EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 11.4.2018

COM(2018) 178 final

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

o strategii v oblasti IT pro celnictví

1.ÚVOD

Ve svém sdělení ze dne 21. prosince 2016 (dále jen „sdělení o správě“) 1  
Komise připomněla základní cíl celního kodexu Unie 2  vytvořit hladké a účinné celní postupy po celé Unii na základě využití potenciálu digitálních nástrojů. Celní orgány by měly pracovat zcela bezpapírově. Cílem je zjednodušit dovolený obchod a zároveň umožnit celním správám zajistit dodržování právních předpisů.

Ve sdělení o správě Komise též nastínila výzvy, kterým Komise a členské státy čelí při poskytování nákladově efektivních informačních řešení v celé EU na podporu celních předpisů Unie. V reakci na tyto výzvy Komise navrhla přezkum architektury, správy a financování informačních sítí a databází v celní oblasti a jejich vztahu s dalšími sítěmi v EU.
Rovněž navrhla posoudit přidanou hodnotu a možné dlouhodobé přínosy vyplývající z vytvoření stálé struktury pro správu informační infrastruktury včetně možné součinnosti se stávajícími agenturami v souvislosti s přípravou příštího víceletého finančního rámce.

To bylo projednáno v Radě během roku 2017 a na základě jednání byly dne 7. listopadu 2017 přijaty další závěry Rady vyzývající Komisi a členské státy k provedení pracovního programu celního kodexu Unie pro oblast IT, který je hlavní prioritou, a podrobnějšímu prozkoumání nových přístupů k vývoji a provozování celních informačních systémů.

V květnu 2017 však Rada již vyzvala Komisi, aby do konce roku 2017 podala zprávu 3 o pokroku učiněném při posuzování otázky stálé struktury. Tuto specifickou výzvu je nutno vykládat v souvislosti s dalšími výzvami Rady 4 adresovanými Komisi a členským státům, aby společně vypracovaly ucelenou strategii týkající se celních informačních technologií. Rada konkrétně vyzývá k:

-„vypracování strategie pro strukturu, vývoj, řízení a financování celních systémů informačních technologií při zohlednění povinností rozdělených mezi Komisi a členské státy s ohledem na vyvíjení systémů informačních technologií vyžadovaných pro provádění právních předpisů EU“ (do konce roku 2017),

-„vypracování komplexní střednědobé a dlouhodobé strategie pro celní IT systémy“ s cílem umožnit efektivní provádění celního kodexu Unie, „přičemž se mimo jiné zváží využití trvalé struktury pro řízení IT infrastruktury a zohlední již vyvinuté či zavedené IT systémy.“

Tato zpráva je odpovědí Komise na výzvu Rady podat zprávu o pokroku učiněném v souvislosti s požadavkem Rady týkajícím se „stálé struktury“ a vysvětluje současný přístup k realizaci opatření navazujících na provádění celního kodexu Unie. Jejím účelem je dále poskytnout informace k nadcházejícímu jednání o víceletém finančním rámci prostřednictvím vysvětlení významu financování na úrovni EU pro vývoj a provozování celních informačních systémů.

Pokud jde o výzvu Rady týkající se vypracování střednědobé a dlouhodobé strategie implementace celních informačních technologií, Komise dokončuje analýzu, na základě níž bude moci vypracovat návrhy další generace programů financování, zejména financování činností týkajících se informačních technologií v celní a daňové oblasti na úrovni EU. Uvedená analýza ovlivní varianty strategie. Tyto návrhy by měly být vypracovány během roku 2018 a budou předloženy v rámci příprav příštího víceletého finančního rámce.

2.CELNÍ RÁMEC EU

EU je velký obchodní blok závislý na volném pohybu zboží přes hranice celní unie oběma směry, který doplňuje volný pohyb dotčeného zboží v oblasti jednotného trhu. V roce 2016 dovoz a vývoz dohromady tvořily zhruba 3,5 bilionu EUR, což zdůrazňuje význam obchodu a hladkého fungování celní unie pro prosperitu EU. Výše uvedený objem představoval téměř 300 milionů dovozních a vývozních prohlášení (JSD – jednotný správní doklad).

