Stanovisko Evropského výboru regionů k tématu Hospodářství EU po pandemii COVID-19: důsledky pro správu ekonomických záležitostí

(2022/C 301/07)

Zpravodaj: Elio DI RUPO (BE/SES), ministerský předseda Valonska Odkaz: Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropské centrální bance, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Hospodářství EU po pandemii COVID-19: důsledky pro správu ekonomických záležitostí COM(2021) 662 final

POLITICKÁ DOPORUČENÍ

EVROPSKÝ VÝBOR REGIONŮ,

1.

vítá sdělení Hospodářství EU po pandemii COVID-19: důsledky pro správu ekonomických záležitostí, které předložila Evropská komise. Oceňuje, že zde Komise ukazuje svou ochotu provést reformu hospodářských a fiskálních pravidel a také zohlednit dopad krize COVID-19. Je také potěšen oznámením, že v polovině roku 2022 Komise předloží legislativní návrh;

2.

domnívá se, že reforma evropské správy ekonomických záležitostí musí rovněž brát zřetel na návrhy občanů, o nichž se jednalo v rámci Konference o budoucnosti Evropy;

3.

připomíná, že zejména v jeho zprávách věnovaných barometru z let 2020 a 2021 (1) se uvádí, že vícerozměrné dopady krize COVID-19 jsou asymetrické a mají územní rozměr. Tyto dopady prohlubují některé již existující rozdíly mezi regiony, mezi členskými státy a uvnitř těchto států, přičemž místní a regionální orgány jsou v přední linii boje proti pandemii a jejím dopadům, ale také při provádění opatření na podporu občanů a podniků a při přípravě postupného a udržitelného oživení;

4.

konstatuje, že občané v celé EU vyzývají orgány veřejné moci, státy, regiony a místní a regionální orgány, aby jim pomohly řešit nejen důsledky pandemie COVID-19, ale také ekologickou a digitální transformaci, kterou si EU přeje uskutečnit, a v současnosti rovněž dopady války na Ukrajině;

5.

zdůrazňuje, že již před krizí COVID-19 došlo v některých členských státech ke značnému nahromadění nedokončených investic, např. v oblasti obnovy infrastruktury a renovace budov, a že veřejné investice byly pozastaveny, aby bylo možné financovat opatření zaměřená na řešení uvedené krize. Avšak čím déle jsou tyto investice odkládány, tím více se prodražují;

6.

uvádí, že EU se nachází v rozhodujícím okamžiku a musí nalézt cesty a prostředky k zajištění soudržnosti a prosperity evropských občanů;

Reakce na krizi

7.

vítá úspěch programu SURE financovaného z dluhopisů vydaných Evropskou komisí a žádá Komisi, aby na tento nástroj řádně navázala tím, že předloží bílou knihu, která na základě vyhodnocení programu SURE představí politické možnosti vytvoření stálého evropského systému zajištění v nezaměstnanosti;

8.

vítá rovněž úspěch zelených dluhopisů vydaných v rámci nástroje NextGenerationEU, které představují největší emise zelených dluhopisů na světě a jež přispějí k financování investic v oblasti klimatu prostřednictvím Nástroje pro oživení a odolnost;

9.

opakuje, že podporuje aktivaci obecné únikové doložky Paktu o stabilitě a růstu (poprvé v historii eurozóny). Tato aktivace sehrála důležitou úlohu při reakci členských států, regionů a místních a regionálních orgánů na tuto krizi tím, že umožnila plně využít veřejné rozpočtové prostředky ke zmírnění dopadů pandemie COVID-19, a to zejména těch sociálních;

10.

konstatuje, že válka na Ukrajině ukázala význam energetické nezávislosti pro Evropskou unii, a zdůrazňuje, že je třeba urychlit transformaci energetiky. Obává se však, že na základě toho, že energie ze zemního plynu a jaderná energie jsou v nařízení o taxonomii klasifikovány jako energie udržitelné, vzniknou pobídky, jež budou v rozporu s rychlým rozvojem energie z obnovitelných zdrojů;

11.

lituje, že veřejný dluh se vlivem těchto opatření zvýšil: v roce 2020 vzrostla míra veřejného zadlužení o 13 procentních bodů, přičemž v celé EU dosáhla 92 % HDP a v eurozóně 100 % (2);

12.

