EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 31.7.2018
COM(2018) 564 final
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ
Hodnocení v polovině období týkající se nařízení (EU) č. 911/2014 o víceletém financování činnosti Evropské agentury pro námořní bezpečnost v oblasti zasahování při znečištění moře z lodí a ze zařízení pro těžbu ropy nebo plynu
{SWD(2018) 394 final}
Úvod
V souladu s článkem 7 nařízení (EU) č. 911/2014 1 musí Komise předložit Evropskému parlamentu a Radě zprávu o provádění tohoto nařízení a vypracovat hodnocení v polovině období týkající se opatření Evropské agentury pro námořní bezpečnost (EMSA) ohledně zasahování při znečištění moře z lodí a ze zařízení pro těžbu ropy nebo plynu.
Zpráva a její příloha obsahují výsledky použití příspěvku Unie, jakož i hodnocení schopnosti agentury plnit své povinnosti účelně a nákladově efektivně.
Tyto výsledky budou přínosné pro Komisi a správní radu agentury EMSA pro diskusi o jakékoli relevantní změně zaměření ohledně rozdělení zdrojů a činností v rámci tvorby ročních a víceletých programů agentury.
Souvislosti
Mořské prostředí, pobřeží a občané byli v minulosti postiženi rozsáhlými úniky ropy. Tankery, jako byly Torrey Canyon (1967), Amoco Cadiz (1978), Erika (1999) a Prestige (2002), způsobily ekologické katastrofy. Havárie ropné plošiny Deepwater Horizon (2010) v Mexickém zálivu zvýraznila velká rizika, která jsou též spojena se zařízeními pro těžbu ropy nebo plynu a průzkumnými vrty. Zvýšené povědomí o socioekonomických a environmentálních dopadech úniků ropy 2 podpořilo v průběhu času významný vývoj struktur připravenosti a reakce v členských státech a v podnicích.
Po katastrofě tankeru Prestige, která zdůraznila stávající nedostatek kapacity k odstraňování ropy na moři v Evropě v té době, bylo rozhodnuto přijmout opatření na úrovni EU a vytvořit doplňkovou kapacitu, která pomůže pobřežním státům v Evropě reagovat na velký únik ropy rychle, účinně a efektivně. Evropská agentura pro námořní bezpečnost byla v roce 2004 pověřena tímto zajištěním doplňkové kapacity pro členské státy. Neměla by nahrazovat vnitrostátní kapacity (na vnitrostátní nebo regionální úrovni), ale poskytovat potřebné doplňující možnosti v případě vážné nehody.
Po katastrofě ropné plošiny Deepwater Horizon, která se týkala ropného vrtného zařízení na moři, byla použita stejná logika, podle níž by agentura EMSA mohla zasáhnout v případě vážné nehody, aniž by nahrazovala prvotní odpovědnost odvětví těžby ropy a plynu za to, že bude mít vlastní prostředky na zásah.
V posledních letech nedošlo ve vodách EU k žádné takové závažné katastrofě zejména díky pokroku dosaženému v oblasti prevence a úrovní bezpečnosti, což je výsledkem společného úsilí soukromých zúčastněných subjektů, vnitrostátních námořních správ, mezinárodní regulace a politiky EU. Rozvoj a účinné provádění acquis EU v oblasti námořní bezpečnosti, umožňující jednotné prosazování přísných norem, přinesly změnu v oblasti případného úniku ropy a znečištění moře ve vodách EU.
Několik nehod, například potopení tankeru Agia Zoni II v řeckých vodách v září 2017, však ukázalo, že je důležité zachovat různorodou a účinnou schopnost reakce na únik ropy. Existují i důkazy o tom, že přetrvávají rizika spojená s přepravou ropy a těžbou ropy a zemního plynu na moři, neboť narůstá objem námořní dopravy a rozšiřují se průzkumná vrtání a těžba.
