní telefonní seznam čísel účastníků. Nelze požadovat s pouhým odkazem na čl. 6 odst. 3 směrnice, aby KPN získala nebo zpřístupnila více informací než jiní poskytovatelé hlasové telefonie.
30. Kromě toho, jak zdůrazňuje sedmý bod odůvodnění směrnice 98/10, poskytování služeb o účastnických číslech je soutěžní činností. Hospodářská soutěž se může týkat obsahu účastnických seznamů. Poskytovatelé hlasové telefonie zjevně mohou získat více informací než informace, které jsou považovány za relevantní pro účely čl. 6 odst. 3 směrnice, pokud to nezakládá porušení ustanovení na ochranu údajů a soukromí. Oba mohou bez omezení vydávat – nebo může být pro ně vydáván – účastnický seznam obsahující více než „relevantní“ informace. Skutečnost, že některé telefonní seznamy čísel účastníků mohou nabídnout více informací než jiné, neoslabuje dostupnost univerzálních služeb o účastnických číslech, pokud jsou uživatelé schopni nalézt informace, které jsou běžně pokládány za relevantní.
31. Lze uvést, že hospodářská soutěž, co se týče obsahu účastnických seznamů, může být ohrožena, pokud KPN odmítne zpřístupnit základní informace k zajištění soutěžní povahy seznamů. V tomto ohledu je nutno poznamenat, že obecná pravidla hospodářské soutěže mohou být použita vedle zvláštních pravidel v odvětví obsažených ve směrnicích 98/10/ES a 96/19/ES. Pokud má KPN povinnost poskytnout více informací než informace, jež jsou pokládány za relevantní pro poskytnutí univerzální služby o účastnických číslech, nevyplývá to z čl. 6 odst. 3 směrnice 98/10/ES, ale případně z použití článku 82 ES.
Použití článku 82 ES
32. OPTA a Denda tvrdily, že informace o účastnících zveřejněné v seznamu KPN jsou nepostradatelné údaje pro ty, kdo chtějí vydat telefonní seznam čísel účastníků, který by mohl účinně soutěžit se seznamem KPN. Z judikatury Soudního dvora ohledně článku 82 ES vyplývá, že odmítnutí poskytnout informace může založit zneužití dominantního postavení, jelikož toto odmítnutí brání výrobku vstoupit do hospodářské soutěže na sekundárním trhu s vlastním výrobkem dominantního podniku na tomto trhu.(15) Po analýze směrnice budu diskutovat o možném použití této judikatury (často označované jako „teorie základních infrastruktur“ („essential facilities doctrine“)(16) na danou věc projednávanou u vnitrostátního soudu. Neuvedu všechny podmínky použití článku 82 ES, ale zaměřím se především na to, zda odmítnutí poskytovatele hlasové telefonie zpřístupnit požadované informace o účastnických číslech může založit zneužití postavení.(17)
33. Ve výše uvedené věci RTE a ITP v. Komise Soudní dvůr uvedl, že výkon výlučného práva jeho držitelem může založit zneužití postavení na trhu. V projednávaném případě se tři rozhlasové vysílací společnosti dovolávaly svých výlučných práv a odmítly poskytnout informace o svých televizních programech vydavateli, který chtěl vydávat týdenní televizní program. Odmítnutím přístupu k základním informacím, které jsou nepostradatelným materiálem k vytvoření takového programu, si tyto společnosti vyhradily pro sebe sekundární trh v televizních týdenících, a vyloučily tak veškerou hospodářskou soutěž na trhu. Toto odmítnutí v daném případě představovalo zneužití dominantního postavení a bylo porušením článku 86 Smlouvy o ES (nyní článek 82 ES).(18)
34. Postoj přijatý ve věci RTE a ITP v. Komise byl potvrzen rozhodnutím Soudního dvora ve věci Bronner(19), přestože v této věci Soudní dvůr konstatoval, že odmítnutí zpřístupnit systém pro distribuci denního tisku nezakládá zneužití dominantního postavení ve smyslu článku 86 Smlouvy o ES.