zastává názor, že pokud by byla za současného stavu rámce pro správu ekonomických záležitostí a v kontextu energetické krize, geopolitické nestability a úsilí o oživení po pandemii COVID-19 úniková doložka Paktu o stabilitě a růstu zrušena, mělo by požadované snížení dluhu za následek návrat k politikám úsporných opatření, za něž by bylo třeba zaplatit obrovskou hospodářskou, sociální a environmentální cenu. Požaduje proto, aby obecná úniková doložka zůstala v platnosti, dokud nebude co nejrychleji zaveden revidovaný rámec pro správu ekonomických záležitostí;

13.

podporuje analýzu Evropské fiskální rady týkající se toho, že reforma Paktu o stabilitě a růstu musí vést k udržitelnosti veřejného dluhu, přičemž hlavním funkčním pravidlem by bylo postupné uvolňování veřejných výdajů s cílem zaměřit se na postupné snižování míry zadlužení až na udržitelnou výši, a to tempem, které bude uzpůsobeno vnitrostátním podmínkám; (3)

Revidovaný rámec správy

14.

zdůrazňuje, že evropský rámec správy ekonomických záležitostí má významný vliv na všechny úrovně správy a především na místní a regionální samosprávy, které jsou zodpovědné bezmála za třetinu veřejných výdajů a více než polovinu veřejných investic v celé Evropské unii, přičemž mezi členskými státy existují silné rozdíly (4);

15.

opakuje, že Pakt o stabilitě a růstu a ostatní prvky stávajícího evropského rámce správy ekonomických záležitostí mají pět zásadních nedostatků: nežádoucí procyklické účinky, vysokou komplexnost, neefektivnost, nedostatečné zohlednění ukazatelů týkajících se udržitelného rozvoje a dobrých životních podmínek a v neposlední řadě nedostatečnou transparentnost a demokratickou legitimitu;

16.

domnívá se, že revidovaný rámec evropské správy ekonomických záležitostí musí zajistit transparentní rozhodování, do něhož bude zapojen Evropský parlament a vnitrostátní parlamenty a – v závislosti na rozdělení pravomocí v rámci členských států – i parlamentní shromáždění s legislativními pravomocemi. Tato spolupráce musí rovněž umožnit zapojení místních a regionálních orgánů, sociálních partnerů, občanské společnosti a akademické obce;

17.

domnívá se, že tento revidovaný rámec musí rovněž zohlednit velmi vysokou míru veřejného dluhu, který je třeba snižovat postupně, neboť jej nelze podstatně snížit ze dne na den, a to vzhledem ke krizi COVID-19 a nákladům způsobeným přírodními katastrofami, k dalším mimořádným okolnostem, výrazným rozdílům mezi členskými státy i v jejich rámci, nové makroekonomické situaci (velmi nízké sazby dluhopisů, vyčerpání možností měnové politiky a velká nejistota ohledně inflace, úrokových sazeb a trhu práce), nutnosti vyhnout se politikám úsporných opatření a environmentálním, energetickým, technologickým a sociálním požadavkům;

18.

opakuje svůj názor, že je třeba upustit od jednomyslného rozhodování v daňové oblasti, aby tak Evropská unie mohla přijímat nezbytná rozhodnutí kvalifikovanou většinou stejně jako v jiných oblastech politik, neboť to umožňuje lépe bojovat proti zneužívání daňových systémů a sdílet informace mezi členskými státy. Toto ustanovení nadále respektuje pravomoci celostátní, regionální či místní úrovně v oblasti výběru daní nebo určování sazeb daní;

19.

znovu zdůrazňuje, že je nutné, aby pravidla, která mají být uplatňována, byla jasně srozumitelná pro vlády států, regionální a místní samosprávy i občany. V této souvislosti vítá postoj Komise, která podpořila zjednodušená fiskální pravidla, jejichž dodržování by bylo posuzováno na základě pozorovatelných ukazatelů. Připomíná, že je nanejvýš důležité začlenit proticyklickou stabilizaci očištěnou od cyklických vlivů;

20.

je toho názoru, že rámec správy, jehož účelem je dosáhnout zdravých rozpočtů, se musí opírat nejen o odůvodněné výdaje, ale také o zdravé a vyvážené příjmy. Připomíná, že v důsledku daňových úniků a daňových podvodů přicházejí veřejné rozpočty v EU každoročně o stovky miliard EUR a že boj proti daňovým podvodům je jedním z hlavních témat, u nichž by si nejvíce evropských občanů přálo, aby se řešily na evropské úrovni;

