STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
L. A. GEELHOEDA
přednesené dne 10. března 2005 (1)
Věc C‑392/02
Komise Evropských společenství
proti
Dánskému království
„Nesplnění povinností vyplývajících z článku 10 ES a článků 2 a 8 rozhodnutí Rady 94/728/ES, Euratom o systému vlastních zdrojů Evropských společenství – Finanční odpovědnost členských států za vlastní zdroje – Neuhrazení částky 140 409,60 DKK jako cla nevybraného v důsledku chyby na straně celních orgánů, kterou nemohla osoba povinná zaplatit clo přiměřeným způsobem zjistit [čl. 220 odst. 2 písm. b) nařízení Rady (EHS) č. 2913/92, kterým se vydává celní kodex Společenství]“
I – Úvod
1. V projednávané věci se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Dánské království tím, že dánské úřady neposkytly Komisi vlastní zdroje ve výši 140 409,60 DKK a příslušné úroky z prodlení počítané ode dne 20. prosince 1999, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z práva Společenství (zejména z článku 10 ES, jakož i článků 2 a 8 rozhodnutí Rady 94/728/ES, Euratom ze dne 31. října 1994 o systému vlastních zdrojů Evropských společenství, dále jen „rozhodnutí z roku 1994 o vlastních zdrojích“)(2).
2. V pozadí tohoto problému, na první pohled technického, leží zásadní spor ohledně povahy a rozsahu povinností uložených členským státům rozhodnutím z roku 1994 o vlastních zdrojích. Některé členské státy – Nizozemské království, Spolková republika Německo, Belgické království, Portugalská republika, Švédské království a Italská republika – z tohoto důvodu vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci na podporu Dánského království.
3. Rozdíl v názorech mezi Komisí, na straně jedné, a Dánským královstvím a členskými státy, které jej podporují, na straně druhé, spadá do širšího rámce hlavy Smlouvy o ES upravující finanční ustanovení (články 268 ES až 280 ES), tak jak jsou uvedená ustanovení používána od přijetí takzvaného „Delorsova balíčku“ v roce 1988. Jím byly ukončeny spory mezi Radou a Evropským parlamentem, jako společnými tvůrci rozpočtu, o rozsahu a složení rozpočtu Společenství, ke kterým docházelo v letech 1979 až 1987 takřka každoročně. Při popisu právního rámce budu těmto širším souvislostem věnovat zvláštní pozornost, neboť mají svůj význam pro hodnocení různých právních otázek vyplývajících z projednávané věci.
II – Obecné souvislosti a právní rámec
A – Vlastní zdroje
4. Proces vytváření ročního rozpočtu Společenství byl od roku 1979 z různých důvodů čím dál složitější. Zaprvé, přistoupení Řecka, Španělska a Portugalska vedlo k nárůstu rozdílů v míře prosperity v rámci Společenství. Existovaly obavy, že navrhované dotvoření vnitřního trhu by tyto rozdíly v prosperitě dále prohloubilo. Vzrostla tak politická poptávka po větší podpoře Společenství méně prosperujícím regionům. Zadruhé, v tomto období přinášela stále více problémů kontrola povinných výdajů na zemědělské záruky. Nároky na tyto výdaje z již tak přetíženého rozpočtu Společenství vzrostly na více než 70 %. Zatřetí, vzhledem k tomu, že hrozilo nebezpečí, že povinné výdaje Společenství nahradí i nepovinné výdaje, které spadají do zvláštní pravomoci Evropského parlamentu podle článku 272 ES o spoluoprávnění v oblasti rozpočtu, mezi Radou a Parlamentem nastal takřka trvalý pat.
5. S cílem vyřešit tuto situaci Komise představila v únoru 1987 balíček návrhů zásadních změn veřejných financí Společenství (takzvaný „Delorsův balíček“). V únoru 1988 se v Evropské radě podařilo dosáhnout dohody o jeho základních zásadách. Rozhodování se týkalo čtyř základních prvků financí Společenství. Od roku 1988 mají tyto čtyři prvky rozhodující vliv na rozpočtový proces Společenství a rovněž na obsah rozpočtu Společenství. Rozhodování týkající se ročního rozpočtu, jak je formálně popsáno v článku 272 ES, se uskutečňuje v prostoru vymezeném těmito čtyřmi prvky.
6. Jedná se o následující prvky:
a) Střednědobý finanční rámec
Tento rámec vytváří Evropská rada na dobu pěti nebo šesti let na návrh Komise. Po roce 1988 byl tento rámec nejprve přepracován Evropskou radou na zasedání v Edinburghu v prosinci 1992 a poté na zasedání v Berlíně v březnu 1999. V těchto rámcích je stanoven vývoj nejvyšších přípustných výdajů Společenství, jak pro rozpočet jako celek, tak pro významnější kapitoly rozpočtu. V propracovanější formě jsou předmětem interinstitucionálních dohod (dále jen „IID“) mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí. Tyto IID stanoví kvantitativní omezení, kterými se musí rozpočtové orgány řídit v průběhu dotčeného období.
Významnou úlohu při vytváření a sestavování střednědobého finančního rámce hrají samozřejmě politické úvahy.
b) Rozhodnutí o vlastních zdrojích
Každý střednědobý finanční rámec má svůj protějšek v rozhodnutí o vlastních zdrojích, které určuje příjmy, jež Společenství potřebuje ke krytí výdajů stanovených ve finančním rámci. Významnou úlohu při stanovení různých „vlastních zdrojů“ Společenství a odpovídajících příspěvků členských států hrají také samozřejmě politické úvahy. Členské státy se obvykle zaměřují pouze na kladnou nebo, v některých případech, zápornou bilanci, která jim připadá ze sumy příjmů a příspěvků.
c) Rozpočtová kázeň
Křehká rozpočtová rovnováha mezi střednědobými finančními rámci a vlastními zdroji nevyhnutelně vede k nebezpečí překročení rozpočtu. Od roku 1988 jsou proto ve vztahu ke každému novému finančnímu výhledu přijímána opatření, která předcházejí jakýmkoli neočekávaným výdajům. Tato opatření, jež jsou nyní vtělena do nařízení Rady (ES) č. 2040/2000 ze dne 26. září 2000 o rozpočtové kázni(3), se týkají zejména kontroly zemědělských výdajů.
d) Strukturální fondy
Vzhledem k rozdílům v prosperitě v rámci Evropského společenství hrají ústřední úlohu ve výše uvedené politice rozdělování zdrojů výdaje ze strukturálních fondů, včetně fondu soudržnosti. Při rozhodování o finančních výhledech je přesně stanoveno rozdělení zdrojů ze strukturálních fondů mezi členské státy. Po určení každého finančního výhledu jsou obvykle upraveny předpisy Společenství o strukturálních fondech.
7. Pokud jde o projednávanou věc, největší význam má vztah mezi střednědobým finančním výhledem a odpovídajícím rozhodnutím o vlastních zdrojích. Jak již bylo uvedeno, křehká dohoda Evropské rady týkající se těchto dvou rozhodnutí závisí především na čistém dopadu kombinovaného použití uvedených rozhodnutí na členské státy. Příspěvky jsou úzce spjaty s důsledky stanovení různých vlastních zdrojů pro jednotlivé členské státy. V této souvislosti je třeba poznamenat, že z čl. 268 ES třetího pododstavce, podle nějž rozpočet musí být vyrovnaný co do příjmů a výdajů, vyplývá, že chybějící příjmy z „vlastního zdroje“ musí být vyrovnány buď z jiného „vlastního zdroje“ nebo přizpůsobením výdajů stanovených ve finančních výhledech. V každém případě je konsenzus, který tvoří základ pro rozhodování o příjmech a výdajích Společenství, vystaven určitému riziku. S ohledem na tuto nevyhnutelnou citlivost rozpočtového procesu Společenství jsou povinnosti členských států v rozhodnutích o vlastních zdrojích a odpovídajících prováděcích předpisech úzce definovány a jsou rovněž pečlivě sledovány Komisí.
