EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 2.6.2021
COM(2021) 509 final
Doporučení pro
DOPORUČENÍ RADY,
kterým se vydává stanovisko Rady k programu stability Španělska z roku 2021
{SWD(2021) 501 final}
EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 2.6.2021
COM(2021) 509 final
Doporučení pro
DOPORUČENÍ RADY,
kterým se vydává stanovisko Rady k programu stability Španělska z roku 2021
{SWD(2021) 501 final}
Doporučení pro
DOPORUČENÍ RADY,
kterým se vydává stanovisko Rady k programu stability Španělska z roku 2021
RADA EVROPSKÉ UNIE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie,
s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik 1 , a zejména na čl. 5 odst. 2 uvedeného nařízení,
s ohledem na doporučení Evropské komise,
s ohledem na usnesení Evropského parlamentu,
po konzultaci s Hospodářským a finančním výborem,
vzhledem k těmto důvodům:
(1)Dne 20. března 2020 přijala Komise sdělení o aktivaci obecné únikové doložky 2 v rámci Paktu o stabilitě a růstu 3 . Komise ve svém sdělení předestřela názor, že vzhledem k očekávanému prudkému hospodářskému propadu v důsledku koronavirové nákazy COVID-19 byly podmínky pro aktivaci obecné únikové doložky splněny. S hodnocením Komise vyjádřili dne 23. března 2020 souhlas ministři financí členských států. Obecná úniková doložka poskytuje členským státům rozpočtovou flexibilitu při zvládání krize. Usnadňuje koordinaci rozpočtových politik v době prudkého hospodářského propadu. Její aktivace umožňuje jednotlivým členským státům dočasně se odchýlit od postupu korekce k dosažení střednědobého rozpočtového cíle, pokud to neohrozí fiskální udržitelnost ve střednědobém horizontu. Dne 17. září 2020 Komise ve své roční strategii pro udržitelný růst oznámila, že obecná úniková doložka zůstane v platnosti i v roce 2021 4 .
(2)Dne 20. července 2020 Rada Španělsku doporučila 5 , aby v souladu s obecnou únikovou doložkou přijalo veškerá nutná opatření k účinnému řešení pandemie, k udržení ekonomiky a k podpoře následného oživení. Rovněž Španělsku doporučila, aby pokud to hospodářské podmínky dovolí, provádělo fiskální politiky zaměřené na dosažení obezřetné střednědobé fiskální pozice a zajištění udržitelnosti dluhu při souběžném zvyšování investic.
(3)Rada v doporučení týkajícím se hospodářské politiky eurozóny doporučuje, aby si fiskální politiky ve všech členských státech eurozóny zachovaly svůj podpůrný charakter po celý rok 2021 a aby opatření politiky byla uzpůsobena konkrétní situaci v jednotlivých zemích a byla včasná, dočasná a cílená 6 . Jakmile to dovolí epidemiologické a hospodářské podmínky, měla by být mimořádná opatření postupně rušena a zároveň je třeba se zaměřit na řešení dopadu, který má krize na trh práce a sociální oblast. Měly by být prováděny takové fiskální politiky, které budou usilovat o dosažení obezřetných střednědobých fiskálních pozic a o zajištění udržitelnosti dluhu a současně zvyšovat investice. Členské státy by měly uskutečňovat reformy, které posílí zdravotnické systémy a systémy sociální ochrany tak, aby se vztahovaly na všechny a byly přiměřené a udržitelné.
(4)Dne 18. listopadu 2020 přijala Komise stanoviska k návrhům rozpočtových plánů členských států eurozóny na rok 2021, která vycházela z kvalitativního posouzení fiskálních opatření. Komise byla toho názoru, že návrh rozpočtového plánu Španělska je celkově v souladu s doporučeními fiskální politiky, která přijala Rada dne 20. července 2020, a že většina opatření obsažených v plánu podporuje v této značně nejisté situaci hospodářskou činnost.
