Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o řízení azylu a migrace a o změně směrnice Rady 2003/109/ES a navrhovaného nařízení (EU) XXX/XXX [o Azylovém a migračním fondu]

[COM(2020) 610 final – 2020/279 (COD)]

K návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o řešení krizových situací a zásahů vyšší moci v oblasti migrace a azylu

[COM(2020) 613 final – 2020/277 (COD)]

(2021/C 155/09)

Zpravodaj:

Dimitris DIMITRIADIS

Žádost o vypracování stanoviska	Evropský parlament, 11. 11. 2020 Evropská komise, 27. 11. 2020
Právní základ	článek 304 Smlouvy o fungování Evropské unie
Odpovědná sekce	Zaměstnanost, sociální věci, občanství
Přijato v sekci	8. 2. 2021
Přijato na plenárním zasedání	25. 2. 2021
Plenární zasedání č.	558
Výsledek hlasování (pro/proti/zdrželi se hlasování)	235/5/25

1. Závěry a doporučení

1.1.

Zajištění rovnoměrného vyřizování žádostí o azyl tak, aby osoby, které potřebují mezinárodní ochranu, ji získaly a osoby, které ochranu nepotřebují, byly účinně navraceny, by nemělo být povinností jednotlivých členských států, ale měla by ho řídit EU jako celek.

1.2.

EHSV uznává, že migrace je lidským a strukturálním jevem a že azyl a mezinárodní ochrana patří mezi základní práva pronásledovaných osob a představují právní závazky vyplývající z mezinárodního práva, jež smluvní strany Ženevské úmluvy musí plnit. Upozorňuje na skutečnost, že je třeba zajistit ochranu základních práv a osobních údajů v rámci návrhů nařízení, o nichž pojednává toto stanovisko.

1.3.

Vítá lepší informování žadatelů o azyl o postupu podávání žádostí, které se navrhuje v těchto nařízeních, a o jejich právech a povinnostech v rámci tohoto postupu, což žadatelům umožní lépe hájit svá práva. Právo na opravný prostředek se posílí tím, že se vymezí rozsah odvolání a stanoví se cíl, aby soudy přijímaly rozhodnutí v harmonizované lhůtě. Pravidla týkající se opravných prostředků byla rovněž upravena tak, aby se odvolací řízení podstatně zrychlilo a harmonizovalo.

1.4.

EHSV také s potěšením bere na vědomí posílení práva na soukromý a rodinný život, jakož i práv nezletilých osob bez doprovodu, k němuž došlo rozšířením oblasti působnosti nařízení tak, aby zahrnovalo sourozence, jakož i rodiny, které vznikly v tranzitních zemích, a to na základě kritérií umožňujících slučování rodin a prostřednictvím uplatňování zásady nejlepšího zájmu dítěte.

1.5.

Uznává význam návrhů, které mají právní formu nařízení, nikoli směrnice, neboť nařízení je podle Smluv závazné v celém rozsahu a přímo použitelné v členských státech. Aby však všechny příslušné návrhy nařízení představovaly plnohodnotnou politiku, musí být přijaty souběžně: nebude-li některý z nich přijat, bude to mít přímý dopad na provádění ostatních. Dřívější nedodržování závazných právních předpisů EU ze strany některých členských států navíc ponechává značný prostor pro pochybnosti, pokud jde o provádění některých ustanovení navržených nařízení.

1.6.

EHSV vítá skutečnost, že návrhy jsou výsledkem rozsáhlých konzultací se zúčastněnými stranami, vnitrostátními i místními orgány (1), organizacemi občanské společnosti a nevládními a mezinárodními organizacemi, např. s Úřadem vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR) (2) a Mezinárodní organizací pro migraci (IOM) (3), jakož i s analytickými středisky a akademickou obcí.

1.7.

EHSV vítá, že se nařízení opírají o zásady solidarity a spravedlivého sdílení odpovědnosti, domnívá se však, že toto břemeno není dostatečně vyváženo odpovídající mírou solidarity. Jednoduše řečeno, solidarita v podobě relokace nemůže být dobrovolná. Solidarita musí být závazná a musí mít podobu povinných relokací.

