Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 ze dne 6. září 2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství

[COM(2020) 642 final – 2020/0289 (COD)]

(2021/C 123/10)

Zpravodaj:	Arnaud SCHWARTZ
Spoluzpravodajka:	Isabel CAÑO AGUILAR

Žádost o vypracování stanoviska	Evropský parlament, 19. 10. 2020 Rada, 20. 10. 2020
Právní základ	čl. 192 odst. 1 a článek 304 Smlouvy o fungování Evropské unie
Rozhodnutí předsednictva	28. 10. 2020
Odpovědná sekce	Zemědělství, rozvoj venkova, životní prostředí
Přijato v sekci	11. 1. 2021
Přijato na plenárním zasedání	27. 1. 2021
Plenární zasedání č.	557
Výsledek hlasování (pro/proti/zdrželi se hlasování)	254/2/7

1. Závěry a doporučení

1.1

EHSV vítá návrh Komise (1) posílit mechanismus vnitřního přezkumu stanovený v Aarhuském nařízení (2) a oceňuje jeho potenciál v tomto směru.

1.2

EHSV podporuje zavedení prioritních opatření ve čtyřech oblastech uvedených ve sdělení Komise, a sice povinnost pro členské státy úplně a správně provést požadavky na přístup k právní ochraně, jež vyplývají ze sekundárního práva EU; potřebu, aby spolunormotvůrci začlenili ustanovení o přístupu k právní ochraně do nových a revidovaných právních předpisů EU týkajících se životního prostředí; členské státy by měly provézt přezkum svých vnitrostátních právních a regulačních ustanovení, která brání v přístupu k právní ochraně nebo tento přístup omezují, a povinnost vnitrostátních soudů zaručit jednotlivcům a nevládním organizacím právo na účinnou právní ochranu podle práva EU.

1.3

EHSV však Komisi upozorňuje, že její návrh má určité mezery, které by mohly orgány využít k tomu, aby se vyhnuly odpovědnosti.

1.4

EHSV proto například nesouhlasí s návrhem Komise vyloučit akty EU, které vyžadují přijetí „vnitrostátních prováděcích opatření“, neboť existuje reálná možnost, že v důsledku tohoto vyloučení by mohlo dojít ke zneplatnění návrhu Komise, nebo ke snížení jeho účinnosti.

1.5

EHSV je rovněž znepokojen tím, že by organizace občanské společnosti měly možnost provádět přezkum až poté, co byla přijata prováděcí opatření, neboť v tom případě by byla z interního přezkumu vyloučena celá řada, ne-li většina, aktů a případů nečinnosti EU.

1.6

EHSV navzdory argumentům Komise poukazuje na to, že právně nezávazné akty EU mohou mít významný dopad jak na provádění právních předpisů EU, tak i na jejich výklad Soudním dvorem Evropské unie (SDEU).

1.7

Sociální partneři zastávají důležitou úlohu v souvislosti s otázkami životního prostředí, a EHSV proto naléhavě žádá, aby byli výslovně uznáni, co se týče přístupu k právní ochraně.

1.8

EHSV zdůrazňuje, že nové nařízení by mělo umožnit vnitřní přezkum rozhodnutí Komise o státní podpoře.

1.9

EHSV se domnívá, že aby byl soudní přezkum přístupný v praxi, je zapotřebí náležitě chránit organizace občanské společnosti před další zátěží (jako jsou dodatečné náklady a byrokratická opatření), a to jak na vnitrostátní úrovni, tak i na úrovni EU.

