EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 23.5.2022
COM(2022) 622 final
Doporučení pro
DOPORUČENÍ RADY
k národnímu programu reforem Polska na rok 2022 a stanovisko Rady ke konvergenčnímu programu Polska z roku 2022
{SWD(2022) 622 final} - {SWD(2022) 640 final}
EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 23.5.2022
COM(2022) 622 final
Doporučení pro
DOPORUČENÍ RADY
k národnímu programu reforem Polska na rok 2022 a stanovisko Rady ke konvergenčnímu programu Polska z roku 2022
{SWD(2022) 622 final} - {SWD(2022) 640 final}
Doporučení pro
DOPORUČENÍ RADY
k národnímu programu reforem Polska na rok 2022 a stanovisko Rady ke konvergenčnímu programu Polska z roku 2022
RADA EVROPSKÉ UNIE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 121 odst. 2 a čl. 148 odst. 4 této smlouvy,
s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik 1 , a zejména na čl. 9 odst. 2 uvedeného nařízení,
s ohledem na doporučení Evropské komise,
s ohledem na usnesení Evropského parlamentu,
s ohledem na závěry Evropské rady,
s ohledem na stanovisko Výboru pro zaměstnanost,
s ohledem na stanovisko Hospodářského a finančního výboru,
s ohledem na stanovisko Výboru pro sociální ochranu,
s ohledem na stanovisko Výboru pro hospodářskou politiku,
vzhledem k těmto důvodům:
(1)Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/241, kterým se zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost5, vstoupilo v platnost dne 19. února 2021. Nástroj pro oživení a odolnost poskytuje finanční podporu na provádění reforem a investic, a přináší tedy fiskální impuls financovaný Unií. Přispívá k hospodářskému oživení a k provádění udržitelných a prorůstových reforem a investic, zejména za účelem podpory ekologické a digitální transformace, a současně zvyšuje odolnost ekonomik členských států a jejich potenciální růst. Pomáhá rovněž posílit udržitelné veřejné finance a podnítit růst a tvorbu pracovních míst ve střednědobém a dlouhodobém výhledu. Maximální konečný příspěvek na členský stát v rámci Nástroje pro oživení a odolnost [byl] dne [XX] června 2022 aktualizován v souladu s čl. 18 odst. 2 nařízení (EU) 2021/241.
(2)Dne 24. listopadu 2021 přijala Komise roční analýzu udržitelného růstu, jež zahájila evropský semestr koordinace hospodářských politik pro rok 2022. Tato analýza náležitě zohlednila společný závazek, který byl v květnu 2021 znovu potvrzen na sociálním summitu v Portu a který spočívá v pokračujícím provádění evropského pilíře sociálních práv vyhlášeného Evropským parlamentem, Radou a Komisí dne 17. listopadu 2017. Dne 25. března 2022 potvrdila priority roční analýzy udržitelného růstu 2022 Evropská rada. Dne 24. listopadu 2021 přijala Komise na základě nařízení (EU) č. 1176/2011 taktéž zprávu mechanismu varování, ve které není Polsko uvedeno mezi členskými státy, u nichž bude nezbytný hloubkový přezkum 2 . Téhož dne Komise rovněž přijala návrh společné zprávy o zaměstnanosti 2022, který analyzuje provádění hlavních směrů politik zaměstnanosti a zásad evropského pilíře sociálních práv a který Rada přijala dne 14. března 2022.
(3)Po celosvětové pandemii došlo k invazi Ruska na Ukrajinu a tato událost významně změnila geopolitickou a hospodářskou situaci. Ekonomiky členských států invazi pocítily například v podobě zdražení energií a potravin a slabších vyhlídek na růst. Vyšší ceny energií, pozorované již v roce 2021, zatěžují zejména nejzranitelnější domácnosti, jež zakoušejí energetickou chudobu nebo jsou touto chudobou ohroženy. Evropská unie rovněž zažívá bezprecedentní příliv uprchlíků z Ukrajiny. Za těchto okolností byla 4. března 2022 poprvé uplatněna směrnice o dočasné ochraně, na jejímž základě mohou osoby vysídlené z Ukrajiny oprávněně pobývat v EU a získávají přístup na trh práce, jakož i ke vzdělávání a odborné přípravě, zdravotní péči, bydlení a sociálnímu zabezpečení. Polsku je zpřístupněna mimořádná podpora v rámci iniciativy CARE (Akce soudržnosti pro uprchlíky v Evropě) a dodatečného předběžného financování v rámci iniciativy REACT-EU (pomoc při oživení pro soudržnost a území Evropy) na urychlené řešení potřeb v oblasti přijímání a integrace osob, které prchají z Ukrajiny.
(4)Ve světle rychle se měnící hospodářské a geopolitické situace se evropský semestr v roce 2022 vrací k široké koordinaci hospodářských politik a politik zaměstnanosti, přičemž se vyvíjí v souladu s požadavky na provádění Nástroje pro oživení a odolnost, jak je uvedeno v roční analýze udržitelného růstu 2022. Pro plnění politických priorit v rámci evropského semestru má zásadní význam provádění přijatých plánů pro oživení a odolnost, neboť tyto plány řeší všechna relevantní doporučení pro jednotlivé země vydaná v cyklech semestru 2019 a 2020 nebo jejich významnou část. Doporučení pro jednotlivé země z let 2019 a 2020 zůstávají stejně relevantní i pro plány pro oživení a odolnost, které byly revidovány, aktualizovány nebo pozměněny v souladu s články 14, 18 a 21 nařízení (EU) 2021/241, a relevantní jsou i veškerá doporučení pro jednotlivé země vydaná do dne předložení upraveného plánu.