21.

domnívá se, že správa ekonomických záležitostí musí být založena na rovnováze mezi ukazateli souvisejícími s rozpočtovou kázní a ukazateli týkajícími se sociální soudržnosti a poskytování infrastruktury a služeb obecného hospodářského zájmu všem občanům, např. veřejného zdraví a dobrých životních podmínek. Z toho důvodu je přesvědčen, že v návaznosti na postup při makroekonomické nerovnováze, který zahrnuje rozmanitější ukazatele včetně míry nezaměstnanosti, musí reformovaná správa ekonomických záležitostí zohledňovat i další environmentální a sociální cíle. Tato problematika nesmí být vůči ukazatelům souvisejícím s rozpočtovou kázní odsunuta na vedlejší kolej;

22.

znovu navrhuje, aby byl postup při makroekonomické nerovnováze rozšířen o pomocné ukazatele související s regionálními rozdíly, a je přesvědčen, že by také mohl zohlednit pokrok dosažený při provádění cílů udržitelného rozvoje. Ty zahrnují nejen ochranu životního prostředí, ale také sociální, ekonomická a správní kritéria a podporuje je 193 států z celého světa;

23.

poukazuje na to, že nápravná opatření v rámci postupu při makroekonomické nerovnováze v členských státech mají rozdílné dopady na jednotlivé regiony a jsou obzvláště negativní v regionech s méně diverzifikovanými ekonomikami, jako jsou nejvzdálenější regiony, které mají strukturální a výjimečná omezení uvedená v článku 349 SFEU. Tyto regiony jsou vysoce citlivé vůči vnějším otřesům a restriktivní hospodářské politiky zde mají výraznější dopad v podobě poklesu investic a zaměstnanosti;

Uvážlivá podpora veřejných investic

24.

stále připisuje evropskému rámci správy ekonomických záležitostí částečnou odpovědnost za výrazné snížení veřejných investic, k němuž došlo po krizi eurozóny, jelikož tento rámec dostatečně nezohledňuje rozdíl mezi běžnými výdaji a dlouhodobými investičními výdaji. V období mezi lety 2009 a 2018 v EU veřejné investice celkově poklesly o 20 % (jako podíl na HDP). Investice realizované místními a regionálními orgány se snížily přibližně o 25 % a o 40 % a více v několika členských státech, které krize postihla nejvíce. (5) Je toho názoru, že je nezbytně nutné zabránit tomu, aby se tento scénář po krizi COVID-19 opakoval. Investice na místní a regionální úrovni mohou rozhodujícím způsobem přispět k oživení hospodářství;

25.

připomíná zjištění Evropské fiskální rady, že členské státy s vysokou úrovní veřejných investic měly tendenci tyto investice během postupu při nadměrném schodku výrazně snižovat (6), a konstatování samotné Komise, že rozpočtový rámec nezabránil poklesu investic (7);

26.

zdůrazňuje, že VR již ve svém stanovisku k interpretačnímu sdělení z roku 2015 k tomuto tématu (8) uvedl, že je stávající flexibilita týkající se investic v rámci Paktu o stabilitě a růstu příliš restriktivní a omezená a že ji ostatně požadovaly pouze dva členské státy, a i v těchto případech měla jen zanedbatelný dopad;

27.

zdůrazňuje, že aby mohla EU čelit současným velkým výzvám, potřebuje zároveň extrémně vysoké finanční prostředky – jen na ekologickou a digitální transformaci (9) je to 650 EUR miliard ročně, a navíc téměř 200 miliard EUR ročně na sociální infrastrukturu (10);

28.

domnívá se, že odrazování od schodkového financování veřejných investic, včetně investic ze strany místních a regionálních orgánů, k čemuž dochází ve stávajícím rozpočtovém rámci, může v současném kontextu mimořádných investičních potřeb vést k nedostatečným investicím na úkor budoucích generací a cílů, které si EU stanovila, a to zejména v oblasti klimatu;

29.

vítá skutečnost, že Komise konečně jasně uznává, že je nezbytné, aby rámec správy podporoval investice, a zejména veřejné investice v environmentální a digitální oblasti a v oblasti budování odolnosti;

30.

