EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 24.11.2021
COM(2021) 915 final
SDĚLENÍ KOMISE
Posouzení opatření přijatých Rumunskem
v reakci na doporučení Rady ze dne 18. června 2021 s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí v Rumunsku
EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 24.11.2021
COM(2021) 915 final
SDĚLENÍ KOMISE
Posouzení opatření přijatých Rumunskem
v reakci na doporučení Rady ze dne 18. června 2021 s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí v Rumunsku
SDĚLENÍ KOMISE
Posouzení opatření přijatých Rumunskem
v reakci na doporučení Rady ze dne 18. června 2021 s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí v Rumunsku
0.Úvod
Dne 18. června 2021 přijala Rada doporučení podle čl. 126 odst. 7 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí v Rumunsku, a to nejpozději do roku 2024.
Rumunsku bylo doporučeno snížit schodek veřejných financí na 8,0 % HDP v roce 2021, 6,2 % HDP v roce 2022, 4,4 % HDP v roce 2023 a 2,9 % HDP v roce 2024. Na základě prognózy Komise z jara 2021, z níž vychází doporučení Rady, bylo toto doporučení považováno za slučitelné s roční strukturální korekcí ve výši 0,7 % HDP v roce 2021, 1,8 % HDP v roce 2022, 1,7 % HDP v roce 2023 a 1,5 % HDP v roce 2024 a s nominální mírou růstu čistých primárních výdajů vládních institucí ve výši 3,4 % v roce 2021, 1,3 % v roce 2022, 0,9 % v roce 2023 a 0,0 % v roce 2024 1 . Rada Rumunsku doporučila, aby plně provedlo opatření již přijatá pro rok 2021 a upřesnilo a provedlo dodatečná opatření, která jsou nezbytná k dosažení odstranění nadměrného schodku do roku 2024. Rada rovněž Rumunsku doporučila, aby využilo všech neočekávaných zisků ke snížení schodku veřejných financí a aby opatření k rozpočtové konsolidaci zajistila udržitelné odstranění způsobem podporujícím růst. Rada dále Rumunsku doporučila, aby zajistilo plné a účinné uplatňování vnitrostátního fiskálního rámce a podpořilo fiskální konsolidaci komplexními reformami.
Podle čl. 3 odst. 4a nařízení Rady (ES) č. 1467/97 stanovila Rada Rumunsku lhůtu do 15. října 2021 pro podání podrobné zprávy o opatřeních, jež v reakci na doporučení Rady přijalo. Rumunsko předložilo svou zprávu dne 14. října 2021.
Komise přezkoumala rozpočtovou strategii Rumunska na základě informací obsažených ve zprávě o opatřeních přijatých s cílem posoudit, zda se členský stát doporučením Rady ze dne 18. června 2021 řídil.
Rámeček č. 1: Metodika pro posuzování účinnosti opatření
Podle nařízení (ES) č. 1467/97 a souboru pravidel 2 by se mělo mít za to, že členský stát přijal účinná opatření, pokud jednal v souladu s doporučením Rady podle čl. 126 odst. 7 SFEU anebo v souladu s rozhodnutím Rady o výzvě podle čl. 126 odst. 9. Dne 29. listopadu 2016 přijal Hospodářský a finanční výbor stanovisko nazvané „Zlepšení posuzování účinných opatření v souvislosti s postupem při nadměrném schodku – upřesnění metodiky“, které Rada ECOFIN schválila dne 6. prosince 2016 3 . Toto stanovisko určuje rozhodovací schéma postupu při nadměrném schodku s cílem posoudit, zda byla přijata účinná opatření.
Pokud dotčený členský stát splňuje cíl celkového schodku a související zlepšení strukturálního salda, postup je pozastaven. Pokud členské státy nesplní nebo hrozí, že nesplní cíl celkového schodku nebo požadované zlepšení strukturálního salda nebo obojí, provede se důkladná analýza příčin tohoto schodku 4 . Pečlivá analýza je proto ústředním prvkem při posuzování účinných opatření.