(5)Od března 2020 je aktivována obecná úniková doložka 3 . Ve svém sdělení ze dne 3. března 2021 4 Komise také vyjádřila názor, že by rozhodnutí o deaktivaci nebo dalším uplatňování obecné únikové doložky mělo vycházet z celkového posouzení stavu ekonomiky, přičemž hlavním kvantitativním kritériem by měla být úroveň hospodářské činnosti v EU nebo v eurozóně ve srovnání s úrovní před krizí (konec roku 2019). Zvýšená nejistota a silná rizika nepříznivého hospodářského vývoje v souvislosti s válkou v Evropě, bezprecedentní růst cen energií a pokračující narušení dodavatelského řetězce odůvodňují prodloužení obecné únikové doložky Paktu o stabilitě a růstu do roku 2023.
(6)V souladu s přístupem uvedeným ve stanovisku Rady ze dne 18. června 2021 ke konvergenčnímu programu z roku 2021 se nastavení fiskální politiky v současné době nejlépe měří změnou primárních výdajů (očištěných o diskreční opatření na straně příjmů), s vyloučením dočasných mimořádných opatření souvisejících s krizí COVID-19, ale se zahrnutím výdajů financovaných z nevratné podpory (grantů) v rámci Nástroje pro oživení a odolnost a dalších zdrojů EU, ve vztahu k střednědobému potenciálnímu růstu 5 . Nad rámec celkového nastavení fiskální politiky je taktéž věnována pozornost vývoji primárních běžných výdajů financovaných z vnitrostátních zdrojů 6 (očištěných o diskreční opatření na straně příjmů a s vyloučením dočasných mimořádných opatření souvisejících s krizí COVID-19) a investic, aby se posoudilo, zda je vnitrostátní fiskální politika obezřetná a zda její skladba přispívá k udržitelnému oživení v souladu s ekologickou a digitální transformací.]
(7)Dne 2. března 2022 přijala Komise sdělení, které poskytuje obecné pokyny pro provádění fiskální politiky v roce 2023 a jehož cílem je podpořit přípravu programů stability a konvergenčních programů členských států, a tím posílit koordinaci politik 7 . Komise konstatovala, že na základě makroekonomického výhledu zimní prognózy z roku 2022 by se přechod od celkové podpůrné orientace fiskální politiky v období 2020–2022 k obecně neutrální souhrnné orientaci fiskální politiky v roce 2023 jevil jako přiměřený, avšak současně je připravena reagovat na vyvíjející se hospodářskou situaci. Komise oznámila, že fiskální doporučení pro rok 2023 pro jednotlivé členské státy by měla být i nadále diferencována a měla by zohledňovat možné efekty přelévání mezi jednotlivými zeměmi. Komise vyzvala členské státy, aby tyto pokyny zohlednily ve svých programech stability a konvergenčních programech. Komise se zavázala, že bude pozorně sledovat hospodářský vývoj a v případě potřeby své politické pokyny upraví, a to nejpozději v rámci jarního balíčku evropského semestru koncem května 2022.
(8)Pokud jde o fiskální pokyny poskytnuté dne 2. března 2022, fiskální doporučení pro rok 2023 zohledňují zhoršený hospodářský výhled, zvýšenou nejistotu a další rizika nepříznivého vývoje a vyšší inflaci ve srovnání se zimní prognózou. V kontextu těchto úvah musí fiskální reakce rozšířit veřejné investice do ekologické a digitální transformace a energetické bezpečnosti a udržet kupní sílu nejzranitelnějších domácností, aby zmírnila dopad zvýšení cen energií a pomohla omezit sekundární inflační tlaky prostřednictvím cílených a dočasných opatření; fiskální politika musí zůstat pružná, aby se mohla přizpůsobovat rychle se vyvíjejícím okolnostem, a musí být pro jednotlivé země diferencována v závislosti na jejich fiskální a hospodářské situaci, a to i pokud jde o expozici krizi a příliv vysídlených osob z Ukrajiny.
(9)Polsko předložilo svůj národní program reforem na rok 2022 dne 29. dubna 2022 a svůj konvergenční program z roku 2022 dne 28. dubna 2022, tedy v souladu se lhůtou stanovenou v článku 4 nařízení (ES) č. 1466/97. Vzhledem k jejich provázanosti byly oba programy posuzovány společně. V souladu s článkem 27 nařízení (EU) 2021/241 zohledňuje národní program reforem na rok 2022 rovněž zprávy, které Polsko dvakrát ročně podává o pokroku dosaženém při plnění svého plánu pro oživení a odolnost.
(10)Dne 23. května 2022 zveřejnila Komise zprávu o Polsku 8 pro rok 2022. Posoudila pokrok, kterého Polsko dosáhlo při plnění příslušných jemu určených doporučení přijatých Radou v letech 2019, 2020 a 2021. Posoudila rovněž pokrok Polska při provádění evropského pilíře sociálních práv a při plnění hlavních cílů EU v oblasti zaměstnanosti, dovedností a snižování chudoby, jakož i pokrok při dosahování cílů OSN v oblasti udržitelného rozvoje.
(11)Dne 23. května 2022 vydala Komise zprávu podle čl. 126 odst. 3 Smlouvy o fungování EU. Tato zpráva se zabývala rozpočtovou situací Polska, neboť jeho schodek sektoru vládních institucí má podle plánu v roce 2022 překročit referenční hodnotu 3 % HDP stanovenou ve Smlouvě. Zpráva dospěla k závěru, že kritérium schodku nebylo splněno. V souladu se sdělením ze dne 2. března 2022 Komise nenavrhla zahájení nových postupů při nadměrném schodku na jaře 2022 a znovu posoudí, zda bude vhodné navrhnout zahájení postupů při nadměrném schodku na podzim 2022.