Činnosti agentury EMSA v oblasti zasahování při znečištění moře
Úkolem agentury EMSA podle jejího zakládajícího nařízení 3 je:
·na žádost podporovat dodatečnými prostředky a efektivně z hlediska nákladů mechanismy členských států pro zasahování při znečištění,
·poskytovat členským státům a Komisi technickou a vědeckou pomoc v oblasti znečištění moře z lodí a ze zařízení pro těžbu ropy a plynu.
Služby v oblasti zasahování při znečištění ropou
V roce 2005 byla vytvořena síť pohotovostních plavidel agentury EMSA pro zásah v případě úniku ropy, která je udržována prostřednictvím ročních zadávacích řízení. Tato služba je založena na dlouhodobém pronájmu komerčních plavidel, která jsou upravena tak, aby se stala plavidly určenými k příležitostným zásahům při úniku ropy. Pokud nemusí zasahovat při úniku ropy, vykonávají své běžné obchodní činnosti za podmínky, že zůstanou v dojezdové vzdálenosti do 24 hodin, což jim umožní v případě mimořádné události rychle zasáhnout. Služba doplňuje prostředky a mechanismy, které již byly zřízeny na vnitrostátních a regionálních úrovních.
Poté, co byl v roce 2013 mandát agentury rozšířen na zasahování při znečištění ze zařízení pro těžbu ropy nebo plynu, zvýšila agentura schopnost reakce své flotily plavidel. Toho bylo dosaženo především přidáním zařízení pro rozstřik dispergačního činidla na některé mechanismy v oblastech, kde pobřežní státy tuto techniku akceptují, nebo zvýšením kapacity plavidel v oblasti zacházení s prostředím s výpary a nebezpečím výbuchu 4 . Agentura dala k dispozici zásoby dispergačního činidla a systémy pro jeho použití na moři, které jsou určeny především pro případy velkého znečištění pocházejícího ze zařízení pro těžbu ropy a plynu, ale mohou být použity rovněž v případě znečištění z lodí.
Další krok ve vývoji schopnosti reakce agentury představuje provádění programu služby asistence se zařízením. Tento program byl zaměřen na to, aby se soubor nástrojů agentury EMSA pro zasahování při znečištění stal mnohem rozmanitějším díky poskytování specializovaných samostatných zařízení. Od roku 2016 byla v Severním moři a v Baltském moři zřízena dvě skladiště takových zařízení.
Na konci roku 2016 zajišťovala schopnost agentury EMSA zasáhnout při znečištění ropou tato zařízení:
·sedmnáct plně vybavených pohotovostních plavidel určených k zásahu v případě úniku ropy, a sice pro mechanické odstraňování ropy, z nichž čtyři jsou navíc vybaveny funkcí rozstřiku dispergačního činidla,
·čtyři zásobní sklady dispergačního činidla,
·dvě skladiště služby asistence se zařízením.
Rozmístění zařízení agentury EMSA pro zasahování při znečištění na konci roku 2016 ukazuje obrázek 1.
Obrázek 1: Rozmístění zařízení agentury EMSA pro zasahování při znečištění v evropských vodách na konci roku 2016
Zdroj: EMSA
Služba CleanSeaNet
Vedle úniků ropy způsobených nehodami je hlavním zdrojem znečištění moře – který je sice méně viditelný, ale nikoli méně škodlivý – nezákonné, ať už náhodné nebo úmyslné, vypouštění ropy (a dalších látek) do mořského prostředí. S přijetím směrnice (ES) č. 35/2005 o znečištění z lodí 5 byla úloha odhalování úniků, včetně nezákonného vypouštění do moře, začleněna do činností agentury EMSA jako součást její schopnosti reakce. V důsledku toho byla v roce 2007 zřízena satelitní služba pro odhalování a monitorování úniků ropy CleanSeaNet.