Pečlivá analýza nejprve využívá výdajové kritérium k posouzení fiskálního úsilí. Celkově je cílem pečlivé analýzy poskytnout odpovídající odhad rozsahu politických opatření, aby bylo možné vyhodnotit, zda dotčený členský stát splnil své politické závazky stanovené v doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku. Je-li výdajové kritérium splněno, což znamená, že vykazuje úsilí stejné nebo vyšší, než bylo doporučeno, existuje předpoklad, že dotčený členský stát své politické závazky splnil. Není-li výdajové kritérium splněno, existuje předpoklad, že členský stát své politické závazky nesplnil.
Komise používá při případném konečném posouzení kvalitativní ekonomický úsudek, zejména pokud jde o výsledek výdajového kritéria, jako součást pečlivé analýzy, kterou Komise používá k určení toho, zda dotčený členský stát splnil či nesplnil své politické závazky. Jinými slovy, důkladná analýza hodnotí, zda dotčený členský stát zavedl dostatek opatření, aby splnil doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku. Souhrnně lze říci, že jakýkoli závěr musí vzít v úvahu kvantitativní informace z výdajového kritéria spolu s dalšími úvahami – většinou kvalitativní povahy, které ze samotného kritéria nevyplývají. Tyto úvahy se obvykle týkají důvodů, které způsobily nesplnění výdajového kritéria a přímo souvisejí s fiskálním vývojem.
Pokud z důkladné analýzy vyplyne, že dotčený členský stát splnil své politické závazky, posouzení dospěje k závěru, že byla přijata účinná opatření a existuje možnost prodloužit lhůtu, a to i v případě, že cíl celkového schodku nebyl splněn. Dospěje-li důkladná analýza k závěru, že politické závazky nebyly splněny a že cíl celkového schodku není dodržen, posouzení dospěje k závěru o neúčinných opatřeních a postup by měl být zpřísněn, mimo jiné stanovením nového způsobu nápravy (a případně lhůty) dle potřeby.
Je třeba zdůraznit, že pokud bude splněn střednědobý cíl celkového schodku, postup se nezpřísní, a to ani v případě, že nebyly splněny politické závazky. Je však třeba zdůraznit, že pokud ke zpřísnění postupu nedojde na základě ročních údajů, pokud (oznámené) údaje ex post ukazují, že střednědobý cíl celkového schodku vládního sektoru nakonec nebyl splněn, lze postup při nadměrném schodku stále zpřísnit.
1.
Posouzení opatření přijatých Rumunskem
1.0.Opatření uvedená ve zprávě o přijatých opatřeních a aktualizované rozpočtové projekce
Rumunsko má od 5. října 2021 prozatímní vládu s omezenými pravomocemi. Zpráva o přijatých opatřeních, kterou Rumunsko předložilo dne 14. října 2021, se proto zaměřuje na opatření přijatá s cílem zajistit soulad s průběžným rozpočtovým cílem pro rok 2021. Zpráva rovněž připomíná rozpočtové cíle konvergenčního programu z května 2021 na období 2021–2024 a potvrzuje závazek v něm uvedený, tj. snížit schodek pod 3 % HDP do roku 2024, aniž by představila nová opatření fiskální politiky na období 2022–2024, která by byla nezbytná k zajištění souladu s příslušnými rozpočtovými cíli.
Schodek veřejných financí v období leden až srpen 2021 činil v peněžním vyjádření 3,4 % HDP, což ve srovnání se stejným obdobím loňského roku znamenalo pokles o 1,8 procentního bodu HDP. Podle zprávy se očekává, že schodek v peněžním vyjádření bude v roce 2021 činit přibližně 7,1 % HDP (83,8 miliardy RON) místo 7,2 % HDP (80 miliard RON), jak bylo původně plánováno v rozpočtu na rok 2021. Tento peněžní schodek by odpovídal schodku evropského systému účtů ve výši přibližně 8 % HDP, což je v souladu s rozpočtovým cílem pro rok 2021, který je uveden v doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku 5 .
