Souhrnný přehled

Posouzení dopadů týkající se digitalizace cestovních dokladů a usnadnění cestování

A. Potřeba opatření

Proč? Jaký problém se řeší?

Do EU každoročně vstoupí nebo ji opustí více než půl miliardy cestujících, což zatěžuje vnější hranice EU. Všichni cestující procházejí při překračování těchto hranic systematickými kontrolami, které zahrnují ověřování jejich totožnosti a státní příslušnosti a platnosti a pravosti jejich cestovních dokladů. Doklady jsou rovněž kontrolovány v Schengenském informačním systému (SIS) a v databázi odcizených a ztracených cestovních dokladů Interpolu. U státních příslušníků třetích zemí pohraniční orgány navíc kontrolují, zda jsou splněny příslušné podmínky vstupu, a budou kontrolovat, zda je cestující registrován v Systému vstupu/výstupu 1 , jakmile bude tento systém v roce 2024 zprovozněn. Vzhledem k tlaku na vnějších hranicích schengenského prostoru a různé úrovni digitalizace v členských státech se objevují nové výzvy, pokud jde o a) zajištění hladkého cestování a b) řešení problémů spojených s bezpečnostními riziky a neúčinnou správou hranic.

Výhody digitalizace se v řadě situací projevily během pandemie COVID-19, ale EU až nyní zkoumá potenciál digitalizovaných cestovních dokladů, jako je digitální cestovní oprávnění. Toto oprávnění je v podstatě replikou osobních údajů (s výjimkou otisků prstů) v čipu cestovního dokladu a může být bezpečně uloženo v elektronických zařízeních pro jednorázové nebo opakované použití. Digitální cestovní oprávnění mohou být před cestou sdílena například s pohraničními orgány a dopravci prostřednictvím rozhraní, jako je mobilní aplikace. Pomocí (ověřených a autentických) údajů z čipu mohou tato oprávnění řešit následující problémy, které v současné době brání hladkému cestování a mohou způsobovat bezpečnostní rizika:

·chyby při shromažďování a předávání údajů požadovaných orgány správy hranic a imigračními orgány. Předběžné informace o cestujících předávané dopravci často vycházejí z vlastních prohlášení, mj. v rámci povolení ETIAS nebo žádostí o víza či v případě občanů EU. Chyby v těchto údajích mohou vést k bezpečnostním rizikům, neúčinné správě hranic a další komplikacím. Jednotlivým cestujícím může být odepřen vstup a dopravcům může být uložena pokuta,

·možné rozdíly v normách při zavádění digitálních cestovních oprávnění a různé úrovně digitální vyspělosti. To může způsobit fragmentaci, jež vede k dalším bezpečnostním rizikům spojeným s podvody s doklady, a oslabit účinnost správy vnějších hranic v prostoru bez vnitřních kontrol,

·přílišné spoléhání na fyzické kontroly, což vytváří značný tlak na procesy hraniční kontroly a vede k potenciálním bezpečnostním rizikům a stresovým situacím pro cestující. Zatímco tradiční proces kontroly cestovních dokladů začíná tím, že cestující předloží své cestovní doklady pohraničnímu orgánu, používání digitálních cestovních oprávnění znamená, že většinu kontrol lze provést předem, tj. dříve než cestující dorazí na hraniční přechod.

Čeho by měla tato iniciativa dosáhnout?

Účelem této iniciativy je posílit bezpečnost v schengenském prostoru, zvýšit účinnost správy vnějších hranic a poskytnout rámec pro hladší a snazší přeshraniční cestování pro jednotlivé cestující. V zájmu dosažení těchto cílů iniciativa obsahuje ustanovení, jimiž se:

·zavádí jednotná norma pro digitální cestovní oprávnění založená na cestovních pasech a průkazech totožnosti EU, čímž se podpoří interoperabilita a spolupráce,

·umožňuje cestujícím bezpečně a na dobrovolném základě předkládat digitální cestovní oprávnění před cestou, čímž se zvýší spolehlivost a kvalita poskytovaných informací,

·umožňuje pohraničním orgánům provádět předběžné kontroly s cílem snížit překážky a zkrátit dobu, kterou cestující stráví na hraničních přechodech,

·zajistí, aby v oblasti správy hranic dosáhly všechny členské státy minimální úrovně digitální vyspělosti nezbytné pro interoperabilitu systémů, vzájemnou důvěru a účinnější správu vnějších hranic.

Jakou přidanou hodnotu budou mít tato opatření na úrovni EU? 

