EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 15.5.2019
COM(2019) 233 final
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ
o hodnocení 7. rámcového programu pro životní prostředí
{SWD(2019) 181 final}
7. akční program pro životní prostředí 1 ve zkratce
EU má za to, že akční programy pro životní prostředí poskytují strategické pokyny a zajišťují předvídatelná a koordinovaná opatření pro evropskou politiku v oblasti životního prostředí a změny klimatu. 7. akční program pro životní prostředí vstoupil v platnost v roce 2014 a potrvá do konce roku 2020. Stanoví vizi pro rok 2050 2 spolu s jasným popisem integrované environmentální politiky, která přispívá k udržitelnému hospodářskému růstu, zdraví a dobrým životním podmínkám lidí. Je zcela v souladu s podstatou cílů udržitelného rozvoje stanovených OSN.
Program stanoví devět prioritních cílů činnosti:
– Tři tematické priority: chránit, zachovávat a rozvíjet přírodní bohatství Unie; změnit Unii v zelené a konkurenceschopné nízkouhlíkové hospodářství účinně využívající zdroje; chránit občany Unie před environmentálními tlaky a riziky ovlivňujícími jejich zdraví a dobré životní podmínky.
– Čtyři tzv. „podpůrné prostředky“: lepší provádění právních předpisů; lepší informovanost prostřednictvím lepší znalostní základny; účelnější investice; začlenění environmentálních hledisek do ostatních politik.
– Dva horizontální prioritní cíle: zajistit, aby byla města v Unii udržitelnější, a pomoci Unii řešit mezinárodní problémy v oblasti životního prostředí a klimatu.
Na základě těchto devíti prioritních cílů uvádí 7. akční program pro životní prostředí 36 dílčích cílů a 60 konkrétních opatření, která mají provést EU a její členské státy a rovněž podniky, skupiny zaměstnavatelů a zaměstnanců a jednotlivci.
Akční programy pro životní prostředí jsou schvalovány v souladu s čl. 192 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) a za jejich plnění nesou společnou odpovědnost EU a členské státy. Toto hodnocení přihlíží ke zprávě Evropské agentury pro životní prostředí o stavu životního prostředí a konzultaci se zúčastněnými stranami.
I.7. akční program pro životní prostředí – moderní nástroj řízení pro současné environmentální problémy
Hodnocení 7. akčního programu pro životní prostředí ze strany Komise prokazuje, že program poskytuje strategický rámec, který úspěšně zavedl chápání environmentální politiky jako hnací síly zeleného růstu, zdravé planety a lepších životních podmínek jednotlivců. Za účelem stanovení priorit se sešly všechny zúčastněné strany, což EU, členským státům, místním a regionálním subjektům včetně podniků umožní, aby v oblasti tvorby environmentálních politik pracovaly účinně a efektivně. Existence referenčního dokumentu na úrovni EU, na němž se podíleli všichni, přispěla k větší soudržnosti a angažovanosti environmentálních politik EU a členských států a opatření, která jsou zaměřena na zlepšení stavu životního prostředí a dobrých životních podmínek jednotlivců.
V rámci 7. akčního programu pro životní prostředí se zvýšilo obecné povědomí o tom, že ochrana životního prostředí je spojena s udržitelným ekonomickým modelem, který vytváří pracovní příležitosti a zajišťuje prosperitu. Environmentální politika EU se vyvíjela od cílených regulačních zásahů k většímu zaměření se na začlenění environmentálního rozměru do ostatních odvětvových politik s širší perspektivou udržitelnosti, jako je balíček opatření týkajících se oběhového hospodářství 3 , rámec politiky v oblasti klimatu a energetiky do roku 2030 4 , strategie pro biohospodářství 5 a akční plán pro udržitelné financování 6 . Konsenzus, jehož bylo dosaženo s ohledem na 7. akční program pro životní prostředí, pomohl Evropě vystupovat jednotně v globálním kontextu mnohostranné spolupráce, jako je například Agenda pro udržitelný rozvoj 2030 a Pařížská dohoda o boji proti změně klimatu.
