ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA

22. října 1987 (*)

„Nedostatek pravomoci vnitrostátních soudů prohlásit akty Společenství za neplatné – Platnost rozhodnutí ve věci vybrání dovozního cla po propuštění zboží“

Ve věci 314/85,

jejímž předmětem je žádost Finanzgericht Hamburg (Spolková republika Německo) podaná Soudnímu dvoru na základě článku 177 Smlouvy o EHS směřující k získání, ve sporu probíhajícím před tímto soudem mezi

Foto-Frost, se sídlem v Ammersbek,

a

Hauptzollamt Lübeck-Ost,

rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu článku 177 Smlouvy, čl. 5 odst. 2 nařízení Rady č. 1697/79 ze dne 24. července 1979 o vybírání dovozního nebo vývozního cla po propuštění zboží, které nebylo požadováno od osoby zodpovědné za zaplacení cla ze zboží navrženého v celním prohlášení do celního režimu s povinností platit toto clo (Úř. věst. L 197, s. 1), jakož i protokolu ze dne 25. března 1957o německém vnitřním obchodě a souvisejících otázkách, a platnosti rozhodnutí zaslaného dne 6. května 1983 Spolkové republice Německo, ve kterém Komise konstatovala, že v konkrétním případě musí být dovozní clo vybráno po propuštění zboží,

SOUDNÍ DVŮR,

ve složení A. J. Mackenzie Stuart, předseda, G. Bosco, J. C. Moitinho de Almeida a G. C. Rodríguez Iglesias, předsedové senátů, T. Koopmans, U. Everling, K. Bahlmann, Y. Galmot, R. Joliet, T. F. O´Higgins a F. Schockweiler, soudci,

generální advokát: G. F. Mancini,

vedoucí soudní kanceláře: J. A. Pompe, náměstek vedoucího soudní kanceláře,

s ohledem na vyjádření předložená:

–        za Foto-Frost, žalobkyni v původním řízení, H. Heemannem, avocat v Hamburku, ve spolupráci s H. Frostem, jako expertem,

–        za vládu Spolkové republiky Německo M. Seidelem, jak zmocněncem,

–        za Komisi ES, J. Sackem, členem její právní služby, jako zmocněncem,

s přihlédnutím ke zprávě k jednání a po ústí části řízení konané dne 16. prosince 1986,

po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 19. května 1987,

vydává tento

Rozsudek

1        Usnesením ze dne 29. srpna 1985, došlým Soudnímu dvoru dne 18. října 1985, položil Finanzgericht Hamburg na základě článku 177 Smlouvy o EHS, několik otázek týkajících se jednak výkladu článku 177 Smlouvy, čl. 5 odst. 2 nařízení Rady č. 1697/79 ze dne 24. července 1979 o vybírání dovozního nebo vývozního cla po propuštění zboží (Úř. věst. L 197, s. 1) a protokolu ze dne 25. března 1957 o německém vnitřním obchodě a souvisejících otázkách, a jednak platnosti rozhodnutí zaslaného dne 6. května 1983 Spolkové republice Německo, ve kterém Komise konstatovala, že v konkrétním případě musí být dovozní clo vybráno po propuštění zboží.

2        Tyto otázky byly vzneseny v rámci sporu, ve kterém Foto-Frost, obchodník usazený v Ammersbek (Spolková republika Německo), který se zabývá dovozem, vývozem a velkoobchodem fotografického zboží (dále jen „Foto-Frost“), navrhuje zrušení výzvy k úhradě dovozního cla po propuštění zboží vydané Hauptzollamt Lübeck-Ost poté, co Komise ve svém rozhodnutí ze dne 6. května 1983 zaslaném Spolkové republice Německo usoudila, že nebylo přípustné upustit od této úhrady.

3        Úhrada se týkala dovozu prizmatických dalekohledů pocházejících z Německé demokratické republiky Foto-Frost a jejich propuštění do volného oběhu ve Spolkové republice Německo. Foto-Frost koupil toto zboží u obchodníků usazených v Dánsku a ve Spojeném království, kteří mu je zaslali v režimu externího tranzitu Společenství z celních skladišť nacházejících se v Dánsku a Nizozemsku.