35. V rozhodnutí o předběžné otázce ze dne 29. dubna 2004 ve výše uvedené věci IMS Health Soudní dvůr, opíraje se o výše uvedené věci RTE a ITP v. Komise a Bronner, zopakoval kumulativní podmínky nutné k tomu, aby odmítnutí podniku s autorským právem k výrobku nebo službě, jejichž zpřístupnění je nepostradatelné pro vykonávání určité obchodní činnosti, zakládalo zneužití: a) toto zneužití je takové povahy, že vylučuje jakoukoli hospodářskou soutěž na sekundárním trhu, b) brání uvedení na trh nového výrobku, pro který existuje možná poptávka spotřebitele, a c) odmítnutí postrádá objektivní odůvodnění.(20)
36. Od počátku, k tomu, aby odmítnutí poskytnout informace bylo zakázáno podle článku 82 ES, musí existovat dominantní postavení, které umožňuje dominantnímu podniku bránit hospodářské soutěži na sekundárním trhu. To vyžaduje vymezení primárního trhu vstupů („inputs“) a sekundárního trhu, pro nějž jsou tyto vstupy nutné.(21)
37. Ve věci RTE a ITP v. Komise Soudní dvůr uvedl, že týdenní informační program představuje specifický trh, který nelze obecně ztotožňovat s trhem pro informace o televizních programech.(22) Tato úzká definice výrobku na trhu vyplynula ze skutečnosti, že informace, které měli provozovatelé rozhlasového vysílání, nebyly zaměnitelné s jinými informacemi o televizních programech. Za těchto okolností byli provozovatelé vysílání jediným zdrojem informací o televizních programech. V důsledku toho byli provozovatelé rozhlasového a televizního vysílání de facto jediným informačním zdrojem o televizních programech, a v důsledku toho měly tyto společnosti monopol na tyto informace.(23) Stejně tak by poskytovatelé hlasové telefonie mohli být prohlášeni za majíce de facto monopol na své informace o účastnících, pokud jsou tyto informace nenahraditelné a zásadní pro působení na sekundárním trhu.
38. Za daných okolností je nutno posoudit, zda KPN je v situaci, kdy může bránit účinné hospodářské soutěži vlastním telefonním seznamem, pokud odepře informace o účastnících, které jsou mimo rozsah čl. 6 odst. 3 směrnice 98/10/ES. Jako součást tohoto posouzení by bylo třeba stanovit, že soutěžitel není sám schopen prakticky nebo přiměřeně získat a aktualizovat požadované informace o účastnících – tj., že vydávání účastnického seznamu bez požadovaných informací nebo získání těchto informací prostřednictvím jiných prostředků by nebylo ekonomicky možné.(24)
39. Přesto by povinnost, podle článku 82 ES, dominantního podniku napomáhat svým soutěžitelům neměla být chápána příliš jednoduše a odmítnutí poskytnout informace soutěžiteli nelze automaticky pokládat za zneužití pouze proto, že příslušné vstupní údaje jsou nezbytné k hospodářské soutěži na sekundárním trhu. Měla by být zachována rovnováha mezi zájmem na zachování nebo vzniku hospodářské soutěže na určitém trhu a zájmy na nezhoršování investic a inovací požadováním, aby výsledky obchodního úspěchu byly sdíleny se soutěžiteli.
40. Pokud například neexistuje objektivní odůvodnění, odmítnutí poskytnout výrobky nebo služby nezbytné k hospodářské soutěži na sekundárním trhu s vlastním výrobkem dominantního podniku na tomto trhu lze pokládat za zneužití, pokud to zahrnuje přerušení dodávek současnému zákazníkovi(25), vázání výrobků(26), když podnikatel, který má dominantní postavení, diskriminuje zahraniční soutěžitele(27), nebo, v souvislosti s právem k duševnímu vlastnictví, když odmítnutí brání uvedení nového výrobku na trh, pro který existuje možná poptávka spotřebitele(28).