8. Předmětem projednávané věci je výklad některých ustanovení rozhodnutí z roku 1994 o vlastních zdrojích a nařízení Rady (EHS, Euratom) č. 1552/89 ze dne 29. května 1989, kterým se provádí rozhodnutí 88/376/EHS, Euratom o systému vlastních zdrojů Společenství(4), ve znění nařízení Rady (Euratom, ES) č. 1355/96 ze dne 8. července 1996, kterým se mění nařízení (EHS, Euratom) č. 1552/89, kterým se provádí rozhodnutí 88/376/EHS, Euratom o systému vlastních zdrojů Společenství(5) (dále jen „nařízení č. 1552/89“). Uvedená ustanovení se týkají povinností členských států vůči Společenství v souvislosti s výběrem, zaúčtováním a odváděním cel jako „vlastních zdrojů“ Společenství.
9. V projednávané věci jsou relevantní následující ustanovení rozhodnutí z roku 1994 o vlastních zdrojích.
Článek 2 odst. 1:
„Vlastní zdroje zahrnuté do rozpočtu Společenství tvoří:
a) dávky, prémie, doplňkové nebo vyrovnávací částky, dodatkové částky nebo položky a další poplatky, současné i budoucí, zavedené orgány Společenství v obchodě se třetími zeměmi v rámci společné zemědělské politiky, a dávky a další poplatky stanovené v rámci společné organizace trhu s cukrem;
b) cla stanovená ve společném celním sazebníku a další cla, současná i budoucí, zavedená orgány Společenství v obchodě se třetími zeměmi a cla na výrobky, spadající do působnosti Smlouvy o založení Evropského společenství uhlí a oceli;
[…]“ (neoficiální překlad)
Článek 2 odst. 3:
„Členské státy si ponechávají jako náklady na výběr 10 % z částek, jež mají být odvedeny na základě odst. 1 písm. a) a b)“. (neoficiální překlad)
Článek 8 odst. 1:
„Vlastní zdroje Společenství uvedené v čl. 2 odst. 1 písm. a) a b) vybírají členské státy v souladu se svými právními a správními předpisy, které případně upraví tak, aby splňovaly požadavky právní úpravy Společenství. Komise pravidelně prověřuje vnitrostátní právní předpisy, které jí sdělí členské státy, oznamuje členským státům úpravy, které považuje za nezbytné k dosažení souladu s právní úpravou Společenství, a podává zprávy rozpočtovému orgánu. Členské státy poskytují Komisi zdroje uvedené v čl. 2 odst. 1 písm. a) až d).“ (neoficiální překlad)
Článek 8 odst. 2, poslední část:
„[…] Rada přijímá na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem jednomyslně předpisy nezbytné k provedení tohoto rozhodnutí a k umožnění kontroly vybírání, poskytování Komisi a odvádění příjmů uvedených v článcích 2 a 5.“ (neoficiální překlad)
10. V projednávané věci jsou relevantní následující ustanovení nařízení č. 1552/89, ve znění platném v rozhodné době.
Článek 2:
„1. Pro účely tohoto nařízení se nárok Společenství na vlastní zdroje uvedené v čl. 2 odst. 1 písm. a) a b) rozhodnutí 88/376/EHS, Euratom [nyní rozhodnutí 94/728] stanoví, jakmile jsou splněny podmínky stanovené celními předpisy, které se týkají zaúčtování částky nároku a vyrozumění dlužníka.
1a. Dnem stanovení podle odstavce 1 je den zaúčtování podle celních předpisů. […]
1b. Ve sporných případech se má za to, že pro účely stanovení podle odstavce 1 mohou příslušné správní orgány vypočítat výši nároku nejpozději při přijetí prvního správního rozhodnutí, kterým je dlužníkovi oznamován dluh, nebo když je zahájeno soudní řízení, stane‑li se tak dříve. […]“ (neoficiální překlad)
Článek 6:
„1. Účty vlastních zdrojů vede ministerstvo financí každého členského státu nebo orgán pověřený každým členským státem a jsou rozděleny podle druhu zdrojů.
1a. […]
2. a) Nároky stanovené v souladu s článkem 2 jsou, s výhradou písmena b) tohoto odstavce, zaúčtovány nejpozději první pracovní den po 19. dni druhého měsíce následujícího po měsíci, v němž byl nárok stanoven.
b) Stanovené nároky, které nejsou zaúčtovány podle písmena a) proto, že nebyly dosud uhrazeny a nebylo poskytnuto žádné zajištění, se uvádějí na zvláštních účtech ve lhůtě stanovené v písmenu a). Členské státy mohou použít tento postup, pokud stanovené nároky, pro které bylo poskytnuto zajištění, byly zpochybněny a mohou se po vyřešení vzniklých sporů změnit.“ (neoficiální překlad)
Článek 6 odst. 3 a 4 popisuje povinnosti členských států s ohledem na pravidelné zasílání výkazů z účtů Komisi.
Článek 17:
„1. Členské státy přijmou veškerá nezbytná opatření, aby zajistily, že částky odpovídající nárokům stanoveným podle článku 2 budou poskytnuty Komisi tak, jak je stanoveno v tomto nařízení.
2. Členské státy nejsou povinny Komisi poskytnout částky odpovídající stanoveným nárokům jedině tehdy, pokud tyto částky nemohly být vybrány z důvodu vyšší moci. Kromě toho nemusí členské státy poskytnout Komisi tyto částky ve zvláštních případech, jestliže se po důkladném zhodnocení všech závažných okolností každého jednotlivého případu ukáže, že v dlouhodobém výhledu není vybrání těchto částek možné z důvodů, které nemohou být přičítány těmto členským státům. Uvedené případy musí být uvedeny ve zprávě podle odstavce 3, pokud dotčené částky přesahují částku 10 000 ecu převedenou na národní měnu podle kurzu platného první pracovní den měsíce října předchozího kalendářního roku; tato zpráva musí obsahovat uvedení důvodů, proč dotčený členský stát nebyl schopen poskytnout dotyčné částky. Komise může ve lhůtě šesti měsíců sdělit dotčenému členskému státu své připomínky.
[…].“ (neoficiální překlad)
B – Členské státy a dlužníci
11. Rozhodnutí z roku 1994 o vlastních zdrojích a nařízení č. 1552/89 stanoví povinnosti členských států vůči Společenství v souvislosti se stanovením, výběrem, zaúčtováním a převodem vlastních zdrojů definovaných v čl. 2 odst. 1 písm. a) a b). Tyto „tradiční“ vlastní zdroje se vyznačují tím, že jsou plně vymezeny zákonodárcem Společenství a členské státy pouze plní povinnosti v oblasti jejich výběru a převodu. Členské státy jsou tedy povinny uplatnit svou pravomoc ve vztahu k jednotlivým dlužníkům a zajistit, aby byly dlužné poplatky skutečně uhrazeny a mohly být v konečném důsledku poskytnuty Společenství. Nezbytná pravidla pro stanovení a výběr cel a souvisejících dávek jsou stanovena v nařízení Rady (EHS) č. 2913/92 ze dne 12. října 1992, kterým se vydává celní kodex Společenství (dále jen „celní kodex“)(6).
12. Zvláštní význam ve vztahu k posouzení sporu v projednávané věci mají následující ustanovení rozsáhlého celního kodexu.
Podle čl. 4 odst. 9 se „celním dluhem“ rozumí „povinnost osoby zaplatit dovozní clo (celní dluh při dovozu) nebo vývozní clo (celní dluh při vývozu), které je uplatňováno pro určité zboží podle platných předpisů Společenství“.
Článek 4 odst. 10 popisuje, co se rozumí „dovozním clem“:
– „clo a poplatky s rovnocenným účinkem vybírané při dovozu zboží,
– zemědělské dávky a jiné dovozní poplatky zavedené v rámci společné zemědělské politiky nebo v rámci zvláštních režimů pro některé druhy zboží vzniklého zpracováním zemědělských produktů.“
Článek 201 stanoví, kdy vzniká celní dluh při dovozu.
„1. Celní dluh při dovozu vzniká:
a) propuštěním zboží podléhajícího dovoznímu clu do volného oběhu, nebo
b) propuštěním zboží podléhajícího dovoznímu clu do režimu dočasného použití s částečným osvobozením od dovozního cla.