Čas věnovaný odbavování zboží na celnicích a rychlost a spolehlivost této činnosti jsou stěžejními faktory produktivity a konkurenceschopnosti. Studie skutečně ukazují, že 10% zkrácení doby tranzitu a odbavení na celnici může vést k růstu obchodu ve výši 2,5 až 5 %, a to znamená, že je důležité mít dobře koncipované a rychlé postupy celní kontroly.  5   6

EU již zastává významné postavení na základě dlouhodobého společného úsilí zaměřeného na posilování a modernizaci celních postupů. Cílem soustavné práce na celním kodexu Unie a jeho provádění je dále posílit EU v této oblasti.

Celní právo EU je kodifikováno v celním kodexu Unie (a souvisejících aktech a opírá se o pracovní program pro oblast IT 7 ) a je přímo použitelné v členských státech, což odráží výlučnou pravomoc EU v této oblasti. Celní orgány uplatňují stejná základní pravidla a každý členský stát je závislý na tom, zda ostatní členské státy budou plnit svoji úlohu při výběru příjmů a zákonné ochrany. Tato vzájemná závislost vyžaduje úzkou spolupráci.

V současné době celní informační technologie a politika v EU vycházejí z rozhodnutí o „elektronickém celnictví“ 8 , které přijaly Rada a Evropský parlament v roce 2008, a z ustanovení celního kodexu Unie. Rozhodnutí o elektronickém celnictví stanoví základy spolupráce členských států a Komise na vývoji, budování a provozování systémů, o které se opírají celní operace. Tyto systémy zahrnují různé celní procesy, včetně zpracování prohlášení, pohybů zboží a toku informací mezi správami. Jejich součástí je také několik společných databází.

Právě tato politika „elektronického celnictví“ vedla k současnému stavu vývoje
celních informačních technologií a je základem sedmnácti různých iniciativ stanovených v pracovním programu celního kodexu Unie, které se v současné době dokončují 9 . Vychází z představy, že různé prvky IT jsou rozděleny na unijní a neunijní složky, které společně vytvářejí informační ekosystém.

-Komise vyvíjí schválené unijní složky, které jsou financované z programu Clo 2020 10 11 . Uvedené unijní složky mohou být začleněny do centralizovaného modelu provozovaného Komisí či použity v distribuovaných systémech provozovaných členskými státy. Komunikaci mezi systémy v Unii zajišťuje unijní síťová složka známá pod zkratkou CCN/CSI. Panevropské a centrální systémy provozované Komisí pro celní Unii se skládají z přibližně třiceti vzájemně provázaných systémů, pro něž je klíčové zabezpečení a výkonnost. V roce 2017 si systémy vyměnily zhruba 500 milionů zpráv, dostupnost systémů, které umožňují rychlé provádění celních postupů potřebné pro podporu obchodu, přesahovala 99 % a roční náklady dosahovaly 70 milionů EUR.

-Neunijní složky vyvíjejí, provozují a financují členské státy. To zahrnuje přirozené součásti distribuovaných systémů navržených na úrovni EU. Tyto součásti musí samozřejmě splňovat právní ustanovení celního kodexu Unie.

Za použití tohoto rámce byl postupně vytvořen sofistikovaný informační ekosystém.
Je vyspělý, vhodný pro daný účel a spoléhá na odpovídající financování unijních složek, na nichž členské státy závisejí, na úrovni EU. Je též závislý na tom, že členské státy financují svoji součást ekosystému a zejména neunijní složky.

3.VÝZVY

I přes hojné využívání informačních technologií ve stávajících celních procesech představuje celní kodex Unie skokovou změnu v integraci a potenciální úspory z důvodu vyšší efektivity. Důvodem je
souběžné zjednodušení a digitalizace procesů potřebných na podporu plné integrace celnictví po celé EU. Navíc s prováděním jsou spojeny náklady a tyto náklady je třeba při rozhodování o optimálních mechanismech k dosažení cílů porovnávat s přínosy.

3.1.Správa a architektura

Správa činnosti v oblasti IT se opírá o řadu orgánů, které spolu vzájemně spolupracují a které hájí zájmy Komise, členských států a obchodu, konkrétně se jedná o skupinu pro celní politiku (CPG), koordinační skupinu pro elektronické celnictví (ECCG), kontaktní skupinu pro obchod (TCG), skupinu pro politiku obchodu (BCG), koordinační skupinu pro provádění strategie řízení rizik (RIMSCO) a výbor pro program Clo 2020.