41. Odmítnutí dominantního podniku poskytnout informace může založit zneužití dominantního postavení v případě teprve nedávno deregulovaného odvětví, v rámci něhož získal podnik nezbytné vstupní údaje pro působení na odvozeném trhu, jako přímý výsledek jeho předchozího monopolního postavení, a přístup k těmto vstupním údajům není regulován zvláštními právními a správními předpisy pro dané odvětví. Za těchto podmínek, pokud má poskytovatel výhodu na sekundárním trhu, kterou získal proto, že byl předtím chráněn před hospodářskou soutěží, pak je potenciálně nepříznivý účinek na investice a inovaci, vyplývající z povinnosti poskytnout informace, minimální, a pravděpodobně bude převážen zájmem podpořit konkurenci. Jak uvedl jistý komentátor, opatření k deregulaci nebo liberalizaci určitých odvětví „by mělo malý význam, pokud by se podniky, kterých se to týká a z nichž většina je dominantních v oblastech svého působení, mohly volně dále integrovat a zvýhodňovat vlastní činnosti.“(29)
42. V tomto ohledu je třeba uvést, že odpovídajícího zisku z investic a inovací by mohlo být dosaženo požádáním o spravedlivé vyrovnání od subjektu, který nabývá nezbytné vstupní údaje. I v případě, kdy odmítnutí poskytnout tyto vstupní údaje musí být pokládáno za zneužití, určení podmínek poskytnutí musí být provedeno se zohledněním výše uvedené rovnováhy, což znamená, že tyto podmínky by měly být spravedlivé a nediskriminační, zohledňujíce jednak přiměřený zisk určený k odměnění investic a inovací s ohledem na zvláštní okolnosti dané věci a jednak zájem podporovat hospodářskou soutěž na daném sekundárním trhu.
43. Vzhledem k výše uvedenému je třeba posoudit, zda KPN splňuje podmínky, za nichž by odmítnutí poskytnout informace o účastnících, které nespadají pod čl. 6 odst. 3 směrnice 98/10/ES, představovalo zneužití ve smyslu článku 82 ES.
44. Stručně řečeno, kromě základních údajů spadajících pod pojem „relevantní informace“ mají členské státy definovat, s ohledem na vnitrostátní okolnosti, které informace jsou relevantní pro poskytnutí univerzálních služeb o účastnických číslech. Každý poskytovatel hlasové telefonie má povinnost – která je omezena pouze právy jeho účastníků – získat tyto informace od svých účastníků a splnit všechny přiměřené požadavky pro jejich poskytnutí těm, kdo zamýšlejí vydat univerzální telefonní seznam čísel účastníků. Povinnost KPN poskytnout více informací než informace, které musí být považovány za relevantní pro poskytnutí univerzální služby o účastnících, nevyplývá z čl. 6 odst. 3 směrnice 98/10/ES, ale případně z použití článku 82 ES. Muselo by být posouzeno, zda je KPN v situaci, kdy může zabránit účinné hospodářské soutěži s vlastním telefonním seznamem čísel účastníků odepřením těch informací o účastnících, které nespadají pod čl. 6 odst. 3 směrnice 98/10/ES.
B – Výpočet ceny pro informace o telefonních účastnících
45. Svou druhou otázkou týkající se téhož ustanovení směrnice 98/10/ES se předkládající soud dotazuje na výklad slov „splnit […] rozumné požadavky […] na podmínky, které jsou spravedlivé, nákladově orientované a nediskriminační“ k určení toho, jak vypočítat cenu, kterou je KPN oprávněna účtovat za výše uvedené informace. Předkládající soud by zejména rád věděl, které z nákladů spojených se získáváním, aktualizací a zpřístupněním relevantních informací o účastnících lze zahrnout do ceny.