4        Příslušné celní úřady napřed osvobodily zboží od dovozního cla z toho důvodu, že pochází z Německé demokratické republiky. Po kontrole Hauptzollamt Lübeck-Ost, vrchní celní úřad, usoudil, že v souladu s německou celní právní úpravou bylo třeba clo zaplatit. Domníval se však, že v projednávaném případě bylo třeba nepřistupovat k dodatečnému vybrání, protože Foto-Frost splňoval podmínky požadované čl. 5 odst. 2 nařízení Rady č. 1697/79, podle něhož „příslušné orgány nemohou přikročit k vybrání dovozního nebo vývozního cla po propuštění zboží, které nebylo vybráno v důsledku omylu samotných příslušných orgánů, jenž osoba zodpovědná za zaplacení cla nemohla přiměřeným způsobem odhalit, pokud ona sama jednala v dobré víře a ve svém celním prohlášení dodržela všechna ustanovení platných právních předpisů“. (neoficiální překlad) Z předkládacího usnesení vyplývá, že Hauptzollamt se domníval, že Foto-Frost řádně vyplnil své celní prohlášení a že není možné požadovat, aby omyl odhalil, protože jiné celní úřady v předchozích podobných případech dospěly k závěru, že nezakládají právo na vybrání cla.

5        Vzhledem k tomu, že výše cla převyšovala 2 000 ECU, nemohl tedy Hauptzollamt podle nařízení Komise č. 1573/80 ze dne 20. června 1980, kterým se stanoví prováděcí pravidla k čl. 5 odst. 2 výše uvedeného nařízení Rady č. 1697/79 (Úř. věst. L 161, s. 1) sám rozhodnout, že nevybere toto clo po propuštění zboží. Na žádost Hauptzollamt spolkový ministr financí požádal Komisi, aby rozhodla na základě článku 6 výše uvedeného nařízení č. 1573/80, zda bylo přípustné nepřikročit k vybrání předmětného cla po propuštění zboží.

6        Dne 6. května 1983 Komise zaslala Spolkové republice Německo záporné rozhodnutí. Své rozhodnutí odůvodnila tvrzením, že „ze strany dotyčných celních úřadů nedošlo k chybnému uplatnění ustanovení upravujících německý vnitřní obchod, ale že pouze považovaly za správné údaje uvedené v celních prohlášeních dovozce, aniž by je okamžitě zpochybnily; že tento postup … nijak nebrání uvedeným orgánům, aby později opravily vyměřené clo, jak je výslovně stanoveno v článku 10 směrnice Rady 79/695/EHS ze dne 24. července 1979 o harmonizaci postupů pro propouštění zboží do volného oběhu (Úř. věst. L 205, s. 19)“. Komise se dále domnívala, „že dovozce měl možnost porovnat ustanovení o německém vnitřním obchodě s okolnostmi, za nichž došlo k předmětnému dovozu; že tedy mohl odhalit omyl při uplatnění těchto ustanovení; že je tedy prokázáno, že nedodržel všechna ustanovení platných právních předpisů týkajících se celních prohlášení“.

7        Na základě tohoto rozhodnutí Hauptzollamt vydal rozhodnutí o vybrání cla po propuštění zboží, které Foto-Frost napadl v původním řízení.

8        Foto-Frost navrhl Finanzgericht Hamburg, aby přerušil řízení o výkonu tohoto rozhodnutí o vybrání. Finanzgericht návrhu vyhověl, neboť se domníval, že předmětné operace spadají do rámce německého vnitřního obchodu, a jsou proto osvobozeny od cla na základě protokolu o německém vnitřním obchodě.

9        Foto-Frost poté podal Finanzgericht Hamburg návrh ve věci samé na zrušení rozhodnutí o vybrání cla po propuštění zboží. Finanzgericht se domníval, že platnost rozhodnutí Komise ze dne 6. května 1983 je sporná, protože měl za to, že všechny podmínky uvedené v čl. 5 odst. 2 nařízení Rady č. 1697/79 pro upuštění od vybrání po propuštění zboží byly v projednávaném případě splněny. Protože napadené rozhodnutí vycházelo z rozhodnutí Komise, Finanzgericht se domníval, že ho může zrušit jen v případě neplatnosti samotného rozhodnutí Společenství. Finanzgericht tedy položil Soudnímu dvoru následující čtyři předběžné otázky:

„1)      Může vnitrostátní soud posoudit platnost rozhodnutí Komise přijatého v souladu s článkem 6 nařízení Komise (EHS) č. 1573/80 ze dne 20. června 1980 (Úř. věst. L 161, s. 1), co se týče rozhodnutí upustit od vybrání dovozního cla po propuštění zboží na základě čl. 5 odst. 2 nařízení Rady (EHS) č. 1697/79 ze dne 24. července 1979 (Úř. věst. L 197, s. 1), podle něhož není rozhodnutí o upuštění od vybrání dovozních cel po propuštění zboží odůvodněné, a případně rozhodnout v rámci řízení, které před ním probíhá, že na rozdíl od výše uvedeného rozhodnutí Komise musí být upuštěno od vybrání po propuštění zboží?