2. Celní dluh vzniká okamžikem přijetí celního prohlášení.
[…].“
Zaúčtování a sdělení částky cla dlužníkovi je upraveno v článku 217 a následujících. V rámci projednávané věci mají zvláštní význam následující články:
„Článek 217
1. Celní orgány vypočtou výši dovozního cla nebo vývozního cla vyplývající z celního dluhu (dále jen ‚částku cla‘), jakmile mají potřebné údaje, a zapíší ji do účetních dokladů nebo na jiný rovnocenný nosič údajů (zaúčtování).
První pododstavec se nepoužije:
a) […];
b) […];
c) […];
Celní orgány nemusí po uplynutí stanovené lhůty zaúčtovat částky cla, které nebylo možno sdělit dlužníkovi v souladu s čl. 221 odst. 3.
2. Členské státy stanoví podrobná pravidla pro účtování částek cel. Tyto postupy se mohou lišit podle toho, do jaké míry si jsou či nejsou celní orgány jisté s ohledem na okolnosti, za nichž vznikl celní dluh, že dotyčné částky budou zaplaceny.
Článek 218
1. Vznikne-li celní dluh přijetím celního prohlášení s návrhem na propuštění zboží do jiného celního režimu než dočasného použití s částečným osvobozením od dovozního cla nebo v důsledku jakéhokoliv jiného úkonu, který má stejné právní účinky, musí být částka odpovídající tomuto celnímu dluhu zaúčtována ihned poté, co byla vypočtena, a nejpozději druhého dne po propuštění zboží. […]
[…]
Článek 220
1. Nebyla-li částka cla vyplývající z celního dluhu zaúčtována v souladu s články 218 a 219 nebo byla‑li zaúčtována ve výši, která je nižší než částka dlužná ze zákona, zaúčtuje se částka cla, která má být vybrána nebo dovybrána, do dvou dnů ode dne, kdy se celní orgány o této situaci dověděly a mohou vypočítat částku dlužnou ze zákona a určit dlužníka (dodatečné zaúčtování). Tuto lhůtu lze prodloužit v souladu s článkem 219.
2. S výjimkou případů uvedených v čl. 217 odst. 1 druhém a třetím pododstavci se dodatečné zaúčtování neprovede, pokud
a) bylo původní rozhodnutí nezaúčtovat clo nebo zaúčtovat je ve výši, která je nižší než clo dlužné ze zákona, učiněno na základě obecných předpisů, jež byly později zrušeny rozhodnutím soudu;
b) částka cla dlužného ze zákona nebyla zaúčtována následkem chyby ze strany celních orgánů, kterou nemohla osoba povinná zaplatit clo přiměřeným způsobem zjistit, a pokud tato osoba jednala v dobré víře a dodržela všechna ustanovení platných předpisů týkající se celního prohlášení;
c) předpisy přijaté postupem projednávání ve výboru zprošťují celní orgány povinnosti dodatečně účtovat částky cla nižší, než je určitá hranice.
Článek 221
1. Jakmile je částka cla zaúčtována, musí být odpovídajícím postupem sdělena dlužníkovi.
2. Je-li částka splatného cla pro informaci zapsána do celního prohlášení, mohou celní orgány stanovit, že nebude sdělena podle odstavce 1, pokud takto zapsaná částka cla odpovídá částce jimi stanovené.
Aniž je dotčeno použití čl. 218 odst. 1 druhého pododstavce, je-li využito možnosti uvedené v prvním pododstavci, je propuštění zboží celními orgány rovno sdělení zaúčtované částky cla dlužníkovi.
3. Sdělení dlužníkovi nelze provést po uplynutí lhůty tří let ode dne vzniku celního dluhu. Avšak jestliže celní orgány nemohly určit přesnou částku cla dlužnou ze zákona následkem trestného činu, lze toto sdělení provést i po uplynutí zmíněné tříleté lhůty, pokud to platné předpisy dovolují.“
13. Formou nařízení Komise stanovila podrobnější pravidla k provedení celního kodexu. Z těchto nařízení jsou v projednávané věci relevantní následující:
– nařízení Komise (EHS) č. 2454/93 ze dne 2. července 1993(7);
– nařízení Komise (ES) č. 1677/98 ze dne 29. července 1998(8);
– nařízení Komise (ES) č. 1335/2003 ze dne 25. července 2003(9).
14. V rozhodné době z hlediska skutkového stavu bylo znění čl. 869 písm. b) nařízení č. 2454/93 následující:
„Celní orgány samy rozhodnou o tom, že nevybrané clo po proclení nezaúčtují:
[…]
b) v případech, kdy se domnívají, že podmínky uvedené v čl. 220 odst. 2 písm. b) kodexu jsou splněny, a kdy částka cla nezaúčtovaná jednomu hospodářskému subjektu v důsledku jediné chyby či omylu týkajícího se jedné nebo více vývozních či dovozních operací nedosahuje 2 000 ecu.
[…]“
Článek 1 odst. 5 nařízení č. 1677/98 nahradil slova „2 000 ecu“ na konci výše uvedeného čl. 869 písm. b) slovy „50 000 ecu“.
15. Článek 871 první pododstavec nařízení č. 2454/93 stanoví: „Pokud se celní orgány v jiných případech než uvedených v článku 869 domnívají, že podmínky uvedené v čl. 220 odst. 2 písm. b) kodexu jsou splněny, nebo mají v určitém případě pochybnosti o působnosti kritérií tohoto ustanovení, předloží věc Komisi, aby rozhodla postupem podle článků 872 až 876 […].“
16. Článek 1 odst. 1 a 2 nařízení č. 1335/2003 nahradil čl. 869 písm. b) a článek 871 nařízení č. 2454/93. Článek 1 nařízení č. 1335/2003 je použitelný od 1. srpna 2003 pro případy, které nebyly předloženy Komisi k uvedenému datu.
17. Po změně zní čl. 869 písm. b) a článek 871 nařízení č. 2454/93 nyní takto:
Článek 869 písm. b):
„Celní orgány samy rozhodnou o tom, že nevybrané clo po proclení nezaúčtují,
[…]
b) v případech, kdy se domnívají, že podmínky uvedené v čl. 220 odst. 2 písm. b) kodexu jsou splněny, kromě případů, kdy Komisi musí být předán spis podle článku 871. Použije‑li se však ustanovení čl. 871 odst. 2 druhé odrážky, nesmí celní orgány přijmout rozhodnutí o dodatečném nezaúčtování dotyčných cel, dokud nebude ukončen postup zahájený v souladu s články 871 až 876.“
Článek 871 odst. 1 a 2:
„1. Celní orgán předá věc Komisi k řešení postupem podle článků 872 až 876 v případech, kdy se domnívá, že byly splněny podmínky stanovené v čl. 220 odst. 2 písm. b) kodexu, a:
– kdy [se] domnívá, že Komise se dopustila chyby ve smyslu čl. 220 odst. 2 písm. b) kodexu,
– okolnosti případu souvisejí s výsledky šetření Společenství prováděného podle nařízení Rady (ES) č. 515/97 ze dne 13. března 1997 o vzájemné pomoci mezi správními orgány členských států a jejich spolupráci s Komisí k zajištění řádného používání celních a zemědělských právních předpisů(10) nebo podle jakýchkoli jiných právních předpisů Společenství nebo dohod, které Společenství uzavřelo s některými zeměmi nebo skupinami zemí, obsahujících ustanovení o provádění takových šetření Společenství, nebo
– výše cla nevybraného od dotyčného hospodářského subjektu za jednu nebo více dovozních nebo vývozních operací v důsledku jediné chyby činí nejméně 500 000 eur.
2. Případy uvedené v odstavci 1 se však nepředávají, pokud:
– Komise již přijala rozhodnutí postupem podle článků 872 až 876 v případech srovnatelné faktické a právní povahy,
– Komise se již případem srovnatelné faktické a právní povahy zabývá.“
18. Článek 873 první pododstavec nařízení č. 2454/93 stanoví: „Po konzultaci s odbornou skupinou složenou ze zástupců všech členských států, která se sejde v rámci výboru k projednání dané věci, Komise rozhodne, zda zkoumaná situace umožňuje upustit od zaúčtování daného cla.“
III – Skutkové okolnosti sporu
19. Na začátku 90. let dánský podnik (dále jen „dovozce“) dovážel do Dánska mražený cukrový hrášek z Čínské lidové republiky. Až do konce roku 1995 bylo toto zboží před svým proclením dále prodáváno dánskému velkoobchodníkovi, který vyřizoval celní prohlášení. Tento velkoobchodník měl povolení k využití nulové sazby dovozního cla, neboť hrášek byl určen ke zvláštnímu konečnému použití. Ode dne 1. ledna 1996 dovozce vyřizoval formality týkající se proclení sám. Místní celní orgány v Ballerup (Dánsko) přijaly celní prohlášení, aniž by zkoumaly, zda má tento podnik povolení ke konečnému použití příslušného zboží, a pokračovaly v uplatňování nulové sazby.