(12)Dne 20. července 2020 Rada Polsku doporučila, aby v letech 2020 a 2021 v souladu s obecnou únikovou doložkou přijalo veškerá nutná opatření k účinnému zvládnutí pandemie, k udržení ekonomiky a k podpoře následného oživení. Rovněž Polsku doporučila, aby pokud to hospodářské podmínky dovolí, provádělo fiskální politiky zaměřené na dosažení obezřetné střednědobé fiskální pozice a zajištění udržitelnosti dluhu při souběžném zvyšování investic. V roce 2021 se schodek veřejných financí Polska na základě údajů potvrzených Eurostatem snížil z 6,9 % HDP v roce 2020 na 1,9 % v roce 2021. Reakce Polska v oblasti fiskální politiky podpořila hospodářské oživení v roce 2021, přičemž dočasná mimořádná podpůrná opatření se snížila z 4,5 % HDP v roce 2020 na 2,7 % v roce 2021. Opatření přijatá Polskem v roce 2021 jsou v souladu s doporučením Rady ze dne 20. července 2020. Diskreční rozpočtová opatření přijatá vládou v letech 2020 a 2021 byla dočasné povahy nebo byla doprovázena kompenzačními opatřeními. Celkový veřejný dluh v roce 2021 činil na základě údajů potvrzených Eurostatem 53,8 % HDP.
(13)Makroekonomický scénář, z něhož rozpočtové projekce konvergenčního programu z roku 2022 vycházejí, je realistický. Vláda počítá s růstem reálného HDP o 3,8 % v roce 2022 a o 3,2 % v roce 2023. Pro srovnání, prognóza Komise z jara 2022 předpokládá nižší růst reálného HDP o 3,7 % v roce 2022 a o 3,0 % v roce 2023, a to zejména v důsledku vyšší předpokládané inflace, která by měla mít podle očekávání negativní dopad na soukromou spotřebu a investice, a nižšího příspěvku čistého vývozu. Ve svém konvergenčním programu z roku 2022 vláda očekává, že celkový schodek státního rozpočtu se v roce 2022 zvýší na 4,3 % HDP a v roce 2023 se sníží na 3,7 % HDP. Nárůst v roce 2022 odráží především vysoké náklady na pomoc vysídleným osobám z Ukrajiny, opatření související s vysokými cenami energií a rozsáhlou daňovou reformu (tzv. Polské uspořádání). Podle tohoto programu by měl poměr veřejného dluhu k HDP klesnout v roce 2022 na 52,1 % a v roce 2023 na 51,5 %. Na základě politických opatření známých k datu uzávěrky prognózy předpokládá prognóza Komise z jara 2022 schodek veřejných financí v roce 2022 ve výši 4,0 % HDP a v roce 2023 ve výši 4,4 % HDP. Pro rok 2022 je tento schodek nižší než schodek předpokládaný v konvergenčním programu na rok 2022, a to zejména v důsledku vyššího předpokládaného nominálního HDP. Pro rok 2023 je odhadovaný schodek vyšší než v konvergenčním programu, a to především kvůli nižším příjmům a předpokládanému zvýšení nákladů na pomoc vysídleným osobám z Ukrajiny. Prognóza Komise z jara 2022 očekává nižší poměr veřejného dluhu k HDP, a to ve výši 50,8 % v roce 2022 a 49,8 % v roce 2023. Tento rozdíl je způsoben vyšší předpokládanou inflací a odlišnými předpoklady týkajícími se vnitřní dynamiky dluhu v roce 2023.
Na základě prognózy Komise z jara 2022 se odhaduje střednědobý růst potenciálního produktu ve výši 3,4 % (desetiletý průměr). V tomto odhadu však není zahrnut dopad reforem, které jsou součástí plánu pro oživení a odolnost a které mohou potenciální hospodářský růst Polska podpořit.
(14)V roce 2022 vláda postupně ukončila opatření přijatá v reakci na krizi COVID-19, takže se předpokládá, že dočasná mimořádná podpůrná opatření se sníží z 2,7 % HDP v roce 2021 na 0,0 % v roce 2022. Schodek veřejných financí je ovlivněn opatřeními přijatými proti hospodářskému a sociálnímu dopadu zvýšení cen energií, která jsou v prognóze Komise z jara 2022 odhadována na 1,0 % HDP v roce 2022 a očekává se, že budou postupně ukončena v roce 2023 9 . Tato opatření spočívají především ve snížení nepřímých daní ze spotřeby energie a v sociálních transferech poskytovaných chudším domácnostem. Tato opatření byla oznámena jako dočasná. Pokud by však ceny energií zůstaly zvýšené i v roce 2023, mohla by některá z těchto opatření platit i nadále. Některá z těchto opatření nejsou cílená, zejména plošné snížení DPH a spotřebních daní. Schodek veřejných financí ovlivňují také náklady na poskytování dočasné ochrany vysídleným osobám z Ukrajiny, jejichž výši prognóza Komise z jara 2022 odhaduje na výši 0,6 % HDP v roce 2022 a 0,8 % v roce 2023 10 .
(15)Dne 18. června 2021 Rada Polsku doporučila, aby v roce 2022 11 usilovalo o podpůrné nastavení fiskální politiky, mimo jiné s pomocí impulsu dodaného Nástrojem pro oživení a odolnost, a zachovalo investice financované z vnitrostátních zdrojů. Rovněž Polsku doporučila, aby, pokud to hospodářské podmínky dovolí, provádělo fiskální politiku zaměřenou na dosažení obezřetných střednědobých fiskálních pozic a zajištění fiskální udržitelnosti ve střednědobém horizontu, a aby zároveň posilovalo investice s cílem podpořit růstový potenciál.