2)      Pokud by vnitrostátní soud neměl pravomoc posoudit platnost rozhodnutí přijatého Komisí, je rozhodnutí Komise ze dne 6. května 1983 (REC 3/83) platné?

3)      Pokud by vnitrostátní soud měl pravomoc posoudit platnost rozhodnutí přijatého Komisí, musí být čl. 5 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1697/79 vykládán v tom smyslu, že zakotvuje diskreční pravomoc a že pouze výkon této pravomoci může být předmětem omezeného přezkumu ze strany vnitrostátního soudu za účelem stanovení, zda při tomto rozhodnutí nedošlo k překročení pravomoci, aniž by vnitrostátní soud měl sám o sobě možnost učinit rozhodnutí podle svého volného uvážení, nebo se jedná o oprávnění k přijetí opatření na základě spravedlnosti, jehož legalitu může soud posoudit ze všech aspektů?

4)      V případě, že by čl. 5 odst. 2 nařízení (EHS) č.1697/79 neumožňoval upustit od vybrání cla, spadá zboží pocházející z Německé demokratické republiky, které bylo dovezeno do Spolkové republiky Německo v režimu externího tranzitu Společenství přes členský stát jiný než Německo, do rámce německého vnitřního obchodu ve smyslu protokolu ze dne 25. března 1957 o německém vnitřním obchodě a souvisejících otázkách s tím, že při dovozu tohoto zboží do Spolkové republiky Německo není třeba platit clo ani daň z obratu při dovozu, nebo uvedené poplatky musejí být vybírány stejně jako v případě zboží dovezeného ze třetích zemí, u něhož se vybírá jednak clo Společenství v souladu s ustanoveními celních předpisů, a jednak daň z obratu při dovozu podle čl. 2 odst. 2 šesté směrnice Společenství o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se daní z obratu?“

10      Pro úplnější popis skutkového stavu a použitelných ustanovení práva Společenství a pro shrnutí vyjádření předložených Foto-Frost, Hauptzollamt Lübeck-Ost, vládou Spolkové republiky Německo a Komisí se odkazuje na zprávu k jednání.

 K první otázce

11      Podstatou první otázky Finanzgericht je, zda má pravomoc vyslovit neplatnost takového druhu rozhodnutí Komise, jako je rozhodnutí ze dne 6. května 1983. Zpochybňuje platnost tohoto rozhodnutí z toho důvodu, že všechny podmínky uvedené v čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1697/79 pro upuštění od vybrání cla po propuštění zboží jsou podle něj v projednávaném případě splněny. Domnívá se však, že z důvodu rozdělení pravomocí mezi Soudní dvůr a vnitrostátní soudy tak, jak vyplývá z článku 177 Smlouvy, je pouze Soudní dvůr oprávněn prohlásit neplatnost aktů orgánů Společenství.

12      Je namístě připomenout, že podle článku 177 Smlouvy má Soudní dvůr pravomoc rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se jak výkladu smluv a aktů orgánů Společenství, tak i platnosti těchto aktů. Uvedený článek stanoví ve druhém pododstavci, že vnitrostátní soudy mohou takové otázky předkládat Soudnímu dvoru, a ve třetím pododstavci, že jsou povinny tak učinit, jestliže jejich rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva.

13      Článek 177 sice umožňuje vnitrostátním soudům, jejichž rozhodnutí lze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, aby pokládaly Soudnímu dvoru předběžné otázky týkající se výkladu nebo posouzení platnosti, neřeší však otázku, zda tyto soudy mohou samy o sobě prohlásit právní akty orgánů Společenství za neplatné.

14      Tyto soudy mohou zkoumat platnost právního aktu Společenství a pokud usoudí, že důvody neplatnosti dovolávané účastníky řízení, nejsou opodstatněné, mohou je odmítnout a učinit závěr, že akt je platný v plném rozsahu. Tímto jednáním nezpochybňují totiž existenci aktu Společenství.