20. Dne 12. května 1997 místní celní orgány ve Vejle (Dánsko) zjistily, že dovozce nemá potřebné povolení k použití nulové sazby. Opravily poté dvě celní prohlášení, přičemž použily sazbu 16,8 %. Dovozce se tedy téhož dne obrátil na celní orgány v Ballerup, které uvedené opravy zrušily a znovu uplatnily nulovou sazbu, aniž by ověřily, zda má dovozce potřebné povolení ke konečnému použití dotyčného zboží.
21. Při dodatečné kontrole dvaceti pěti prohlášení podaných mezi 9. únorem 1996 a 24. říjnem 1997 příslušné celní orgány zjistily, že dovozce nemá potřebné povolení ke konečnému použití. Požadovaly poté zaplacení dovozního cla ve výši 509 707,30 DKK (přibližně 69 000 EUR), které mělo být řádně vybráno. Avšak vzhledem k tomu, že dánské celní orgány shledaly, že zrušení oprav provedené místním celním orgánem v Ballerup dne 12. května 1997 mohlo vyvolat legitimní očekávání dovozce, pokud jde o řádný průběh celního řízení, položily Komisi dotaz, zda je v souladu s čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu odůvodněné nezaúčtovat dodatečně dovozní clo požadované od podniku za prohlášení podaná po tomto datu. Dotčená částka činila 140 409,60 DKK (přibližně 19 000 EUR).
22. Rozhodnutím ze dne 19. července 1999 Komise odpověděla na tuto otázku kladně. Komise ve svém rozhodnutí zejména konstatovala, že zrušení oprav provedených místními celními orgány ve Vejle ze strany místních celních orgánů v Ballerup dne 12. května 1997 je třeba považovat za chybu, které se dopustily příslušné dánské orgány a kterou nemohl obchodník přiměřeným způsobem zjistit.
23. Dopisem ze dne 21. října 1999 Komise vyzvala dánské orgány, aby jí poskytly vlastní zdroje ve výši 140 409,60 DKK do prvního pracovního dne následujícího po 19. dni druhého měsíce následujícího po zaslání uvedeného dopisu, tedy do 20. prosince 1999, přičemž pokud by tak neučinily, byly by uplatněny úroky z prodlení podle platné právní úpravy Společenství. Komise rovněž požádala, aby uvedená částka byla jasně identifikována v měsíčním výkaze z účtů, který jí bude zaslán.
24. Poté, co dánské orgány svým dopisem ze dne 15. prosince 1999 oznámily, že nejsou ochotny tyto požadavky splnit, Komise dopisem ze dne 19. července 2000 zaslala dánské vládě výzvu. Komise nebyla spokojena s odpovědí dánské vlády ze dne 29. září 2000 a dne 6. dubna 2001 proto zaslala Dánskému království odůvodněné stanovisko a vyzvala jej k přijetí opatření nezbytných k tomu, aby vyhovělo tomuto stanovisku ve lhůtě dvou měsíců od jeho oznámení. Vzhledem k tomu, že ve své odpovědi dánská vláda nadále trvala na tom, že členské státy nemohou být shledány finančně odpovědnými za chyby celních orgánů, které, jak Komise uznala, nemohou být přičítány povinné osobě, Komise podala k Soudnímu dvoru tuto žalobu.
IV – Argumenty účastníků řízení
25. Pokud jde o níže uvedená tvrzení účastníků řízení, omezím se zde na některé hlavní body rozsáhlé písemné a ústní diskuse mezi Komisí, na straně jedné, a Dánským královstvím a členskými státy, které jej podporují, na straně druhé. Pokud to bude nezbytné, zaměřím se podrobněji na některé z argumentů ve svém posouzení dotčených tvrzení.
26. Podle Komise „tradiční“ vlastní zdroje ve smyslu článku 2 rozhodnutí z roku 1994 o vlastních zdrojích existují od vzniku celního dluhu a částka 140 409,60 DKK tedy měla být poskytnuta na základě čl. 8 odst. 1 uvedeného rozhodnutí. Dánské orgány proto měly v souladu s čl. 2 odst. 1 nařízení č. 1552/89 stanovit nárok Společenství na tyto zdroje na základě řádného použití relevantních celních předpisů a, při neexistenci prohlášení o konečném uživateli, vybrat dlužné clo.
27. Určení okamžiku, kdy dánské orgány měly stanovit existenci celního dluhu, by mělo rovněž umožnit, v souladu s článkem 10 nařízení č. 1552/89, stanovení lhůty, ve které měly být dotčené vlastní zdroje připsány na účet Komise. Z nedodržení uvedené lhůty vyplývá povinnost uhradit úrok z prodlení dle ustanovení článku 11 nařízení č. 1552/89. Na podporu svého tvrzení se Komise dovolává rozsudku Komise v. Německo(11).
28. Komise má za to, že pokud jde o výběr cel členskými státy a jejich následný převod na její účet, je třeba jasně rozlišovat mezi vztahem mezi Společenstvím a členskými státy, na straně jedné, a vztahem mezi členskými státy a dlužníky, na straně druhé. Právní vztah mezi Společenstvím a členskými státy se řídí finančními předpisy Společenství, zejména rozhodnutím z roku 1994 o vlastních zdrojích a nařízením č. 1552/89, jakož i zásadou loajální spolupráce stanovenou v článku 10 ES. Na druhé straně, vztahy mezi členskými státy a hospodářskými subjekty se řídí v plném rozsahu celním kodexem a podrobnějšími prováděcími předpisy, jako je nařízení č. 2454/93.
29. Ve skutečnosti, uvádí dále Komise, je mezi oběma soubory pravidel pouze technická a právní vazba, neboť nařízení č. 1552/89 odkazuje na různé kroky, jež je třeba učinit v souvislosti se vznikem, stanovením a výběrem celního dluhu. Tyto odkazy však nemají žádný význam, pokud jde o finanční odpovědnost vnitrostátních orgánů vůči Společenství za chyby, které učiní při výběru „tradičních“ vlastních zdrojů. Pokud členský stát z jakéhokoli důvodu nevybere zdroje, může být zbaven své povinnosti převést tyto zdroje na Společenství pouze na základě článku 17 nařízení č. 1552/89 a, v takovém případě, pouze za podmínek, které jsou taxativně vyjmenovány v uvedeném článku. Skutečnost, že byl podnik zbaven povinnosti uhradit clo podle čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu, nemůže mít tedy sama o sobě žádný vliv na povinnost dotčeného členského státu poskytnout clo Komisi.
30. Odkaz na celní kodex, konkrétněji na fázi zaúčtování celního dluhu, v článku 2 nařízení č. 1552/89 musí být chápán jako odkaz na objektivní podmínky, které uvedený kodex vyžaduje k tomu, aby k zaúčtování mohlo dojít, a nikoliv na to, zda vnitrostátní orgány v posuzovaném případě skutečně zaúčtování provedly, či nikoliv. Z toho Komise dovozuje, že od okamžiku skutečného dovozu zboží na celní území Společenství, a tedy od okamžiku vzniku celního dluhu náleží cla a zemědělské dávky Společenství, a nikoliv členským státům.
31. Společenství však svěřilo výběr uvedených příjmů členským státům, neboť posledně jmenované mají potřebnou provozní infrastrukturu. Na oplátku, podle čl. 2 odst. 3 rozhodnutí z roku 1994 o vlastních zdrojích, si členské státy mohou ponechat 10 % (nyní 25 %) splatných vlastních zdrojů. Z této skutečnosti Komise dovozuje, že Společenství tím spíše může očekávat, že členské státy budou plnit svůj úkol svědomitě. Členské státy tedy musí nést finanční důsledky jakékoli nedbalosti při výběru vlastních zdrojů.