(5)Nástroj Next Generation EU, včetně Nástroje pro oživení a odolnost, zajistí udržitelné, inkluzivní a spravedlivé oživení. Nařízení (EU) 2021/241, kterým se zřizuje nástroj pro oživení a odolnost 7 , vstoupilo v platnost dne 19. února 2021. Tento nástroj poskytne finanční podporu na provádění reforem a investic, což bude znamenat fiskální impuls financovaný EU. Přispěje k hospodářskému oživení a k provádění udržitelných reforem a investic podporujících růst, zejména s cílem podpořit zelenou a digitální transformaci, a posílí odolnost ekonomik a jejich potenciální růst. Následně pomůže také veřejným financím vrátit se v blízké budoucnosti do příznivějšího stavu a ve střednědobém a dlouhodobém horizontu přispěje k posílení udržitelnosti veřejných financí, růstu a vytváření pracovních míst.
(6)Dne 3. března 2021 přijala Komise sdělení, které uvádí další směry politiky pro usnadnění koordinace fiskálních politik a přípravy programů stability a konvergenčních programů členských států 8 . S přihlédnutím k vnitrostátním rozpočtům a k Nástroji pro oživení a odolnost by si celkové nastavení fiskální politiky mělo v letech 2021 a 2022 zachovat podpůrný charakter. Vzhledem k tomu, že se ve druhé polovině roku 2021 očekává postupná normalizace hospodářské činnosti, měly by být fiskální politiky členských států v roce 2022 zároveň více diferencovány. Fiskální politiky členských států by měly zohledňovat stav oživení, fiskální udržitelnost a potřebu snižovat hospodářské, sociální a územní rozdíly. Vzhledem k tomu, že je třeba v EU podporovat udržitelné oživení, měly by členské státy s nízkým rizikem udržitelnosti měly své rozpočty zaměřit na zachování podpůrné fiskální politiky v roce 2022 s přihlédnutím k dopadu Nástroje pro oživení a odolnost. Členské státy s vysokou mírou zadlužení by měly provádět obezřetnou fiskální politiku, zachovat investice financované z vnitrostátních zdrojů a využívat granty z Nástroje pro oživení a odolnost k financování dalších vysoce kvalitních investičních projektů a strukturálních reforem. V období po roce 2022 by fiskální politiky měly i nadále zohledňovat sílu oživení, míru hospodářské nejistoty a aspekty fiskální udržitelnosti. K zajištění fiskální udržitelnosti ve střednědobém horizontu přispěje změna orientace fiskálních politik směrem k dosažení obezřetných střednědobých fiskálních pozic, mimo jiné i tím, že budou v patřičnou dobu postupně ukončována podpůrná opatření.
(7)Ve sdělení ze dne 3. března 2021 Komise také oznámila svůj názor, že by rozhodnutí o deaktivaci nebo dalším uplatňování obecné únikové doložky mělo vycházet z celkového posouzení stavu ekonomiky, přičemž hlavním kvantitativním kritériem by měla být úroveň hospodářské činnosti v EU nebo v eurozóně ve srovnání s úrovní před krizí (konec roku 2019). Na základě prognózy Komise z jara 2021 dospěla Komise dne 2. června k závěru, že jsou splněny podmínky pro další uplatňování obecné únikové doložky v roce 2022 a pro její deaktivaci od roku 2023. Po deaktivaci obecné únikové doložky budou nadále zohledňovány konkrétní podmínky v jednotlivých zemích 9 .
(8)Dne 30. dubna 2021 předložilo Španělsko v souladu s článkem 4 nařízení (ES) č. 1466/97 svůj program stability na rok 2021.
(9)Na základě údajů potvrzených Eurostatem činil v roce 2020 schodek sektoru vládních institucí Španělska 11,0 % HDP, zatímco veřejný dluh vzrostl na 120,0 % HDP. Meziroční změna primárního rozpočtového salda činila 8,1 % HDP, včetně diskrečních rozpočtových opatření ve výši 4,0 % HDP na podporu ekonomiky a fungování automatických stabilizátorů. Španělsko rovněž poskytlo podnikům a domácnostem podporu likvidity (například záruky a odklady daně, které nemají přímý a bezprostřední dopad na rozpočet) v odhadované výši 8,0 % HDP.
Dne 2. června 2021 vydala Komise zprávu podle čl. 126 odst. 3 Smlouvy o fungování EU. Tato zpráva se zabývá rozpočtovou situací Španělska, neboť jeho schodek sektoru vládních institucí překročil v roce 2020 referenční hodnotu 3 % HDP stanovenou ve Smlouvě a zároveň jeho veřejný dluh překročil referenční hodnotu 60 % HDP stanovenou ve Smlouvě a nesnižoval se uspokojivým tempem. Zpráva dospěla k závěru, že kritérium schodku a kritérium dluhu není splněno.