Pokud jde o rok 2021, nejsou hlášeny žádné změny daňového systému, s výjimkou mírného zvýšení úrovně spotřební daně z tabáku od 1. ledna 2021 s rozpočtovým dopadem, který se blíží 0,1 % HDP. Pokud jde o výdaje vládních institucí, zpráva uvádí následující opatření prováděná v průběhu roku 2021 6 :
·zachování hrubých mezd ve veřejném sektoru, včetně prémií, příspěvků a pojistného (pokud zaměstnanci zastávají stejnou pozici a pracují za stejných podmínek) na úrovni poskytnuté v prosinci 2020,
·zachování důchodového bodu (hodnoty použité k přepočtu bodů, které byly nashromážděny v průběhu let na základě příjmů, na pravidelné výplaty důchodů) ve výši 1 442 RON od září 2020, od roku 2022 návrat ke stávajícímu transparentnímu mechanismu pro stanovení hodnoty důchodového bodu, který spočívá ve zvýšení důchodového bodu počínaje 1. lednem každého roku o průměrnou roční míru inflace, k níž se připočte nejvýše 50 % zvýšení reálných průměrných hrubých mezd, jak bylo schváleno mimořádným nařízením vlády č. 8/2021,
·zachování potravinového příspěvku na úrovni stanovené pro rok 2020,
·neudělení odměn a příspěvků na dovolenou stanovených zákonem č. 153/2017,
·náhrada práce přesčas u zaměstnanců veřejného sektoru pouze pracovním volnem,
·prodloužení používání poukazů na rekreaci vydaných v letech 2019 a 2020 do konce roku 2021 a pozastavení vydávání poukazů na rekreaci na rok 2021 veřejnými orgány a institucemi,
·zvýšení minimální hrubé mzdy o 3,1 % ve srovnání s prosincem 2020, a to ve výši 2 300 RON měsíčně počínaje 13. lednem 2021,
·zvýšení státního příspěvku na děti o 16 % ve srovnání s jeho hodnotou v prosinci 2020 počínaje lednem 2021 a o dalších 14 % od 1. ledna 2022; od roku 2023 zavedení transparentního mechanismu indexace nařízením vlády č. 56/2021,
·omezení tarifů nabízených studentům na dopravní prostředky.
Podle zprávy budou opatření zaměřená na posílení výběru daní pokračovat po zbytek roku 2021, a to i v souvislosti s operačním plánem na podporu oživení příjmů a strategií Státní agentury pro správu daní a poplatků na období 2021–2024 a plánem pro oživení a odolnost. Cílem opatření je podpořit dodržování daňových předpisů zlepšením obchodních procesů a služeb pro daňové poplatníky, digitalizací Státní agentury pro správu daní a poplatků a předcházením daňovým únikům. Orgány očekávají, že tyto reformy zvýší do roku 2026 poměr příjmů k HDP o 2,5 procentního bodu ve srovnání s hodnotou tohoto poměru v roce 2019.
V roce 2021 vláda zachovala opatření na podporu domácností a podniků zavedená v roce 2020, včetně státních záruk, programů financování, uvolnění některých daňových povinností, finančních příspěvků na podporu zaměstnanosti a zachování vztahu mezi zaměstnavateli a zaměstnanci v případě dočasného přerušení činnosti v důsledku pandemie COVID-19, nákupu a podávání očkovacích látek proti COVID-19, výdajů na nákup zdravotnického vybavení a na pokrytí dodatečných nákladů na pracovníky v oblasti veřejného zdraví a vybavení IT pro studenty. Revize rozpočtu přijatá v září 2021 obsahuje dodatečné vyčlenění rozpočtových prostředků na podporu zdravotnictví a dalších investičních projektů na ústřední a místní úrovni. Podle zprávy činí dopad dočasných opatření souvisejících s pandemií COVID-19 v rámci rozpočtu na rok 2021, včetně zářijové revize, 7,33 miliardy RON (0,6 % HDP). Zpráva nezahrnuje opatření na podporu domácností a podniků proti zvyšování cen energie, která byla přijata dne 16. září 2021 (viz oddíl 2.2) a která budou účinná po dobu pěti měsíců počínaje 1. listopadem 2021.