Provádění celního kodexu Unie ukázalo, že proces navrhování a zavádění celních informačních systémů v EU vyžaduje čas a úsilí. Povahu úkolu dokládají různé hybridní dohody, v nichž se některé členské státy buď rozhodly nasadit místní verze ústředních systémů (často v důsledku obav ohledně interakce s vnitrostátními systémy a priorit), nebo trvají na tom, aby EU vytvořila společná řešení pro neunijní součásti, která použijí pouze tyto členské státy (často vlivem nákladových aspektů).

K náročnosti provádění přispívá snaha o dosažení ještě větší míry integrace a interoperability celních informačních systémů a zároveň posílení standardizace datových prvků a procesů v rámci informačních systémů zakotvená v celním kodexu Unie. V této souvislosti neexistuje žádný strukturální mechanismus, který by pomohl členským státům majícím problémy s prováděním.

Dlouhodobá řešení potřeb v oblasti celní správy budou muset zohlednit orientaci na ještě větší interoperabilitu vládních služeb, aby bylo možné dosáhnout plných přínosů, které by pokročilá datová analytika měla přinést.

Tento čím dál více meziodvětvový pohled na budoucnost politiky IT se opírá o Digitální agendu 12 se záměrem sdílet společné informační služby a řešení. Správa a architektura budou též muset řešit soustavný a rychlý vývoj technologií, jako je tzv. „blockchain“, a další inovace, které mohou významně ovlivnit formu zaváděných informačních struktur z dlouhodobého hlediska a optimálních mechanismů realizace.

Správní procesy proto musí probíhat v rámci jasné a uznávané celkové architektury celního informačního ekosystému, jelikož jen tak lze zajistit soudržnost celé struktury. Právě v této souvislosti se členské státy v roce 2017 vyjádřily k budoucím výzvám v pracovních skupinách Komise i Rady. Tato zpráva odráží informace získané v uvedeném období a popisuje stávající stav.

3.2.Problémy v oblasti financování a zdroje financování

3.2.1    Úroveň EU (unijní složky)

Vývoj a provozování informačních systémů mohou být nákladné. Komise má na období 2015 až 2020 rozpočet zhruba ve výši 380 milionů EUR v rámci programu Clo 2020, což zdůrazňuje rozsah a ambice projektů IT v souladu s celním kodexem Unie i prostředky, které EU do zřízení a provozu celních informačních systémů již investovala. Komise tyto prostředky používá v důsledně kontrolované struktuře zahrnující síť externích dodavatelů a dohody o spolupráci s členskými státy. Současný model Komise je tudíž optimalizovaný a do značné míry využívá řízení týmů externích dodavatelů.

Uvedené prostředky se využívají na vývoj nových systémů a provozování stávajících centralizovaných systémů a sítí opírajících se o specializovaná datová centra zahrnující ústřední útvar Komise pro oblast IT (GŘ pro informatiku) a útvar Komise pro celní politiku, GŘ pro daně a celní unii. S tím, jak roste úloha IT při provádění celní politiky, se zvyšuje i význam ústřední úlohy útvarů Komise jak při provozování ústředních systémů, které spočívá v každodenních provozních povinnostech v reálném čase při výkonu práva EU, tak při koordinaci činnosti členských států. Aby vše dobře fungovalo, jsou zapotřebí dostatečné zdroje a úzké partnerství s členskými státy.

3.2.2    Úroveň členských států (neunijní složky)

Z pohledu členských států největší obavy vzbuzují náklady na jejich operace v oblasti IT. Mnohé z nich znepokojují vnitrostátní složky, které se vytvářejí 28krát, a tudíž nepřinášejí velkou hodnotu pro daňové poplatníky kvůli násobení nákladů s tím spojených. Pro některé členské státy tento problém zhoršuje skutečnost, že jsou závislé na komerčních dodavatelích, u nichž mají nedostatečnou kupní sílu k tomu, aby mohly získat nejlepší ceny.