1.8.

EHSV má dvojí obavu – jednak o bezpečnost osob žádajících o mezinárodní ochranu nebo hledajících lepší život, a jednak o prosperitu zemí na vnějších hranicích EU, jež se obávají, že migrační tlaky překročí jejich kapacity.

1.9.

Souhlasí s tím, že nařízení Dublin III nebylo koncipováno tak, aby řešilo situace migračního tlaku nebo spravedlivého rozdělení odpovědnosti mezi členskými státy. Nezohlednilo ani situaci v oblasti řízení migrace v rámci smíšených migračních toků a následný tlak, který tyto toky vyvíjely na migrační systémy členských států.

1.10.

Avšak vzhledem k tomu, že se celková koncepce paktu o migraci a azylu opírá o ochranu hranic a zamezení druhotnému pohybu, zvyšuje se tím zátěž odpovědnosti zemí prvního vstupu, jejich obtíže a také povinnosti, které stanovují návrhy týkající se předběžného prověřování a ochrany hranic. Tyto povinnosti jsou pro dotčené země velmi zatěžující, neboť se tím zvyšuje počet osob, které mají zůstat na hranicích, což může mít závažné důsledky nejen pro jejich dobré životní podmínky, ale také pro situaci hostitelských společností.

1.11.

EHSV vítá, že je uznána nutnost obecnější koncepce solidarity a to, že by solidarita měla být ze své podstaty povinná, aby bylo možné předvídatelně a účinně reagovat na měnící se situaci, kdy do Unie směřuje rostoucí podíl smíšených migračních toků, a zajistit spravedlivé sdílení odpovědnosti v souladu se Smlouvou. To však nenaplňuje očekávání týkající se mechanismu solidarity, jenž by skutečně zmírnil břemeno států prvního vstupu.

1.12.

EHSV navrhuje, aby se navržená politika navracení do zemí původu opírala o systém jasných pobídek a demotivačních faktorů pro třetí země. Kromě toho by se měla politika navracení řešit zajištěním silnější úlohy a zapojením EU, přičemž vnitrostátní politiky by měly přispívat v případech, kdy má dotčený členský stát vliv na určitou třetí zemi. Je třeba vyvinout větší úsilí, pokud jde o takzvaný trojitý vztah humanitární činnosti, rozvoje a míru v zemích původu žadatelů o azyl.

1.13.

EHSV by souhlasil s okamžitými a povinnými kroky stanovenými v návrhu Evropské komise, neboť tak velký a bohatý kontinent, jakým Evropa je, by měl být schopen více přispívat k účinné ochraně uprchlíků.

1.14.

S ohledem na dobrovolnou volbu mezi relokací a sponzorovaným navracením osob by EHSV mohl akceptovat povinné přidělování relokací, neboť se domnívá, že rozhodnou-li se všechny státy financovat návraty, ale neprovádět relokaci nebo jen velmi malý počet relokací, zhorší se tím ještě více nynější situace v zemích prvního vstupu.

1.15.

EHSV by zvážil návrh týkající se nutnosti zavést monitorovací mechanismy pro dohled nad řízením, od prověřování po návrat, a nad jeho souladem se základními právy. Takové mechanismy by mohly mimo jiné zabránit tzv. nucenému navracení osob. Navíc je třeba poskytnout dostatek času na zřízení mechanismu, neboť celkové postupy navrhované v nařízení o prověřování a v nařízení o azylovém řízení a příslušné časové rámce se zdají být poněkud těžko realizovatelné.

1.16.

EHSV podporuje posílení nařízení o řešení krizových situací a zásahů vyšší moci zavedením hmotněprávních ustanovení o ochraně osobních údajů. Dále navrhuje prodloužit lhůtu pro pozastavení mezinárodních závazků pro stát, který se nachází v krizi, a to po celou dobu jejího trvání.

1.17.

EHSV je skeptický, pokud jde o účinné uplatňování ustanovení navrhovaných v posuzovaných nařízeních, a vyjadřuje znepokojení nad tím, že kvůli nefunkčním postupům možná osoby potřebující azyl nebudou moci využívat svých práv.