(16)Na základě prognózy Komise z jara 2022 a informací obsažených v konvergenčním programu Polska z roku 2022 se v roce 2022 očekává podpůrné nastavení fiskální politiky ve výši –3,4 % HDP v souladu s doporučením Rady 12 . Polsko plánuje podporovat oživení tím, že bude využívat Nástroj pro oživení a odolnost k financování dodatečných investic podle doporučení Rady. Očekává se, že kladný příspěvek výdajů financovaných z grantů Nástroje pro oživení a odolnost a z dalších zdrojů EU k hospodářské činnosti se oproti roku 2021 zvýší o 0,1 procentního bodu HDP 13 . Příspěvek investic financovaných z vnitrostátních zdrojů k nastavení fiskální politiky bude mít v roce 2022 podle projekcí expanzivní povahu a bude činit 0,3 procentního bodu 14 . Polsko má proto podle doporučení Rady v úmyslu zachovat investice financované z vnitrostátních zdrojů. Zároveň se předpokládá, že příspěvek růstu primárních běžných výdajů financovaných z vnitrostátních zdrojů (bez započtení nových opatření na straně příjmů) k celkovému nastavení fiskální politiky bude mít v roce 2022 expanzivní povahu a bude činit 2,7 procentního bodu. Tento významný příspěvek expanzivní povahy zahrnuje dodatečný dopad uvedených opatření k řešení hospodářských a sociálních dopadů zvýšení cen energií (1,0 % HDP), jakož i náklady na poskytnutí dočasné ochrany vysídleným osobám z Ukrajiny (0,6 % HDP), přičemž se předpokládá, že k růstu čistých běžných výdajů přispěje také příspěvek na péči o malé děti (tzv. „Family Care Capital“) ve výši 0,1 % HDP. Na straně příjmů se předpokládá, že k expanzivní orientaci fiskální politiky přispěje také snížení sazby daně z příjmů fyzických osob v rámci tzv. Polského uspořádání (0,7 % HDP) a snížení sazeb daně z příjmů právnických osob (0,1 % HDP). Předpokládá se, že vyšší růst spotřebitelských cen v porovnání s deflátorem HDP ovlivní expanzivní povahu primárních běžných výdajů financovaných z vnitrostátních zdrojů v roce 2022, a to zvýšením výdajů na spotřebu zboží a služeb veřejného sektoru.
(17)V roce 2023 se v prognóze Komise z jara 2022 počítá s nastavením fiskální politiky ve výši +1,7 % HDP za předpokladu, že nedojde ke změně politiky 15 . Předpokládá se, že Polsko bude v roce 2023 i nadále využívat granty z Nástroje pro oživení a odolnost k financování dodatečných investic na podporu oživení. Očekává se, že kladný příspěvek výdajů financovaných z grantů Nástroje pro oživení a odolnost a z dalších zdrojů EU k hospodářské činnosti se oproti roku 2022 zvýší o 0,1 procentního bodu HDP. Příspěvek investic financovaných z vnitrostátních zdrojů bude mít v roce 2023 podle projekcí utlumující povahu a bude činit 0,3 procentního bodu 16 . Zároveň se předpokládá, že příspěvek růstu primárních běžných výdajů financovaných z vnitrostátních zdrojů (bez započtení nových opatření na straně příjmů) k celkovému nastavení fiskální politiky bude mít v roce 2023 utlumující povahu a bude činit 1,4 procentního bodu. To zahrnuje dopad postupného ukončování opatření řešících zvýšené ceny energií (0,9 % HDP) a dodatečné náklady na poskytování dočasné ochrany vysídleným osobám z Ukrajiny (0,2 % HDP).
(18)V konvergenčním programu z roku 2022 se očekává, že schodek veřejných financí bude postupně klesat až na 3,1 % HDP v roce 2024 a na 2,5 % v roce 2025. Do roku 2025 se proto plánuje pokles schodku sektoru vládních institucí pod 3 % HDP. Nebyly však poskytnuty žádné informace o plánovaných základních konsolidačních opatřeních. Podle programu se očekává, že poměr veřejného dluhu k HDP se do roku 2025 sníží, konkrétně v roce 2024 poklesne na 51,0 % a v roce 2025 se dále sníží na 49,7 %. Na základě analýzy Komise se rizika udržitelnosti dluhu ve střednědobém horizontu jeví jako střední.
(19)Očekává se, že probíhající reforma rozpočtového systému po svém plném provedení zvýší efektivitu výdajů tím, že odstraní dlouhodobé nedostatky rozpočtového procesu. Mezi ty patří složité a zastaralé rozpočtové klasifikace; suboptimální zaznamenávání informací; absence skutečného střednědobého plánování a absence přímého vlivu přezkumů výdajů na rozpočtový proces. Očekává se, že polské veřejné finance budou v dlouhodobém horizontu čelit tlaku na zvyšování výdajů, zejména v důsledku stárnutí obyvatelstva. Tyto faktory podtrhují potřebu nových nástrojů k lepšímu řízení výdajů včetně pravidelného hodnocení jejich účelnosti a efektivnosti. Přesto byla během pandemie většina výdajů na opatření související s pandemií COVID-19 směrována prostřednictvím účelového fondu spravovaného rozvojovou bankou a prostřednictvím účelového finančního nástroje mimo rozpočet. To sice poskytlo orgánům větší flexibilitu při řízení výdajů souvisejících s krizí a umožnilo jim vyhnout se překročení ústavně stanovené úrovně zadlužení ústředních vládních institucí, ale zároveň to omezilo parlamentní kontrolu výdajů a přístup veřejnosti k včasným informacím o veřejných výdajích.
