EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 26.5.2025
COM(2025) 256 final
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ A EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU
Hodnocení Evropského orgánu pro pracovní záležitosti (ELA)
{SEC(2025) 157 final} - {SWD(2025) 128 final}
I. SOUVISLOSTI
Evropský orgán pro pracovní záležitosti (dále jen „orgán ELA“ nebo „orgán“) byl zřízen nařízením (EU) 2019/1149 1 ze dne 20. června 2019 (dále jen „zřizovací nařízení“).
Orgán ELA byl zřízen v souvislosti s rostoucí mobilitou pracovních sil, neustálými problémy v oblasti prosazování práva a spolupráce, jakož i přetrvávajícími problémy pracovníků v přeshraničních situacích 2 jako decentralizovaná agentura, která má napomáhat posilování spravedlnosti na vnitřním trhu a důvěry v něj, přispívat k zajištění spravedlivé mobility pracovních sil v celé Evropské unii a pomáhat členským státům a Evropské komisi při účinném uplatňování a prosazování právního rámce EU týkajícího se mobility pracovních sil a koordinace systémů sociálního zabezpečení. Cílem orgánu ELA je proto rovněž přispívat k vysoce konkurenceschopnému sociálně tržnímu hospodářství v souladu s článkem 3 Smlouvy o Evropské unii. Mezi úkoly orgánu ELA patří poskytování informací a služeb občanům a zaměstnavatelům, posilování spolupráce, provádění společných inspekcí, provádění analýz a hodnocení rizik, usnadňování výměny informací a budování kapacit mezi členskými státy.
V souladu s požadavky zřizovacího nařízení a s pokyny pro zlepšování právní úpravy hodnotila Komise práci orgánu ELA za období od července 2019 do konce prvního pololetí roku 2023. Toto hodnocení poskytuje analýzu účinnosti, efektivnosti, relevance, soudržnosti a přidané hodnoty orgánu ELA v rozsahu, v jakém je to možné vzhledem k rané fázi rozvoje tohoto orgánu během hodnoceného období. Významné výzvy v počáteční fázi práce tohoto orgánu představovalo rozšíření onemocnění COVID-19 a ruská útočná válka proti Ukrajině.
Toto hodnocení představuje první kroky k posouzení výkonnosti této agentury ve vztahu k jejím specifickým cílům a činnostem a k posouzení toho, zda je třeba upravit její pravomoci, jak je stanoveno v článku 40 zřizovacího nařízení. Ačkoli toto hodnocení může mít v některých ohledech spíše charakter zprávy o pokroku, jeho cílem je přispět ke zlepšení poznatkové základny pro příští hodnocení v souladu se stávajícími oznamovacími povinnostmi, jakož i pro případnou úpravu pravomocí tohoto orgánu.
II. HLAVNÍ ZJIŠTĚNÍ
Orgán ELA celkově hrál zásadní úlohu při posilování spolupráce mezi vnitrostátními orgány. Usnadňoval a podporoval zejména vzájemně sladěné a společné inspekce vyslaných a jiných mobilních pracovníků v různých odvětvích, z nichž některá byla společně se sociálními partnery identifikována jako nejzranitelnější vůči sociálním podvodům a zneužívání. Kromě toho orgán ELA zlepšil přístup pracovníků, zaměstnavatelů a sociálních partnerů k informacím o mobilitě pracovních sil. Organizoval akce s členskými státy s cílem zvýšit povědomí o druhu podpory, kterou orgán poskytuje, a představit oblasti své činnosti.
Orgán ELA vytvářel a posiloval synergie s řadou dalších evropských orgánů prostřednictvím memorand o porozumění či dohod o spolupráci, například se Správní komisí pro koordinaci systémů sociálního zabezpečení nebo s dalšími agenturami EU. To tomuto orgánu umožnilo vyvinout komplexní přístup ke svým různorodým úkolům.