Je-li ve vnitrostátních vodách odhalen možný únik ropy, je do příslušné země zaslána výstražná zpráva. V případech úniků ropy s vysokou úrovní výstrahy může námořní podpůrná služba agentury EMSA vyzvat pobřežní stát, aby zajistil přijetí výstrahy a aby nabídl další podporu. Analyzované snímky jsou k dispozici vnitrostátním kontaktním místům v téměř reálném čase, do 30 minut poté, co družice získá snímek. Služba zahrnuje identifikaci potenciálních znečišťovatelů spojením snímku pořízeného družicí s informacemi o lodním provozu. Poté, co vnitrostátní orgán obdrží rozšířené informace, rozhodne o vhodné operativní reakci, například o vyslání takového prostředku, jako je letadlo, aby zkontrolovalo oblast a ověřilo únik, nebo o žádosti o prohlídku plavidla v nejbližším přístavu.
Činnosti týkající se nebezpečných a škodlivých látek
Pokud jde o chemické znečištění z lodí, potřeba řešit rizika spojená s tímto druhem znečištění vedla ke konzultacím s členskými státy a Komisí a k rozhodnutí, že zásah agentury EMSA by se měl zaměřit na rychlé poskytování odborných informací a poradenství o chemických látkách během mimořádné události s cílem podpořit rozhodovací proces jakékoli žádající strany. Největší výzvou, které zasahující subjekty při úniku chemických látek čelí, je totiž přístup k údajům o nákladu a odborné poradenství v oblasti reakce na mimořádné události, včetně krátkého posouzení rizika, jelikož chemické látky jsou přepravovány nejen jako volně ložený náklad, ale i v balících a mohou spolu při kontaktu reagovat.
Účel nařízení (EU) č. 911/2014
Komise podpořila tento soubor opatření v oblasti zasahování při znečištění moře a uznala, že agentura by měla mít možnost přijímat dlouhodobé finanční závazky s cílem poskytovat Komisi a členským státům přiměřenou a udržitelnou operativní podporu prostřednictvím služeb poskytovaných průmyslovými podniky. Komise proto v roce 2005 navrhla 6 vytvoření víceletého finančního rámce pro činnosti agentury v oblasti zasahování při znečištění. První finanční krytí na období 2007–2013 činilo 154 milionů EUR. Krytí na současné období 2014–2020 činí 160,5 milionu EUR, což je o něco více proto, aby mohlo být zajištěno rozšíření mandátu na zařízení pro těžbu ropy a zemního plynu.
Cílem víceletého výhledu stanoveného v nařízení (EU) č. 911/2014 bylo poskytnutí právní jistoty a stabilního rámce, aby agentura mohla uzavírat víceleté smlouvy s podniky jak v souvislosti s pohotovostními plavidly určenými k odstraňování úniků ropy, tak pro organizaci sítě CleanSeaNet.
Výsledky hodnocení v polovině období
Analýza provedená Komisí a podpořená externí studií 7 ukázala, že se agentura EMSA v souladu se svým mandátem na doplnění kapacity členských států a také s přihlédnutím ke zdrojům podniků soustřeďovala na činnosti, které doplňovaly stávající zdroje a současně byly nákladově efektivní. V konkrétním případě rizik spojených se zařízeními pro těžbu ropy a zemního plynu, kdy jde o potenciálně větší množství a dlouhodobé uvolňování unikající ropy 8 , byla agentura schopna přizpůsobit svou schopnost reakce potřebám v případě těchto úniků.
Je třeba ještě zdůraznit, že analýzu omezoval problém s posouzením účinnosti, efektivnosti, významu a přidané hodnoty kapacity, která má v zásadě pokrývat rozsáhlé úniky ropy, a z tohoto důvodu je aktivována až při vážné nehodě.
Pokud jde o hodnocení socioekonomického a ekologického dopadu činnosti agentury EMSA na evropské úrovni, mělo by být posuzování rozsahu socioekonomických a ekologických škod, jimž lze zabránit díky zásahovým službám agentury EMSA, bráno v úvahu s maximální opatrností, protože předchozí případy ukazují, že existují velké rozdíly mezi odhadovanou výší škod a skutečnými škodami, za něž byly poskytnuty náhrady 9 .