(20)Polsko je jednou z nejrychleji stárnoucích zemí v EU, a demografické trendy budou mít v dlouhodobém horizontu dopad na důchodový systém. Současný příspěvkově definovaný důchodový systém znamená finanční vyváženost systému, avšak ale nezohledňuje přiměřenost budoucích dávek. Vzhledem k nízké skutečné věkové hranici odchodu do důchodu, zvyšování střední délky života a některým dalším rysům systému však v budoucnosti nastane výrazný pokles důchodových dávek v poměru k poslednímu platu. To by znamenalo, že by velká část důchodců byla ohrožena chudobou. Z analýzy Komise vyplývá, že k pouhému k udržení úrovně dávek na současné úrovni by Polsko muselo do roku 2070 vynaložit dalších 6,7 % svého HDP. Hlavní problémy polského důchodového systému se týkají nízké skutečné věkové hranice odchodu do důchodu a zvláštních důchodových režimů (např. zemědělci, zaměstnanci uniformovaných služeb), které jsou nákladné a zvýhodňují své členy ve srovnání s obecným systémem.
(21)Dne 15. prosince 2021 Polsko předložilo programové dokumenty v rámci politiky soudržnosti 17 . V souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1060 ze dne 24. června 2021 Polsko při programování fondů politiky soudržnosti na období 2021–2027 zohlední příslušná jemu určená doporučení. To je předpokladem pro zlepšení účinnosti a pro maximalizaci přidané hodnoty finanční podpory, kterou má země obdržet z fondů politiky soudržnosti, a zároveň je tak podporována koordinace, doplňkovost a soudržnost mezi těmito fondy a dalšími nástroji a fondy Unie. Úspěšné provádění programů politiky soudržnosti také závisí na odstranění překážek, které stojí v cestě investicím na podporu ekologické a digitální transformace a vyváženého územního rozvoje.
(22)Míra nezaměstnanosti v Polsku dosahuje historického minima, ale účast některých skupin na trhu práce je i nadále omezená. Podíl dětí mladších tří let navštěvujících zařízení formální péče o děti nadále patří k nejnižším v zemích EU a omezený přístup k péči o děti brání ženám ve vstupu na trh práce. Nedostatečná podpora dlouhodobé péče a nižší věk odchodu do důchodu navíc vedou k odlivu pracovní síly z trhu. Rozdíly na trhu práce postihují také osoby se zdravotním postižením, starší osoby a osoby s nízkou kvalifikací, jejichž míra zaměstnanosti je nižší než příslušné průměry EU. V posledních letech lze sice pozorovat průběžný pokles počtu nestandardních pracovních smluv, avšak mladí pracovníci s nízkou kvalifikací jsou i nadále zaměstnáváni na dobu určitou a vykonávají samostatnou výdělečnou činnost s nízkými sociálními příspěvky, což zvyšuje riziko nedostatečnosti jejich budoucích důchodů.
(23)Polský systém vzdělávání a odborné přípravy se nadále potýká s problémy v oblasti kvality a inkluzivity. Tyto problémy se ještě zhoršily v důsledku pandemie, kdy probíhala dlouhá období vzdělávání na dálku. Učitelům, žákům i široké veřejnosti chybí digitální dovednosti. Zároveň přetrvává nedostatečná dostupnost vybavení a konektivity v oblasti informačních a komunikačních technologií pro školy a domácnosti s dětmi. Kvalita počátečního vzdělávání učitelů je nedostatečná. Platy učitelů jsou navíc ve srovnání se standardy OECD relativně nízké. To ovlivňuje finanční atraktivitu této profese a společně s nedostatečným profesním rozvojem přispívá k výraznému nedostatku zaměstnanců. Velký příliv osob vysídlených z Ukrajiny vyžaduje značné úsilí, aby bylo možné adekvátně reagovat v oblasti vzdělávání a odborné přípravy. Výrazný nesoulad mezi kvalifikací a potřebami trhu práce vede k nedostatku pracovních sil, o čemž svědčí obtíže zaměstnavatelů při obsazování volných pracovních míst.
(24)Celkové výdaje na zdravotní péči v poměru k HDP zůstávají nízké, neboť v roce 2019 činily pouze 6,5 % oproti průměru EU ve výši 9,9 %. Polský systém zdravotní péče je nadměrně závislý na nemocnicích, kterých se dotýká zhoršující se finanční situace, nedostatečné hodnocení kvality a nedostatky v oblasti řízení. Není dostatečně využívána primární a ambulantní péče. K nedostatku personálu přispívá i omezená atraktivita lékařských profesí. Počet lékařů a zdravotních sester na 1 000 obyvatel (2,4, resp. 5,1) patří k nejnižším v rámci členských států EU. Systém primární péče je personálně poddimenzovaný a jeho služby jsou přetížené. Jeho potenciál zůstává nevyužit, což s sebou přináší přetěžování vyšších úrovní péče. Určitou pomoc při řešení některých problémů zdravotnického systému sice představují služby elektronického zdravotnictví, avšak jejich rozvoj je dosud omezený.