Pravidelné zprávy o stavu životního prostředí v Evropě naznačují určité zlepšení 7 . EU pravděpodobně splní své cíle v oblasti emisí skleníkových plynů a energie z obnovitelných zdrojů stanovené pro rok 2020 a vytyčila ambiciózní cíle pro rok 2030 8 . K dosažení cílů v oblasti energetické účinnosti je zapotřebí další úsilí 9 . Komise představila v souladu s Pařížskou dohodou rovněž svou vizi aktualizované strategie EU pro biohospodářství a klimaticky neutrální ekonomiky EU do roku 2050 10 . Podniky mají prospěch z oběhového hospodářství, zvyšuje se financování veřejného i soukromého sektoru v oblasti klimatu a životního prostředí, obhospodařování lesů v Evropě je udržitelnější a zvyšuje se kvalita vody ke koupání.
Stále však přetrvávají velké problémy a objevují se nové 11 . Čelíme celosvětové ekologické krizi, jelikož se blížíme k mezím možností naší planety, nebo je v některých oblastech již překračujeme. Diskusní dokument Komise nazvaný Směřování k udržitelné Evropě do roku 2030 uznává náš ekologický dluh jako hlavní deficit udržitelnosti v Evropě 12 . Tato ekologická krize má přímý dopad na zdraví jednotlivců. Mnoho evropských měst nesplňuje společně dohodnuté a právně závazné normy kvality ovzduší 13 . EU nesměřuje k splnění cíle, jímž je zastavení úbytku biologické rozmanitosti do roku 2020 a obnovení potenciálu ekosystémů k poskytování služeb. Ekologické dopady odvětví mobility a potravinového systému jsou i nadále příliš vysoké.
Zastavení těchto negativních trendů vyžaduje především trvalé úsilí o provádění stávajících právních předpisů 14 . Ačkoliv jsou opatření spojena s náklady a vyžadují značné společné úsilí, náklady v případě nečinnosti a související sociální důsledky by byly mnohem větší.
V tomto kontextu hraje 7. akční program pro životní prostředí důležitou úlohu při poskytování nástroje řízení pro tvorbu environmentálních politik v Evropě. Toto hodnocení vyzdvihuje hlavní úspěchy a nedostatky programu. Na základě této analýzy určuje hlavní získané poznatky. Celkově nebyla v této fázi provádění dosud provedena všechna opatření. Ačkoliv obecně bylo dosaženo pokroku (v některých oblastech většího, než se v 7. akčním programu pro životní prostředí předpokládalo), další úsilí je jednoznačně nezbytné.
II.Získané poznatky
Toto hodnocení 7. akčního programu pro životní prostředí určilo řadu cenných poznatků pro budoucí akční program pro životní prostředí.
·Existence strategie pro tvorbu environmentální politiky EU přináší přidanou hodnotu. 7. akční program pro životní prostředí je považován za vhodnou strategii se silnými vazbami na vnitrostátní strategie v oblasti životního prostředí. Mnoho členských států přijalo 7. akční program pro životní prostředí jako vzor pro své vlastní strategie nebo konkrétní opatření v oblasti environmentální politiky. 7. akční program pro životní prostředí proto pomohl stanovit předvídatelnější, rychlejší a lépe koordinovaná opatření v oblasti environmentální politiky. Předvídatelnost pomohla zajistit provedení opatření.
·7. akční program pro životní prostředí je obecně v souladu se zásadami řádné správy věcí veřejných. Program má pevné analytické základy a politický závazek, disponuje přiměřenými zdroji a má jasnou vizi, cíle a záměry; zajišťuje také monitorování, průběžné vzdělávání a zlepšování. 7. akční program by však měl prospěch ze strategičtějších opatření, která by měla být co nejkonkrétnější, aby bylo možné provést hodnocení, a lepšího stanovování priorit prostřednictvím omezeného souboru opatření na rozdíl od pokrytí široké škály pravidel EU v oblasti životního prostředí. 7. akční program pro životní prostředí by měl prospěch rovněž z monitorovacího mechanismu k zajištění odpovědnosti za závazky a plnění závazků, jakož i z jednoznačných a schválených ukazatelů k měření pokroku při provádění opatření.