2. Souvislosti

2.1.

Krize z roku 2015 odkryla závažné strukturální nedostatky a nesrovnalosti v podobě a provádění evropské azylové a migrační politiky, včetně dublinského systému, který nebyl vytvořen s cílem zajistit udržitelné sdílení odpovědnosti za žadatele o mezinárodní ochranu v celé Unii. Závěry Evropské rady ze dne 28. června 2018 vyzvaly k reformě dublinského nařízení založené na rovnováze odpovědnosti a na solidaritě, pokud jde o osoby vyloděné po pátracích a záchranných operacích.

2.2.

Nový pakt o migraci a azylu předložený spolu s návrhem nového nařízení o řízení azylu a migrace má představovat nový směr v oblasti migrace založený na komplexním přístupu k jejímu řízení. Tento návrh zavádí společný rámec pro řízení azylu a migrace na úrovni EU, který je klíčovým příspěvkem ke komplexnímu přístupu a usiluje o podporu vzájemné důvěry mezi členskými státy.

Nedávné migrační krize upozornily zejména na tyto problémy:

2.2.1.

Chybějící integrovaný přístup k provádění evropské azylové a migrační politiky:

—	neexistence rovných podmínek v členských státech, což brzdí úsilí o zajištění přístupu k řízením, rovného zacházení, jasnosti a právní jistoty.

2.2.2.

Nedostatky na vnitrostátní úrovni a chybějící harmonizace řízení azylu a migrace na úrovni EU:

—	výzvy spojené s provázaností navracení a azylu,

—	omezené využívání programů asistovaného dobrovolného návratu,

—	chybějící zjednodušené řízení po příjezdu,

—	prodlevy v přístupu k řádnému azylovému řízení a pomalé vyřizování žádostí,

—	potíže při využívání řízení na hranicích.

2.2.3.

Neexistence obecného a flexibilního mechanismu solidarity:

—	relokace není jedinou účinnou reakcí na smíšené toky.

2.2.4.

Nedostatky dublinského systému:

—	chybějící udržitelné sdílení odpovědnosti v rámci nynějšího systému,

—	stávající pravidla pro přenesení příslušnosti přispívají k neoprávněnému pohybu,

—	neefektivní zpracovávání údajů,

—	procesní nedostatky dublinského systému vytvářejí administrativní zátěž.

2.2.5.

Neexistence cílených mechanismů pro řešení krajně krizových situací:

—	potíže EU při zajišťování přístupu k azylovému řízení nebo k jinému řízení na hranicích během krajně krizových situací.

2.2.6.

Neexistence spravedlivého a účinného systému pro výkon základních práv a obtíže při definování nových legálních cest k azylu a při účinném řešení důvodů migrace, včetně humanitárních, rozvojových a mírových otázek.

2.3.

Očekává se, že návrhy budou tyto výzvy řešit níže uvedeným způsobem.

2.3.1.

Systém účinnějšího, bezproblémového a harmonizovaného řízení migrace:

—	komplexní přístup k účinnému řízení azylu (návrh nařízení, kterým se zřizuje společný rámec pro evropské řízení azylu a migrace),

—	plynulá azylová řízení a řízení o navracení a snadnější využívání zrychleného řízení a řízení na hranicích,

—

fáze koordinovaného, účinného a rychlého prověřování (návrh nařízení, jímž se zavádí prověřování státních příslušníků třetích zemí, kteří byli zadrženi v souvislosti s nelegálním překročením vnějších hranic, vyloděni po pátracích a záchranných operacích nebo kteří požádali o mezinárodní ochranu na hraničních přechodech).

2.3.2.

Spravedlivější a komplexnější přístup k solidaritě a relokaci:

—	mechanismus solidarity zajišťující povinnou solidaritu se širším rozsahem (návrh nařízení o řízení azylu a migraci).

2.3.3.