Stávající právní rámec EU neumožňuje digitální řešení pro ověřování pravosti a integrity cestovních dokladů pro účely hraniční kontroly nebo jiné účely související s volným pohybem před cestou. Vzhledem k povaze této záležitosti nemohou členské státy jednostranně zavést jednotný formát digitálního cestovního oprávnění za účelem usnadnění přeshraniční mobility, a tudíž nemohou na základě takových oprávnění usnadnit výkon volného pohybu občanů Unie.

Jelikož současná situace má negativní dopad na bezpečnost na hranicích EU, mohla by opatření EU přinést značnou přidanou hodnotu, pokud jde o řešení problémů v oblasti bezpečnosti a snazší cestování. Nejen její vnější hranice, ale i EU jako celek jsou vystaveny značnému tlaku a společný postup EU by zajistil harmonizovaná opatření na posílení integrované správy hranic.

EU musí přijmout opatření předtím, než členské státy a soukromé zúčastněné strany vyvinou individuální, méně účinná a potenciálně fragmentovaná řešení usnadňující cestování podle stávajícího právního rámce. Společný postup na úrovni EU rovněž poskytne EU větší vliv na budoucí globální normy. Zachování současného stavu tyto problémy pro orgány členských států ani pro jednotlivé cestující nevyřeší. Cílů by bylo lépe dosaženo prostřednictvím opatření na úrovni EU. Potřeba jednotného přístupu EU byla potvrzena v rámci cíleného konzultačního procesu, který proběhl mezi zástupci příslušných přípravných orgánů Rady: 96 % z nich se domnívá, že jednotný přístup ve všech členských státech EU je zásadní nebo velmi zásadní, a 82 % mělo za to, že skutečně integrovaná správa hranic a nástroje pro usnadnění v rámci EU (bez překrývajících se pravidel a právních předpisů v oblasti správy hranic, které by způsobily provozní neefektivitu) mají zásadní nebo velmi zásadní význam.

B. Řešení

Jaké legislativní a nelegislativní možnosti byly zvažovány? Je některá možnost upřednostňována? Proč? 

Všechny zvažované možnosti politiky zahrnují změny stávajících právních předpisů EU, zejména pokud jde o cestovní doklady a hraniční kontroly. Přístup založený na „měkkém právu“ (např. výměna osvědčených postupů, doporučení, školení a workshopy) byl od počátku vyloučen, neboť stávající právní rámec EU neumožňuje používání digitálních cestovních dokladů pro cestování a hraniční kontroly.

Všechny možnosti politiky mají určité společné stavební kameny, včetně přechodného období, spoléhání se na stávající mezinárodní technickou normu (vypracovanou Mezinárodní organizací pro civilní letectví – ICAO), dobrovolného používání digitálních cestovních oprávnění cestujícími a centrálního technického řešení EU pro vytváření a předkládání těchto oprávnění. Hlavní rozdíl mezi třemi možnostmi politiky se týká míry flexibility pro členské státy v oblastech, jako je 1) možnost jednotlivců mít digitální cestovní oprávnění (některé výslovně zakázaly přístup všech jiných osob než příslušných orgánů k údajům z čipu) a 2) umožnění cestujícím používat tato oprávnění pro přeshraniční cesty.

Možnost politiky 1 umožňuje členským státům zpřístupnit digitální cestovní oprávnění cestujícím a usnadnit osobám s tímto oprávněním hraniční kontroly.

Možnost politiky 2 ukládá členským státům povinnost zpřístupnit cestujícím digitální cestovní oprávnění a umožňuje členským státům zavést opatření na hraničních přechodech pro používání těchto oprávnění.

Možnost politiky 3 ukládá členským státům povinnost zpřístupnit cestujícím digitální cestovní oprávnění a zavést opatření na hraničních přechodech pro používání těchto oprávnění. Tím by se odstranily právní překážky pro používání údajů z digitálních cestovních dokladů při hraničních kontrolách a zavedl by se harmonizovaný přístup k jejich používání ve všech členských státech.

Upřednostňovanou možností je kombinace možností 2 a 3 s odpovídajícím přechodným obdobím, což občanům EU a státním příslušníkům třetích zemí umožní:

a)získat digitální cestovní oprávnění ze stávajících cestovních dokladů (pasů a průkazů totožnosti EU), které odpovídají požadavkům ICAO;

b)používat digitální cestovní oprávnění k překračování vnějších hranic členských států, které se během přechodného období rozhodly tato oprávnění zavést, a

c)používat digitální cestovní oprávnění k překračování vnějších hranic všech členských států po přiměřeném přechodném období poté, co bude připraveno společné technické řešení EU.