Zpráva, kterou Rumunsko předložilo dne 14. října, uvádí, že k dalšímu snížení schodku plánovanému ve střednědobém horizontu dojde zejména na straně výdajů, zatímco daňové příjmy vyjádřené jako podíl HDP zůstanou relativně stálé, aniž by byl zohledněn dopad reforem a investic obsažených v rumunském plánu pro oživení a odolnost. Zpráva však neupřesňuje žádné další podrobnosti konsolidační strategie na rok 2022 a další období.
V souvislosti s tím je třeba poznamenat, že stále probíhá střednědobá fiskální strategie na období 2022–2025, kterou musí vláda podle vnitrostátních fiskálních pravidel připravit a přijmout v srpnu.
1.1.Posouzení přijatých opatření
Prognóza Komise z podzimu 2021 předpokládá, že v roce 2021 bude celkový schodek státního rozpočtu činit 8,0 % HDP, což je v souladu s cílem schodku uvedeným v doporučení Rady (viz tabulka č. 2). Tato prognóza zohledňuje všechna opatření uvedená ve zprávě o přijatých opatřeních (viz oddíl 2.1), zejména konsolidační opatření přijatá na začátku roku, tj. zmrazení mezd a důchodů a snížení některých prémií a jiných odměn, jakož i revizi rozpočtu ze září 2021 a opatření na podporu domácností a podniků proti zvyšování cen energií, která byla přijata dne 16. září 2021. Předpokládá se, že příjmy budou vyšší, než se na jaře předpokládalo, zejména v důsledku vyššího růstu nominálního HDP, než se očekávalo. Předpokládá se však, že pozitivní dopad vyšších příjmů na schodek bude vyrovnán výdaji na většinu položek veřejných výdajů, které jsou vyšší, než se plánovalo. Prognóza Komise rovněž zohledňuje výdaje a příjmy financované z plánu pro oživení a odolnost na základě plánu schváleného Radou dne 29. října 2021 (viz tabulka č. 1) 7 .
Tabulka č. 1: Výdaje financované z Nástroje pro oživení a odolnost
|
Finanční příspěvky |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
CELKEM |
|
V miliardách RON |
1,0 |
11,6 |
15,0 |
16,2 |
15,7 |
10,0 |
69,6 |
|
V miliardách EUR |
0,2 |
2,4 |
3,1 |
3,3 |
3,2 |
2,0 |
14,2 |
|
% ročního HDP |
0,09 % |
0,90 % |
1,07 % |
1,08 % |
0,98 % |
0,60 % |
|
|
% celkové hodnoty |
1 % |
17 % |
22 % |
23 % |
23 % |
14 % |
100 % |
|
% celkové hodnoty (kumulativní) |
1 % |
18 % |
40 % |
63 % |
86 % |
100 % |
|
|
Půjčky |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
CELKEM |
|
V miliardách RON |
0,7 |
10,0 |
16,5 |
18,2 |
15,7 |
11,9 |
73,0 |
|
V miliardách EUR |
0,1 |
2,0 |
3,4 |
3,7 |
3,2 |
2,4 |
14,9 |
|
% ročního HDP |
0,06 % |
0,78 % |
1,17 % |
1,21 % |
0,98 % |
0,71 % |
|
|
% celkové hodnoty |
1 % |
14 % |
23 % |
25 % |
22 % |
16 % |
100 % |
|
% celkové hodnoty (kumulativní) |
1 % |
15 % |
37 % |
62 % |
84 % |
100 % |
|
Podle prognózy Komise z podzimu 2021 činí korekce strukturálního salda pro rok 2021 0,4 procentního bodu, což je méně než doporučená hodnota 0,7 procentního bodu. Pokud jde o metodiku posuzování účinných opatření (viz rámeček č. 1), vyžaduje to pečlivou analýzu založenou na vývoji růstu čistých výdajů.