·Zásadní význam má široké zapojení zúčastněných stran, a to jak před zahájením akčního programu pro životní prostředí, tak i po celou dobu jeho trvání. Zvyšuje se tak zapojení do programu a následných opatření. 7. akční program pro životní prostředí byl stanoven v rámci rozsáhlého konzultačního procesu a byl přijat řádným legislativním postupem (spolurozhodování). To vedlo k většímu zapojení různých zúčastněných stran a subjektů s rozhodovací pravomocí. Tato úroveň aktivní účasti před zahájením programu však mohla zůstat zachována po celou dobu trvání 7. akčního programu pro životní prostředí.
·7. akční program pro životní prostředí je do značné míry v souladu s politickým programem jak v Evropě, tak i na celém světě. Bylo by však možné učinit více pro začlenění environmentálních otázek do ostatních oblastí politiky EU. Zúčastněné strany se shodují na tom, že by akční programy pro životní prostředí měly být zcela v souladu s politickými prioritami orgánů EU a zaručovat jejich politickou odpovědnost. Toho by mohlo být lépe dosaženo propojením doby trvání akčního programu pro životní prostředí s cyklem voleb do Evropského parlamentu a dalšími klíčovými dlouhodobými strategickými rámci, jako je Pařížská dohoda a Agenda pro udržitelný rozvoj 2030.
III.Metodika hodnocení
Toto hodnocení zkoumá, do jaké míry pomohly struktura, forma a strategická úloha schváleného rámce činnosti zajistit lepší evropskou politiku v oblasti životního prostředí a změny klimatu. Přitom jsme prověřovali, co představuje vhodnou strategii a nakolik 7. akční program pro životní prostředí tato kritéria úspěchu splňuje. Celkové závěry vycházejí z této analýzy rizik spolu s posouzením dosažených cílů a provedených opatření s přihlédnutím k zásadám zlepšování právní úpravy stanoveným Komisí 15 .
V rámci hodnocení je v možném rozsahu posouzen pokrok, jehož bylo dosaženo v praxi v podobě čistšího ovzduší a vody, lepšího nakládání s odpady, menšího vystavení toxickým chemickým látkám atd., a to zejména prostřednictvím zpráv Evropské agentury pro životní prostředí. Avšak vzhledem k tomu, že se pokrok v oblasti životního prostředí obvykle projeví v delším časovém období, než je pět let, a jelikož je obtížné přisoudit pokrok konkrétnímu akčnímu programu pro životní prostředí, je cílem tohoto hodnocení posoudit přidanou hodnotu strategického rámce a společně dohodnutých priorit, jimiž se řídí tvorba environmentální politiky EU.
7. akční program pro životní prostředí je mimoto jedním z mnoha faktorů ovlivňujících environmentální politiku; není snadné zjistit, do jaké míry přispěl každý z nich. V rámci tohoto hodnocení byla položena řada hodnotících otázek s využitím základního scénáře založeného na neexistenci akčního programu pro životní prostředí. Hodnocení 7. akčního programu pro životní prostředí se týká výsledků dosažených v letech 2014–2018 a vychází z řady studií, konzultací a přezkumů, které posuzovaly dosavadní pokrok, jehož bylo s ohledem na program dosaženo.
To zahrnuje:
-konzultace se zúčastněnými stranami (on-line veřejná konzultace, veřejná pracovní setkání a cílené konzultace),
-přezkum provádění environmentální politiky ze strany Komise 16 ,
-výroční zprávy o environmentálních ukazatelích vyhotovené Evropskou agenturou pro životní prostředí (2016–2018) 17 ,
-zprávy Evropského parlamentu a Výboru regionů; včetně hodnocení provádění 7. akčního programu pro životní prostředí Evropským parlamentem (listopad 2017) 18 .