Služby v oblasti zasahování při znečištění ropou
Vzhledem k významnému finančnímu krytí vyčleněnému na síť pohotovostních plavidel určených k odstraňování úniků ropy, která představují větší část rozpočtu agentury EMSA na zasahování při znečištění, bylo vyvinuto zvláštní úsilí na analýzu účinnosti této kapacity. Pokusy o posouzení nákladové účinnosti stávajícího modelu pronajímaných plavidel naznačují, že činnosti agentury EMSA v oblasti zasahování při znečištění ropou jsou nákladově účinné ve srovnání s hospodářskými důsledky, které by vyplývaly z neexistence její schopnosti náležitě se vypořádat s únikem ropy a zabránit mu dostat se k pobřeží 10 . Dále lze dojít k závěru, že agentura EMSA plní požadavky svého mandátu v rámci rozpočtu (a až do jeho výše), který je pro tento účel vyčleněný, nákladově efektivním způsobem. Tento závěr vychází ze skutečnosti, že úrovně služeb, které v současné době agentura poskytuje, by za použití žádného proveditelného alternativního modelu popsaného v externí studii nemohlo být dosaženo s nižšími náklady.
Tento závěr je podpořen různými hodnoceními činností agentury EMSA v této oblasti, jakož i zpětnou vazbou od zúčastněných subjektů. Byla potvrzena přidaná (provozní) hodnota takového rámce. Technické specifikace služby odstraňování ropy na moři poskytované prostřednictvím sítě pohotovostních plavidel určených k odstraňování úniků ropy byly uznány za vhodné.
Následující tabulky ukazují, jak schopnost agentury EMSA doplňuje schopnost vnitrostátních kapacit. Podle svého mandátu se agentura soustřeďuje na prostředky určené k únikům značného rozsahu, což je investice, které by členské státy nemohly na vnitrostátní úrovni dosáhnout.
Tabulka 1: Plavidla členských států a agentury EMSA pro zasahování při znečištění ropou
|
Počet plavidel |
Kapacita uskladnění (m3) |
|||
|
Kapacita uskladnění |
Členské státy a ESVO (ČS) |
EMSA |
ČS |
EMSA |
|
< 200 m3 |
172 |
0 |
8 861 |
0 |
|
200 m3 – 700 m3 |
56 |
0 |
17 311 |
0 |
|
700 m3 – 1 500 m3 |
23 |
1 |
24 935 |
997 |
|
> 1 500 m3 |
19 |
17 |
70 553 |
62 475 |
V souladu se svým mandátem uzavřela agentura EMSA smlouvy na plavidla k odstraňování ropy s velkou kapacitou uskladnění, čímž zajistila méně častou potřebu zajíždět do přístavu za účelem vykládky odstraněné ropy, a optimalizovala tak dobu odstraňování ropy na moři. Jinými slovy, sedmnáct plavidel agentury se téměř rovná kapacitě uskladnění všech plavidel srovnatelné kapacity členských států.
Tabulka 2: Zařízení členských států a agentury EMSA pro zasahování při znečištění ropou
|
Množství |
||
|
Členské státy |
EMSA |
|
|
Systémy zadržení a odstraňování ropy |
16 |
12 |
|
Přepadové plovoucí bariéry |
2 |
2 |
|
Protipožární plovoucí bariéry |
1 |
8 |
|
Sběrná ramena |
12 |
19 |
|
Dispergační činidlo (tuny) |
přibl. 3 500 |
800 |
Důležité je, že studie podporující hodnocení rovněž ukázala, že existence služeb agentury EMSA v oblasti zasahování při znečištění ropou doplňujících vnitrostátní a soukromé zdroje podle všeho nemá nepříznivý dopad na úroveň připravenosti členských států EU a zemí ESVO. Během analyzovaného období zůstala stabilní a zdá se, že až do roku 2020 se tento trend nezmění.