Kdo podporuje kterou možnost? 

Většina konzultovaných zúčastněných stran iniciativu digitalizace veškerých cestovních dokladů uvítala a tento příznivý názor se projevil v strategických rozhovorech, písemném dotazníku, hloubkových rozhovorech a zvláštním průzkumu Eurobarometr. Pouze ve veřejné konzultaci vyjádřila většina respondentů (jednotlivců a dalších zúčastněných stran) negativní názor. Mnohem příznivější výsledky zvláštního průzkumu Eurobarometr však vzešly z výrazně většího a reprezentativnějšího vzorku. Názory na to, zda by zavedení digitálních cestovních oprávnění mělo být povinné, nebo dobrovolné, se mezi konzultovanými zúčastněnými stranami lišily. Všechny se však shodly na tom, že pro veřejnost by měl být tento režim vždy dobrovolný.

Navzdory dopadu na vnitrostátní systémy se 65 % odborníků pracujících ve správních orgánech členských států, kteří se průzkumu zúčastnili, vyslovilo pro povinnost přijímat digitální cestovní oprávnění, a 71 % uvedlo, že v zájmu usnadnění cestování by mělo být povinné umožnit používání těchto oprávnění. K vytváření digitálních cestovních oprávnění by se podle 77 % respondentů mělo používat společné technické řešení EU. Jednotné technické řešení podobně podpořily dvě třetiny respondentů průzkumu Eurobarometr. Konečně 94 % respondentů z řad odborníků z členských států se domnívalo, že zavedení digitálních cestovních oprávnění pro překračování vnějších hranic by v jejich členském státě proběhlo úspěšně, pokud by existovalo postupné přechodné období.

Většina konzultovaných zúčastněných stran (mimo veřejnou konzultaci) podpořila různá opatření navržená v rámci upřednostňované možnosti.

C. Dopady upřednostňované možnosti

Jaké jsou výhody upřednostňované možnosti (je-li nějaká doporučena, jinak uveďte výhody hlavních možností)? 

Očekává se, že upřednostňovaná možnost bude mít nejvíce pozitivní dopad na:

1.zvýšení bezpečnosti v schengenském prostoru a účinnosti správy jeho vnějších hranic a

2.zajištění hladšího a snazšího přeshraničního cestování pro jednotlivé cestující.

Je tomu tak především proto, že členské státy budou povinny umožnit jednotlivcům být držiteli digitálních cestovních oprávnění a skutečně je používat pro účely překračování hranic. Očekávané využití těchto oprávnění je v tomto případě ze všech možností politiky největší. Příslušné orgány by měly nejlepší možnost provádět předběžné kontroly a digitální cestovní oprávnění by mohli využívat všichni cestující (s cestovním dokladem obsahujícím čip).

Standardizace digitálních cestovních oprávnění a jejich využívání při správě vnějších hranic ve všech členských státech by rovněž přineslo další výhody, jako je vyšší efektivita dopravců, kteří by mohli začlenit tato oprávnění do svých pracovních postupů. Digitální cestovní oprávnění by občané EU mohli rovněž používat, pokud by byl zaveden atribut pro evropskou peněženku digitální identity, kterou lze například využít jako formu identifikace v rámci EU.

Jaké jsou náklady na upřednostňovanou možnost (je-li nějaká doporučena, jinak uveďte náklady na hlavní možnosti)? 

Upřednostňovaná možnost nepředstavuje pro členské státy nadměrnou zátěž a je kompenzována očekávaným pozitivním dopadem opatření, neboť hraniční kontroly budou účinnější a účelnější a zajistí lepší využití zdrojů na místní úrovni. Tato možnost spočívá především ve zlepšení stávajícího stavu, a nikoli ve vytváření nových povinností; konkrétně údaje cestujících by byly přezkoumány formou hraničních kontrol již před příjezdem. Povinnost umožnit cestujícím používat digitální cestovní oprávnění při překračování vnějších hranic by znamenala jeden typ zátěže: vybudování technické infrastruktury, která umožní zpracování digitálních cestovních oprávnění ve vnitrostátních systémech správy hranic. Vzhledem ke „zpětné kompatibilitě“ normy digitálních cestovních oprávnění (tj. podobnosti se stávajícími cestovními doklady) by to nemělo být příliš složité ani nákladné. Členské státy zapojené do pilotních projektů v oblasti digitálních cestovních oprávnění odhadují, že náklady se budou pohybovat mezi 300 000 EUR a 700 000 EUR na členský stát. Kromě toho může být nutné zvýšit kapacitu serverů v závislosti na členském státě a na konkrétních hraničních přechodech, což by mohlo stát až 250 000 EUR na členský stát. Při zohlednění změn ve vnitrostátních systémech, rozdílů v technologické vyspělosti a kapacitách a přiměřených režijních nákladů se odhaduje, že na přípravu zpracovávání digitálních cestovních oprávnění na vnějších hranicích jsou zapotřebí v průměru 2 miliony EUR na členský stát.