Aspekty financování jsou vnímány různě, jelikož ne všechny členské státy mají stejný objem přenosu na vývozu a dovozu, což narušuje jejich analýzu nákladů a přínosů, pokud vychází z čistě národních hledisek. Navíc, přestože všechny členské státy obdrží procento cla na základě vlastních zdrojů, které vyberou (20 %), obchodní toky do Unie a z ní se zpravidla koncentrují na několika místech. Téměř 80 % dovozních prohlášení je tak učiněno pouze ve třech členských státech. To také ovlivňuje uvažování členských států. A v neposlední řadě, mnoho celních správ namítá, že dostávají jen část z uvedených 20 %, která mají pokrýt náklady na vybírání.

Je jasné, že v porovnání s vytvořením ústředních nebo i distribuovaných systémů vyvíjených Komisí ve spolupráci s členskými státy by náklady na samostatné a nekoordinované činnosti členských států pravděpodobně byly výrazně vyšší. Studie provedené pro Komisi vskutku ukázaly, že největších úspor lze dosáhnout, pokud budou členské státy spolupracovat na vývoji, provozu a údržbě z 35 až 53 %, jestliže se zapojí minimálně
deset členských států 13 . Situaci komplikuje skutečnost, že členské státy mají rozdílné obchodní modely pro tvorbu vnitrostátních složek a jsou též v odlišné pozici s ohledem na váhu stávajících systémů. Některé členské státy mají významné interní odborné znalosti v oblasti IT, zatímco jiné více využívají poskytovatele třetích stran.

3.3.Politická omezení

Uvedené problémy je třeba vnímat v souvislosti s potřebou realizovat systémy a jejich architekturu v souladu s celním kodexem Unie a jeho pracovním programem.
Přestože valná většina práce bude dokončena do roku 2020, několik nových systémů přijde na řadu po tomto datu, stejně jako určitá rozšíření a aktualizace stávajících systémů. V zájmu zajištění ucelené a plně integrované struktury ve všech členských státech a zahrnutí všech systémů bude tato práce s největší pravděpodobností pokračovat až do roku 2025. To rovněž zdůrazňuje, že je zapotřebí evoluční přístup k minimalizaci rizik spojených s celními postupy vzhledem k významu stávajícího informačního ekosystému pro každodenní fungování celní unie. Současnou celkovou situaci z hlediska provádění celního kodexu Unie, včetně příslušných informačních systémů a lhůt jejich realizace, stanoví nedávná zpráva Komise o provádění celního kodexu Unie a výkonu pravomoci k přijímání aktů v přenesené pravomoci v souladu s článkem 284 kodexu 14 .

4.SCÉNÁŘ V OBLASTI IT PRO INTEGROVANOU CELNÍ UNII

Jednání s členskými státy poukázala na to, že je důležité, aby strategie IT pro celnictví v EU byla založena na vizi budoucnosti, a na význam dlouhodobějších cílů digitálního celnictví jako základu probíhající práce.

Státy zdůrazňovaly, že je zapotřebí, aby celní orgány v celé Unii poskytovaly účinné a účelné celní služby a při tom konzistentně a soudržně uplatňovaly dohodnutá pravidla.

Aby toho bylo možné dosáhnout, budou muset být celní kontroly založené na lepším využívání síly digitalizace a datových toků, které umožní zajistit ještě efektivnější kontroly založené na rizicích.
To může celním orgánům umožnit zacílit zdroje a při inteligentním používání snížit administrativní zátěž zákonného obchodu a racionalizovat vstupy zákonného obchodu.

Stěžejní úloha celnictví pro další politiky, které též zahrnují přeshraniční aspekt, může být využita k vytváření přínosných součinností v zájmu celkové regulační kontroly v budoucnosti založené na vysoké míře interoperability a vzájemného propojení informačních systémů a koordinovaných kontrolních přístupech.

Logickým konečným cílem by bylo prostředí jednotného portálu zaručující co nejjednotnější vztah s různými vládními orgány opírající se o soudržnou regulační strukturu.

Takové prostředí předpokládá vysokou míru sdílení dat a operativních a jiných informací mezi celními orgány a mezi těmito ostatními orgány a dalšími regulačními agenturami a ministerstvy. Vyžaduje také systematické používání pokročilé datové analytiky a případně dalších inovativních technologií na podporu integrovaných kontrolních přístupů, které jsou z velké části založené na rizicích a vycházejí z rozsáhlých znalostí rizik a kapacity hlavních komerčních subjektů.