(25)Značná část sociálních výdajů nezohledňuje různé úrovně příjmů, a existuje zde tedy prostor pro lepší zacílení. Některé sociální výdaje nejsou cílené a není u nich prováděn průzkum majetkových poměrů, jak je tomu například u dodatečné jednorázové dávky každoročně vyplácené důchodcům. Současně je omezen rozsah sociálních dávek pro osoby pracující na základě občanskoprávních smluv, což činí tuto skupinu zranitelnější. Navzdory setrvalému poklesu podílu obyvatelstva ohroženého chudobou (z 21 % v roce 2016 na 17 % v roce 2020) problémy přetrvávají i nadále. Zejména někteří starší lidé budou vystaveni stále rostoucímu riziku chudoby. To se dotkne zejména žen vzhledem k jejich kratší pracovní kariéře, která vede k nižším budoucím důchodovým dávkám. Lepší zacílení dávek, například formou častějšího uplatňování přístupu založeného na průzkumu majetkových poměrů, by vedlo k efektivnějšímu využívání veřejných zdrojů v boji proti chudobě a k podpoře těch, kteří ji potřebují nejvíce.
(26)V zájmu zajištění dlouhodobého udržitelného hospodářského růstu a konkurenceschopnosti se bude Polsko stále více opírat o vědu a inovace. Z hlediska výstupů v podobě inovací však Polsko navzdory určitému pokroku zaostává. Celkové výdaje na výzkum a vývoj jsou nízké a dosahují 1,39 % HDP. Podnikové výdaje na výzkum a vývoj, které v roce 2020 činily 0,87 %, zůstávají i nadále hluboko pod průměrem EU, a podíl inovativních podniků je podle zjišťování Společenství v oblasti inovací stále nízký. Polsko se v evropském srovnávacím přehledu inovací pro rok 2021 řadí na čtvrté místo od konce a je zařazeno do poslední kategorie „začínajících inovátorů“. Stále větší roztříštěnost stávajících nástrojů podpory výzkumu zhoršuje spolupráci mezi vědou a podniky, což představuje klíčovou překážku posilování inovací. Nízká úroveň manažerských dovedností a zavádění technologií ve firmách navíc přispívá ke značným rozdílům v produktivitě mezi malými a středními podniky a velkými společnostmi, což omezuje inovace a růst produktivity.
(27)Digitalizace v Polsku zaostává. Zejména nízká úroveň digitálních dovedností omezuje schopnost firem investovat do pokročilých digitalizovaných řešení a posouvat se na vyšší úroveň hodnotového řetězce, a zároveň přispívá k nedostatku pracovních sil a kvalifikací. Pokud jde o digitální infrastrukturu, využívání pevného širokopásmového připojení se sice zvyšuje, avšak i nadále přetrvávají značné problémy v oblasti rozvoje 5G. Konkrétně v roce 2021 bylo technologií 5G pokryto pouze 34 % domácností, tj. méně než průměr EU, který činí 65 %, a připravenost na 5G nepostupuje, neboť dosud nebylo přiděleno harmonizované rádiové spektrum pro zavádění 5G. V neposlední řadě by pak větší využívání digitálních technologií veřejnou správou mohlo zlepšit poskytování služeb veřejné správy a pomoci snížit zbytečnou regulační a administrativní zátěž.
(28)Jak při hospodářském oživení po skončení pandemie, tak z hlediska udržitelného hospodářského růstu ve střednědobém až dlouhodobém horizontu hraje důležitou roli stabilní a předvídatelné podnikatelské prostředí a příznivé investiční prostředí. V tomto ohledu jsou zásadními prvky nezávislost, efektivita a kvalita soudního systému. Z několika rozsudků Soudního dvora Evropské unie a Evropského soudu pro lidská práva vyplývá, že v Polsku došlo ke zhoršení v oblasti právního státu a závažným problémem i nadále zůstává nezávislost soudnictví. Komise navíc v roce 2021 zahájila proti Polsku řízení o nesplnění povinnosti v návaznosti na některá rozhodnutí polského ústavního soudu, který zpochybnil zejména přednost práva EU, čímž ohrozil fungování polského a unijního právního řádu.
(29)Zdravé a stabilní regulační prostředí je základem pro udržení hospodářského růstu a soukromých investic. Nepředvídatelné a zatěžující regulační prostředí však i nadále představuje překážku pro investiční prostředí. Časté změny klíčových zákonů zvyšují nejistotu a náklady na dodržování předpisů pro podniky, a to zejména v důsledku nedostatečných konzultací se zúčastněnými stranami během procesu tvorby právních předpisů. Soukromé investice vyjádřené procentem HDP od roku 2016 klesají a v roce 2020 dosáhly nízké úrovně ve výši 18,5 %, což je výrazně pod průměrem celé EU i srovnatelných zemí ve stejném regionu. To by mohlo omezit další růst produktivity a bránit schopnosti Polska dlouhodobě udržet hospodářský růst, zejména vzhledem k tomu, že rostoucí jednotkové náklady práce zatěžují nákladovou konkurenceschopnost.
(30)Plán REPowerEU, který reaguje na mandát hlav států a předsedů vlád EU ve Versailleském prohlášení, má v co nejkratší době postupně odstranit závislost Evropské unie na dovozu fosilních paliv z Ruska. Za tímto účelem jsou ve spolupráci s členskými státy identifikovány nejvhodnější projekty, investice a reformy na vnitrostátní, regionální a unijní úrovni. Cílem těchto opatření je snížit celkovou závislost na fosilních palivech a při dovozu fosilních paliv se odklonit od Ruska.
