EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 6.4.2022
COM(2022) 167 final
Doporučení pro
ROZHODNUTÍ RADY
o zmocnění k zahájení jednání o dohodě o silniční přepravě zboží mezi Evropskou unií a Ukrajinou
DŮVODOVÁ ZPRÁVA
1.Souvislosti doporučení
Komise tímto doporučuje Radě, aby udělila zmocnění k zahájení jednání o časově omezené dohodě o silniční přepravě zboží mezi Unií a Ukrajinou (dále jen „dohoda“) s cílem řešit dopady nevyprovokované a neodůvodněné vojenské agrese Ruska vůči Ukrajině a jmenovala Komisi vyjednavačem Unie. K doporučení jsou rovněž připojeny směrnice pro jednání.
2.Souvislosti
Silniční nákladní doprava mezi Unií a Ukrajinou se v současné době do značné míry řídí řadou dvoustranných dohod o dopravě mezi členskými státy EU a Ukrajinou. Tyto dohody stanoví ujednání o kvótách pro dopravce z obou stran, pokud jde o tranzit a dvoustranný obchod. Podle studie vypracované v roce 2014 přidělilo 25 členských států, s nimiž Ukrajina v té době uzavřela dvoustranné dohody o silniční dopravě, této zemi na dvoustranném základě celkem 560 680 kvót. V roce 2019 byl tento počet mírně nižší (552 875 kvót, z toho 1 750 vícenásobných kvót). Kvóty pravidelně vyžadují určité hodnoty emisí třídy Euro.
Vedle povolení, která jsou založena na výše uvedených dvoustranných dohodách, provozuje Mezinárodní dopravní fórum (ITF) mnohostranný systém kvót, který stanoví mnohostranné licence pro mezinárodní silniční přepravu zboží dopravními podniky usazenými v členské zemi Evropské konference ministrů dopravy (ECMT). Licence se vztahují na přepravu zboží mezi členskými zeměmi ECMT nebo tranzit přes území jedné nebo několika z těchto zemí. Počet kvót v rámci systému ECMT je však ve srovnání s kvótami vydanými v rámci dvoustranných dohod poměrně nízký (ačkoli srovnání není striktní, neboť kvóty ECMT se týkají ročních licencí, zatímco dotčené dvoustranné dohody se týkají povolení pro jednotlivé cesty). V roce 2022 bylo ukrajinským provozovatelům uděleno 4 000 ročních licencí.
V roce 2006 Ukrajina přistoupila k Evropské dohodě o práci osádek vozidel v mezinárodní silniční dopravě (AETR), jejímiž smluvními stranami jsou rovněž všechny členské státy EU. Ukrajinští provozovatelé přepravující zboží na území Unie proto musí dodržovat stejné doby řízení, přestávky a doby odpočinku, jaké platí v Unii podle nařízení (ES) č. 561/2006.
Vzhledem k vojenské agresi Ruska vůči Ukrajině se dopravní situace pro tuto zemi stala velmi obtížnou. Důležité dopravní trasy pro přepravu zboží přes Černé moře jsou zablokovány nebo zničeny ruskými vojenskými silami a ukrajinský vzdušný prostor je pro civilní dopravu uzavřen. Železniční síť je v současné době upřednostňována pro přepravu cestujících a uprchlíků a je i nadále velmi zranitelná vůči ruskému bombardování.
V zájmu pomoci ukrajinskému hospodářství, které se ocitá pod těžkým nátlakem, je proto vhodné urychleně uzavřít dohodu mezi Unií a Ukrajinou, která bude trvat tak dlouho, dokud bude přetrvávat závažný dopad války na dopravní infrastrukturu a provoz, a na jejímž základě bude možné v co největší míře nahradit přetíženou a zranitelnou železniční síť, zablokovaný civilní vzdušný prostor a blokované černomořské přístavy lepšími alternativami silniční dopravy pro přepravu zboží mezi EU a Ukrajinou. To je velmi důležité pro obchod s obilím, pohonnými hmotami, potravinami a jiným zbožím, který je třeba naléhavě řešit, aby se snížil nedostatek potravin na Ukrajině a aby se nezvyšovaly počty uprchlíků. Dohoda bude rovněž obsahovat ustanovení o uznávání řidičských průkazů a osvědčení o odborné způsobilosti ukrajinských řidičů přepravujících zboží do EU. Dohoda se vztahuje na území Ukrajiny kontrolované legitimní vládou Ukrajiny, uznané Evropskou unií.