32. Na podporu svého stanoviska se Komise dovolává zásady řádného finančního řízení stanovené v článcích 248 ES a 274 ES, jak je zakotvena v článku 2 finančního nařízení ze dne 21. prosince 1977 o souhrnném rozpočtu Evropských společenství(12), ve znění naposledy pozměněném nařízením č. 762/2001(13). Při nedodržení této zásady by ušlé příjmy musely být rozděleny mezi všechny členské státy prostřednictvím takzvaných zdrojů „HNP“, čímž by se narušila kritická rovnováha financování zdrojů Společenství.
33. V této souvislosti se Komise dovolává rozsudků Pretore di Cento(14) a Komise v. Nizozemsko(15). Obsahem uvedených rozsudků a jejich významem pro řešení sporu v projednávané věci se budu zabývat v rámci posouzení argumentů účastníků řízení.
34. Ve svém podrobném podání dánská vláda oponuje názoru Komise a tvrdí, že relevantní právní úprava Společenství nečiní členské státy finančně odpovědnými za chyby, kterých se dopustí jejich vnitrostátní orgány v souvislosti s výběrem vlastních zdrojů Společenství. Taková odpovědnost by se musela opírat o výslovný právní základ stanovený v relevantních právních předpisech Společenství. V samotných textech ani v přípravných pracích pro rozhodnutí z roku 1994 o vlastních zdrojích nebo nařízení č. 1552/89 – nebo pro předpisy jim předcházející – však nic nenaznačuje, že by bylo úmyslem zákonodárce činit členské státy finančně odpovědnými za chyby a nedbalost při výběru vlastních zdrojů. Články 2 a 8 rozhodnutí z roku 1994 o vlastních zdrojích pouze stanoví povinnost poskytnout příjmy z dovozních a vývozních cel Komisi. Neurčují důsledky jakýchkoli chyb nebo nedostatků na straně vnitrostátních celních orgánů.
35. V této souvislosti dánská vláda rovněž upozorňuje, že z hlediska Komise představuje toto řízení svým způsobem zkoušku. Komise se opakovaně pokoušela začlenit zásadu finanční odpovědnosti členských států za chyby při výběru vlastních zdrojů do rozhodnutí o vlastních zdrojích a odpovídajících prováděcích předpisů. Zatím bezúspěšně, neboť její návrhy nebyly přijaty Radou.
36. Dánská vláda uznává, že ze zásady loajality zakotvené v článku 10 ES vyplývá, že členské státy mají povinnost zajistit prostřednictvím účinné organizace své celní správy, aby byly vlastní zdroje řádně vybrány a poskytnuty Společenství. Ze zásady loajality však nelze dovozovat, že členské státy jsou odpovědné za jakékoli chyby na straně takových orgánů. Má za to, že vzniklé ztráty, které jsou takřka nevyhnutelným důsledkem přenesení odpovědnosti za výběr vlastních zdrojů jménem Společenství, by mělo nést samo Společenství. Jinak by byly nepřiměřeně dotčeny členské státy, jejichž prostřednictvím se uskutečňuje většina obchodu Společenství se třetími státy.
37. Podle dánské vlády argumenty Komise neobstojí při podrobné analýze vlastního znění a struktury rozhodnutí z roku 1994 o vlastních zdrojích a nařízení č. 1552/89. Konkrétní ustanovení, ze kterých uvedené argumenty vycházejí, jmenovitě články 2 a 8 rozhodnutí z roku 1994 o vlastních zdrojích, pouze stanoví, že příjmy z dovozního cla musí být poskytnuty Komisi. Neřeší situaci, kdy žádné příjmy neexistují, neboť se vnitrostátní celní správa dopustila chyby. Nařízení č. 1552/89 je navíc velmi podrobné. Z toho lze dovozovat, a contrario, že pokud by měla Rada v úmyslu činit členské státy odpovědnými za zdroje ušlé Společenství v důsledku chyb a nedbalosti jejich celních orgánů, jistě by do nařízení začlenila výslovné ustanovení v tomto směru.
38. Na rozdíl od Komise má dánská vláda za to, že v projednávané věci nelze z článku 17 nařízení č. 1552/89 dovozovat žádný argument. Uvedený článek stanoví podmínky, za kterých členské státy nejsou povinny Komisi poskytnout částky odpovídající stanoveným nárokům. V projednávané věci však taková situace nenastala. Namísto toho se jedná o cla, která nebyla stanovena jako vlastní zdroje, protože Komise v rámci postupu upraveného v čl. 220 odst. 2 celního kodexu ve spojení s čl. 869 písm. b) nařízení č. 2454/93 uznala, že nesprávně nezaúčtované dovozní clo nemá být následně vymáháno od dlužníka, neboť posledně jmenovanému mohlo vzniknou legitimní očekávání, že prohlášení celního orgánu jsou správná. Pokud tedy dotčená cla nemusí již být zaúčtována, neexistuje žádná částka, jež by měla být stanovena v souladu s článkem 2 nařízení č. 1552/89. Uvedenou částku tedy nelze zaúčtovat do vlastních zdrojů, jak vyžaduje čl. 6 odst. 2 nařízení č. 1552/89, a taková částka rovněž nemůže být poskytnuta Komisi.
39. Dánská vláda přijímá argument Komise, že rozhodnutí z roku 1994 o vlastních zdrojích a nařízení č. 1552/89, na straně jedné, a celní kodex, na straně druhé, slouží různým účelům. Má nicméně za to, že v takových situacích, jako je ta, která tvoří základ projednávané věci, kde v důsledku správného použití celního kodexu a relevantních prováděcích předpisů nelze určité clo již od dlužníka vybrat, není již Komise oprávněna požadovat clo jako vlastní zdroje. To platí a fortiori i tehdy, pokud – v důsledku článku 873 nařízení č. 2454/93 – je sama Komise odpovědná za rozhodnutí, zda může členský stát upustit od výběru dovozního cla od podniků za okolností uvedených v čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu. Je namístě předpokládat, že pokud bylo Komisi svěřeno oprávnění rozhodovat o tom, zda členské státy mohou upustit od výběru některých cel, je tomu tak proto, že taková rozhodnutí mohou vést ke ztrátě vlastních zdrojů pro Komisi.
40. Dánská vláda rovněž uvádí argument odvozený z právní historie, který hovoří ve prospěch existence takové vazby mezi předpisy o vlastních zdrojích a celními předpisy Společenství. Tento argument dovozuje z nařízení č. 1697/79(16). Podle článku 9 uvedeného nařízení, které bylo zrušeno celním kodexem, do doby, než budou provedeny předpisy Společenství upravující podmínky, za kterých mají členské státy stanovit vlastní zdroje pocházející z uložení dovozních nebo vývozních cel, nejsou členské státy povinny, pokud podle uvedeného nařízení nepřijaly žádné kroky k vybrání takového cla po propuštění zboží, stanovit odpovídající vlastní zdroje ve smyslu „nařízení“ (nahrazeno nařízením č. 1552/89).
41. Konečně, dánská vláda podává zevrubné vysvětlení, proč podle jejího názoru nelze judikaturu Soudního dvora zmiňovanou Komisí použít v projednávané věci. Uvedená judikatura se týká situací, kdy dotčené členské státy byly povinny přistoupit k vybrání zemědělské dávky nebo dovozního cla od podniku po propuštění zboží, i když k vybrání nedošlo včas. Právní základ uvedených věcí nezahrnoval použití ustanovení odpovídajících čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu. V uvedených věcech tak ve skutečnosti bylo možné vybrat dotčené dávky od daných podniků po propuštění zboží. Uvedená judikatura tedy není relevantní v situacích, ve kterých členský stát již nemá možnost vybrat dávky v důsledku chyby, které se dopustila jeho celní správa.
42. Belgická, italská, nizozemská, portugalská a švédská vláda podporují názor dánské vlády. Ačkoli ve svém odůvodnění zdůrazňují částečně odlišné aspekty věci, podobně jako dánská vláda mají za to, že členské státy nemohou být činěny odpovědnými za chyby či nedbalost na straně vnitrostátních celních orgánů. Podobně jako dánská vláda mají za to, že judikaturu Soudního dvora zmiňovanou Komisí nelze v projednávané věci použít. Argumentují, že uvedená judikatura se netýká situací, kdy po propuštění zboží již dotčené členské státy nemohou přistoupit k výběru cla nebo zemědělských dávek. V této souvislosti některé členské státy rovněž uvádějí, že chyb ve smyslu čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu se může dopustit i sama Komise nebo orgány třetích zemí.