V roce 2021 se v prognóze Komise z podzimu 2021 předpokládá čistý růst výdajů (očištěný o jednorázová opatření) ve výši 5,9 %, což přesahuje doporučenou hodnotu 3,4 %. Odchylka růstu čistých výdajů od doporučení proto míří stejným směrem jako odchylka korekce strukturálního salda, i když s větším rozsahem (0,9 % HDP v případě růstu čistých výdajů ve srovnání s 0,3 % HDP v případě strukturálního salda). Tento rozdíl lze částečně vysvětlit neočekávanými příjmy v roce 2021, které zlepšují strukturální saldo, avšak nemají vliv na výdajové kritérium 8 . Navzdory výše uvedeným konsolidačním opatřením, která rumunská vláda provedla, jsou odchylky ve většině položek veřejných výdajů příčinou rozdílu v růstu čistých výdajů v roce 2021, včetně osobních výdajů, nákupu zboží a služeb a výdajů na sociální pomoc. Více než polovinu těchto odchylek lze přičíst vyšším výdajům souvisejícím s onemocněním COVID-19 (zejména ve zdravotnictví) a opatřením, jejichž cílem je vyrovnat se s výrazným nárůstem cen energií, zatímco zbytek odchylek může souviset s nedostatečnou kontrolou výdajů.
Tabulka č. 2: Postup fiskální korekce Rumunska
|
|
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
|
|
Doporučení podle čl. 126 odst. 7 z června 2021 |
||||||
|
Míra růstu HDP |
% meziročně |
–3,9 |
5,1 |
3,4 |
3,2 |
2,9 |
|
Celkové saldo veřejných financí |
% HDP |
–9,2 |
–8,0 |
–6,2 |
–4,4 |
–2,9 |
|
Strukturální saldo |
% HDP |
–7,5 |
–6,9 |
–5,0 |
–3,3 |
–1,9 |
|
Změna strukturálního salda |
% HDP |
–2,8 |
0,7 |
1,8 |
1,7 |
1,5 |
|
Čistý růst výdajů po odečtení jednorázových opatření (nominální) |
% |
16,2 |
3,4 |
1,3 |
0,9 |
0,0 |
|
Prognóza Komise z podzimu 2021 9 |
||||||
|
Míra růstu HDP |
% meziročně |
–3,9 |
7,0 |
5,1 |
5,2 |
4,5 |
|
Celkové saldo veřejných financí |
% HDP |
–9,4 |
–8,0 |
–6,9 |
–6,3 |
–6,8 |
|
Strukturální saldo |
% HDP |
–7,5 |
–7,1 |
–6,4 |
–6,1 |
–7,1 |
|
Změna strukturálního salda |
% HDP |
–2,8 |
0,4 |
0,7 |
0,3 |
–0,9 |
|
Čistý růst výdajů po odečtení jednorázových opatření (nominální) |
% |
16,2 |
5,9 |
5,1 |
7,1 |
11,7 |
Podle prognózy Komise z podzimu 2021, prodloužené do roku 2024, se očekává, že schodek dosáhne v roce 2022 výše 6,9 % HDP. Poté se očekává, že v roce 2023 klesne na 6,3 % HDP a v roce 2024 se zvýší na 6,8 % HDP. Při neexistenci opatření pro rok 2022 (a pro další období) se tyto prognózy provádějí za obvyklého předpokladu, že nedojde ke změně politiky. Předpokládané zlepšení celkového schodku v roce 2022 je způsobeno lepšími příjmy (většinou díky silnému růstu, podpoře vládních příjmů z daní a příspěvků na sociální zabezpečení), fiskálními strukturálními opatřeními, které jsou obsaženy v plánu pro oživení a odolnost (tj. reformou daňové správy a přezkumem daňového rámce) a postupným ukončováním mimořádných opatření. Prognózy celkového schodku na roky 2021 a 2022 rovněž zohledňují opatření na podporu domácností a podniků proti zvyšování cen energie, jejichž náklady během těchto dvou let by podle očekávání měly činit celkem přibližně 0,2 % HDP.