opětovně vyjadřuje již často formulovaný požadavek, aby veřejné výdaje členských států a místních a regionálních orgánů na spolufinancování programů podporovaných strukturálními a investičními fondy v souladu s příslušnými limity EU pro spolufinancování nebyly uváděny mezi strukturálními, veřejnými či podobnými výdaji, které jsou definovány v rámci Paktu o stabilitě a růstu. Jedná se o „zlaté pravidlo spolufinancování“. Upozorňuje na skutečnost, že investice veřejných orgánů, jako jsou investice do ekologické, digitální a sociální transformace a do zachování evropské konkurenceschopnosti, jsou důležité pro budoucí generace, a proto by se k nim mělo odpovídajícím způsobem přistupovat;

31.

zdůrazňuje, že takové zlaté pravidlo spolufinancování by mělo automaticky (tím, že se bude jednat o druh projektu podporovaný ze strukturálních a investičních fondů) zvláště příznivý vliv na úsilí o řešení velkých současných výzev a provádění evropských priorit: hospodářské, sociální a územní soudržnosti, posílení odolnosti, provádění sociálních, environmentálních a digitálních politik atd. Zvláštní důraz na tyto priority ve finančním rámci by tak posílil celkovou soudržnost evropských politik;

32.

vyzývá Komisi, aby po změně svých návrhů s přihlédnutím k hospodářským a rozpočtovým škodám způsobeným pandemií COVID-19 předložila bílou knihu o reformě správy ekonomických záležitostí založené na potenciálním provádění takového zlatého pravidla v souladu s příslušnými limity EU pro spolufinancování. Komise by ve svém posouzení měla rovněž zvážit jiné nástroje, např. výdajové pravidlo, které na základě trendu hospodářského růstu a úrovně zadlužení stanoví limit pro roční nárůst celkových vládních výdajů a může pomoci zajistit důvěru veřejnosti zvýšením transparentnosti, snížením administrativní zátěže a nastolením rovnováhy mezi rozpočtovou kázní a zachováním dostatečné kapacity pro veřejné investice;

33.

připomíná, že tyto výdaje jsou ze své povahy investicemi obecného evropského zájmu, jejichž pákový efekt ve smyslu udržitelného růstu a posílení územní soudržnosti byl prokázán;

34.

dále doporučuje vytvoření „zlatého pravidla týkajícího se environmentálních opatření a sociální soudržnosti“, které by vylučovalo započtení veřejných investic do projektů zaměřených na podporu přechodu k společnosti udržitelné z environmentálního a ekonomického hlediska a z hlediska sociální soudržnosti, jak ji definují cíle udržitelného rozvoje a Zelená dohoda. A to vzhledem k tomu, že jsou tyto investice uznávány jako zásadně důležité nejen pro oživení po krizi COVID-19, ale také v zájmu zajištění prosperity a kvality života budoucích generací;

35.

zastává názor, že dalším řešením by mohlo být vynětí orgánů místní a regionální samosprávy z oblasti působnosti pravidel Paktu o stabilitě a růstu. Celkové veřejné investice těchto orgánů představovaly v roce 2019 na úrovni Evropské unie 49,2 % celkových veřejných investic (11), zatímco jejich hrubé zadlužení činilo pouhých 6,0 % hrubého domácího produktu Evropské unie (12), takže není příčinou vysoké úrovně veřejného dluhu. Kromě toho se sektor místních samospráv zadlužuje pouze z důvodu investic, nikoli za účelem makroekonomické stabilizace prostřednictvím běžných výdajů, a místní orgány jsou interně pod rozpočtovou kontrolou regionálních nebo celostátních orgánů. Výbor důrazně vyzývá Komisi, aby prozkoumala možnost vyjmout místní orgány z oblasti působnosti pravidel Paktu o stabilitě a růstu;

36.

obecně považuje za nezbytné zohledňovat zásadu „nepoškozování soudržnosti“, která je obsažena ve sdělení Komise k osmé zprávě o soudržnosti, aby se zajistila doplňkovost a součinnost mezi politikou soudržnosti a dalšími politikami EU, a zabránilo se tak narušení procesu konvergence a prohlubování regionálních rozdílů;

37.

vyzývá Komisi, aby do konce roku 2022 předložila legislativní návrh na přepracování rámce správy ekonomických záležitostí, který bude založen zejména na provádění těchto zlatých pravidel v kombinaci s výdajovým pravidlem. Bylo by tak možné nastolit rovnováhu mezi rozpočtovou kázní a zachováním dostatečné kapacity pro veřejné investice;

38.