46. Je zřejmé, že poskytovatelé hlasové telefonie vynaložili náklady v souvislosti se získáváním, aktualizací a zpřístupněním informací o účastnících. Totéž platí i pro informace obsažené v „červeném“ seznamu, tj. v seznamu účastníků, kteří si nepřejí být zapsáni v telefonním seznamu čísel účastníků. Přestože takové informace nejsou nezbytně nutné pro poskytnutí hlasové telefonie, z čl. 6 odst. 2 a článku 3 směrnice 98/10/ES vyplývá, že každý poskytovatel má povinnost vést seznam svých zákazníků, kteří si nepřejí být zapsáni v seznamu.
47. Rozložení nákladů spojených s „červeným seznamem“ bylo jednou z otázek, na které Soudní dvůr odpověděl ve svém rozsudku Komise v. Francie.(30) Věc se mj. týkala vnitrostátního systému rozložení čistých nákladů spojených s povinností poskytnout univerzální služby pevné hlasové telefonie. Stejný systém zahrnoval vedení „červených seznamů“ jako nákladové položky poskytnutí univerzální služby vydání komplexního telefonního seznamu čísel účastníků. Soudní dvůr nicméně rozhodl, že vedení „červených seznamů“ spadá spíše pod vlastní zákaznické účty poskytovatelů než pod univerzální službu telefonního seznamu čísel účastníků(31). Dle mého názoru totéž musí platit ohledně relevantních informací o účastnících.
48. Pro účely rozložení nákladů, vedení databáze s relevantními informacemi o účastnících k vydání seznamu, jakož i informace o účastnících, kteří si nepřejí být zapsáni v univerzálním seznamu, musí být nejdříve a především nahlíženo jako činnost spojená s poskytnutím služeb hlasové telefonie, a nikoli jako oddělená činnost, se kterou budou muset být spojeny další náklady k vydání univerzálních telefonních seznamů čísel účastníků. Pro poskytovatele hlasové telefonie je přesto nejvíce důležité, aby jejich účastníci byli uvedeni v telefonních seznamech čísel účastníků, jelikož to povzbudí používání jejich služeb.
49. Jelikož čl. 6 odst. 3 směrnice 98/10 odkazuje na poskytnutí „relevantních informací“ za podmínek, které jsou nákladově orientované, rozumí se tím, že náhrada nákladů získávání a aktualizace databáze s takovými informacemi nemůže být součástí těchto podmínek. Tyto náklady musí vzniknout každému poskytovateli hlasové telefonie a jsou již zahrnuty v nákladech a zisku normální služby hlasové telefonie. Přenesení těchto nákladů na osoby žádající informace o účastnících, ať již prostřednictvím zpětné distribuce nebo jiným způsobem, by vedlo k nadměrnému vyrovnání daných nákladů neslučitelnému s požadavky a cílem čl. 6 odst. 3 směrnice.
50. Návrh ze strany KPN vztahovat cenu za „relevantní informace“ k počtu konečných uživatelů telefonních seznamů nelze pokládat za nákladově orientovaný ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice 98/10. Náklady na získání a aktualizaci takových informací se vztahují k počtu uživatelů hlasové telefonie, nikoli k počtu univerzálních telefonních seznamů čísel účastníků nebo uživatelů těchto seznamů.
51. Situace by byla odlišná, pokud by poskytovatel telefonických služeb mohl prokázat, že musel vynaložit další náklady k tomu, aby mohl splnit svou povinnost získat a zpřístupnit relevantní informace o účastnících vydavatelům komplexních telefonních seznamů čísel účastníků, a že by tyto náklady nevynaložil v souvislosti se správou vlastních zákaznických účtů. Zjevným příkladem jsou náklady na převedení informací o účastnících vydavateli, který je třetí stranou. Pojem spravedlivých a nákladově orientovaných podmínek uvedený v čl. 6 odst. 3 směrnice 98/10 vyžaduje, aby tyto náklady byly neseny vydavateli telefonních seznamů účastníků.