Uzavření takové dohody je v zájmu Unie, a to nejen proto, že Unie má zájem na stabilizaci ukrajinského státu a hospodářství, ale také proto, že Ukrajina je důležitým dodavatelem produktů, jako jsou obiloviny a jiné potraviny, a protože dopravci z EU získají reciproční přepravní práva na území Ukrajiny.
3.Soulad s ostatními politikami Unie
Tato dohoda je v souladu se stávající politikou vnějších vztahů EU s Ukrajinou. Ukrajinská vláda požádala o dohodu jako naléhavé opatření.
Uzavření dohody o silniční přepravě zboží s Ukrajinou by bylo rovněž v souladu s dohodou o přidružení podepsanou dne 27. června 2014 mezi Unií a Ukrajinou, neboť v článku 136 této dohody se počítá s možnými budoucími zvláštními dohodami o silniční dopravě s cílem zajistit koordinovaný rozvoj a postupnou liberalizaci dopravy mezi stranami.
4.Právní základ, subsidiarita a proporcionalita
•Právní základ
Procesním právním základem pro rozhodnutí o zmocnění k zahájení jednání o dohodě mezi Unií a třetí zemí a o vydání směrnic vyjednavači je čl. 218 odst. 3 a 4 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).
•Pravomoci Unie
V čl. 216 odst. 1 SFEU je stanoveno:
„Unie může uzavřít dohodu s jednou nebo více třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi, stanoví-li tak Smlouvy nebo je-li uzavření dohody buď nezbytné k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci politik Unie, nebo je stanoveno právně závazným aktem Unie, nebo se může dotknout společných pravidel či změnit jejich oblast působnosti.“
Tato dohoda spadá do dopravní politiky Unie a je nezbytná pro dosažení jednoho z cílů uvedených ve Smlouvách, kterým je „přispívat k volnému a spravedlivému obchodování“, a její uzavření stanoví článek 136 dohody o přidružení s Ukrajinou.
Uzavírání mezinárodních dohod o silniční přepravě zboží je také výslovně stanoveno v legislativním aktu Unie.
Článek 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1072/2009 ze dne 21. října 2009 o společných pravidlech pro přístup na trh mezinárodní silniční nákladní dopravy konkrétně v odstavcích 2 a 3 stanoví, že:
„2. V případě přepravy z členského státu do třetí země a naopak se toto nařízení vztahuje na část jízdy provedenou průjezdem přes území jakéhokoli členského státu. Nepoužije se na část jízdy provedenou na území členského státu nakládky nebo vykládky, pokud není uzavřena nezbytná dohoda mezi Společenstvím a danou třetí zemí.
3. Do uzavření dohod uvedených v odstavci 2 nejsou tímto nařízením dotčena:
a) ustanovení dvoustranných dohod mezi členskými státy s dotyčnými třetími zeměmi vztahující se k přepravě z členského státu do třetí země a naopak;
b) ustanovení dvoustranných dohod mezi členskými státy vztahující se k přepravě z členského státu do třetí země a naopak, která buď na základě dvoustranného povolení, nebo liberální právní úpravy umožňují provádět nakládku a vykládku v členském státě podnikatelům v silniční nákladní dopravě, kteří nejsou v daném členském státě usazeni.“
Kromě toho její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost, jak je stanoveno v judikatuře Soudního dvora Evropské unie. Soudní dvůr v bodě 201 svého posudku 2/15 ze dne 16. května 2017 zejména uvedl následující:
„201 Jak Soudní dvůr již konstatoval, pokud dohoda mezi Unií a třetím státem stanoví, že se na mezinárodní vztahy upravené touto dohodou uplatní pravidla, která se velkou měrou překrývají se společnými pravidly Unie použitelnými na situace v rámci Společenství, je třeba mít za to, že tato dohoda může ovlivnit nebo změnit působnost těchto společných pravidel. I když s těmito společnými pravidly není v rozporu, jejich smysl, dosah a účinnost mohou být dotčeny [viz zejména posudek 1/03 (Nová Luganská úmluva) ze dne 7. února 2006, EU:C:2006:81, body 143 a 151 až 153; posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014, EU:C:2014:2303, body 84 až 90; a rozsudek ze dne 26. listopadu 2014, Green Network, C-66/13, EU:C:2014:2399, body 48 a 49]. “
Přístup na trh předpokládaný v tomto doporučení se jistě překrývá s výše uvedenými ustanoveními o přístupu na trh přijatými Unií, pokud jde o mezinárodní silniční přepravu zboží.