(10)Makroekonomický scénář, z něhož rozpočtové projekce příslušných orgánů vycházejí, je v letech 2021 a 2022 realistický. Odchylka 0,6 procentního bodu HDP mezi odhady Komise (5,9 %) a programu (6,5 %) týkajícími se růstu HDP v roce 2021 je vysvětlena poněkud odlišnými profily výdajů souvisejícími s granty Nástroje pro oživení a odolnost. Komise očekává postupnější čerpání grantů, zatímco makroekonomický scénář programu stability počítá s větším předstihem při čerpání prostředků, což povede k vyššímu hospodářskému růstu. Na rok 2022 se projekce v podstatě shodují jen s malým rozdílem.
(11)Vláda ve svém programu stability z roku 2021 plánuje snížení schodku sektoru vládních institucí z 11,0 % HDP v roce 2020 na 8,4 % HDP v roce 2021, zatímco míra zadlužení má v roce 2021 klesnout na 119,5 % HDP. Změna primárního rozpočtového salda v roce 2021 má podle programu ve srovnání s úrovní před krizí (2019) dosáhnout 5,8 % HDP, což odráží diskreční rozpočtová opatření na podporu ekonomiky a fungování automatických stabilizátorů. Tyto projekce jsou vyšší než prognóza Komise z jara 2021, která předpokládá schodek ve výši 7,6 % HDP. Rozdíl je vysvětlen rozdílem v projekcích vládních výdajů. Komise zejména očekává, že vládní výdaje na sociální transfery a ostatní výdaje budou nižší, než se předpokládalo v programu stability.
(12)Španělsko v reakci na pandemii COVID-19 a související hospodářský propad přijalo rozpočtová opatření, aby posílilo kapacitu svého systému zdravotní péče, zabránilo šíření pandemie a poskytlo pomoc obzvláště zasaženým jednotlivcům a odvětvím. Tato důrazná politická reakce zmírnila pokles HDP, což následně omezilo růst schodku sektoru vládních institucí a veřejného dluhu. Fiskální opatření by měla maximalizovat podporu oživení, aniž by předjímala budoucí fiskální trajektorie. Opatření by proto neměla vytvářet trvalou zátěž pro veřejné finance. Pokud členské státy zavedou trvalá opatření, měly by je řádně financovat tak, aby byla ve střednědobém horizontu zajištěna rozpočtová neutralita. Opatření přijatá Španělskem v letech 2020 a 2021 byla v souladu s doporučením Rady ze dne 20. července 2020. Diskreční opatření přijatá vládou v letech 2020 a 2021 byla dočasné povahy nebo byla doprovázena kompenzačními opatřeními.
(13)Program stability na rok 2021 předpokládá investice a reformy financované z grantů v rámci Nástroje pro oživení a odolnost ve výši 0,04 % HDP v roce 2020, 1,8 % v roce 2021, 1,9 % v roce 2022, 1,4 % v roce 2023 a 0,1 % v roce 2024. Plánuje se, že finanční prostředky z nástroje budou téměř zcela využity během programového období, neboť přibližně 95 % grantů Nástroje pro oživení a odolnost přidělených Španělsku bude využito v letech 2021–2023. Program rovněž uvádí možnost požádat v pozdější fázi o úvěry v rámci Nástroje pro oživení a odolnost ve výši 6,3 % HDP. To by mohlo zdvojnásobit rozsah španělského plánu na podporu oživení a odolnosti. Fiskální projekce programu stability však nezahrnují přímý dopad grantů Nástroje pro oživení a odolnost na plány výdajů a příjmů, ale pouze nepřímý dopad na příjmy související s vyšším růstem HDP. Prognóza Komise z jara nezahrnuje v plném rozsahu granty Nástroje pro oživení a odolnost, jak Španělsko plánovalo ve svých rozpočtových projekcích do roku 2022, a to kvůli různým předpokladům, že projekty v rámci španělského plánu na podporu oživení a odolnosti pokročí do fáze, kdy budou výdaje skutečně realizovány, aby začaly mít dopad i na růst HDP.