Hodnocení poukazuje na možnosti dalšího zlepšení při provádění konkrétních činností a posílení synergií mezi těmito činnostmi. Hodnocení dále poukazuje na nové problémy, které lze zřizovacím nařízením řešit pouze částečně (např. státní příslušníci třetích zemí pracující v EU). Nakonec pak zmiňuje problémy související s personálním obsazením a s řízením a plněním rozpočtu.
II.1 Účinnost
Orgán ELA dosáhl v plnění svých čtyř specifických cílů pokroku, ale výsledky se lišily zejména proto, že se nacházel v počáteční fázi své existence a bylo nutné, aby stanovil priority činností schválených správní radou. Rozpočet byl s těmito prioritami sladěn. Kvalita výstupů orgánu ELA byla obecně poměrně vysoká.
Celkově orgán ELA přispěl k lepší dostupnosti a přístupnosti informací o právech a povinnostech v oblasti mobility pracovních sil v EU. Vyvinul rovněž nástroje, které posilují spolupráci mezi vnitrostátními orgány, a podporoval členské státy usnadňováním a posilováním spolupráce například pomocí vzájemně sladěných a společných inspekcí, budování kapacit (např. odborné přípravy) a mediace.
Pokrok orgánu ELA v plnění jeho čtyř specifických cílů lze shrnout následovně:
1) Usnadňovat přístup k informacím o právech a povinnostech v oblasti mobility pracovních sil v Unii, jakož i relevantní přístup k službám
Kampaně orgánu ELA si získaly značnou pozornost a docílily významného dosahu. Ačkoli jejich účinnost nebylo možné jednoznačně posoudit z důvodu nedostatku ukazatelů souvisejících s výsledky, zúčastněné strany včetně zástupců veřejné správy a sociálních partnerů na úrovni EU hodnotily informační kampaně obecně pozitivně. Účinnost komunikace byla většinou ztížena nedostatky v načasování a zacílení, což způsobovalo potíže rovněž partnerům při podpoře tohoto úsilí. Orgán ELA nicméně uskutečnil i celou řadu dalších informačních aktivit s různou mírou navazujících opatření a využití na vnitrostátní úrovni. Vzhledem k tomu, že informace o právech a povinnostech zůstávají i nadále roztříštěné, zúčastněné strany – zejména sociální partneři – identifikovaly další potřebu snadno dostupných a praktických informací o právech a povinnostech mobilních pracovníků a zaměstnavatelů. Jednotlivé zúčastněné strany ocenily, že překladatelské služby orgánu ELA pomáhají vnitrostátním orgánům šetřit náklady. Přechod Evropského koordinačního úřadu sítě EURES z Komise na orgán ELA proběhl hladce navzdory přetrvávajícím neobsazeným pracovním místům a omezeným zkušenostem přijatých zaměstnanců. Objevily se však problémy způsobené rozdílnými prioritami a nejasnostmi ohledně sdílení odpovědností mezi orgánem ELA a Komisí ve vztahu k síti EURES, portálu a souvisejícím službám informačních technologií.
2) Usnadňovat a posilovat spolupráci mezi členskými státy při vymáhání příslušných unijních právních předpisů v rámci Unie, včetně usnadňování vzájemně sladěných a společných inspekcí
Jednou z nejefektivnějších činností orgánu ELA bylo zprostředkování vzájemně sladěných a společných inspekcí, které umožnilo sdílení znalostí a vzájemné učení v oblasti inspekčních postupů mezi inspektory z různých členských států. Navzdory zeměpisnému rozložení vzájemně sladěných a společných inspekcí po celé Unii a jejich uznávané užitečnosti není jejich potenciál dosud plně využit. Účinnost vzájemně sladěných a společných inspekcí byla neodmyslitelně spjata s aktivní účastí členských států před inspekcemi, během nich a po nich.