Služba CleanSeaNet
Pokud jde o službu CleanSeaNet pro satelitní odhalování úniků ropy, vyplývá z hodnocení, že je významná a poskytuje členským státům užitečný nástroj. Její ideální umístění je na úrovni EU, zahrnuje vody všech evropských i jiných moří a poskytuje velkou přidanou hodnotu. Zajišťuje jednotné posouzení a přehled trendů ve vypouštění a odrazující účinek programu pro monitorování úniků. Je relevantní pro potřeby a současné trendy vzhledem k přetrvávající míře úmyslného vypouštění nebo náhodného unikání ve vodách EU. Navíc společně s prováděním programu Copernicus pro pozorování Země je v souladu s rozsáhlým souborem dalších politik EU souvisejících s námořním dohledem.
Využívání družic spravovaných Evropskou kosmickou agenturou přineslo službě podstatné snížení nákladů, neboť licence jsou k dispozici zdarma. V období 2014–2016 se náklady na službu na sledovaných 1 000 km2 snížily přibližně o 22 %. Od druhé poloviny roku 2016 objednává agentura EMSA poměrně více produktů pozorování Země družicí Sentinel-1 a to se má v příštích letech ještě zvýšit. Pomocí družic Sentinel 1-A a 1-B může služba CleanSeaNet zajistit lepší satelitní pokrytí a zároveň snížit náklady na službu.
Pokud jde o dopad služby CleanSeaNet z hlediska odstrašujícího účinku, bylo celkovým trendem po větší část posledního desetiletí, jak ukazuje obrázek 2, meziroční snižování počtu úniků odhalených na milion sledovaných km2. Výrazný každoroční pokles v období 2008–2010 se shodoval s hospodářským útlumem, jakož i se zvyšováním povědomí o otázkách souvisejících se znečišťováním moře a zlepšením poskytování přístavních přijímacích zařízení na celém kontinentu, zatímco pokles v období 2010–2015 je pozvolnější.
V roce 2016 se tento trend obrátil a počet odhalených možných úniků vzrostl. Existuje celá řada možných příčin, proč se zřejmě tento trend v roce 2016 obrátil: zavedení družic Sentinel-1, což vedlo ke zlepšení schopnosti odhalování, optimalizace plánování sítě CleanSeaNet a v menší míře nárůst přepravního objemu, což možná způsobilo nárůst případů odhalení.
Obrázek 2: CleanSeaNet 2008–2016: trendy v odhalených možných znečištěních
Zdroj: EMSA
Činnosti týkající se nebezpečných a škodlivých látek
Pokud jde o činnosti související s nebezpečnými a škodlivými látkami, které představují menší část využití příspěvku Unie, dochází hodnocení k závěru, že i když veřejnost je o těchto činnostech informována méně, jsou tyto činnosti, zaměřené většinou na poskytování odborných informací pro řešení mimořádných chemických událostí, důležité a členské státy je považují za cenné. V průměru aktivují členské státy tuto odbornou službu agentury EMSA pětkrát ročně.
Závěry
Hodnocení v polovině období dospělo k závěru, že agentura EMSA vytvořila a udržuje komplexní program pro zjišťování, připravenost a reakci na znečištění v souladu se svým mandátem na rozšíření kapacity pobřežních členských států EU/ESVO při zásazích při rozsáhlých nehodách. Činnosti agentury EMSA v oblasti zasahování při znečištění mají přidanou hodnotu a jsou dnes stále významné a v souladu s preventivními přístupy na úrovni EU a dalšími politikami EU, jako je politika civilní ochrany. V případě politik byla určena jedna oblast, kde lze dosáhnout zlepšení s cílem poskytnout členským státům v případě mimořádné události zvýšenou podporu, a to možnost usnadnit financování nákladů na přepravu zařízení pro zásah při znečištění pomocí mechanismu civilní ochrany EU 11 .
Činnosti agentury EMSA v oblasti zasahování při znečištění rozhodně přispívají k lepší ochraně mořského prostředí, pobřeží a občanů, než jaká existovala před zavedením těchto opatření. V rámci daného finančního krytí stanoveného v nařízení (EU) č. 911/2014 byla agentura schopna přizpůsobit svou strategii využíváním synergií a upřednostňováním činností, aby zajistila plnění mandátu rozšířeného na pokrytí možných úniků ze zařízení pro těžbu ropy a zemního plynu.