52. Typickým následkem čl. 6 odst. 3 by bylo, že koneční uživatelé hlasové telefonie ponesou náklady spojené se získáváním a aktualizací informací o účastnících nutné pro vydávání seznamů(32), zatímco koneční uživatelé telefonních seznamů čísel účastníků ponesou náklady spojené se zpřístupněním takových informací vydavateli „jejich“ účastnických seznamů.(33)
53. Je třeba přijmout závěr, že pojem „nákladově orientované podmínky“ znamená, že poskytovatelé hlasové telefonie mohou získat zpět od vydavatele univerzálního telefonního seznamu skutečné náklady převedení relevantních informací o účastnících tomuto určitému vydavateli. Zbývající náklady mohou být zohledněny pouze tehdy, pokud poskytovatel telefonních služeb může prokázat, že musel tyto náklady vynaložit k tomu, aby splnil své povinnosti získat a zpřístupnit relevantní informace o účastnících, a že by nemusel vynaložit tyto náklady v rámci správy vlastních zákaznických účtů.
54. Naproti tomu podmínky, kterými se řídí poskytnutí informací o účastnických číslech, nespadají pod čl. 6 odst. 3 směrnice 98/10, ale tyto informace budou muset být poskytnuty na základě článku 82 Smlouvy, pokud umožní přiměřený návrat investic uskutečněných k získání a aktualizaci takových informací.
55. Nicméně jak čl. 6 odst. 3 směrnice 98/10, tak článek 82 ES požadují, aby podmínky poskytnutí informací byly nediskriminační. Tyto podmínky poskytnutí proto nemohou bez objektivního ospravedlnění znevýhodnit soutěžící vydavatele telefonních účastnických seznamů vůči soutěžiteli spojenému s poskytovatelem služeb hlasové telefonie, od něhož jsou získávány informace o účastnících.
IV – Závěry
56. S ohledem na výše uvedené proto navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky vznesené College van Beroep voor het Bedrijfsleven následovně:
„1) Relevantními informacemi uvedenými v čl. 6 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/10/ES ze dne 26. února 1998, o uplatňování otevřeného přístupu k síti (ONP) pro hlasovou telefonii a o univerzální službě v oblasti telekomunikací v konkurenčním prostředí, jsou informace, které mají být zahrnuty do telefonního seznamu čísel účastníků v souvislosti s poskytnutím univerzálních služeb o účastnických číslech se zohledněním specifických vnitrostátních podmínek. Tyto informace nezbytně zahrnují základní údaje, které uživatelé telefonních seznamů čísel účastníků běžně potřebují k identifikaci účastníků, jejichž telefonní čísla hledají.
2 ) Co se týče poskytnutí ‚relevantních informací‘ za podmínek, které jsou ‚spravedlivé, nákladově orientované a nediskriminační‘ ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice 98/10/ES, musí být zohledněny pouze náklady skutečného poskytnutí takovýchto informací a jiné náklady, u kterých může poskytovatel hlasové telefonie prokázat, že je musel vynaložit ke splnění povinnosti získat a zpřístupnit relevantní informace nutné k vydání účastnického seznamu, a které by nebyl vynaložil při správě vlastních zákaznických účtů.“
1 – Původní jazyk: portugalština.
2 – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/10/ES ze dne 26. února 1998 o uplatňování otevřeného přístupu k síti (ONP) pro hlasovou telefonii a o univerzální službě v oblasti telekomunikací v konkurenčním prostředí (Úř. věst. L 101, s. 24). Tato směrnice nahradila směrnici Evropského parlamentu a Rady 95/62/ES ze dne 13. prosince 1995 o uplatňování otevřeného přístupu k síti (ONP) pro hlasovou telefonii (Úř. věst. L 321, s. 6).
3 – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/66/ES ze dne 15. prosince 1997 o zpracování osobních údajů a ochraně soukromí v odvětví telekomunikací (Úř. věst. 1998, L 24, s. 1).
4 – Směrnice Komise 96/19/ES ze dne 13. března 1996, kterou se mění směrnice 90/388/EHS s ohledem na zavedení úplné hospodářské soutěže na telekomunikačním trhu (Úř. věst. L 74, s. 13).
5 – Viz také směrnici o hlasové telefonii z roku 1995, která používá zásady ONP pro hlasovou telefonii; uvedená výše v poznámce 2.