2. Souvislosti

2.1 Úvod do Aarhuské úmluvy a legislativního návrhu Komise

2.1.1

Úmluva Evropské hospodářské komise OSN o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (dále jen „Aarhuská úmluva“) byla přijata dne 25. června 1998 (3). Tato úmluva stanoví řadu práv pro veřejnost (pro jednotlivce a jejich sdružení) v oblasti životního prostředí. Je založena na třech pilířích:

—

Právo každého na informace o životním prostředí, které mají k dispozici orgány veřejné moci („přístup k informacím o životním prostředí“). To může zahrnovat informace o stavu životního prostředí, ale také o přijatých politikách či opatřeních nebo o stavu lidského zdraví a bezpečnosti, pokud je může ovlivnit stav životního prostředí. Žadatelé jsou oprávněni obdržet tyto informace do jednoho měsíce od podání své žádosti a bez toho, aniž by museli uvést důvod, proč je požadují. Orgány veřejné moci jsou podle úmluvy navíc povinny aktivně šířit informace o životním prostředí, které mají k dispozici;

—

Právo účastnit se rozhodování v záležitostech životního prostředí. Orgány veřejné moci musí přijmou opatření, která umožní veřejnosti a nevládním organizacím působícím v oblasti životního prostředí vyjádřit se například k návrhům projektů, které mají vliv na životní prostředí, nebo k plánům a programům, jež se týkají životního prostředí, náležitě tyto připomínky zohlednit při rozhodování a poskytnou informace o konečných rozhodnutích a důvodech, jež k nim vedly („účast veřejnosti na rozhodování v záležitostech životního prostředí“);

—	Právo na přezkum umožňující napadnout veřejná rozhodnutí, která byla učiněna, aniž by byla dodržena obě výše uvedená práva nebo právní předpisy v oblasti životního prostředí obecně („přístup k právní ochraně“).

2.1.2

EU je smluvní stranou Aarhuské úmluvy. Aarhuské nařízení přijaté v roce 2006 (4) přispívá k plnění závazků, jež z úmluvy vyplývají pro orgány a instituce EU.

2.1.3

Ve sdělení Zelená dohoda pro Evropu (5) se Komise zavázala, že „zváží revizi Aarhuského nařízení, aby se zlepšil přístup občanů a nevládních organizací, majících pochyby ohledně zákonnosti rozhodnutí s účinky na životní prostředí, ke správnímu a soudnímu přezkumu na úrovni EU“ a „přijme opatření ke zlepšení jejich přístupu ke spravedlnosti před vnitrostátními soudy ve všech členských státech“.

2.1.4

Evropská komise přijala dne 14. října 2020 legislativní návrh, kterým se mění Aarhuské nařízení (6), přičemž uvedla, že cílem je „zlepšit provádění Aarhuské úmluvy“ prostřednictvím revize mechanismu vnitřního přezkumu „ve prospěch nevládních organizací, pokud jde o správní akty a opomenutí orgánů a institucí EU“.

2.1.5

Evropská komise zdůrazňuje ve svém návrhu na základě rozsudků Soudního dvora Evropské unie týkajících se významu Aarhuské úmluvy v právním řádu EU, že na soudní a správní řízení týkající se přístupu k právní ochraně v rámci práva životního prostředí se „v zásadě“ vztahuje právo členských států. Jakékoli zlepšení přístupu ke správnímu a soudnímu přezkumu na úrovni EU tedy doplňuje přístup k právní ochraně v unijních záležitostech životního prostředí u vnitrostátních soudů členských států.

2.1.6

Vnitrostátní soudy mají povinnost poskytnout přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí podle čl. 9 odst. 2 a čl. 9 odst. 3 úmluvy, a to i při provádění unijního práva životního prostředí. Pokud však dotčené nevládní organizace odhalí nedostatky ve správních postupech přijatých na vnitrostátní úrovni, měly by se nejdříve domáhat nápravy u příslušného vnitrostátního soudu členského státu. Následně získají přístup k Soudnímu dvoru Evropské unie v rámci řízení o předběžné otázce podle článku 267 SFEU. Toto řízení se může týkat rovněž platnosti aktů orgánů EU.

2.2 Shrnutí dokumentu Evropské komise

2.2.1

Změny, které navrhuje Komise, mají zejména zlepšit možnosti nevládních organizací působících v oblasti životního prostředí požádat orgány EU, aby přezkoumaly akty, u nichž se nevládní organizace domnívají, že mohou být v rozporu s právem životního prostředí EU.