(14)Stanovené ukazatele fiskální korekce uvedené v nařízení (ES) č. 1466/97 je třeba posuzovat v kontextu současné situace. Za prvé panuje značná nejistota ohledně odhadů mezery výstupu. Za druhé je třeba, aby fiskální politika byla připravena rychle se přizpůsobit vývoji pandemie, a jakmile se zdravotní rizika sníží, přešla od mimořádné pomoci k cílenějším opatřením. Za třetí je současná situace charakterizována výraznou politickou reakcí, která má podpořit hospodářskou činnost. V případě velkých převodů z rozpočtu EU (jako jsou převody z Nástroje pro oživení a odolnost) nezachycují zavedené ukazatele celý impuls, který fiskální politiky ekonomice dodávají. S ohledem na tuto skutečnost se strukturální saldo za současných okolností nejeví jako přiměřený indikátor. Výdajové kritérium pak musí být upraveno 10 a doplněno o další informace, aby bylo možné orientaci fiskální politiky plně posoudit.
Podobně jako při posuzování návrhů rozpočtových plánů na rok 2021 byla jednak z celkových výdajů vyloučena dočasná mimořádná opatření. Tato dočasná mimořádná opatření související s krizí podporují systémy zdravotní péče a odškodňují pracovníky a podniky za ztráty příjmů, které jim způsobilo omezení volného pohybu osob a narušení dodavatelského řetězce; orgány veřejné správy je budou moci zrušit, až se hospodářská situace a situace v oblasti veřejného zdraví vrátí do normálního stavu.
Aby bylo možné v současné situaci posoudit celkové nastavení fiskální politiky, měly by být navíc do příslušného ukazatele celkových výdajů zahrnuty významné převody z rozpočtu EU (např. převody z Nástroje pro oživení a odolnost).
Fiskální politika se proto měří změnou primárních výdajů (bez diskrečních opatření na straně příjmů a s vyloučením dočasných mimořádných opatření souvisejících s krizí), včetně výdajů financovaných z grantů v rámci Nástroje pro oživení a odolnost a dalších fondů EU.
Kromě celkové fiskální politiky se analýza zaměřuje také na posouzení, zda je vnitrostátní fiskální politika obezřetná a zda její složení přispívá k udržitelnému oživení v souladu se zelenou a digitální transformací. Z tohoto důvodu je zvláštní pozornost věnována vývoji primárních běžných výdajů a investic financovaných z vnitrostátních zdrojů.
(15)Podle programu stability Španělska z roku 2021 se má jeho schodek sektoru vládních institucí v roce 2022 snížit na 5,0 % HDP, hlavně z důvodu ukončení dočasných podpůrných opatření přijatých v letech 2020 a 2021. Míra zadlužení se má v roce 2022 snížit na 115,1 % HDP. Tyto projekce jsou v podstatě v souladu s prognózou Komise z jara 2021.
Na základě prognózy Komise se celkové nastavení fiskální politiky dle výše uvedené definice – včetně dopadu investic financovaných z vnitrostátního rozpočtu i z rozpočtu EU (zejména z Nástroje pro oživení a odolnost) na agregátní poptávku v roce 2022 – odhaduje na −0,5 % HDP 11 . Kladný příspěvek výdajů financovaných z grantů Nástroje pro oživení a odolnost a z dalších fondů EU by se měl zvýšit o 0,6 procentního bodu HDP. Předpokládá se, že příspěvek investic financovaných z vnitrostátních zdrojů bude mít utlumující povahu a bude činit 0,2 procentního bodu HDP 12 . Příspěvek primárních běžných výdajů financovaných z vnitrostátních zdrojů (očištěných od diskrečních opatření na straně příjmů) by podle prognózy měl mít utlumující povahu a měl by činit 0,4 procentního bodu HDP.