6 – Článek 1 odst. 1.
7 – Směrnice Komise 90/388/EHS ze dne 28. června 1990 o hospodářské soutěži na trhu telekomunikačních služeb (Úř. věst. L 192, s. 10).
8 – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/58/ES ze dne 12. července 2002 o zpracování osobních dat a ochraně soukromí v odvětví elektronických komunikací (směrnice o soukromí a elektronických komunikacích) (Úř. věst. L 201, s. 37; Zvl. vyd. 13/29, s. 514) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (rámcová směrnice) (Úř. věst. L 108, s. 33; Zvl. vyd. 13/29, s. 349).
9 – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací (směrnice o univerzální službě) (Úř. věst. L 108, s. 51; Zvl. vyd. 13/29, s. 367).
10 – Staatsblad 1998, s. 639.
11 – Viz především rozsudek Soudního dvora ze dne 18. ledna 1984, Ekro (C‑327/82, Recueil, s. 107, bod 11); ze dne 19. září 2000, Linster (C‑287/98, Recueil, s. I‑6917, bod 43), a ze dne 6. února 2003, SENA (C‑245/00, Recueil, s. I‑1251, bod 23).
12 – Obdobná situace existuje ohledně „červeného seznamu“, tj. seznamu účastníků, kteří si nepřejí být zapsáni v telefonním seznamu. Přestože taková informace není nezbytně nutná k poskytnutí hlasové telefonie, poskytovatelé telefonie jsou povinni aktualizovat seznam svých zákazníků, kteří si nepřejí být zapsáni v seznamu.
13 – Viz čl. 1 odst. 1 směrnice 98/10/ES.
14 – Další otázkou je, zda směrnice brání členským státům uložit povinnosti poskytovatelům hlasové telefonie poskytnout jiné údaje o účastnících než údaje, které jsou nutné k zajištění univerzální služby o účastnických číslech. Přestože by taková opatření měla být samozřejmě slučitelná s pravidly práva Společenství, domnívám se, že směrnice samotná neobsahuje nic, co by bránilo členským státům uložit takové další povinnosti.
15 – Rozsudky Soudního dvora ze dne 6. března 1974, Istituto Chemioterapico Italiano a Commercial Solvents Corporation v. Komise (C‑6/73 a C‑7/73, Recueil, s. 223); ze dne 3. října 1985, CBEM (C‑311/84, Recueil, s. 3261); ze dne 6. dubna 1995, RTE a ITP v. Komise (C‑241/91 P a C‑242/91 P, Recueil, s. I‑743), a stanovisko generálního advokáta F. G. Jacobse ve věci Bronner (C‑7/97, Recueil, s. I‑7791, bod 43). „Sekundární trh“ je někdy nazýván jako „sousedící trh“ nebo „odvozený trh“.
16 – Je zde myšleno, že vyloučení konkurence na sekundárním trhu bude dosaženo odmítnutím poskytnout zásadní vstup nebo přístup k nezbytným prostředkům.Tato teorie je také označována jako „spíše než teorie, označení výjimky z práva na vyhrazení si vlastních výtvorů, ale která nám již neříká, jaké jsou tyto výjimky.“ (Areeda, P., „Essential Facilities: An Epithet in Need of Limiting Principles“, Antitrust Law Journal, sv. 58, 1990, s. 841). Detailní analýzu nejnovější judikatury Soudního dvora na toto téma lze nalézt ve stanovisku generálního advokáta A. Tizzana ze dne 2. října 2003 ve věci IMS Health (rozsudek ze dne 29. dubna 2004, C‑418/01, Recueil, s. I‑5039). Generální advokát F. G. Jacobs podal přehled relevantní judikatury a praxe v EU a USA v bodech 35 až 53 svého stanoviska ze dne 28. května 1998 ve výše uvedené věci Bronner. K současnému stavu věcí ohledně teorie základních prostředků podle práva US viz nedávné rozhodnutí Supreme Court US ve věci Verizon Communications Inc. v. Law Offices of Curtis V. Trinko, ze dne 13. ledna 2004, 540 U.S. (2004). Supreme Court US ani neuznává, ani nezamítá teorii základních prostředků „vytvořenou nižšími soudy“.