Náklady orgánů EU jsou omezeny na náklady vzniklé agentuře eu-LISA (Agentura EU pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva). Agentura bude muset vyvinout a udržovat centrální systém EU pro získávání digitálního cestovního oprávnění ze stávajícího cestovního dokladu a pro předkládání tohoto oprávnění (spolu s nezbytnými cestovními údaji) dotyčnému členskému státu. Agentura eu-LISA odhadla jednorázové náklady na vývoj a zavedení takové celounijní aplikace na 49,5 milionu EUR do roku 2031. Dodatečné personální potřeby představují přibližně 20 zaměstnanců v přepočtu na plné pracovní úvazky v letech 2028 až 2031.

Jaký bude dopad na podniky, včetně malých a středních podniků a mikropodniků?

Podniky, malé a střední podniky a mikropodniky nejsou přímo dotčeny. Díky zavedení harmonizované celounijní definice digitálních cestovních oprávnění však mohou mít podniky a jiné subjekty prospěch z možnosti začlenit používání těchto oprávnění do svých aplikací a pracovních postupů pro řízení vztahů se zákazníky v souladu s vnitrostátním právem a soukromými smluvními vztahy.

Očekávají se významné dopady na vnitrostátní rozpočty a správní orgány? 

Jak je popsáno výše, upřednostňovaná možnost bude mít omezený dopad na vnitrostátní správní orgány, které budou muset většinou upravit své právní předpisy tak, aby umožňovaly používání digitálních cestovních oprávnění, jak je uvedeno v nařízení. Členské státy mohou rovněž potřebovat omezené investice, pokud jde o technickou infrastrukturu, software a hardware, v závislosti na stávajícím vybavení na svých hraničních přechodech.

Očekávají se jiné významné dopady? 

Iniciativa podpoří strategii Komise „Digitální Evropa“, jejímž cílem je zajistit integritu a odolnost datové infrastruktury EU a podpořit zavádění technologií, které skutečně změní každodenní život občanů. Upřednostňovaná možnost rovněž přispěje k digitální dekádě EU, a zejména k cíli, aby do roku 2030 používalo digitální identitu 80 % občanů.

D. Návazná opatření

Kdy bude tato politika přezkoumána?

Navrhovaný právní předpis by měl být přezkoumán, jakmile budou mít členské státy dostatek času na jeho provedení. Opatření pro používání digitálních cestovních oprávnění v rámci upřednostňované možnosti by byla po uplynutí přechodného období pro členské státy povinná, což by zjednodušilo shromažďování údajů o jejich používání a přidané hodnotě.

Hodnocení má tyto specifické cíle:

1)zvýšení bezpečnosti v schengenském prostoru a účinnosti správy jeho vnějších hranic a

2)hladší a snazší cestování pro cestující.

Monitorování a hodnocení plnění těchto a dalších obecných cílů bude zahrnovat několik ukazatelů, jako jsou údaje o použitých a předložených digitálních cestovních oprávněních, padělání v souvislosti s jejich používáním, úspory nákladů pro orgány a zpětná vazba od jednotlivých cestujících.

Tyto údaje by se promítly do samostatných zpráv Komise Evropskému parlamentu a Radě. Schengenská příručka (Praktická příručka pro příslušníky pohraniční stráže) 2 by měla být aktualizována tak, aby zahrnovala změny právního rámce a poskytla členským státům pokyny a doporučení k provádění digitálních cestovních oprávnění pro účely správy vnějších hranic.

Provádění opatření podle této iniciativy by bylo rovněž přezkoumáno v rámci schengenského hodnotícího a monitorovacího mechanismu – a zahrnuto ve výročních zprávách o stavu Schengenu, jakož i v schengenském barometru a srovnávacím přehledu stavu Schengenu, které jsou ke zprávám připojeny. Komise musí zároveň pečlivě sledovat celosvětový vývoj v oblasti cestování a digitalizace cestovních dokladů s cílem zajistit interoperabilitu, reciprocitu a konkurenceschopnost.