2.2.2

To by mělo podpořit otevřenost a odpovědnost, pokud jde o ochranu životního prostředí, přispět k větší transparentnosti a účinnějšímu naplňování environmentálních cílů EU, a napomoci tak k dosažení systémových společenských změn, které vyžaduje Zelená dohoda pro Evropu.

2.2.3

Tímto návrhem se mění nařízení (ES) č. 1367/2006, které Evropský parlament a Rada přijaly v roce 2006 poté, co EU v roce 2005 ratifikovala Aarhuskou úmluvu.

2.2.4

Výbor pro dohled nad dodržováním úmluvy dospěl v roce 2017 k závěru, že EU nesplnila své povinnosti týkající se přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí. Komise to chce svým legislativním návrhem napravit.

2.2.5

Legislativní návrh doprovází sdělení Komise (7), jehož cílem je usnadnit jednotlivcům a nevládním organizacím v členských státech EU přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí.

2.2.6

Celostátní a místní orgány přijímají při uplatňování práva životního prostředí EU mnoho důležitých rozhodnutí, například při udělování povolení projektům v oblasti infrastruktury nebo průmyslovým zařízením, jež by mohly znečišťovat přírodu a půdu, ovzduší nebo vodu.

2.2.7

Je důležité zlepšit veřejnou kontrolu i těchto rozhodnutí. Komise přijme opatření, která členským státům pomohou zlepšit jejich systémy odborné přípravy, sdílení informací a budování kapacit, ale je rovněž připravena podniknout právní kroky v případě porušení práva EU.

2.3 Další postup

2.3.1

Nyní je na Evropském parlamentu a Radě, aby návrh Komise projednaly a přijaly. Komise bude s oběma orgány konstruktivně spolupracovat, aby tak usnadnila přijetí revidovaného Aarhuského nařízení před zasedáním smluvních stran Aarhuské úmluvy v říjnu 2021.

3. Obecné připomínky

3.1

EHSV připomíná závěry, k nimž dospěl ve svém předchozím stanovisku Přístup k právní ochraně na vnitrostátní úrovni v souvislosti s opatřeními provádějícími právní předpisy EU v oblasti životního prostředí (8):

3.1.1

uznává, že soudržnost přístupu k právní ochraně v celé EU je nezbytným faktorem, který tvoří základ jednotného trhu, posiluje jednotné uplatňování práv vyplývajících z právních předpisů EU v celé Unii a zajišťuje nezbytnou jasnost a jistotu pro trhy a investory;

3.1.2

podporuje Aarhuskou úmluvu a její plné provedení ze strany EU a v rámci EU. Je tedy zásadní, aby smluvní strany plně schválily zjištění týkající se dodržování, která předložil Výbor pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy jmenovaný smluvními stranami;

3.1.3

v globálních souvislostech obtěžování a pronásledování obránců životního prostředí požaduje, aby se EU ujala vedoucí úlohy při usnadňování přístupu k právní ochraně;

3.1.4

společně s environmentálními nevládními organizacemi a občanskou společností upřednostňuje široký a ambiciózní přístup k oblastem, ve kterých EU může zlepšit provádění Aarhuské úmluvy a přístup k právní ochraně, a způsobům, jakými tak může učinit, v rámci orgánů EU a z jejich strany. Je také třeba se zabývat paralelním a doplňkovým postojem k přístupu k právní ochraně v rámci orgánů EU a z jejich strany, souvisejícími pokyny a činnostmi spojenými se zaváděním.

3.2

EHSV rovněž připomíná svůj postoj vyjádřený ve stanovisku Opatření EU ke zlepšení dodržování právních předpisů v oblasti životního prostředí a správy věcí veřejných v této oblasti (9), podle nějž současné nedostatky ohrožují důvěru občanů, pokud jde o účinnost legislativy EU. Po členských státech a po Komisi požaduje, aby uvolnily značné finanční prostředky, díky nimž by bylo možné zaměstnat další pracovníky, kteří by kontrolovali provádění správy a právních předpisů v oblasti životního prostředí

3.3

EHSV s odkazem na své stanovisko Konstruktivnější úloha občanské společnosti při provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí (10) opětovně vyzývá Komisi, aby:

3.3.1

se snažila zlepšit přístup občanské společnosti ke spravedlnosti (např. prostřednictvím práva organizací občanské společnosti předat věc Evropskému soudnímu dvoru, a díky specializovaným soudcům a státním zástupcům na unijní, vnitrostátní a místní úrovni);

3.3.2

umožnila jednotlivcům obracet se přímo na Evropský soudní dvůr, jako je tomu v případě Evropského soudu pro lidská práva, pokud je ohroženo provedení právních předpisů EU do vnitrostátního práva a vnitrostátní opravné prostředky byly vyčerpány;

3.3.3

zvážila možnost zavést soudní příkaz na ochranu životního prostředí týkající se jiných případů, než je stav nouze, který budou muset členské státy dodržovat, přičemž se v případě jakéhokoliv okamžitého poškození životního prostředí pozastaví činnost až do rozhodnutí soudu prvního stupně;

3.3.4

vytvořila vhodný mechanismus sloužící k tomu, aby byly pokuty za škody na životním prostředí investovány do opatření na podporu ochrany životního prostředí.

4. Konkrétní připomínky

4.1

EHSV vítá návrh Komise posílit mechanismus vnitřního přezkumu stanovený v Aarhuském nařízení a oceňuje jeho potenciál v tomto směru.

4.2

4.3

EHSV však zdůrazňuje, že tato opatření nenahrazují náležitý přístup k Soudnímu dvoru Evropské unie prostřednictvím žádosti o vnitřní přezkum ani potřebu horizontální směrnice, která by upravovala přístup k právní ochraně na úrovni členských států.

4.4

EHSV souhlasí s Komisí v tom, že mají-li být splněny cíle a sliby uvedené v Zelené dohodě pro Evropu, je nezbytné, aby členské státy EU a orgány EU důrazněji prováděly a prosazovaly právo životního prostředí EU.

4.5

EHSV proto upozorňuje Komisi, že tento návrh má problematické mezery, které by mohly orgány využít k tomu, aby se vyhnuly odpovědnosti .

4.6

EHSV připomíná Komisi, že organizace občanské společnosti včetně všech sociálních partnerů požadují, aby EU zavedla spolehlivé mechanismy pro vymáhání, které jim v případě, že orgány EU nedokáží splnit cíle týkající se životního prostředí a lidského zdraví, umožní volat tyto orgány k odpovědnosti.

4.7

EHSV se domnívá, že nebude-li tento návrh náležitě upraven, neumožní volat orgány EU k odpovědnosti a nezajistí ani dodržování závazků EU vyplývajících z mezinárodního práva.

4.8

EHSV nesouhlasí s návrhem Komise vyloučit akty EU, které vyžadují přijetí „vnitrostátních prováděcích opatření“. Existuje totiž reálná možnost, že v důsledku tohoto vyloučení by mohlo dojít ke zneplatnění návrhu Komise, nebo ke snížení jeho účinnosti.

4.9

Vzhledem k tomu, že je často nejasné, které akty EU budou vyžadovat přijetí prováděcích opatření, se EHSV domnívá, že by bylo možné zabránit prodlevám a právní nejistotě, pokud by návrh nestanovil, že organizace občanské společnosti mohou požádat o přezkum těchto aktů až poté, co budou přijata prováděcí opatření. EHSV se obává, že na základě znění návrhu by byla z interního přezkumu vyloučena celá řada, ne-li většina, aktů a případů nečinnosti EU. EHSV v této souvislosti zdůrazňuje, že přístup k vnitrostátním soudům, které mohou případně zahájit řízení o předběžné otázce, v žádném případě nenahrazuje přístup k mechanismu vnitřního přezkumu.

4.10

EHSV se domnívá, že definice správních aktů by měla být sladěna s ustálenou judikaturou Soudního dvora Evropské unie, aby se tak mechanismus vnitřního přezkumu vztahoval na všechny „právně závazné“ akty, včetně přípravných aktů, jež jsou základem pro nařízení, čímž by byla dodržena zásada předběžné opatrnosti, která má stěžejní význam pro řešení sporů v oblasti životního prostředí

4.11

EHSV se rovněž domnívá, že definice správních aktů, které podléhají správní a soudní kontrole, není vyčerpávající a je zapotřebí ji upřesnit v tom smyslu, že přezkoumány mohou být všechny správní akty týkající se životního prostředí.