IV.Shrnutí analýzy
V návaznosti na hloubkovou analýzu můžeme vyvodit následující závěry ohledně výsledků 7. akčního programu pro životní prostředí na základě kritérií zlepšování právní úpravy 19 pro řádnou správu věcí veřejných.
1.Účelnost: Při plnění cílů 7. akčního programu pro životní prostředí jsme dosáhli určitého pokroku. 7. akční program pro životní prostředí pomohl stanovit předvídatelnější, rychlejší a lépe koordinovaná opatření v oblasti environmentální politiky. Předvídatelnost nám pomohla při jejich provádění.
V rámci analýzy provádění 60 opatření uvedených v 7. akčním programu pro životní prostředí vyvodila Komise závěr, že při plnění cílů bylo dosaženo určitého pokroku (hodnocení 3 na stupnici od 1 do 5 20 ). Největší pokrok spatřujeme u opatření souvisejících s druhým prioritním cílem, tj. přechodem na nízkouhlíkové hospodářství účinně využívající zdroje. Nejmenšího pokroku bylo naopak doposud dosaženo u opatření souvisejících s ochranou přírody, životním prostředím a zdravím a začleňováním. Nezávislá hodnocení Evropské agentury pro životní prostředí 21 poskytují podobný obrázek: i když částečně bylo dosaženo významného pokroku, v mnoha oblastech je pokrok nedostatečný. Zdá se nepravděpodobné, že budou splněny cíle související s ochranou přírody (ukazatele týkající se například živin, biologické rozmanitosti, sladké nebo mořské vody), a není jisté, zda splníme všechny cíle v oblasti životního prostředí a zdraví. EU směřuje k dosažení svého cíle stanoveného pro rok 2020, pokud jde o snížení emisí skleníkových plynů (do roku 2020 o 20 % ve srovnání s úrovněmi z roku 1990), a cíle týkajícího se energie z obnovitelných zdrojů. Je však třeba zvrátit trendy v oblasti spotřeby energie, aby bylo dosaženo cíle v oblasti energetické účinnosti stanoveného pro rok 2020.
7. akční program pro životní prostředí zvýšil politickou odpovědnost za environmentální politiku tím, že systematicky zapojuje zúčastněné strany do procesu navrhování, načež následuje její schválení Radou a Evropským parlamentem. Zúčastněné strany se shodují na tom, že program zajišťuje větší předvídatelnost politiky v oblasti životního prostředí a změny klimatu a usnadňuje koordinaci politik členských států. Skutečnost, že přijetí 7. akčního programu pro životní prostředí a období jeho provádění neodpovídá institucionálnímu cyklu Unie, však může v tomto ohledu představovat problém.
Předvídatelnost a rozsáhlé politické diskuse v rámci legislativního procesu přijímání pomohly zajistit provedení některých opatření, jako je přezkum provádění environmentální politiky, určení malých dodavatelů pitné vody, řešení problému invazních nepůvodních druhů a přijetí opatření v návaznosti na agendu Rio+20 22 , což nakonec vedlo k dosažení dohody ohledně cílů udržitelného rozvoje stanovených OSN.
Jako ve většině rozsáhlých strategií nebyla provedena některá plánovaná opatření, například strategie pro netoxické životní prostředí do roku 2018 a hlavní cíl týkající se snížení množství odpadků v moři. Zároveň byla provedena některá další opatření, jako je strategie EU pro plasty a rozšíření koncepce účinného využívání zdrojů na agendu oběhového hospodářství. Celkově je 7. akční program pro životní prostředí hodnocen na základě kritérií týkajících se řádné správy a koncepce těchto strategií příznivě 23 .