Z informací od členských států vyplývá, že úloha celních informačních systémů bude primární při zajišťování úspěšných výsledků politiky a že tyto systémy budou nákladově efektivní, odolné a spolehlivé. To znamená, že budou schopné přizpůsobovat se měnícím se technologiím a obchodním modelům. Bude také důležité využít součinnosti s příslušnými stávajícími celoevropskými informačními systémy.

Rovněž je jasné, že bude zapotřebí úzkého partnerství mezi Komisí a členskými státy, aby bylo zajištěno maximální využití odborných znalostí a zdrojů za účelem vytvoření nákladově efektivních informačních řešení, a to jak v rámci vývoje, tak v rámci provozování systémů.

5.MOŽNÉ VARIANTY STÁLÉ STRUKTURY

Každá změna obchodního modelu v rozsahu přesahujícím vylepšení stávajícího modelu si vyžádá čas, a to zejména tehdy, pokud je potřeba zřídit nové struktury. Radikální změna stávajících procesů by mohla ohrozit realizaci krátkodobých a střednědobých projektů v oblasti IT v souladu s celním kodexem Unie. To by bylo velice nežádoucí a v rozporu s jasným prohlášením Rady, že prioritou by mělo být provádění celního kodexu Unie. To posiluje názor, že současné úvahy by se měly zaměřit na delší časový horizont.

Z krátkodobého hlediska bude tudíž Komise muset nadále pracovat v souladu s pravidly stanovenými v rozhodnutí o elektronickém celnictví a celním kodexu Unie a v souladu s programem Clo 2020. S ohledem na tuto skutečnost posílila své útvary, které se zabývají celními informačními technologiemi, aby mohly provádět hlavní činnosti, jimiž jsou projekty v oblasti IT v souladu s celním kodexem Unie. Roční výdaje EU se pohybují kolem 70 milionů EUR. Uvedené posílení zahrnuje zvýšení počtu zaměstnanců GŘ pro daně a celní unii a nová ujednání s GŘ pro informatiku za účelem optimalizace součinnosti těchto útvarů. Další vývoj na tomto základě po roce 2020 však bude záviset na rozhodnutích, která mají být přijata v souvislosti s programem navazujícím na program Clo 2020. Orientační harmonogram pro vymezení nového modelu a jeho součástí je stanoven v příloze 2, aniž jsou dotčena budoucí rozhodnutí o financování.

Pokud by se měl současný model změnit, z dosavadních jednání vyplývá, že nejslibnější cesta by nejspíš zahrnovala přístup „sdíleného dodavatele IT“ prostřednictvím subjektu/agentury či jiné způsoby spolupráce.

Každý takový přístup však musí zohledňovat stávající operace IT.
Takový dodavatel by v zásadě mohl vyvíjet kompletní systémy, které se předají členským státům nebo Komisi, nebo zajišťovat některé vrstvy vývoje či provozu IT, případně by mohl mít na starosti kompletní vývoj a provoz. Pro ilustraci této otázky tzv. „vrstev“ níže uvedené schéma ukazuje hlavní stavební prvky oblasti IT Komise (GŘ pro daně a celní unii). Je jasné, že vzhledem ke složitosti a vzájemné závislosti jednotlivých složek informačního ekosystému je posuzování možných činností či částí takových činností, které se přidělí sdílenému dodavateli IT, obtížné. Je též jasné, že činnosti jsou rozděleny na obchodně neutrální část (níže označena oranžově) a obchodně specifickou část (níže označena zeleně), což může mít vliv na použitá řešení, zejména s ohledem na případnou součinnost různých oblastí politiky.

5.1.Sdílený dodavatel IT

Byly zkoumány různé varianty. V této fázi však nebyla vypracována podrobná analýza nákladů a přínosů, jelikož je potřeba blíže vymezit eventuální pokrytí jakékoli varianty s ohledem na vyjádření členských států v rámci jednání, která dosud proběhla,
zejména na semináři na vysoké úrovni v Tallinnu ve dnech 28. a 29. září 2017, a závěry Rady ze dne 7. listopadu 2017 15 .