4.12

EHSV se rovněž domnívá, že právně nezávazné akty EU mohou mít významný dopad jak na provádění právních předpisů EU, tak i na jejich výklad Soudním dvorem Evropské unie. I na tyto akty by se tedy měl vztahovat mechanismus vnitřního přezkumu.

4.13

EHSV rovněž zdůrazňuje, že návrh by měl umožnit vnitřní přezkum rozhodnutí Komise o státní podpoře. Jak potvrdil Soudní dvůr Evropské unie (11), Evropská komise musí při přijímání rozhodnutí o státní podpoře dodržovat právo životního prostředí EU, a je proto zcela zásadní, aby organizace občanské společnosti mohly tato rozhodnutí napadnout, pokud se domnívají, že Komise tento požadavek nesplnila.

4.14

4.15

V Aarhuském nařízení by mělo být upřesněno, že soudní přezkum prováděný Soudním dvorem Evropské unie v souvislosti s rozhodnutím o vnitřním přezkumu se musí týkat hmotněprávní a procesní zákonnosti daného rozhodnutí.

4.16

EHSV zdůrazňuje, že je zapotřebí, aby nařízení bylo ucelené v tom smyslu, že jakékoli procesní lhůty pro správní a/nebo soudní kontrolu se použijí až poté, co bude znám obsah napadeného správního aktu, jenž se týká důležité otázky veřejného zájmu, která je chráněná právem životního prostředí, a nenapravitelnosti ekologické újmy. Jen tak lze zabránit praktikám, které by mohly být v rozporu s článkem 9 Aarhuské úmluvy a judikaturou Soudního dvora Evropské unie (viz věc C-261/18, Komise v. Irsko (12)), a mohly tak vést ke svévolnému jednání.

4.17

Závěrem je třeba upozornit, že sociální partneři zastávají důležitou úlohu v souvislosti s otázkami životního prostředí, a EHSV proto naléhavě žádá, aby byli výslovně uznáni, co se týče přístupu k právní ochraně. EHSV se domnívá, že článek 11 Aarhuského nařízení je v současné době neslučitelný s čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy a že by měl být upraven tak, aby neomezoval přístup organizací občanské společnosti k právní ochraně, a to za předpokladu, že stačí, aby nevládní organizace mimo jiné usilovala o ochranu životního prostředí.

V Bruselu dne 27. ledna 2021.

Předsedkyně Evropského hospodářského a sociálního výboru

Christa SCHWENG

(1) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020PC0642&from=EN

(2) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 ze dne 6. září 2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství (Úř. věst. L 264, 25.9.2006, s. 13).

(3) Znění Aarhuské úmluvy: https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf.

(4) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006.

(5) Sdělení Komise Zelená dohoda pro Evropu – COM(2019) 640 final.

(6) COM(2020) 642 final – https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020PC0642&from=EN

(7) COM(2020) 643 final – https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020DC0643&from=EN

(8) Stanovisko EHSV Přístup k právní ochraně na vnitrostátní úrovni v souvislosti s opatřeními provádějícími právní předpisy EU v oblasti životního prostředí (sdělení) (Úř. věst. C 129, 11.4.2018, s. 65).

(9) Stanovisko EHSV Opatření EU ke zlepšení dodržování právních předpisů v oblasti životního prostředí a správy věcí veřejných v této oblasti (Úř. věst. C 283, 10.8.2018, s. 83).

(10) Stanovisko EHSV Konstruktivnější úloha občanské společnosti při provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí, (Úř. věst. C 47, 11.2.2020, s. 50).

(11) Věc C-594/18 P, Rakouská republika v. Evropská komise, ECLI:EU:C:2020:742, body 42–46.

(12) Věc C-261/18 – Komise v. Irsko (Větrný park v Derrybrien), ECLI:EU:C:2019:955, body 80 a 95.