43. V některých vyjádřeních je rovněž uvedeno, že i tehdy, když výkonná celní správa pečlivě používá celní předpisy, jsou chyby nevyhnutelné. S ohledem na objem obchodu se třetími zeměmi je jednoduše nemožné se chybám vyhnout. Stanovisko přijaté Komisí znamená, že ty členské státy, přes které se uskutečňuje většina takového obchodu, nesou nepřiměřená finanční rizika, i pokud vynaloží veškeré úsilí k dodržení zásady loajality stanovené v článku 10 ES.
44. Německá vláda používá argumenty mírně odlišné od argumentů ostatních členských států, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci. Nejprve vznáší otázku přípustnosti. Podle čl. 92 odst. 2 svého jednacího řádu by Soudní dvůr měl i bez návrhu posoudit, zda je žaloba skutečně přípustná, neboť není příslušný k projednání předmětného sporu. Žaloba v projednávané věci je ve skutečnosti žalobou na náhradu škody způsobené porušením celního kodexu. Vzhledem k tomu, že systém právní ochrany zavedený Smlouvou o ES takovou žalobu nezná, přísluší rozhodnutí o sporu v projednávané věci v souladu s článkem 240 ES dánským soudům.
45. Německá vláda konstatuje, zadruhé, že z objektivní skutečnosti, že celní záležitosti nelze spravovat bez chyb, vyplývá, že taková žaloba na náhradu škody je přípustná pouze v případech zjevného a dostatečně přesně vymezeného porušení celních a zemědělských předpisů Společenství, ve kterých vznikne Společenství finanční újma, obdobně ke kritériím stanoveným Soudním dvorem v jeho judikatuře o odpovědnosti Společenství a členských států vůči soukromým osobám. Projednávaná věc tato kritéria nesplňuje.
V – Posouzení
A – K přípustnosti
46. Mám za to, že argument německé vlády, podle které se v projednávané věci nejedná o žalobu pro nesplnění povinnosti, nýbrž o skrytou žalobu na náhradu škody, vychází z nesprávného čtení žaloby Komise, která se nedomáhá toho, aby byla dánské vládě uložena úhrada určité částky, nýbrž toho, aby bylo určeno, že členský stát nesplnil své povinnosti podle článku 10 ES a rozhodnutí z roku 1994 o vlastních zdrojích. Skutečnost, že je v žalobě uvedena částka 140 409,60 DKK, je nerozdílně spjata s předmětem této žaloby pro nesplnění povinností, jmenovitě údajným nesplněním povinností Dánského království podle rozhodnutí z roku 1994 o vlastních zdrojích. Podle mého názoru je tedy žaloba Komise přípustná.
47. Dříve než přistoupím k posouzení věci samé, s ohledem na výše uvedené rovněž musím konstatovat, že účastníci řízení, včetně vedlejších účastníků, nevěnují vždy potřebnou pozornost terminologii používané v jejich písemných a ústních vyjádřeních. Jádrem této věci je otázka povahy povinností uložených členským státům rozhodnutím z roku 1994 o vlastních zdrojích a prováděcím nařízením č. 1552/89 a jejich rozsah v takové situaci, jako je ta, která je východiskem projednávané věci. Otázka, zda je Dánské království povinno uhradit dotčenou částku, či nikoliv, závisí zejména na obsahu a rozsahu takových povinností. Není tedy namístě charakterizovat (spornou) povinnost k zaplacení určité částky jako povinnost vyplývající ze (sporné) odpovědnosti za takovou částku.
B – K věci samé
48. Komise a dánská vláda nejsou ve sporu ohledně skutkových okolností. Dánská vláda navíc uznává, že se příslušné celní orgány v Ballerup dopustily chyby tím, že nesprávně umožnily přepravu řady zásilek na celní území Společenství s využitím nulové sazby, ačkoli dovozce neměl požadované povolení ke konečnému použití. Vzhledem k tomu, že dotčený podnik mohl legitimně očekávat, že rozhodnutí celních orgánů je správné, dlužné clo nemohlo být od dlužníka následně vybráno.
49. Dříve než se budu zabývat otázkou, zda dánská vláda nesplnila své povinnosti podle práva Společenství, a zda je tedy stále povinna poskytnout vlastní zdroje ušlé Společenství, mám za to, že je třeba nejprve odpovědět na tři úzce související otázky, jmenovitě:
– Jaké povinnosti ukládá členským státům čl. 2 odst. 1 písm. a) a b) a čl. 8 odst. 1 rozhodnutí z roku 1994 o vlastních zdrojích, ve spojení s čl. 2 odst. 1, čl. 6 odst. 2 a článkem 17 nařízení č. 1552/89?
– Jaký je vztah mezi rozhodnutím z roku 1994 o vlastních zdrojích a nařízením č. 1552/89, na straně jedné, a celním kodexem a prováděcím nařízením č. 2454/93, na straně druhé?
– Konkrétněji, má použití čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu, ve spojení s články 871 a 873 prováděcího nařízení č. 2454/93, důsledky pro povinnosti členských států podle rozhodnutí z roku 1994 o vlastních zdrojích a nařízení č. 1552/89?
C – Povinnosti podle rozhodnutí z roku 1994 o vlastních zdrojích a nařízení č. 1552/89
50. Odpověď na první otázku závisí na výkladu čl. 2 odst. 1 nařízení č. 1552/89 a zejména následující části ustanovení: „[…] nárok Společenství na vlastní zdroje uvedené v čl. 2 odst. 1 písm. a) a b) rozhodnutí 88/376/EHS, Euratom [se] stanoví, jakmile jsou splněny podmínky stanovené celními předpisy, které se týkají zaúčtování částky nároku [‚la prise en compte du montant du droit‘] a vyrozumění dlužníka“.
51. Komise má za to, že výraz „[se] stanoví“ se vztahuje nejen na situaci, ve které byl nárok skutečně zaúčtován a dlužník vyrozuměn vnitrostátními orgány – poté může být nárok vybrán a poskytnut jako vlastní zdroje – ale rovněž na situaci, kdy vnitrostátní orgány měly, s ohledem na objektivní skutečnosti, nárok zaúčtovat, avšak neučinily tak.
52. Dánská vláda, podporovaná belgickou, nizozemskou a portugalskou vládou, navrhuje jiný, restriktivnější výklad čl. 2 odst. 1, jmenovitě, že nárok Společenství na vlastní zdroje je stanoven tehdy, když je zaúčtován v souladu s celními předpisy a když může být vyrozuměn dlužník.
53. Ačkoli znění čl. 2 odst. 1 připouští oba výklady, mám za to, že správný je názor, který zastává Komise. Generální advokát Mancini ve svém stanovisku k věci Komise v. Německo(17), které se týkalo podobné otázky výkladu nařízení č. 2981/77 – tedy nařízení, které bylo nahrazeno nařízením č. 1552/89, konstatoval, že stanovení nároku není událostí, na jejímž základě vzniká nárok na vlastní zdroje, nýbrž událostí, na jejímž základě vzniká povinnost členských států poskytnout takové zdroje Komisi. Nárok na vlastní zdroje tedy vzniká splněním podmínek stanovených v tomto ohledu zákonodárcem Společenství. V opačném případě, kdyby vznik nároku závisel na iniciativě vnitrostátních orgánů, by poskytnutí vlastních zdrojů Společenství mohlo být libovolně oddalováno nebo případně i odmítnuto.
54. V uvedené věci Soudní dvůr, aniž by přijal širší úvahy generálního advokáta, vynesl rozsudek odpovídající jeho analýze a rozhodl, že povinnost poskytnout dotčené dávky nezávisí na „datu jejich stanovení, nýbrž na datu, kdy měly být stanoveny“(18). Toto rozhodnutí bylo později potvrzeno rozsudky Komise v. Řecko(19) a Komise v. Nizozemsko(20).