(31)Polská skladba zdrojů energie je i nadále silně závislá na fosilních palivech, která v roce 2020 představovala 86 % polských dodávek energie, přičemž jen samotné uhlí představovalo 40 % z tohoto objemu. Zemní plyn tvoří 17 % skladby zdrojů energie, zatímco ropa 28,9 %, přičemž její podíl se v posledních letech zvyšuje. Postup Polska v oblasti dekarbonizace je pomalý. Do roku 2020 zaznamenalo polské hospodářství pouze 8% snížení celkových emisí oproti roku 2005 18 . . Intenzita emisí skleníkových plynů v rámci hospodářství je o 54 % vyšší než průměr EU. Pro pokrok ve snižování emisí v celém hospodářství je nezbytná revidovaná, ambicióznější energetická politika a cílená opatření v odvětvích, na něž se nevztahuje systém obchodování s emisemi. Polsko sice produkuje přibližně 80 % uhlí, které spotřebuje, ale jeho závislost na Rusku – vypočtená jako podíl dovozu z Ruska na celkovém dovozu uhlí – se zvýšila a v roce 2020 dosáhla 74 % ve srovnání s průměrem EU, který činil 54 %. Pokud jde o ropu, je téměř celá poptávka Polska závislá na zahraničních dodavatelích, a dovoz z Ruska představuje 72 % celkových dodávek ze zahraničí, přičemž průměr EU činí 26 %. V případě zemního plynu je Polsko na Rusku závislé z 55 % oproti průměru EU, který činí 44 % 19 . Očekává se, že probíhající a plánované infrastrukturní projekty v rámci Polska a se sousedními zeměmi (včetně propojovacího plynovodu GIPL s Litvou, který je v provozu od 1. května 2022), budou-li doprovázeny odpovídajícími smlouvami o dodávkách, výrazně nahradí závislost Polska na ruském plynu. Doporučuje se, aby nové investice do infrastruktury a do sítí souvisejících s plynem byly pokud možno schopny obstát i v budoucnosti s cílem zamezit závislosti na uhlíku a „uvízlým aktivům“ a usnadnit jejich dlouhodobou udržitelnost prostřednictvím budoucího nového využití pro udržitelná paliva. Dlouhodobá smlouva Polska o dodávkách plynu s ruským Gazpromem vyprší na konci roku 2022 a Polsko nemá v úmyslu ji obnovit. Přímý dopad pozastavení dodávek plynu ze strany Gazpromu od dubna 2022 na energetickou bezpečnost Polska je výrazně zmírněn přístupem Polska k alternativním dodávkám v rámci EU i mimo ni. Toto pozastavení však vyžaduje urychlení probíhajících a plánovaných projektů diverzifikace dodávek, jakož i zvýšenou koordinaci dalších opatření v rámci EU.
(32)Urychlené zavádění nové výrobní kapacity energie z obnovitelných zdrojů má zásadní význam pro snížení závislosti Polska na dovozu fosilních paliv a pro snížení emisí skleníkových plynů. Současné cíle pro využívání energie z obnovitelných zdrojů v rámci vnitrostátních plánů v oblasti energetiky a klimatu nejsou dostatečně ambiciózní. Existují však významné regulační, procesní a administrativní překážky, které omezují zavádění kapacity energie z obnovitelných zdrojů a zpomalují integraci obnovitelných zdrojů energie do sítě. Patří mezi ně například restriktivní pravidla pro energetická družstva, restriktivní pravidla a zdlouhavé povolovací postupy pro rozvoj pobřežních větrných elektráren, složitost a nestabilita daňových předpisů nebo zdlouhavé postupy připojování k distribuční soustavě. Integraci obnovitelných zdrojů zpomalují rovněž infrastrukturní překážky, jako je například nedostatečná kapacita distribuční soustavy, a měly by být řešeny vhodnými pobídkami. Sdělení o plánu REPowerEU navíc uvádí, že zvýšení udržitelné výroby biomethanu přispěje k postupnému ukončení závislosti EU na ruských fosilních palivech. V této souvislosti má Polsko prostor pro zužitkování nevyužitého potenciálu biomethanu splňujícího příslušná kritéria udržitelnosti prostřednictvím vhodné strategie pro vytvoření trhu s udržitelným biomethanem a konkrétních návrhů týkajících se jeho struktury. Udržitelný biomethan lze využít zejména při kombinované výrobě tepla a elektrické energie a obnovitelného vodíku, což by mohlo pomoci při dekarbonizaci odvětví, v nichž je obtížné snížit emise. Významnou iniciativu představuje polský vnitrostátní program renovací, jehož cílem je nahradit kotle znečišťující ovzduší a zlepšit energetickou účinnost budov. Je ho však možno ještě dále zefektivnit a lépe zacílit na domácnosti s nízkými příjmy a na budovy s největší energetickou náročností. Kromě toho zde existuje prostor pro lepší koncipování dotací na výměnu zdrojů tepla s cílem předejít závislosti na plynu a poskytnout silnější pobídky pro rozsáhlé renovace a zavádění tepelných čerpadel v souladu s cíli iniciativy „renovační vlna“ a sdělení o plánu REPowerEU. Významný potenciál zlepšení energetické účinnosti z hlediska úspor nákladů umožňuje využívání vratných finančních nástrojů, které by mohly být využity ke zvýšení míry renovací obytných, veřejných a komerčních budov. To by dále zlepšilo kvalitu ovzduší, urychlilo úspory energie a snížilo poptávku po fosilních palivech při vytápění. Aby Polsko dosáhlo cílů balíčku „Fit for 55“, bude třeba dalších ambicí v oblasti snižování emisí skleníkových plynů a zvyšování podílu obnovitelných zdrojů energie a energetické účinnosti.