Zjednodušená a účinnější pravidla pro spolehlivé řízení migrace:

—	obecnější a spravedlivější vymezení kritérií příslušnosti, jež omezí zánik příslušnosti i její přenesení (návrh nařízení o řízení azylu a migrace),

—	účinnější shromažďování/zpracovávání údajů, jež umožní zjistit počet žadatelů, nikoli žádostí, a jehož součástí bude zvláštní kategorie pro pátrací a záchranné operace (přepracované nařízení o Eurodacu),

—	zefektivnění řízení (návrh nařízení o řízení azylu a migrace).

2.3.4.

Cílený mechanismus pro řešení krajně krizových situací (návrh nařízení o řešení krizových situací).

2.3.5.

Účinnější dodržování základních práv migrantů a žadatelů o azyl (4).

3. Připomínky k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o řízení azylu a migrace a o změně směrnice Rady 2003/109/ES a navrhovaného nařízení (EU) XXX/XXX [o Azylovém a migračním fondu]

3.1.

Pakt o migraci a azylu správně zdůrazňuje nejednotnost azylových a návratových systémů členských států a poukazuje na to, že je třeba posílit solidaritu v rámci EU pomocí překonání nedostatků při provádění a zlepšit a posílit spolupráci se zeměmi mimo EU. Není však jasné, zda zásada dobrovolné a selektivní solidarity pomůže vyřešit hlavní koordinační problémy posledního desetiletí, zejména vzhledem k tomu, že státy prvního vstupu nesou neúměrně vysokou zátěž.

3.2.

Jak EHSV uvedl ve svém stanovisku SOC/649 (5), mohly by se členské státy podle nového mechanismu solidarity podílet na relokaci nebo sponzorovaném navracení osob s neoprávněným pobytem. EHSV má pochybnosti ohledně proveditelnosti tohoto mechanismu, jenž se zakládá na hypotetické dobrovolné solidaritě. Nejsou zmíněny pobídky pro členské státy, které by podpořily jejich účast na tomto mechanismu, zejména poté, co se některé z nich odmítly zapojit do předchozího programu relokace (6), ani neexistence výslovné povinnosti. Tento mechanismus „založený na solidaritě“ může mít rovněž opačný účinek v podobě relokace dotčeného jednotlivce do členského státu poskytujícího patronát, pokud navrácení není skutečně provedeno do osmi měsíců, což způsobuje mezery v odpovědnosti, pokud jde o práva navracených osob. V rámci navrhovaného nového mechanismu solidarity jsou členské státy navíc motivovány k tomu, aby se relokace – která je nejpalčivějším, nejobtížnějším a nejnákladnějším problémem – neúčastnily, ale aby se místo toho rozhodly pro navracení osob (7). Z toho důvodu je třeba zavést závazná solidární opatření v podobě povinných kroků, jak je stanoveno ve sdělení Komise.

3.3.

EHSV vítá zkrácení období pro získání dlouhodobého pobytu pro osoby požívající mezinárodní ochrany z pěti let na tři roky, pokud se rozhodnou zůstat v členském státě, který jim tuto ochranu poskytl. Cílem je zjevně usnadnit integraci do místních komunit, ačkoli by bylo možné to považovat za omezování mobility v rámci EU, čímž se potvrzuje, že břemeno stále nesou země prvního vstupu.

3.4.

EHSV vítá navrženou koncepci spravedlivého sdílení odpovědnosti, domnívá se však, že břemeno odpovědnosti není dostatečně vyváženo odpovídající mírou solidarity.

3.5.

EHSV vítá opatření ke zlepšení koordinace mezi vnitrostátními strategiemi v oblasti azylové a návratové politiky, lituje však toho, že bylo předloženo více návrhů na koordinaci nástrojů navracení než na koordinaci azylových řízení a řízení pro přijímání uprchlíků.

3.6.

EHSV bere na vědomí obtíže, kterým čelí země EU při zajišťování úspěšných návratů, a ochotu Komise pokročit směrem ke společnému a účinnému evropskému systému pro navracení. Návrh se opírá o zlepšení operativní podpory pro návraty a stanoví, aby byli jmenováni národní koordinátoři pro navracení. EHSV vyjadřuje politování nad tím, že nejsou náležitě identifikovány problémy ve fungování programů navracení (8), v důsledku čehož bude tento přístup, považovaný za strategicky významný, záviset na ochotě ke spolupráci ze strany zemí mimo EU, ať už zemí původu, nebo tranzitu. EU by tedy měla převzít silnější úlohu ve vztahu k celkové návratové politice.