55. Mám za to, že uvedená judikatura je zcela relevantní i v kontextu projednávané věci. Pokud by byly nároky Společenství považovány za stanovené jen tehdy, když je členské státy zaúčtují, nebyly by zajištěny „co nejlepší podmínky“, za kterých musí být vlastní zdroje poskytnuty Společenství. V rozporu s výslovně uvedeným účelem druhého bodu odůvodnění nařízení č. 1552/89, cla a dávky nesprávně zaúčtované v důsledku chyb nebo nedbalosti na straně vnitrostátních orgánů by tak nemohly být stanoveny jako vlastní zdroje.
56. Takový výsledek by navíc byl zcela neslučitelný se systémem nařízení č. 1552/89. Článek 17 odst. 2 umožňuje, za velmi přísných podmínek, aby členské státy byly zbaveny své povinnosti poskytnout Komisi částky odpovídající stanoveným nárokům jako vlastní zdroje, pokud z důvodů vyšší moci takové částky nemohly být vybrány a pokud se po důkladném hodnocení ukáže, že je není možné vybrat z důvodů, které nemohou být přičítány dotčenému členskému státu. Omezující účinek tohoto ustanovení by byl zásadním způsobem narušen, pokud by se nevztahovalo na případy, ve kterých dotčené členské státy na základě objektivních skutečností a použitelných celních předpisů měly stanovit clo, avšak buď tak neučinily nebo je stanovily neúplně nebo opožděně. Nemá však velký smysl uložit členským státům striktní požadavky v souvislosti s plněním povinností, které jsou důsledkem stanovení vlastních zdrojů, pokud by povinnost stanovit takové zdroje sama nevycházela ze splnění relevantních objektivních podmínek, jak právních, tak faktických.
57. Mám za to, že tuto úvahu potvrzuje judikatura, ve které Soudní dvůr uvedl, že mezi povinností stanovit existenci celního dluhu a povinností připsat jej na účet Komise ve stanovené lhůtě, společně s případným úrokem z prodlení, existuje nerozdílná vazba(21). Tato nerozdílná vazba stojí a padá zejména se stanovením vlastních zdrojů. Nemůže záviset na libovůli nebo dokonce nedbalosti členského státu(22).
58. Konečně, při popisu kontextu projednávané věci jsem již zdůraznil, že finanční systém Společenství se vyznačuje křehkou rovnováhou: mezi příjmy a výdaji, mezi součástmi příjmů a součástmi výdajů. Citlivost tohoto systému vyžaduje, aby povinnosti členských států související se stanovením, výběrem a poskytnutím vlastních zdrojů byly striktně definovány a striktně plněny. Tento požadavek je neslučitelný se situací, ve které jsou důsledky nedbalosti při stanovení tradičních vlastních zdrojů na straně členského státu jednoduše rozloženy mezi všechny členské státy prostřednictvím takzvaných zdrojů HNP. Takové možnosti, která je neslučitelná se zásadou loajální spolupráce, kterou musejí členské státy projevovat i mezi sebou navzájem, je třeba předejít právě striktním výkladem a použitím právní úpravy Společenství.
59. Mám tedy za to, že podle čl. 2 odst. 1 nařízení č. 1552/89 měly dánské orgány na základě skutkových okolností věci stanovit clo ve výši 140 409,60 DKK jako vlastní prostředky Společenství. Toto opominutí samo o sobě představuje nesplnění povinností, které právo Společenství ukládá členskému státu.
D – Vztah mezi předpisy o vlastních zdrojích a celními předpisy Společenství
60. Ačkoli dánská vláda uznává, že se její celní orgány dopustily chyby, v jejímž důsledku nebyla cla stanovena jako vlastní zdroje, popírá, že by na základě tohoto nedostatku byla i nadále povinna poskytnout Komisi částku odpovídající zdrojům, které nestanovila. Argumentuje, že v projednávané věci jí použití čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu brání vybrat dotčená cla od dlužníka a že při absenci výslovného právního základu v právu Společenství nemůže být činěna „odpovědnou“ za nesprávné posouzení svých orgánů.
61. Mám za to, že tento argument neobstojí. Pokud, jak je uvedeno výše v bodu 59, je namístě předpokládat, že dánská vláda nepoužila čl. 2 odst. 1 nařízení č. 1552/89, nebylo správné, že částka 140 409,60 DKK nebyla stanovena jako vlastní zdroje Společenství a nebyla připsána na účet Komise. Nelze použít žádnou výjimku na základě některého z důvodů uvedených v čl. 17 odst. 2 nařízení č. 1552/89, neboť neschopnost vybrat dotčenou částku byla přímým důsledkem nesprávného posouzení na straně dánských orgánů. Z toho vyplývá, že podle předpisů Společenství o vlastních zdrojích je dánská vláda nadále povinna poskytnout vlastní zdroje, které nebyly stanoveny, ačkoli měly být.
62. Nesouhlasím ani s argumenty, které dánská vláda odvozuje z údajného vztahu mezi předpisy o vlastních zdrojích a celními předpisy Společenství. Prvně jmenovaný soubor předpisů upravuje právní vztah mezi Společenství, a členskými státy, pokud jde o stanovení a poskytnutí vlastních zdrojů. Posledně uvedený soubor upravuje právní vztahy mezi členskými státy a podniky v souvislosti s vyměřením, uložením a výběrem dovozních a vývozních cel. Ačkoli existuje vazba mezi dvěma uvedenými soubory předpisů v tom směru, že podle použitelných celních předpisů musí příslušné vnitrostátní celní orgány vyměřit, uložit a vybrat cla stanovená jako vlastní zdroje, tato vazba je především technické a funkční povahy.
63. Možné případy, které mohou nastat ve vztahu mezi celními orgány a dlužníkem, se v zásadě nepřenášejí na vyrovnání mezi Společenstvím a členskými státy, pokud jde o příjmy z cel jako vlastních zdrojů, které byly nebo měly být v tomto smyslu stanoveny(23). V opačném případě by vyrovnání mezi členskými státy a Společenstvím ve vztahu k dotčeným vlastním zdrojům záviselo na rizicích spojených se správou celních záležitostí. Právě tato rizika chce zákonodárce Společenství eliminovat tím, že taxativně vyjmenovává v čl. 17 odst. 2 nařízení č. 1552/89 okolnosti, za kterých mohou být členské státy zbaveny své povinnosti připsat na účet Komise vlastní zdroje, které byly nebo měly být stanoveny.
64. Od základního pravidla, že vlastní zdroje se řídí taxativním souborem předpisů, kterými jsou v projednávané věci rozhodnutí z roku 1994 o vlastních zdrojích a nařízení č. 1552/89, se lze odchýlit jen tehdy a v rozsahu, ve kterém sám zákonodárce Společenství výslovně stanovil pro určité případy, které mohou nastat v souvislosti s uložením a výběrem dovozních a vývozních cel, určité důsledky pro povinnosti členských států podle předpisů o vlastních zdrojích(24).
65. Dánská vláda a vlády, které ji podporují, odpověděly argumentem, že v takovém případě by členské státy nesly „odpovědnost“ za chyby a nedbalost při používání celních právních předpisů a byly by dotčeny zejména členské státy s nadprůměrným objemem obchodu s třetími zeměmi. Kromě skutečnosti, jak bylo uvedeno výše v bodu 47, že použití pojmu odpovědnosti je nesprávné, mám za to, že tento argument neobstojí i z jiných důvodů. Vzhledem k tomu, že podle čl. 2 odst. 3 rozhodnutí z roku 1994 o vlastních zdrojích si mohou členské státy ponechat 10 % tradičních vlastních zdrojů, jež mají být poskytnuty(25), lze ze stejných důvodů argumentovat, že členské státy, které mají za to, že čelí nepřiměřeným rizikům, mají rovněž nepřiměřeně velké příjmy. Tento argument je navíc podivný v tom směru, že v konečném důsledku přenáší tato rizika jednoduše na Společenství a nepřímo na ostatní členské státy, které tak musí nést finanční důsledky správní nedbalosti dotčených členských států při používání celních předpisů. Stručně řečeno, tyto členské státy chtějí využívat výhod, aniž by převzaly odpovídající povinnosti.