S ohledem na výše uvedené má Unie podle čl. 3 odst. 2 SFEU výlučnou vnější pravomoc uzavřít zamýšlenou dohodu.
•Povinnost Komise konzultovat
S ohledem na rozsudek Soudního dvora ze dne 16. července 2015 ve věci C-425/13, který objasňuje úlohy jednotlivých orgánů pro účely uplatňování čl. 218 odst. 2 a 4 SFEU v souladu se zásadami institucionální rovnováhy a vzájemné loajální spolupráce stanovenými v čl. 13 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii (SEU), je nezbytné tato vyjasnění zohlednit.
Je vhodné, aby Komise poskytla Radě a zvláštnímu jí určenému výboru veškeré informace nezbytné k tomu, aby mohly sledovat pokrok v jednáních, jako jsou zejména oznámené obecné cíle a postoje ostatních stran během jednání. Komise podá Radě a zvláštnímu jí určenému výboru písemnou zprávu o výsledku jednání tak, aby Rada mohla vykonávat své institucionální výsady.
V zájmu dodržení povinnosti zachovat institucionální rovnováhu podle čl. 13 odst. 2 SEU a povinnosti podle čl. 218 odst. 10 SFEU bude Komise ve stejném rozsahu informovat Evropský parlament.
•Proporcionalita
Doporučení je v souladu se zásadou proporcionality z těchto důvodů:
Zamýšlená dohoda je nejúčinnějším nástrojem k posílení vztahů mezi EU a Ukrajinou v oblasti silniční dopravy, neboť odstraňuje potřebu kvót v dvoustranných dohodách mezi členskými státy EU a Ukrajinou.
Navrhovaná dohoda nepředstavuje ve srovnání se současnou situací další administrativní nebo finanční zátěž ani pro orgány členských států ani pro příslušné odvětví. Naopak by měla snížit administrativní zátěž jak pro průmysl, tak pro členské státy. Kromě toho odstraní potřebu povolení k přepravě pro dopravce EU pro uvedené kategorie přepravních práv (tranzitní a dvoustranná práva), což sníží zátěž pro odvětví dopravy v EU.
5.Rozpočtové důsledky
Doporučení nemá žádné důsledky pro rozpočet Unie.
6.Další prvky
•Podrobné vysvětlení konkrétních ustanovení doporučení
Rozhodnutím Rady se udělí zmocnění k zahájení jednání o dohodě o silniční přepravě zboží mezi Unií a Ukrajinou s cílem řešit dopady ruské agrese vůči této zemi a Komise bude jmenována vyjednavačem Unie. Směrnice pro jednání, které jsou připojeny k rozhodnutí, podrobně popisují oblast působnosti zamýšlené dohody.
Doporučení pro
ROZHODNUTÍ RADY
o zmocnění k zahájení jednání o dohodě o silniční přepravě zboží mezi Evropskou unií a Ukrajinou
RADA EVROPSKÉ UNIE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 218 odst. 3 a 4 této smlouvy,
s ohledem na doporučení Evropské komise,
vzhledem k těmto důvodům:
(1)Měla by být zahájena jednání za účelem uzavření dohody mezi Unií a Ukrajinou o silniční přepravě zboží. Je vhodné, aby dohoda platila tak dlouho, dokud bude přetrvávat závažný dopad nevyprovokované a neodůvodněné agrese Ruska vůči Ukrajině na dopravní infrastrukturu a provoz.
(2)Komise by měla být jmenována jakožto vyjednavač.
(3)Jednání by měla vést Komise v konzultaci s [název zvláštního výboru, který vloží Rada],
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Komise se zmocňuje, aby jménem Unie sjednala dohodu mezi Evropskou unií a Ukrajinou o silniční přepravě zboží.