Analýza a hodnocení rizik nebyly zpočátku v rámci orgánu ELA považovány za prioritu, neboť jeho úsilí se omezovalo především na mapovací činnosti. Činnost orgánu ELA v tomto ohledu je vázána rovněž zřizovacím nařízením, které neobsahuje podrobné stanovisko ke zpracování osobních údajů, a vnitrostátní orgány se zdráhají sdílet své informace, což omezovalo schopnost orgánu ELA nabízet analytické služby na úrovni podniků nebo proaktivně identifikovat podezřelé případy a předávat je členským státům.
Spolupráce mezi členskými státy byla bezproblémová, což vedlo jednak k lepšímu porozumění pravidlům EU ze strany vnitrostátních orgánů odpovědných za prosazování předpisů, jednak ke zvýšení odborných znalostí. V prvních letech činnosti orgánu ELA byly činnosti zaměřené na budování kapacit organizovány spíše na ad hoc základě. Přesto se jim od zúčastněných stran dostávalo vysokého ocenění a hrály důležitou roli při rozvoji tohoto orgánu.
3) Plnit úlohu mediátora a usnadňovat hledání řešení v případě přeshraničních sporů mezi členskými státy
Tato mediační funkce včetně podrobných postupů a pokynů byla vytvořena v úzké spolupráci s členskými státy. Tato funkce však zatím není dostatečně využívána, neboť do konce roku 2023 byly v řešení pouze čtyři případy, z nichž tři byly předčasně ukončeny, a tyto případy byly omezeny především na oblast koordinace sociálního zabezpečení. Proto nelze vyvodit žádné závěry o její účinnosti. Je tomu tak rovněž v důsledku rozhodnutí správní rady orgánu ELA, že tento orgán bude v prvních letech své činnosti upřednostňovat oblasti, jako jsou například inspekce a informační kampaně. Mediační funkce začala být plně využívána až koncem roku 2022.
4) Podporovat spolupráci mezi členskými státy při řešení problematiky nehlášené práce
Evropská platforma pro řešení problematiky nehlášené práce byla bezproblémově převedena z Komise pod orgán ELA. Rozhodnutí zařadit tuto platformu pod oddělení pro prosazování práva a analýzu z důvodu jejího jasného propojení s vnitrostátními strategiemi a opatřeními v oblasti nehlášené práce bylo hodnoceno pozitivně, avšak s tím, že existuje prostor pro další rozvoj. Synergie s ostatními činnostmi orgánu ELA se příliš neprojevily. Platforma byla zřízena s cílem pomoci členským státům v boji proti nehlášené práci, ale také přijmout širší přístup včetně zkoumání příčin problémů a v ideálním případě i činnosti v oblasti prevence.
II.2 Efektivnost
Hodnocení efektivnosti organizace tak mladé, jako je orgán ELA, je náročné, protože prochází fází zřizování, náboru zaměstnanců, vývoje postupů a hledání optimálních způsobů plnění svých pravomocí. Toto období experimentování přirozeně zahrnuje oblasti pro zlepšení a organizační učení, a to i s ohledem na problémy, které přinesla pandemie.
V průběhu hodnoceného období neexistoval odpovídající monitorovací systém, což znemožňovalo důkladně posoudit nákladovou efektivnost činností orgánu ELA. Většina konzultovaných zúčastněných stran se nicméně shodla na tom, že orgán ELA prokázal dostatečnou úroveň nákladové efektivity a přínosy jeho činností obecně převyšovaly příslušné náklady.
Řídící struktury orgánu ELA byly obecně hodnoceny jako efektivní a podporující pozitivní výsledky v oblasti mobility pracovních sil a spolupráce mezi členskými státy, například prostřednictvím organizace překladů, vzájemně sladěných a společných inspekcí a jednání.
Pokud jde o provozní efektivnost orgánu ELA, narážel na značné obtíže při čerpání přidělených zdrojů, což je patrné z vysokého podílu přenesených prostředků v oblasti provozních výdajů. Orgán ELA dosáhl finanční samostatnosti až v květnu 2021 a měl celkově nízkou úroveň plnění rozpočtu, a to zejména kvůli počáteční fázi, která zahrnovala i potřebu náboru zaměstnanců.