E – Důsledky použití čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu pro povinnosti vyplývající z předpisů o vlastních zdrojích
66. Dánská vláda argumentuje, že dovozní cla, která měla být vyměřena celními orgány, již nemohou být v projednávané věci vyměřena nebo vybrána v důsledku použití čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu, ve spojení s články 871 a 873 prováděcího nařízení č. 2454/93. Judikatura, které se dovolává Komise a která vyplývá z rozsudků Komise v. Německo(26), Komise v. Řecko(27) a Komise v. Nizozemsko(28), tedy není v projednávané věci použitelná. Komise navíc postupem stanoveným v článcích 871 a 873 prováděcího nařízení č. 2454/93 výslovně schválila použití čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu. Za takových okolností si musela být samozřejmě vědoma důsledků pro stanovení a poskytnutí vlastních zdrojů.
67. Vzhledem k tomu, že je nyní jasné, že v projednávané věci měla dánská vláda stanovit a vybrat celní dluh ve výši 140 409,60 DKK a že příslušné dánské celní orgány svými kroky zapříčinily použití čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu, které vybrání dluhu znemožňuje, zbývá pouze přezkoumat, zda v souvislosti s použitím výše uvedeného předpisu zbavuje celní kodex nebo předpis z něj vycházející dánskou vládu její povinnosti poskytnout Komisi clo, které měla stanovit jako vlastní zdroj.
68. Dříve než tuto otázku zodpovím, chtěl bych konstatovat, že neexistuje absolutně žádný obecný právní základ pro domněnku, že cla, která měla být stanovena jako vlastní zdroje, nemusí být poskytnuta Komisi. Judikatura Soudního dvora uvedená výše v bodech 53 až 57 se týká případů, kdy dotčené členské státy nestanovily dávky nebo cla včas. V takových případech byly na základě opožděného splnění povinností podle předpisů Společenství o vlastních zdrojích dotčené vlastní zdroje i nadále splatné, společně s úrokem z prodlení. Mezi svévolným jednáním a nedbalostí na straně členského státu, které vede k prodlení s výběrem cel, a srovnatelným jednáním, které způsobuje právní nemožnost výběru cel, neexistuje žádný podstatný rozdíl. V obou případech je dotčený členský stát odpovědný za dosažení zamýšleného výsledku předpisů o vlastních zdrojích, tedy poskytnutí vlastních zdrojů, které měl členský stát stanovit.
69. Odpověď na samotnou otázku je jednoduchá. Ani celní kodex, ani prováděcí nařízení č. 2454/93 neobsahují výslovné ustanovení, že členské státy, které v důsledku použití čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu nemohou vybrat od dlužníka clo, které mělo být stanoveno jako vlastní zdroje, mají být zbaveny povinnosti poskytnout dotčené částky Komisi.
70. Skutečnost, že Dánské království řádně nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z rozhodnutí z roku 1994 o vlastních zdrojích a nařízení č. 1552/89, tedy znamená, že je i nadále povinno poskytnout Komisi částku ve výši 140 409,60 DKK a úroky z prodlení.
71. Pro úplnost rovněž konstatuji, že z účasti Komise na postupu upraveném v článcích 871 a 873 prováděcího nařízení č. 2454/93 nelze dovodit žádné argumenty ve prospěch zbavení členských států jejich povinností vyplývajících z předpisů o vlastních zdrojích v souvislosti s použitím čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu.
72. Zaprvé, uvedené předpisy nedávají Komisi potřebné oprávnění v tomto směru. Zadruhé, v rámci tohoto postupu by takové oprávnění nebylo možno uplatnit, neboť Komise by musela v takovém případě vážit právní zásadu ochrany legitimních očekávání dlužníka oproti možným důsledkům pro finance Společenství. Zatřetí, účast Komise na dotčeném postupu odráží zcela jinou odpovědnost, než je odpovědnost za kontrolu souladu s předpisy o vlastních zdrojích, jmenovitě odpovědnost za rovnost a jednotnost při používání celních předpisů Společenství.
F – K nákladům řízení
73. Vzhledem k tomu, že žalobě Komise by podle mého názoru mělo být vyhověno, mám za to, že Dánskému království by měla být uložena náhrada nákladů řízení.
VI – Závěry
74. Z výše uvedených důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr:
„1) určil, že žaloba Komise je přípustná;
2) určil, že Dánské království tím, že řádně nestanovilo dovozní clo ve výši 140 409,60 DKK a neposkytlo tuto částku Komisi jako vlastní zdroje, společně s příslušnými úroky z prodlení počítanými ode dne 20. prosince 1999, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z práva Společenství, a zejména z článků 2 a 8 rozhodnutí Rady 94/728/ES, Euratom ze dne 31. října 1994 o systému vlastních zdrojů Evropských společenství a z čl. 2 odst. 1 nařízení Rady (EHS, Euratom) č. 1552/89 ze dne 29. května 1989, kterým se provádí rozhodnutí 88/376/EHS, Euratom o systému vlastních zdrojů Společenství;
3) uložil Dánskému království náhradu nákladů řízení.“
1 – Původní jazyk: nizozemština.
2 – Úř. věst. L 293, s. 9.
3 – Úř. věst. L 244, s. 27; Zvl. vyd. 01/03, s. 192.
4 – Úř. věst. L 155, s. 1.
5 – Úř. věst. L 175, s. 3.
6 – Úř. věst. L 302, s. 1; Zvl. vyd. 02/04, s. 307.
7 – Úř. věst. L 253, s. 1; Zvl. vyd. 02/06, s. 3.
8 – Úř. věst. L 212, s. 18; Zvl. vyd. 02/09, s. 30.
9 – Úř. věst. L 187, s. 16.
10 – Úř. věst. L 82, s. 1; Zvl. vyd. 02/08, s. 217.
11 – Rozsudek ze dne 20. března 1986 (303/84, Recueil, s. 1171, body 17 až 19).
12 – Úř. věst. L 356, s. 1.
13 – Nařízení Rady (ES, ESUO, Euratom) ze dne 9. dubna 2001, kterým se mění finanční nařízení ze dne 21. prosince 1977 o souhrnném rozpočtu Evropských společenství, pokud jde o oddělení funkcí vnitřního auditu a předběžné finanční kontroly (Úř. věst. L 111, s. 1).
14 – Rozsudek ze dne 5. května 1977 (110/76, Recueil, s. 851).
15 – Rozsudek Soudního dvora ze dne 16. května 1991 (C‑96/89, Recueil, s. I‑2461).
16 – Nařízení Rady (EHS) č. 1697/79 ze dne 24. července 1979 o vybírání dovozního nebo vývozního cla po propuštění zboží, které nebylo požadováno od osoby zodpovědné za zaplacení cla ze zboží navrženého v celním prohlášení do celního režimu s povinností platit toto clo (Úř. věst. L 197, s. 1).
17 – Uvedené v poznámce 11; viz zejména s. 1176.
18 – Rozsudek uvedený výše v poznámce 11, bod 17.
19 – Rozsudek ze dne 21. září 1989 (68/88, Recueil, s. 2965, bod 14).
20 – Uvedený výše v poznámce 15, body 37 a 38.
21 – Viz rozsudky Komise v. Německo, uvedený výše v poznámce 11, bod 11, Komise v. Řecko, uvedený výše v poznámce 19, bod 17, a Komise v. Nizozemsko, uvedený výše v poznámce 15, bod 38.
22 – Rozsudek Komise v. Nizozemsko, uvedený výše v poznámce 15, bod 37.
23 – Viz rozsudek Pretore di Cento, uvedený v poznámce 14, body 4 až 6.
24 – Toto základní pravidlo, které spočívá v existenci nepřekročitelné hranice mezi oblastí vlastních zdrojů a oblastí celních předpisů, lze rovněž odvodit z judikatury Soudního dvora. Viz, mimo jiné, rozsudky ze dne 7. září 1999, De Haan (C‑61/98, Recueil, s. I‑5003, body 34 a 35), a ze dne 14. listopadu 2002, SPKR (C‑112/01, Recueil, s. I‑10655, bod 34).
25 – Dnes činí uvedený podíl 25 %. Viz čl. 2 odst. 3 rozhodnutí Rady 2000/597/ES, Euratom ze dne 29. září 2000 o systému vlastních zdrojů Evropských společenství (Úř. věst. L 253, s. 42; Zvl. vyd. 01/03, s. 200).
26 – Uvedeného výše v poznámce 11.
27 – Uvedeného výše v poznámce 19.
28 – Uvedeného výše v poznámce 15.