navrhuje však, aby výdaje, které podle vlád spadají do některého ze zlatých pravidel, podléhaly v zájmu zajištění jejich správnosti přísnému dohledu na dvou úrovních: ze strany nezávislých vnitrostátních fiskálních rad a ze strany Evropské fiskální rady, která bude Radě a Evropskému parlamentu předkládat veřejné výroční zprávy;

Důkladně přepracovaný evropský semestr

39.

připomíná, že správa ekonomických záležitostí, která se v praxi provádí prostřednictvím koordinačního cyklu evropského semestru, není v oblasti provádění reforem dostatečně účinná;

40.

rovněž zdůrazňuje, že rozsah „strukturálních“ reforem zvažovaných v rámci evropského semestru nebyl nikdy vymezen v evropských právních textech, zejména co se týče jejich relevance a přidané hodnoty na evropské úrovni. Má za to, že taková nedostatečná definice omezuje možné interakce mezi reformami prováděnými na vnitrostátní úrovni a politikami Společenství (právní předpisy a finanční programy) a představuje problém v souvislosti se zásadou subsidiarity;

41.

domnívá se, že je nutné, aby evropský semestr tvořil – za stejných podmínek a v součinnosti se svými hospodářskými a rozpočtovými cíli – rámec pro provádění požadavků v oblasti životního prostředí a sociální soudržnosti, které jsou stanoveny v cílech udržitelného rozvoje OSN a jež se EU a její členské státy zavázaly splnit do roku 2030;

42.

je přesvědčen, že jeho návrh kodexu chování pro zapojení místních a regionálních orgánů do evropského semestru (13) může řešit nedostatečnou účinnost evropského semestru tím, že lépe zohlední místní a regionální podmínky, a že jeho provádění je i nadále nezbytné, a to tím spíše, že vnitrostátní plány v rámci Nástroje pro oživení a odolnost jsou částečně založeny na doporučeních evropského semestru pro jednotlivé země;

43.

domnívá se, že toto dvojí zaměření evropského semestru, pokud jde o jeho cíle, ale také o jeho fungování, může posílit jeho demokratickou legitimitu i legitimitu systému evropské správy ekonomických záležitostí jako celek, která je stále příliš slabá.

---

(1)  Evropský výbor regionů, Regionální a místní barometr EU v roce 2020, 12. října 2020, a Výroční regionální a místní barometr EU v roce 2021, 12. října 2021.

(2)  Evropská komise, Evropská hospodářská prognóza, podzim 2021 (v angličtině), Institutional Paper 160, listopad 2021.

(3)  Viz výroční zpráva Evropské fiskální rady za rok 2021: https://bit.ly/3HqqvIQ (v angličtině).

(4)  Číselné údaje za rok 2018, zdroj: Eurostat, datový kód: TEC00023 a TEC00022.

(5)  Eurostat, datový kód: TEC00022.

(6)  Evropská fiskální rada, Assessment of the EU fiscal rules with a focus on the six-pack and two-pack legislation (Posouzení fiskálních pravidel EU se zaměřením na balíčky šesti a dvou právních aktů týkajících se správy ekonomických záležitostí), s. 76.

(7)  Evropská komise, sdělení Přezkum správy ekonomických záležitostí, (COM(2020) 55 final ze dne 5. února 2020).

(8)  Stanovisko VR Optimální využití flexibility v rámci současných pravidel Paktu o stabilitě a růstu, (COR-2015-01185) (Úř. věst. C 313, 22.9.2015, s. 22), zpravodajka: Olga ZRIHEN (BE/SES), přijato dne 9. července 2015.

(9)  Evropská komise, Hospodářství EU po pandemii COVID-19: důsledky pro správu ekonomických záležitostí, (COM(2021) 662 final ze dne 19. října 2020).

(10)  Evropská komise, pracovní dokument útvarů Komise: Identifying Europe’s recovery needs (Zjišťování potřeb Evropy v oblasti oživení) (v angličtině) (SWD(2020) 98 final ze dne 27. května 2020).

(11)  Zdroj: Eurostat, Národní účty.

(12)  Zdroj: Eurostat, Národní účty.

(13)  Stanovisko VR Zlepšit řízení evropského semestru – kodex chování pro zapojení místních a regionálních orgánů (COR-2016-05386) (Úř. věst. C 306, 15.9.2017, s. 24), zpravodaj: Rob Jonkman (NL/EKR), přijato dne 11. května 2017.