Problémy spojené s procesem zřizování a se strukturou a fluktuací zaměstnanců ztěžovaly orgánu ELA zvládání pracovního zatížení a plnění rozpočtu. Přestože během hodnoceného období došlo k výraznému zlepšení, dosud existuje potenciál zlepšit fungování orgánu ELA, aniž by k tomu byly nutné další zdroje.
II.3 Soudržnost
V hodnoceném období se orgán ELA dobře začlenil do širší struktury řízení politik EU a přitahoval značnou politickou pozornost na všech úrovních.
Toho se podařilo dosáhnout díky četným akcím a návštěvám výkonného ředitele a dalších pracovníků orgánu ELA v členských státech a díky intenzivní spolupráci se sociálními partnery na úrovni EU. Pravomoci a činnosti orgánu ELA byly v souladu s politikami EU vzhledem k jeho nedávnému založení a stabilnímu politickému prostředí od přijetí zakládajícího nařízení. Poskytoval součinnost různým útvarům Komise a úzce spolupracoval s vnitrostátními orgány při uplatňování aktualizovaných pravidel EU, jako je revidovaná směrnice o vysílání pracovníků 3 , balíček opatření v oblasti mobility I pro silniční dopravu 4 a nařízení o jednotné digitální bráně 5 .
Činnost orgánu ELA byla v souladu s činností ostatních agentur a subjektů. Tento orgán uzavřel formální dohody s Evropskou komisí, nadací Eurofound, střediskem Cedefop, agenturou EU-OSHA, Správní komisí pro koordinaci systémů sociálního zabezpečení a sítí SOLVIT. Spolupráci s některými organizacemi, jako je Europol a Mezinárodní organizace práce, by sice bylo možné ještě posílit, ale zúčastněné strany nezjistily, že by mezi těmito organizacemi docházelo k jakémukoli významnému překrývání nebo nesrovnalostem. Byla zahájena spolupráce s dalšími agenturami, jako je například Agentura pro základní práva, avšak na pozorování výsledků této spolupráce je ještě příliš brzy.
Pokud jde o úlohu orgánu ELA ve vztahu ke státním příslušníkům třetích zemí, zřizovací nařízení se nevztahuje na činnosti na podporu náboru státních příslušníků ze zemí mimo EU do podniků v EU ani na jejich propojení s trhem práce. Orgán ELA však může zasáhnout v případě, že jsou státní příslušníci třetích zemí vystaveni rizikům spojeným s mobilitou nebo vysíláním pracovníků v rámci EU, například prostřednictvím odvětvového přístupu k problematickým situacím, kdy mobilní pracovníci z EU a migrující pracovníci čelí podobným rizikům vykořisťujících pracovních podmínek.
II.4 Přidaná hodnota EU
Přidaná hodnota orgánu ELA spočívá v jeho schopnosti koordinovaně se zabývat otázkami a problémy týkajícími se mobility pracovních sil uvnitř EU a koordinace sociálního zabezpečení.
Orgán ELA podporuje koordinaci a spolupráci EU v oblasti mobility v rámci EU, neboť poskytuje centrální „uzel“, který posiluje systematické, flexibilní, transparentní a méně složité prosazování předpisů v porovnání s dvoustranným nebo omezeným mnohostranným úsilím jednotlivých členských států.
Orgán ELA posílil vytváření sítí, sdílení znalostí, důvěru a koordinaci mezi vnitrostátními správními orgány, přičemž obzvláště pozitivně jsou přijímány jeho činnosti v oblasti odborné přípravy a budování kapacit. Skutečnost, že se členské státy rozhodly vyslat do orgánu ELA národní odborníky, podtrhuje jeho uznávanou hodnotu a smysluplnost investic.
