V dubnu 2015 přijaly 1 Evropský parlament a Rada operaci makrofinanční pomoci ve výši 1,8 miliardy EUR na podporu Ukrajiny. Operace měla na Ukrajině řešit krizi platební bilance, která nastala v důsledku hospodářské a politické nestability, jež následovala po ruské anexi Krymského poloostrova v roce 2014, a následných konfliktů ve východní části země.

Cílem tohoto následného hodnocení třetí operace makrofinanční pomoci (MFA-III) pro Ukrajinu je posoudit její relevanci, efektivnost, účinnost, provázanost a přidanou hodnotu EU. Hodnocení se zabývá také sociálním dopadem programu a jeho účinkem na udržitelnost ukrajinského veřejného dluhu. Vychází z důkazů shromážděných prostřednictvím různých kvantitativních a kvalitativních výzkumných technik, včetně konzultací s klíčovými zúčastněnými stranami. Přestože byla zjištěna řada metodických omezení, celková spolehlivost hodnotící analýzy jimi není nijak dotčena. Zjištěná rizika a omezení byla zmírněna využitím široké škály zdrojů, různých technik hodnocení, alternativních scénářů a několika kol zpětné vazby.

Účelem tohoto hodnocení je 1) získat informace užitečné pro budoucí využívání nástroje makrofinanční pomoci a 2) zajistit transparentnost a odpovědnost v souladu s finančním nařízením 2 a rozhodnutím o makrofinanční pomoci Ukrajině.

Při hodnocení bylo zjištěno, že operace MFA-III byla velmi relevantní, pokud jde o její cíle, finanční krytí 3 a politické podmínky. Podmíněnost makrofinanční pomoci řešila na Ukrajině hlavní reformní výzvy, konkrétně řízení veřejných financí, odvětví energetiky, podnikatelské prostředí, správu a transparentnost, sociální záchrannou síť a finanční sektor. Přestože země úspěšně splnila většinu dohodnutých reformních podmínek, při provádění reforem v oblasti obchodu, boje proti korupci a finančního sektoru se vyskytly potíže, což vedlo k nevyplacení třetí tranše makrofinanční pomoci.

Vzhledem k úrovni ambicí většiny dotčených podmínek lze s odstupem času konstatovat, že množství reformních podmínek mělo být nižší 4 . Třebaže množství podmínek v rámci operace MFA-III odráží výjimečnou výši pomoci (více peněz za více reforem), jejich menší počet býval mohl orgánům pomoci zaměřit se na klíčové priority a neztratit vlastní silnou motivaci. Ve světle tohoto poznatku zvolila Komise u následné operace MFA-IV cílenější přístup k podmíněnosti. Celkově však nelze nevyplacení třetí tranše MFA-III primárně vysvětlit objemným souborem podmínek.

Jak rovněž zdůraznil externí hodnotitel, v zájmu efektivnějších výsledků mohla koncepce reformního balíčku v rámci MFA-III lépe zohlednit: i) omezenou institucionální kapacitu; ii) politickou a hospodářskou nestabilitu, která může provádění zpozdit, a iii) existenci nezadatelných zájmů, které stály v cestě účinnému provádění dohodnutých reforem ze strany ukrajinských orgánů. Protikorupční podmínky v rámci MFA-III byly následně převzaty do operace MFA-IV, čímž byl podtržen společný záměr EU a ukrajinské vlády soustředit úsilí na soustavný pokrok v této zásadní reformní oblasti.

Operace MFA-III účinně podporovala fiskální konsolidaci a pomáhala Ukrajině zlepšit platební bilanci. Rozsah a příznivé podmínky intervence umožnily dosáhnout fiskálních úspor, které jsou nezbytné pro provádění strukturálních reforem, a zvýšily důvěru v ukrajinskou ekonomiku.

Operace MFA-III byla provázána s širším politickým rámcem, kterým se řídí vztahy mezi EU a Ukrajinou. Silná byla také její externí provázanost s intervencemi jiných mezinárodních dárců. Makrofinanční pomoc přispěla nejen ke „sdílení zátěže“ s Mezinárodním měnovým fondem (MMF) a dalšími dárci z finančního hlediska, ale podnítila také reformy, jež prostřednictvím podmíněnosti a doplňkových podmínek podporují MMF a Světová banka.

Klíčovým základem pro intervenci byla schopnost EU poměrně rychle mobilizovat a koordinovat významné finanční zdroje v době, kdy byla ukrajinská potřeba financování stále extrémně velká. Podmíněnost makrofinanční pomoci měla politicky podněcující účinek, neboť pomohla rozproudit práci ukrajinských orgánů na klíčových reformách. Program měl rovněž přidanou hodnotu, jelikož podpořil důvěru soukromého sektoru.

Z hypotetické srovnávací analýzy sociálního dopadu makrofinanční pomoci vyplynulo, že pokud by makrofinanční pomoc a podpora MMF nebyly poskytnuty, byly by dopady na sociální situaci na Ukrajině závažné. Intervence makrofinanční pomoci přímo i nepřímo zlepšila sociální situaci ukrajinského obyvatelstva – posílila sociální záchrannou síť a prostřednictvím kompenzačních režimů chránila nízkopříjmové domácnosti při zdražování v důsledku energetických reforem. Celkově lze konstatovat, že většina sociálních ukazatelů vykázala v dotčeném období zlepšení.

Operace MFA-III taktéž různými způsoby sehrála klíčovou úlohu v udržitelnosti ukrajinského veřejného dluhu – měla například signalizační efekt, který katalyzoval další finanční podporu a důvěru investorů. Program umožnil dosáhnout fiskálních úspor, které vyplynuly z velmi příznivých úvěrových podmínek, a to Ukrajině pomohlo zmírnit postup korekce a vytvořit fiskální prostor pro reformy a nepřerušované sociální výdaje.

Závěrem lze říci, že operace MFA-III zásadně podpořila Ukrajinu při řešení problémů s platební bilancí a při provádění klíčových strukturálních reforem, aby se ekonomika stabilizovala a posílila se udržitelnost její vnější pozice. Operace umožnila fiskální úspory a finanční výhody a katalyzovala další finanční podporu a důvěru investorů. Soubor podmínek spojený s makrofinanční pomocí byl plně v souladu se souvisejícím programem MMF a měl politicky podněcující účinek, neboť pomohl rozproudit práci ukrajinských orgánů na zásadních reformách, zejména v oblastech, kterými se nezabývají jiné mezinárodní dárcovské programy.

Podrobné a komplexní posouzení předmětné intervence makrofinanční pomoci lze nalézt v pracovním dokumentu útvarů Komise, z něhož tato zpráva vychází. Několik závěrů, pokud jde o posouzení hodnotících kritérií, bude muset být dále zváženo, přičemž užitečné by mohlo být vzájemné srovnání s jinými dokončenými operacemi makrofinanční pomoci. Na konec roku 2021 je naplánováno metahodnocení, jež bude tyto záležitosti zkoumat podrobněji. Metahodnocení shrne výsledky studií hodnotících operace makrofinanční pomoci, které byly realizovány v posledních deseti letech, a u všech uskutečněných operací makrofinanční pomoci posoudí spolehlivost a relevantnost metodiky, postupu, výstupů a výsledků. Kromě toho bude posouzen harmonogram operací makrofinanční pomoci a možné spojitosti s přidanou hodnotou a s viditelností operací.