(33)Doprava je po výrobě energie druhým nejvíce znečišťujícím odvětvím a představuje přibližně 70 % celkové spotřeby ropy. Největší podíl na emisích v tomto odvětví má silniční doprava. Z tohoto důvodu má zásadní význam urychlené přijetí opatření v oblasti dekarbonizace mobility. V tomto směru by pomohly pobídky pro hromadné, nízkouhlíkové a aktivní způsoby dopravy. Zvýšení atraktivity a dostupnosti veřejné dopravy, a to i ve venkovských oblastech, a lepší propojení předměstí s centry aglomerací by pomohlo snížit znečištění ovzduší, řešit vyloučení a zlepšit kvalitu života. Podíl automobilů s nulovými emisemi na nových registracích v roce 2020 činil 0,8 %, což je výrazně pod průměrem EU, který činí 5,3 %. Je třeba zvážit další podporu při usnadňování nákupu elektromobilů a významné investice do dobíjecí infrastruktury.
(34)Cíle polské vnitrostátní energetické strategie je třeba revidovat směrem nahoru v souladu s ambicióznějším cílem EU v oblasti klimatu pro rok 2030. Pevný, stabilní a aktuální strategický rámec má zásadní význam pro usměrňování a stimulaci veřejných a soukromých investic do ekologické transformace. Polsko by mělo zvážit toto zvýšení úrovně ambicí, aby poskytlo investorům jistotu a zvýšilo předvídatelnost podnikatelského prostředí a zároveň urychlilo svou energetickou transformaci v souladu se sdělením o plánu REPowerEU.
(35)Přestože urychlení přechodu ke klimatické neutralitě a odklonu od fosilních paliv způsobí v řadě odvětví značné náklady na restrukturalizaci, může Polsko využít mechanismus pro spravedlivou transformaci v kontextu politiky soudržnosti ke zmírnění socioekonomických dopadů této transformace v nejvíce postižených regionech. Kromě toho může Polsko využít Evropský sociální fond plus ke zlepšení pracovních příležitostí a posílení sociální soudržnosti.
(36)Na základě posouzení Komise přezkoumala Rada konvergenční program z roku 2022, přičemž její stanovisko 20 je promítnuto do níže uvedeného doporučení č. 1,
DOPORUČUJE Polsku v letech 2022 a 2023:
1.V roce 2023 zajistit, aby růst běžných výdajů financovaných z vnitrostátních zdrojů odpovídal celkově neutrální orientaci politiky, s přihlédnutím k pokračující dočasné a cílené podpoře domácností a podniků, které jsou nejvíce ohroženy nárůstem cen energií, a osob prchajících z Ukrajiny. Připravit se na přizpůsobování běžných výdajů vyvíjející se situaci. Rozšířit veřejné investice do ekologické a digitální transformace a do energetické bezpečnosti, mimo jiné využitím Nástroje pro oživení a odolnost, plánu RePowerEU a dalších fondů EU. V období po roce 2023 provádět fiskální politiku zaměřenou na dosažení obezřetných střednědobých fiskálních pozic. Zlepšit účinnost veřejných výdajů, mimo jiné pokračováním v reformě rozpočtového procesu. Zajistit přiměřenost budoucích důchodů a udržitelnost důchodového systému přijetím opatření, která zvýší skutečný věk odchodu do důchodu, a reformováním preferenčního penzijního pojištění.
2.Rychle dokončit jednání s Komisí o programových dokumentech v rámci politiky soudržnosti na období 2021–2027, aby mohlo započít jejich provádění.
3.Zvýšit účast na trhu práce, a to i zlepšením dostupnosti péče o děti a dlouhodobé péče, a odstranit zbývající překážky přechodu na dlouhodobější typy zaměstnaneckého poměru. Podporovat kvalitní vzdělávání a dovednosti relevantní pro trh práce, zejména prostřednictvím vzdělávání dospělých a zlepšování digitálních dovedností. Lépe cílit sociální dávky a zajistit přístup k nim pro potřebné osoby.
4.Zlepšit odolnost, dostupnost a efektivitu systému zdravotní péče, mimo jiné poskytnutím dostatečných zdrojů umožňujících obrácení pyramidy péče a urychlením zavádění služeb elektronického zdravotnictví. Posilovat inovační schopnost ekonomiky, mimo jiné podporou výzkumných institucí a jejich užší spolupráce s podniky. Posilovat další digitalizaci podniků a veřejné správy, a to i prostřednictvím rozvoje infrastruktury.
5.Zlepšit investiční prostředí, zejména zajištěním soudní nezávislosti. Zajistit efektivní veřejné konzultace a zapojení sociálních partnerů do procesu tvorby politik.
6.Snížit celkovou závislost na fosilních palivech odstraněním regulačních, administrativních a infrastrukturních překážek s cílem urychlit povolování a zavádění obnovitelných zdrojů energie. Reformovat politiky a podpůrné programy v oblasti renovace budov s cílem motivovat k větší energetické účinnosti a podporovat úspory energie a rychlejší postupné ukončování využívání fosilních paliv při vytápění a urychlené zavádění tepelných čerpadel. Urychlit přechod k veřejné dopravě a aktivní mobilitě a podpořit rychlejší zavádění elektrických vozidel pomocí pobídek a investic do dobíjecí infrastruktury. Zlepšit dlouhodobé a střednědobé strategické plánování ekologické transformace aktualizací vnitrostátních energetických politik v souladu s cíli Zelené dohody pro Evropu a se sdělením o plánu REPowerEU s cílem poskytnout podnikatelské sféře jistotu a efektivně využívat finanční prostředky s cílem urychlit investice do čisté energie.
V Bruselu dne
Za Radu
předseda/předsedkyně