Navzdory významnému pokroku se orgán ELA potýká s problémy v oblasti plného využívání svého potenciálu vzhledem k určitým omezením svých pravomocí. Konzistentní a vysoce kvalitní informace o mobilitě pracovních sil vyžadují koordinaci na úrovni EU, avšak informace o právech a povinnostech zůstávají i nadále roztříštěné, a to především kvůli různorodosti vnitrostátních systémů. Působení ve složitém prostředí s vyváženým zastoupením vnitrostátních a unijních pravomocí ztěžuje hledání řešení, a dosažení maximální přidané hodnoty EU si vyžádá určitý čas.
II.5 Relevance
Pravomoci a cíle orgánu ELA jsou i nadále vysoce relevantní vzhledem ke stávajícím trendům, jako je například zvýšená mobilita pracovních sil v EU, která se týká i státních příslušníků třetích zemí, nedostatek pracovních sil a ekologická, digitální a demografická transformace.
Orgán ELA hraje důležitou roli při podpoře členských států v jejich úsilí o zajištění spravedlivé mobility pracovních sil. Hodnocení poukazuje na potřebu posílit orgán ELA a zlepšit účinnost a efektivnost jeho činností a upozorňuje na možnou potřebu revize jeho pravomocí.
Některé potenciální oblasti pro zlepšení, které by mohly vyžadovat revizi zřizovacího nařízení, zahrnují pravomoci k nakládání s osobními údaji, zesílenou možnost žádat členské státy o spolupráci v oblasti vzájemně sladěných a společných inspekcí a v oblasti poskytování informací, možnost lépe řešit situaci státních příslušníků třetích zemí a vykonávat větší vliv na jmenování národních styčných úředníků, umožňovat strukturovanější operativní spolupráci s členskými státy a stabilizovat personální obsazení úřadu s ohledem na vysoký podíl vyslaných národních odborníků. Posílení kapacit členských států pro spolupráci s orgánem ELA by navíc mohlo tomuto orgánu pomoci k lepšímu plnění jeho pravomocí.
III. ZÍSKANÉ ZKUŠENOSTI A DALŠÍ POSTUP
Z hodnocení počátečních operací orgánu ELA vyplývá několik důležitých poznatků, které mohou nasměrovat jeho budoucí strategické směřování a zlepšit jeho výkonnost. Komise vyzývá orgán ELA k přijetí akčního plánu s milníky, které se budou týkat všech jednotlivých zjištění. Je třeba vzít v úvahu následující body:
1.Zlepšení monitorovacího systému: Hodnocení zdůrazňuje, že orgán ELA musí zlepšit svůj monitorovací systém založený na cílech SMART (konkrétní, měřitelné, dosažitelné, relevantní a časově ohraničené) a na klíčových ukazatelích výkonnosti. Tento monitorovací systém by se měl zaměřit na dopady, výsledky a výstupy a na stanovení a měření zvláštních cílů, které jsou vzhledem k cílům a pravomocím orgánu ELA dosažitelné. Kromě toho, že by takový monitorovací systém poskytl nezbytné podklady pro příští hodnocení orgánu ELA, mohl by pomoci zlepšit strategické řízení pod vedením tohoto orgánu, poskytnout celé organizaci směr a zvýšit její celkovou výkonnost.
2.Strategická integrace a soudržnost: Činnosti orgánu ELA by mohly být více integrovány a koordinovány jak interně, tak s ostatními subjekty EU. Zavedení komplexního strategického přístupu, který by zahrnoval všechny činnosti, by mohlo zlepšit soudržnost a konzistentnost. Pokud jde o vnitřní organizaci, zahrnovalo by to sladění různých činností s cílem vytvořit synergie a zvýšit celkovou výkonnost.
3.Informace: Orgán ELA by mohl zvýšit dopad a užitečnost informačních kampaní tím, že by vyvinul příslušné ukazatele a strategie pro měření jejich úspěšnosti. Mohlo by se dále posílit zapojení zúčastněných stran, zejména sociálních partnerů, jakož i členských států do opatření přijatých v návaznosti na informační aktivity orgánu ELA.