17 – Informace předložené Soudnímu dvoru nejsou dostatečné k tomu, aby bylo možno pustit se do detailnější analýzi podle článku 82 ES, což by obvykle zahrnovalo zohlednit účinek na mezistátní obchod a podmínku dominantního postavení v podstatné části společného trhu.
18 – Body 46 až 57 rozsudku.
19 – Výše uvedený rozsudek Bronner, body 41 až 47.
20 – Výše uvedený rozsudek IMS Health, bod 38.
21 – I tam, kde tyto trhy existují pouze potenciálně. Viz body 57 a 59 stanoviska generálního advokáta A. Tizzana ve výše uvedené věci IMS Health.
22 – Rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 10. července 1991, RTE v. Komise (T-69/89, Recueil, s. II‑485, bod 61).
23 – Bod 47 výše uvedeného rozsudku RTE a ITP v. Komise. Viz také body 33 až 35 rozsudku Bronner.
24 – K určení toho, co je ekonomicky přijatelné nelze pouze určit, že možní konkurenti na sekundárním trhu mají nebo budou schopni získat ekonomickou sílu k podpoře dlouhodobých investičních nákladů spojených se získáním pozice obdobné pozici ekonomického operátora s dominantním postavením na trhu primárním.
25 – Výše uvedený rozsudek Istituto Chemioterapico Italiano a Commercial Solvents v. Komise, bod 25.
26 – Výše uvedený rozsudek CBEM, bod 26, a rozsudek Soudního dvora ze dne 13. prosince 1991, GB‑Inno‑BM (C‑18/88, Recueil, s. I‑5941, body 18 a 19).
27 – Rozsudek Soudního dvora ze dne 18. června 1991, ERT (C‑260/89, Recueil, s. I‑2925, bod 37).
28 – Rozsudek RTE a ITP v. Komise, bod 54, a rozsudek IMS Health, bod 38, oba uvedeny výše.
29 – Temple Lang, J., „Defining legitimate competition: companies’ duties to supply competitors ans access to essential facilities“, Fordham International Law Journal, sv. 18 (1994), s. 437 až 524, s. 483.
30 – Rozsudek ze dne 6. prosince 2001, Komise v. Francie (C‑146/00, Recueil, s. I‑9767).
31 – Bod 68.
32 – Obdobně, koneční uživatelé hlasové telefonie nesou náklady na získávání a aktualizaci informací k vydání seznamu účastníků, kteří si nepřejí být zapsány v univerzálním seznamu. Článek 11 odst. 1 směrnice 97/66/ES uvádí, že účastníci mají právo bezplatně nebýt zapsáni v seznamu. To znamená, že není povoleno, aby náklady na získávání a aktualizaci informací „červeného seznamu“ nesl účastník, který si přeje být zapsán. Nicméně lze uvést, že náklady na aktualizaci informací o účastnících, kteří si nepřejí být zapsáni v seznamu, se přesouvají na konečné uživatele hlasové telefonie, nikoli na konečné uživatele telefonního seznamu.
33 – Je nutno připustit, že přesné rozložení nákladů může být ve skutečnosti komplexnější, například z důvodu existence dalších zdrojů příjmů k pokrytí těchto nákladů (např. příjem z reklamy), nebo proto, že je podnik poskytovatelem hlasové telefonie a zároveň vydavatelem univerzálního telefonního seznamu. Za takových podmínek by poskytovatel mohl – za předpokladu, že to pravidla soutěže umožňují – rozhodnout, že rozloží náklady odlišně mezi tyto dvě kategorie konečných uživatelů. Nicméně možnost, že si podnik bude financovat vlastní činnosti, neovlivní posouzení toho, co představují spravedlivé a nákladově orientované podmínky pro poskytnutí relevantních informací o účastnických číslech jinému podniku.