2.Účinnost: Struktura 7. akčního programu pro životní prostředí, a zejména podpůrný rámec, pomohly vytvářet synergie. Zaměření programu na lepší začleňování a provádění podporuje politická opatření, která mají dosáhnout úspor nákladů a vyšší účinnosti.
Neprovádění právních předpisů v oblasti životního prostředí stojí hospodářství EU ročně přibližně 55 miliard EUR, pokud jde o náklady na zdravotní péči a přímé náklady na životní prostředí 24 . Zjištění v rámci tohoto hodnocení ukazují řadu příkladů úspor nákladů v environmentální politice během doby trvání 7. akčního programu pro životní prostředí. Navzdory stále ambicióznějším environmentálním cílům v mnoha oblastech politiky jsou výdaje na ochranu životního prostředí v Evropě po dobu mnoha let poměrně stálé (přibližně 2 % HDP 25 ).
Od roku 2014, kdy 7. akční program pro životní prostředí vstoupil v platnost, došlo při větším začleňování environmentálních otázek k pokroku jak horizontálně (mezi jednotlivými oblastmi politiky), tak i vertikálně (mezi jednotlivými úrovněmi správy); to podporuje opatření zaměřená na dosažení úspor nákladů a zvýšení účinnosti.
Komise a členské státy se snažily zlepšit způsob, jakým shromažďují a sdílejí informace o životním prostředí 26 , tudíž umožnit jednotlivcům nalézt informace o průmyslových emisích nebo hluku ve venkovním prostředí, což snižuje zátěž podniků při poskytování informací a zajišťuje, aby správní orgány na vnitrostátní úrovni a na úrovni EU spolupracovaly účinněji. Členské státy mohly být transparentnější, pokud jde o sdílení informací, které shromažďují prostřednictvím hodnocení a činností v oblasti zlepšování právní úpravy, s cílem umožnit další synergie v rámci EU.
3.Relevance: 7. akční program pro životní prostředí se vztahuje na správné oblasti a jeho vize do roku 2050 je i nadále platná. S tím, jak se objevují nové problémy, je však třeba provést úpravy.
Panuje všeobecná shoda, že se 7. akční program pro životní prostředí vztahuje na správné tři tematické prioritní cíle, zatímco některé podpůrné faktory mohly být řešeny jasněji, například digitalizace a správa záležitostí týkajících se životního prostředí jako prostředek k zvýšení účinnosti politiky. Vize do roku 2050 stanovená v 7. akčním programu pro životní prostředí byla užitečná a je i nadále platná.
Celková struktura omezeného počtu tematických cílů podporovaná operativnějšími a specifičtějšími dílčími cíli a opatřeními pomohla dosáhnout splnění prioritních cílů. Zásada víceúrovňového akčního programu pro životní prostředí 27 je podporována a zohledňuje osvědčené postupy, objevují se však otazníky ohledně míry složitosti nebo hloubky, což ztěžuje rovněž sledování některých opatření.
4.Soudržnost: 7. akční program pro životní prostředí je do značné míry v souladu s agendou tvorby politik v oblasti životního prostředí a změny klimatu, a to v Evropě i v celosvětovém měřítku.
Jako strategie je 7. akční program pro životní prostředí vnitřně konzistentní. Stanoví program a tvoří základ každodenní činnosti Komise v oblasti životního prostředí. To se týká plánu strategického řízení i pravidelného podávání výročních zpráv o činnosti, jakož i nových iniciativ, jako je přezkum provádění environmentální politiky. Ačkoli podpůrný rámec přispěl kladně k tematickým cílům, vazby na horizontální prioritní cíle s ohledem na místní, regionální a globální problémy jsou méně zjevné.