Článek 2
Směrnice pro jednání jsou stanoveny v příloze.
Článek 3
Jednání se povedou v konzultaci s [název zvláštního výboru, který vloží Rada].
Článek 4
Toto rozhodnutí je určeno Komisi.
V Bruselu dne
Za Radu
předseda/předsedkyně
EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 6.4.2022
COM(2022) 167 final
PŘÍLOHA
Doporučení pro ROZHODNUTÍ RADY
o zmocnění k zahájení jednání o dohodě o silniční přepravě zboží mezi Evropskou unií a Ukrajinou
PŘÍLOHA
Směrnice pro jednání o dohodě mezi Evropskou unií a Ukrajinou o silniční přepravě zboží
1.Cíle jednání
Sjednat dohodu s Ukrajinou, která liberalizuje silniční přepravu zboží udělením přístupových práv provozovatelům z Ukrajiny a Evropské unie, pokud jde o tranzit a dvoustrannou mezinárodní přepravu, a která obsahuje uznávání řidičských průkazů a osvědčení o odborné způsobilosti vydaných příslušnými ukrajinskými orgány v Evropské unii a naopak.
2.Oblast působnosti dohody
Dohoda by měla umožnit ukrajinským silničním dopravcům přístup na trh Unie.
(1)Dohoda by měla liberalizovat silniční přepravu zboží udělením přístupových práv ukrajinským provozovatelům a provozovatelům z Evropské unie, pokud jde o tranzit a dvoustrannou mezinárodní přepravu mezi Evropskou unií a Ukrajinou. Dohoda by měla zachovat nebo zvýšit úroveň přístupu na trh nebo jiných obchodních příležitostí, které jsou k dispozici v rámci stávajících dvoustranných dohod o silniční dopravě mezi členskými státy EU a Ukrajinou.
(2)Dohoda, která by měla mít stejnou platnost ve všech úředních jazycích EU, by měla za tímto účelem obsahovat ustanovení o jazykových zněních.
(3)Dohoda by se měla zabývat řidičskými průkazy a osvědčeními o odborné způsobilosti vydanými příslušnými ukrajinskými orgány, aby bylo zajištěno jejich uznávání v Evropské unii.
(4)Dohoda by měla být časově omezena a měla by platit tak dlouho, dokud bude přetrvávat závažný dopad ruské agrese vůči Ukrajině na dopravní operace a infrastrukturu.
3.Obecná ustanovení
Dohoda, která navazuje na stávající dvoustranné dohody o silniční dopravě mezi členskými státy EU a Ukrajinou, bude mít přednost před jejich ustanoveními.
Po ukončení uvedené dohody mohou znovu platit stávající dvoustranné dohody mezi členskými státy EU a Ukrajinou, pokud Unie s Ukrajinou neuzavře jinou dohodu v oblasti silniční dopravy.
4.Správa dohody
Měl by být zřízen smíšený výbor složený ze zástupců stran, který by měl odpovídat za správu dohody a její řádné provádění, zejména pokud jde o úpravu pravidel EU uvedených v příloze dohody, která má Ukrajina dodržovat, po jejich změně, jakož i nová pravidla platná v oblasti silniční dopravy přijatá na úrovni Unie.
Ukrajinským odborníkům může být povoleno účastnit se v roli pozorovatelů skupin odborníků zřízených Unií, které se zabývají právními předpisy Unie, které má Ukrajina uplatňovat, jež budou uvedeny v příloze dohody.
Dohoda by měla zahrnovat rychlý, účinný a závazný mechanismus řešení sporů, který zajistí její řádné uplatňování.
Bez ohledu na mechanismus řešení sporů by dohoda měla obsahovat ustanovení, která se použijí v případě nesplnění povinností z ní vyplývajících, jako je možnost přijmout vhodná ochranná opatření nebo zcela nebo částečně pozastavit práva nebo výsady udělené podle podmínek dohody.
5.Průběh jednání
Komise povede jednání v souladu s těmito směrnicemi a zajistí řádnou koordinaci s probíhajícími a budoucími jednáními v jiných relevantních oblastech.