Bez ohledu na tyto pozitivní výsledky zahájí agentura EMSA v letech 2018–2019 na základě doporučení své správní rady další hodnocení rizik. Agentura bude spolupracovat s regionálními a vnitrostátními orgány na provedení určitého zátěžového testu stávajících kapacit s cílem určit potřeby týkající se možností reakce z hlediska dlouhodobějšího vývoje. Do budoucnosti může mít vliv na provádění činností agentury EMSA v oblasti zasahování při znečištění poslední revize mandátu 12 agentury EMSA za účelem podpory spolupráce v oblasti pobřežní stráže s Evropskou agenturou pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex) a Evropskou agenturou pro kontrolu rybolovu. Tato spolupráce vyžaduje zejména zkoumání možného sdílení prostředků. Agentura EMSA vyzkoušela při plnění svého mandátu několik typů lodí. V souvislosti s operacemi zahrnujícími více úkolů by mohla přispět tím, že poskytne některá víceúčelová plavidla, která budou schopna vykonávat funkce pobřežní stráže, kontroly rybolovu a zásahu při znečištění ropou, ke sdílenému využívání společně s příslušnými orgány.
Pokud jde o samotné nařízení ((EU) č. 911/2014), které zavedlo víceleté finanční krytí na období 2014–2020 a jehož platnost po uplynutí tohoto období skončí, osvědčilo se jako užitečný nástroj umožňující agentuře vykonávat její činnosti v oblasti připravenosti a reakce na znečištění. Složitá povaha některých těchto činností, spolu s potřebou uzavřít víceleté smlouvy s podniky, vytvořila počáteční potřebu právní jistoty a dlouhodobějšího finančního výhledu. Nařízení umožnilo agentuře využívat jednorázové investice do plavidel s montážní úpravou pro služby v oblasti odstraňování ropy a vytvářet úspory z rozsahu u satelitních služeb.
Vzhledem k vyspělosti činností a zejména k dosavadním zkušenostem s procesem zadávání zakázek v případě víceletých smluv se potřeba takového samostatného finančního nařízení (a samostatné rozpočtové položky) v rámci příštího víceletého finančního rámce (2020–2027) nejeví jako nezbytná pro zajištění udržitelnosti operativních služeb.
Rozpočet na další financování těchto činností s přihlédnutím k současným a budoucím rozpočtovým omezením zůstane nedílnou součástí roční dotace Unie. Právním základem této akce je celkový mandát agentury EMSA a přesný rozsah činností je definován v souvisejících akčních plánech a pracovním programu agentury. To zajišťuje kontinuitu jejích opatření v oblasti zásahů při znečištění moře z lodí a ze zařízení pro těžbu ropy nebo plynu.
Například studie zveřejněná organizací Fundación Barrie de la Maza o dopadu úniku ropy z tankeru Prestige v roce 2003 odhadla, že operace na úklid pobřeží stála zhruba 2,5 miliardy EUR, přičemž během prvních dvou let bylo vynaloženo přibližně 2,2 miliardy EUR. Celkovou ekonomickou škodu za deset let odhadli různí autoři (Odborné sdružení ekonomů Galície) na přibližně 5 miliard EUR.
Například při nehodě tankeru Erika byla celková škoda způsobená nehodou odhadnuta v různých studiích na 1 370 milionů EUR, zatímco podle vyplacené náhrady se celkové uznané škody pohybovaly na úrovni 322,5 milionu EUR.
Ve srovnání s průměrnou cenou za tunu ropy odstraněné na pevnině ve výši 5,744 EUR (na základě dostupných údajů o historických nákladech) činí celková cena za tunu při použití plavidel agentury EMSA na odstraňování ropy na moři 287 až 681 EUR za tunu, a je tedy dvacetkrát až osmkrát nižší.