(16)Jako obzvláště důležitá se jeví kvalita rozpočtových opatření členských států. Fiskální strukturální reformy zaměřené na zlepšení skladby vnitrostátních rozpočtů mohou podpořit potenciální růst, vytvořit tolik potřebný fiskální prostor a pomoci zajistit dlouhodobou fiskální udržitelnost, a to i s ohledem na změny klimatu a zdravotní problémy. Na straně příjmů posílila krize způsobená onemocněním COVID-19 význam reforem zaměřených na účinnější a spravedlivější systémy veřejných příjmů. Na straně výdajů to znamená, že je ještě důležitější zvýšit úroveň a kvalitu udržitelných investic podporujících růst, což by mělo vést ke splnění cílů v oblasti posílení růstového potenciálu, hospodářské a sociální odolnosti a souběžné zelené a digitální transformace. Plány na podporu oživení a odolnosti umožní zlepšit skladbu vnitrostátních rozpočtů.
(17)Podle střednědobých rozpočtových plánů uvedených v programu se plánuje snížení schodku sektoru vládních institucí ze 4,0 % v roce 2023 na 3,2 % HDP v roce 2024. V horizontu programu se návrat schodku sektoru vládních institucí pod 3 % HDP neplánuje.
Podle programu se celkové nastavení fiskální politiky – včetně dopadu investic financovaných z vnitrostátního rozpočtu i z rozpočtu EU (zejména z Nástroje pro oživení a odolnost) na agregátní poptávku – v letech 2023 a 2024 odhaduje v průměru na +0,9 % HDP. Kladný příspěvek výdajů financovaných z grantů Nástroje pro oživení a odolnost a z dalších fondů EU by se měl snížit o 0,9 procentního bodu HDP. Předpokládá se, že příspěvek investic financovaných z vnitrostátních zdrojů bude mít neutrální povahu 13 . Příspěvek primárních běžných výdajů financovaných z vnitrostátních zdrojů (očištěných od diskrečních opatření na straně příjmů) by podle prognózy měl mít expanzivní povahu a měl by činit 0,2 procentního bodu HDP.
Desetiletý průměrný nominální potenciální růst se v současnosti odhaduje na 2 ½ %. V tomto odhadu však není zahrnut dopad reforem, které jsou součástí plánu pro oživení a odolnost a které mohou potenciální hospodářský růst Španělska podpořit.
(18)Očekává se, že míra veřejného zadlužení se sníží z 113,3 % HDP v roce 2023 na 112,1 % HDP v roce 2024. Vzhledem k vysoké míře zadlužení, která by měla v průběhu času klesat pouze postupně, bude členský stát ve střednědobém horizontu pravděpodobně čelit vysokým rizikům z hlediska fiskální udržitelnosti, jak vyplývá z nejnovější analýzy udržitelnosti dluhu 14 .
(19)S ohledem na míru nejistoty, která je v současné době stále mimořádně vysoká, by pokyny v oblasti fiskální politiky měly zůstat převážně kvalitativní, přičemž budou obsahovat určitý diferencovaný kvantifikovaný prvek jakožto součást pokynů pro střednědobý horizont. Přesnější kvantifikované pokyny pro pozdější období by měly být poskytnuty v roce 2022, jestliže se míra nejistoty do té doby dostatečně sníží.
Rada posoudila program stability z roku 2021 a opatření přijatá Španělskem v návaznosti na doporučení Rady ze dne 20. července 2020,
DOPORUČUJE ŠPANĚLSKU:
1.V roce 2022 využít Nástroj pro oživení a odolnost k financování dodatečných investic na podporu oživení a současně provádět obezřetnou fiskální politiku. Zachovat investice financované z vnitrostátních zdrojů.
2.Pokud to hospodářské podmínky dovolí, provádět fiskální politiku zaměřenou na dosažení obezřetných střednědobých fiskálních pozic a zajištění fiskální udržitelnosti ve střednědobém horizontu. Zároveň posilovat investice s cílem podpořit růstový potenciál.
3.Věnovat zvláštní pozornost skladbě veřejných financí na příjmové i výdajové straně rozpočtu a kvalitě rozpočtových opatření, aby se zajistilo udržitelné a inkluzivní oživení. Upřednostňovat udržitelné investice podporující růst, zejména s ohledem na zelenou a digitální transformaci. Upřednostňovat fiskální strukturální reformy, které pomohou zajistit financování priorit veřejné politiky a přispějí k dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí, mimo jiné posílením zdravotnických systémů a systémů sociální ochrany tak, aby se vztahovaly na všechny a byly přiměřené a udržitelné.
V Bruselu dne
Za Radu
předseda/předsedkyně