3.7.

EHSV se domnívá, že solidarita musí být automatická. Povinnosti států prvního vstupu v oblasti solidarity jsou nepřiměřené. Postupy jsou i nadále složité a zdlouhavé a neposkytují žádné záruky ohledně relokace. Existují pouze povinná řízení na hranicích bez mechanismu automatického sdílení. Opatření, jež členské státy musejí přijímat, mají posílit infrastrukturu (stany, věcná pomoc atd.), zvýšit finanční podporu nebo podpořit dobrovolné návraty. Nebyla vypracována žádná jednoznačná kritéria, jež by určila, jak budou jednotlivé země přispívat. A to je neefektivní, neboť se tak pouze zvyšuje tlak na státy prvního vstupu, navíc provádění trvá dlouho (osm měsíců), a proto hrozí nebezpečí, že se žadatelé o azyl budou skrývat. Zapotřebí je mechanismus, který bude automatičtější a umožní lepší rozdělení žadatelů mezi všechny členské státy.

3.8.

Stejně tak se EHSV domnívá, že tři různé kategorie mimořádných situací (případy tlaku či hrozby zvýšeného tlaku, případy krize a případy pátracích a záchranných operací) pro účely solidarity nepředstavují praktické řešení. Členské státy budou muset žádat o podporu v rámci některé z těchto tří kategorií. Komise určí, zda je žádost platná (na základě 21 hodnotících kritérií), a požádá jiné země o praktickou pomoc, jež může mít dvojí podobu, a sice relokaci či patronát nad návraty. Jedná se dysfunkční a časově náročný proces, neboť nejprve je nutno žádat o solidaritu, poté se formuluje stanovisko, následně může někdo přispět formou dobrovolné solidarity a teprve poté se přijme rozhodnutí o povinné solidaritě. I v případě povinné solidarity vychází rozhodnutí Komise ze stanoviska zvláštního výboru, a pokud stanovisko není kladné, nejsou přijata žádná opatření.

3.9.

EHSV je toho názoru, že kromě nepřesných definic (zejména v nařízení o řešení krizových situací a zásahů vyšší moci) není jasně vymezen ani pojem migračního tlaku, přestože je často používán v celém navrženém znění nařízení.

3.10.

I když může být myšlenka provádění návratů členskými státy podle jejich vazeb na třetí země lákavá, nemusí fungovat, protože podmínky v zemi původu se mohou měnit nebo dotčené země návraty zkrátka zakážou. Je zde také otázka toho, že se v zásadě vytvářejí podmínky zajištění; osoby, které mají být navráceny, budou nevyhnutelně zůstávat na hranicích, v důsledku čehož se země prvního vstupu změní ve velké předodjezdové středisko. V praxi dokonce není jisté, zda zrychlení řízení (jak se navrhuje v nařízení o prověřování) bude mít skutečný dopad v podobě vyššího počtu návratů, neboť navracení osob je především závislé na spolupráci třetích zemí, s nimiž musí EU ještě vyjednávat a dohodnout se s nimi (např. na udělování víz), což zvyšuje riziko porušování lidských práv, ale také tlaku doléhajícího na místní komunity.

3.11.

EHSV si je vědom toho, že jako země příslušná pro vyřízení žádosti o azyl, což je základem nového postupu řízení azylu, by mohla být určena země, v níž má přistěhovalec sourozence, v níž pracoval nebo studoval nebo v níž bylo uděleno vízum. EHSV takové rozšíření kritérií sice vítá, nicméně to pouze potvrzuje obrovskou zátěž, kterou stále nesou země prvního vstupu.

4. Připomínky k nařízení Evropského parlamentu a Rady o řešení krizových situací a zásahů vyšší moci v oblasti migrace a azylu

4.1.