15      Naopak nemají pravomoc prohlásit akty orgánů Společenství za neplatné. Jak bylo zdůrazněno v rozsudku ze dne 13. května 1981 (International Chemical Corporation, 66/80, Recueil, s. 1191), hlavním účelem pravomocí přiznaných Soudnímu dvoru podle článku 177 je zajistit jednotné uplatňování práva Společenství vnitrostátními soudy. Tento požadavek jednoty je zvláště kategorický tehdy, je-li zpochybněna platnost aktu Společenství. Rozdíly mezi soudy členských států, pokud jde o platnost aktů Společenství, by mohly ohrozit samotnou jednotu právního řádu Společenství a narušit základní požadavek právní jistoty.

16      Požadavek soudržnosti systému právní ochrany zavedeného Smlouvou vede ke stejnému závěru. V této souvislosti je třeba připomenout, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se posouzení platnosti, stejně jako žaloba na neplatnost, představují jeden z prostředků přezkumu legality aktů orgánů Společenství. Jak uvedl Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 23. dubna 1986 (Parti écologiste „les Verts“ v. Evropský parlament, 294/83, Recueil, s. 1339), „jednak v článcích 173 a 184, a jednak v článku 177 Smlouva zavedla ucelený systém procesních prostředků a řízení, na základě kterých může Soudní dvůr přezkoumávat legalitu aktů orgánů Společenství“.

17      Poněvadž článek 173 přiznává Soudnímu dvoru výlučnou pravomoc zrušit akt orgánu Společenství, soudržnost systému vyžaduje, aby pravomoc prohlásit neplatnost stejného aktu, pokud je vznesena před vnitrostátním soudem, byla rovněž vyhrazena Soudnímu dvoru.

18      Kromě jiného je namístě zdůraznit, že Soudní dvůr je tím nejpovolanějším pro posuzování platnosti aktů Společenství. Orgány Společenství, jejichž akty jsou zpochybněny, mohou totiž podle článku 20 protokolu o statutu Soudního dvora EHS vstoupit do řízení za účelem obrany platnosti svých právních aktů. Kromě toho si Soudní dvůr může v souladu s čl. 21 odst. 2 téhož protokolu vyžádat od orgánů Společenství, které nejsou účastníky řízení, veškeré informace, které považuje za nutné pro účely řízení.

19      Je třeba dodat, že odchylky od pravidla, podle něhož vnitrostátní soudy nemají pravomoc samy prohlásit neplatnost aktů Společenství, mohou být vynuceny za určitých podmínek v případě řízení o předběžném opatření, které nicméně není evokováno v otázce vnitrostátního soudu.

20      Na první otázku je tedy namístě odpovědět tak, vnitrostátní soudy nemají pravomoc prohlásit akty orgánů Společenství za neplatné.

 K druhé otázce

21      Druhá a třetí otázka je položena za předpokladu, že dotyčné operace by skutečně podléhaly povinnosti zaplatit clo. Pro případ, že by Soudní dvůr měl jako jediný pravomoc posoudit platnost rozhodnutí Komise, Finanzgericht se svou druhou otázkou ptá, zda je toto rozhodnutí platné.

22      Je namístě uvést, že ustanovení čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1697/79 uvádí tři přesné podmínky, za kterých příslušné orgány mohou upustit od vybrání cla po propuštění zboží. Toto ustanovení musí být tedy vykládáno v tom smyslu, že jakmile jsou všechny tyto podmínky splněny, má osoba zodpovědná za zaplacení cla právo, aby bylo od vybrání upuštěno.

23      Nyní je třeba zkoumat, zda tyto tři podmínky uvedené v čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1697/79 jsou v projednávaném případě splněny. Soudní dvůr totiž může ověřit skutkový stav, na kterém se akt Společenství zakládá, a právní kvalifikace, které z nich orgán Společenství vyvodil, pokud je jejich nepřesnost namítána v rámci řízení o předběžné otázce týkající se posouzení platnosti.

24      První podmínkou uvedenou ve výše uvedeném ustanovení je, že cla nebyla vybrána v důsledku omylu samotných příslušných orgánů. V tomto ohledu je třeba odmítnout argument Komise, že se celní orgány nedopustily omylu, ale omezily se zpočátku na to, že údaje v prohlášení Foto-Frost uznaly za správné, jak je k tomu opravňuje článek 10 výše uvedené směrnice Rady 79/695/EHS. Z uvedeného ustanovení totiž vyplývá, že pokud byla výše cla vypočtena podle neověřených údajů v celním prohlášení, může být následně provedena kontrola tohoto prohlášení a oprava výše stanoveného cla. V projednávaném případě, jak Komise sama uznala ve svých vyjádřeních a ve své odpovědi na otázku položenou Soudním dvorem, prohlášení Foto-Frost obsahovalo všechny faktické údaje nutné k uplatnění příslušných právních předpisů a tyto údaje byly správné. Za těchto podmínek nemohla kontrola po propuštění zboží, kterou provedly německé celní orgány, odhalit žádné nové skutečnosti. Clo nebylo při dovozu zboží vybráno právě v důsledku omylu samotných celních orgánů při počátečním uplatnění příslušných právních předpisů.