4.Konsolidace sítě EURES: Orgán ELA by měl zvýšit úsilí o rozvoj sítě EURES a její propojení se svými činnostmi. Měl by dále rozvíjet analýzu mobility pracovních sil a zároveň posílit služby sítě EURES tak, aby optimálně podporovala uchazeče o zaměstnání a zaměstnavatele prostřednictvím digitálních nástrojů. Měl by prozkoumat způsoby, jak zlepšit účinnost a efektivnost sítě EURES, tím, že zlepší řízení koordinační skupiny sítě EURES a vyjasní rozdělení práce a sdílení odpovědnosti mezi útvary Komise a orgánem ELA, zejména pokud jde o IT nástroje portálu EURES a právní výklady nařízení EURES.
5.Mediační funkce: Orgán ELA by mohl zjistit důvody nedostatečného využívání své mediační funkce a prozkoumat, jak zvýšit její nákladovou efektivitu a zapojení členských států do mediačního procesu.
6.Budování kapacit: Při budování kapacit orgánu ELA by mohlo být prospěšné stanovit cíle více zaměřené na výsledky, což by umožnilo lépe definovat a v případě potřeby rozšířit jeho působnost a pokrýt širší škálu programů a cílů. To by znamenalo zvýšit podporu sítě EURES, aby se stala plně integrovanou součástí činností orgánu ELA.
7.Integrace digitálních nástrojů a inovací: Vzhledem k tomu, že trhy práce i nadále formuje digitalizace, měl by se orgán ELA zaměřit na další integraci digitálních nástrojů a inovací do svých činností. To zahrnuje optimalizaci sítě EURES (mimo jiné zvýšením součinnosti s rámcem Europass) a řešení souvisejících problémů, jako jsou například přesuny pracovních míst a nábor zaměstnanců, jakož i vývoj nástrojů pro další podporu využívání a rozvoje digitálních nástrojů členskými státy.
8.Provozní efektivita: Orgán ELA by mohl identifikovat způsoby, jak zlepšit efektivitu zasedání a využívání zdrojů, a to jak z hlediska zdrojů finančních, tak lidských. Dosažení správné rovnováhy mezi využíváním interních odborníků a spoléháním na externí dodavatele by mohlo zvýšit provozní efektivitu, aniž by to nutně vyžadovalo další zdroje. Vzhledem k vysokému podílu vyslaných národních odborníků je třeba zajistit další stabilizaci zaměstnanců orgánu ELA. K řešení tohoto problému by mohla napomoci možnost změnit status vyslaných národních odborníků na statutární zaměstnance.
Úprava pravomocí orgánu ELA: Hodnocení poukazuje na to, že zde existuje prostor pro zlepšení výkonnosti orgánu ELA na základě jeho současných pravomocí a cílů. Současně upozorňuje na určitá omezení těchto pravomocí, která by mohla ovlivnit potenciál orgánu ELA. Pokud by se uvažovalo o změnách pravomocí nebo rozsahu působnosti orgánu ELA, bylo by třeba provést komplexní analýzu jeho potřeb, nákladů, přínosů a možných vedlejších účinků, která by vycházela jednak z tohoto hodnocení, jednak i ze zprávy Evropského parlamentu a z příspěvků dalších příslušných zúčastněných stran. Orgán ELA a jeho účinnost a efektivnost by mohly posílit cílené úpravy, například rozšíření kompetencí v oblasti zpracování údajů, zlepšení spolupráce s členskými státy, i pokud jde o poskytování informací, úloha orgánu ELA ve vztahu ke státním příslušníkům třetích zemí, odpovědnost orgánu ELA s ohledem na rozvoj sítě EURES a změna statusu řady vyslaných národních odborníků na statutární zaměstnance.