EHSV vítá, že do oblasti migrace a azylu byl začleněn aspekt krizových situací a zásahů vyšší moci. Samotné definice však nepovažuje za jasné, ani za adekvátní. Ve spojitosti s neexistencí či existencí objektivních ukazatelů ve skutečnosti vytváří právní nejistotu.

4.2.

EHSV upozorňuje, že nařízení o řešení krizových situací a zásahů vyšší moci sice nabízí příležitost stanovit závaznou solidaritu, nicméně se týká spíše procesní podpory než opatření solidarity při mimořádných událostech. Solidaritu oslabují složité a byrokratické postupy nutné k jejímu provádění. Je zřejmé, že v krizové situaci nebo v situaci, kdy je vytvořen velký tlak, je třeba zajistit relokace. Kromě toho by měla být zavedena opatření, díky nimž by se předcházelo tomu, aby se členské do krizové situace dostaly.

4.3.

EHSV upozorňuje, že zavedení postupů a mechanismů k řešení krizových situací a zásahů vyšší moci v oblasti migrace a azylu by mělo být také slučitelné se základními právy a obecnými zásadami evropského a mezinárodního práva.

4.4.

Vítá skutečnost, že v době krize bude mít členský stát, jenž mechanismus aktivuje, možnost pozastavit plnění svých mezinárodních závazků (např. vyřizování žádostí o azyl) až na tři měsíce. Mělo by být rovněž možné prodloužit tento časový rámec na celou dobu trvání krize. Mohlo by proto být užitečné objasnit, jak budou tyto krizové situace určovány, a nastavit jasné referenční hodnoty toho, kdy je nebo mohla by být kapacita země přetížena.

4.5.

Vítá návrh poskytnout členským státům další čas potřebný k řešení krizové situace a zároveň zajistit účinný a rychlý přístup k příslušným řízením a právům, jakož i možnost, aby Komise povolila použití postupu pro řešení krize v oblasti azylu a postupu pro řešení krize v oblasti navracení po dobu šesti měsíců, kterou lze prodloužit až na dobu nejvýše jednoho roku. Po uplynutí příslušného období by se prodloužené lhůty stanovené v postupech pro řešení krize v oblasti azylu a navracení neměly vztahovat na nové žádosti o mezinárodní ochranu.

4.6.

Nicméně se EHSV domnívá, že omezená oblast působnosti návrhu, tj. prodloužit dobu řízení nebo řízení zrychlit, ohrožuje jeho fungování jakožto nástroje, který má být využíván v případě opatření solidarity při mimořádných událostech.

4.7.

I když EHSV soudí, že se tento návrh může stát příležitostí ke stanovení závazné solidarity, nebyl začleněn do normativní části příslušného nařízení. Proto je EHSV toho názoru, že by se návrh měl stát součástí normativní části nařízení Evropského parlamentu a Rady o řízení azylu a migrace a o změně směrnice Rady 2003/109/ES a navrhovaného nařízení (EU) XXX/XXX [o Azylovém a migračním fondu], aby se zamezilo jakékoli nejistotě i riziku jeho nepřijetí, neboť jedno nařízení nemůže existovat bez druhého.

V Bruselu dne 25. února 2021.

Předsedkyně Evropského hospodářského a sociálního výboru

Christa SCHWENG

(1) Například berlínský akční plán pro novou evropskou azylovou politiku ze dne 25. listopadu 2019, podepsaný 33 organizacemi a obcemi.

(2) Doporučení UNHCR k návrhu paktu o migraci a azylu, který předložila Evropská komise, leden 2020.

(3) Doporučení IOM pro nový pakt Evropské unie o migraci a azylu, únor 2020.

(4) SWD(2020) 207 final.

(5) Úř. věst. C 123, 9.4.2021, s. 15.

(6) Rozsudek ve spojených věcech C-715/17, C-718/17 a C-719/17 Komise v. Polsko, Maďarsko a Česká republika.

(7) Neexistují bohužel záruky proti situacím, kdy se některé vlády rozhodnou stát se hlavními aktéry navracení v rámci populistické mobilizace proti migrantům a uprchlíkům.

(8) Sdělení COM(2017) 200 final.