Co se týká soudržnosti s ostatními oblastmi politiky a politickými prioritami, existuje několik jasných (a vítaných) vazeb mezi 7. akčním programem pro životní prostředí a deseti prioritami Komise, jako je společný cíl týkající se opatření v oblasti klimatu a posílení úlohy EU coby mezinárodního aktéra. Celkově se vzájemně podporují, konkrétně 7. akční program pro životní prostředí usiluje o objasnění toho, jak mohou environmentální politiky přispět k udržitelnému růstu a zaměstnanosti. Existuje řada příkladů soudržnosti mezi 7. akčním programem pro životní prostředí a ostatními oblastmi politiky, například zmínění environmentálních problémů (zejména emise uhlíku a znečištění ovzduší) ve zprávách o jednotlivých zemích v rámci evropského semestru a činnost v souvislosti s udržitelnými městy a městskou agendou). K dosažení tvorby integrovaných politik je však zapotřebí učinit více.
V 7. akčním programu pro životní prostředí by bylo například možné více zohlednit sociální otázky, a to na základě stávajících vazeb mezi environmentální a sociální politikou, pokud jde například o dopad na zranitelné skupiny, zaměstnanost, sociální začleňování a nerovnost.
7. akční program pro životní prostředí je do značné míry v souladu s mezinárodními závazky. Ačkoli byl přijat téměř dva roky před Agendou OSN pro udržitelný rozvoj 2030, předjímal (a ovlivnil) koncepci cílů udržitelného rozvoje stanovených OSN, jelikož klade důraz na to, že hospodářský a sociální blahobyt závisí na zdravé základně přírodních zdrojů. 7. akční program pro životní prostředí lze považovat za jeden z mechanismů ke splnění cílů udržitelného rozvoje, ačkoli v 7. akčním programu pro životní prostředí mohl být více zdůrazněn požadavek týkající se „spravedlivého přechodu“ stanovený v cílech udržitelného rozvoje.
5.Přidaná hodnota: 7. akční program pro životní prostředí zajistil účelnější a účinnější environmentální politiku. Zúčastněné strany jej vítají a pokládají jej za náležitou strategii se silnými vazbami na vnitrostátní strategie v oblasti životního prostředí.
7. akční program pro životní prostředí představoval „vodítko“ pro jednotlivé zúčastněné strany – na úrovni EU, na vnitrostátní úrovni a na místní úrovni – podílející se na řešení environmentálních problémů v EU. Environmentální politika často stanoví rámec, poté však v souladu se zásadou subsidiarity ukládá odpovědnost za jeho uplatňování různým úrovním správy. Tato propojená povaha environmentální politiky a decentralizovaného rozhodování částečně vysvětluje názor zúčastněných stran, že 7. akční program pro životní prostředí je cenný.
7. akční program pro životní prostředí splňuje kritéria osvědčených postupů pro vypracování strategie a je náležitě propojen s vnitrostátními strategiemi v oblasti životního prostředí v Evropě. Ačkoli zúčastněné strany obecně podporují strukturu a obsah 7. akčního programu pro životní prostředí, provádění by bylo možno posílit prostřednictvím důkladnějších mechanismů pro pravidelné hodnocení a monitorování.
V.Závěry
Komise konstatuje, že hodnocení 7. akčního programu pro životní prostředí prokazuje, že program usnadnil důležitý posun v tvorbě politiky – nyní se šířeji uznává, že ochrana životního prostředí, sociální přínosy a udržitelný hospodářský růst jsou vzájemně spojeny. Program podpořil důležité nové agendy, jako je oběhové hospodářství a cíle udržitelného rozvoje. Poprvé byla v akčním programu stanovena dlouhodobá vize pro životní prostředí, která je užitečným nástrojem tvorby politik, a to jako doplněk krátkodobějších politických cílů i jako prvek, který mohou všechny zúčastněné strany použít jako vodítko při své činnosti. Podpůrný rámec jedinečným způsobem zaměřuje pozornost a zdroje na hlavní výzvy, kterým čelíme v rámci environmentální politiky EU: nedostatečné provádění, informace, investice a začleňování. Zjištění v rámci tohoto hodnocení budou využita v budoucích rozhodnutích o následném akčním programu pro životní prostředí v souladu s čl. 192 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie 28 .