25      Druhou podmínkou je, že osoba odpovědná za zaplacení cla jednala v dobré víře, to znamená, že nemohla odhalit omyl, kterého se dopustily celní orgány. V této souvislosti je třeba připomenout, že specializovaní soudci Finanzgericht Hamburg ve svém usnesení o přerušení řízení o výkonu rozhodnutí ze dne 22. září 1983 vyjádřili pochybnost o tom, že je třeba platit clo u operací takového druhu, jako je dotyčná operace. Finanzgericht se domníval, že tyto operace spadají do rámce německého vnitřního obchodu, a jsou tedy osvobozeny od cla na základě protokolu o německém vnitřním obchodě. Uvedl však, že situace není jistá jak z pohledu judikatury Soudního dvora, tak ani z pohledu vnitrostátní judikatury. Za těchto podmínek se nelze důvodně domnívat, že obchodní podnik Foto-Frost mohl odhalit omyl, kterého se dopustily celní orgány. Navíc neměl ani důvod pochybovat, že k omylu došlo, když předchozí podobné operace byly od cla osvobozeny.

26      Třetí podmínkou je, že osoba odpovědná za zaplacení cla dodržela všechna ustanovení platných právních předpisů, pokud jde o celní prohlášení. K tomuto bodu, je třeba poznamenat, že sama Komise ve své odpovědi na otázku, kterou jí položil Soudní dvůr, uznala, že v rozporu s tím, co tvrdila ve svém rozhodnutí ze dne 6. května 1983, Foto-Frost správně vyplnil své celní prohlášení. Ze spisu ostatně nevyplývá žádná skutečnost, která by naznačovala, že tomu tak nebylo.

27      Z výše uvedeného vyplývá, že všechny podmínky uvedené v čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1697/79 byly v projednávaném případě splněny. Foto-Frost měl tedy právo na to, aby od vybrání předmětného cla po propuštění zboží bylo upuštěno.

28      Za těchto podmínek je rozhodnutí zaslané dne 6. května 1983 Spolkové republice Německo, v němž Komise konstatuje, že v konkrétním případě musí být dovozní clo vybráno po propuštění zboží, neplatné.

 K třetí otázce

29      Pro případ, že by Finanzgericht měl pravomoc prohlásit rozhodnutí Komise za neplatné, je podstatou jeho třetí otázky, zda použití čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1697/79 závisí na rozhodnutí v rámci volného uvážení, které vnitrostátní soud může přezkoumat jen z hlediska zneužití pravomoci („Ermessensfehler“) nebo zda závisí na opatření na základě spravedlnosti, které může být zkoumáno ze všech aspektů.

30      Vzhledem k odpovědi na první a druhou otázku je třetí otázka bezpředmětná.

 K čtvrté otázce

31      Čtvrtá otázka je položena za předpokladu, že by z odpovědí na první otázky nevyplývalo, zda Foto-Frost má právo, aby bylo upuštěno od vybrání cla po propuštění zboží. Finanzgericht se proto táže, zda dotyčné operace spadají do rámce německého vnitřního obchodu ve smyslu příslušného protokolu, což by podle něj znamenalo, že jsou osvobozeny od cla.

32      Vzhledem k odpovědi na druhou otázku je čtvrtá otázka bezpředmětná.

 K nákladům řízení

33      Výdaje vzniklé vládě Spolkové republiky Německo a Komisi Evropských společenství, které předložily Soudnímu dvoru vyjádření, se nenahrazují. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve sporu probíhajícím před vnitrostátním soudem, k rozhodnutí o nákladech řízení je příslušný uvedený soud.

Z těchto důvodů

SOUDNÍ DVŮR

o otázkách, které mu byly položeny usnesením Finanzgericht Hamburg ze dne 29. srpna 1985, rozhodl takto:

1)      Vnitrostátní soudy nemají pravomoc prohlásit akty orgánů Společenství za neplatné.

2)      Rozhodnutí zaslané dne 6. května 1983 Spolkové republice Německo, v němž Komise konstatuje, že v konkrétním případě musí být dovozní clo vybráno po propuštění zboží, je neplatné.

Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 22. října 1987.

* Jednací jazyk: němčina.