Předpokládaný schodek pro rok 2022 v prognóze Komise z podzimu 2021 je o 0,7 procentního bodu vyšší než cílová hodnota celkového schodku doporučená Radou, zatímco korekce strukturálního salda by měla podle očekávání v roce 2022 činit 0,7 procentního bodu oproti doporučenému 1,8 procentního bodu. Jak je uvedeno v metodice pro posuzování účinných opatření (viz rámeček č. 1), tato situace vyžaduje pečlivou analýzu výdajového kritéria.
Ačkoli se uznává, že předpokladem těchto prognóz je nezměněná politika, neočekává se splnění cíle čistého růstu výdajů na rok 2022 a předpokládá se, že v letech 2023 a 2024 dojde k dalším odchylkám (viz tabulka č. 2). Odchylka čistého růstu výdajů od jeho cílů je v souladu s odchylkou strukturálního salda v roce 2022. Mírné předpokládané zlepšení v roce 2022 u obou ukazatelů, zejména v důsledku ukončení části opatření v souvislosti s onemocněním COVID-19, nestačí ke splnění cílů pro daný rok, neboť ve zprávě o postupu při nadměrném schodku nejsou zahrnuta žádná konsolidační opatření. Neexistence těchto opatření je hlavním činitelem i pro cíle, které se nesplní v pozdějších letech, navzdory vyššímu předpokládanému růstu HDP během celého období postupu při nadměrném schodku ve srovnání s prognózou Komise z jara 2021.
Od června 2021 nebyla přijata žádná významná opatření k zajištění úplného a účinného uplatňování vnitrostátního fiskálního rámce. Jak bylo uvedeno výše, aktualizace střednědobé fiskální strategie, která má být provedena v srpnu, dosud nebyla zveřejněna.
Rumunský plán pro oživení a odolnost obsahuje fiskální strukturální opatření. Reforma daňové správy, která má posílit výběr daní, byla zohledněna v prognóze Komise z podzimu 2021, a tedy i při posouzení opatření, které Rumunsko přijalo. Plán rovněž zahrnuje přezkum daňového rámce s cílem postupně ukončit nadměrné daňové pobídky a osvobození od daně a rozšířit ekologické zdanění. Plán dále zahrnuje zavedení systematických přezkumů výdajů, které zvyšují účinnost veřejných výdajů, a reformu důchodového systému s cílem zvýšit jeho stabilitu a zlepšit jeho fiskální udržitelnost.
2.Závěry
Dne 14. října 2021 podalo Rumunsko zprávu o opatřeních přijatých v reakci na doporučení podle čl. 126 odst. 7 z června 2021. Orgány potvrdily svůj závazek zajistit odstranění nadměrného schodku v souladu s požadavky Rady. Vzhledem k prozatímní povaze vlády však zpráva o přijatých opatřeních obsahuje pouze opatření učiněná za účelem dosažení souladu se střednědobým cílem schodku pro rok 2021.
Podle prognózy Komise z podzimu 2021 se očekává, že celkový schodek státního rozpočtu dosáhne v roce 2021 výše 8,0 % HDP, což je v souladu s doporučeným cílem, přičemž se předpokládá, že fiskální úsilí nesplní požadavky. Zároveň se aktuálně neočekává, že by cíle na období 2022–2024 byly splněny za předpokladu nezměněné politiky, což naznačuje potřebu střednědobé konsolidační strategie a odpovídajících nápravných opatření. Na základě předpokládaného dosažení požadovaného cíle celkového schodku v roce 2021 by měl být postup při nadměrném schodku v této fázi pozastaven.
Komise očekává, že rumunská vláda co nejdříve předloží rozpočet na rok 2022 a střednědobou fiskální strategii v souladu s doporučením Rady z června 2021. Komise přezkoumá plnění požadavků stanovených v doporučení Rady na základě informací obsažených v rozpočtu a střednědobé fiskální strategii.