Ve všech pravděpodobných scénářích by vývoj a provozování informačních systémů zahrnovaly sdílenou odpovědnost mezi Komisí a členskými státy vzhledem k jejich příslušným pravomocím týkajícím se právních předpisů na úrovni EU a provádění těchto právních předpisů, v uvedeném pořadí. Ač by bylo možné uvažovat o změně rovnováhy mezi unijními a neunijními složkami, nevyřešilo by to hlavní problémy, pokud by se všechny systémy nestaly unijními složkami. A i tehdy by zůstalo otázkou, jaká struktura by byla nejlepší pro jejich realizaci a jaká by byla její interakce s vnitrostátními celními orgány a vnitrostátním právem.

Na tomto základě byla projednávána koncepce „sdíleného dodavatele IT“, který by v zásadě mohl zajistit vývoj a dokonce provoz a údržbu jak pro Komisi, tak pro členské státy. Cílem by bylo svěřit odpovědnost třetí straně, která by mohla dodávat služby, které by financovaly členské státy a Komise. Tím by se zajistila soudržnost řady informačních systémů a měly by se ušetřit náklady. Komisi nebo členským státům by navíc zůstala možnost přidělit určité provozní úkoly a činnosti třetí straně v závislosti na použitém právním mechanismu.

Pravděpodobná přidaná hodnota takové varianty by se odvíjela od nižších nákladů na jednotný vývoj, provozování a údržbu v porovnání s mnohonásobnými náklady v případě, kdy by všechny členské státy jednaly individuálně. Skutečné dopady uvedeného principu by však závisely na rozsahu činností takového „sdíleného dodavatele IT“ a na tom, do jaké míry by bylo možné minimalizovat vnitrostátní úpravy v zájmu standardizace přístupu. Jelikož je zapotřebí plná dostupnost v reálném čase za účelem provozu a údržby, musela by jakákoli struktura poskytovat záruky kontinuity činností, které by se týkaly všech dotčených členských států, pokud by měla na sebe takové činnosti převzít.

Velkým problémem je ve skutečnosti to, do jaké míry by systémy či jejich části mohla převzít třetí strana, a jejich vztah s ostatními součástmi informačního ekosystému.

„Sdíleným dodavatelem IT“ by v zásadě mohla být struktura působící na úrovni EU. Pokud by taková struktura měla podobu společného podniku, byly by specifické úkoly a správa výrazně odlišné. Mohla by mít rovněž podobu subjektu pro společné zadávání veřejných zakázek případně zřízeného prostřednictvím ujednání, jako je evropské seskupení pro územní spolupráci 16 .

5.2.Struktura působící na úrovni EU

K této výzvě by bylo možné přistupovat zřízením struktury na úrovni EU, která by převzala specifické odpovědnosti. Přestože při jednáních s členskými státy zazněla například možnost zřízení nové agentury, tento nápad nemá mezi členskými státy v současné době dostatečnou podporu. Je to navíc komplikované vzhledem ke značné nejistotě ohledně možností financování z EU v budoucnosti i obavám vydat se
touto cestou bez jasné představy o vztahu mezi činnostmi subjektu a členských států, jsou-li celní procesy tak integrované v celé EU.

Další možností by bylo snažit se převést operace Komise na stávající strukturu EU, jako je stávající agentura EU 17 . 
V současnosti existuje pouze jediná taková agentura s mandátem zahrnujícím rozsáhlé informační systémy v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí, a tou je eu-LISA. Její mandát však nezahrnuje celnictví a v současné době ji plně zaměstnává realizace systémů spadajících do jejího mandátu. Jakákoli případná součinnost s touto agenturou by vyžadovala podrobnou hloubkovou analýzu, a to hlavně kvůli vysokému počtu, složitosti a úrovni vyspělosti stávajících celních informačních systémů. Riziko pro stávající celní operace by bylo příliš vysoké, aby bylo možné tuto variantu považovat za proveditelnou v krátkodobém či střednědobém horizontu. S ohledem na dokončování zbývajících projektů podle celního kodexu Unie by význam těchto rizik ještě vzrostl.

V této fázi, kdy se zvažuje použití stálé struktury, se členské státy tudíž ještě nedohodly na jasné představě o použití nové struktury k převzetí části vývoje anebo provozu/údržby celních informačních systémů. Členské státy se příliš soustředí na realizaci komplexní sítě projektů, které stanoví celní kodex Unie, a domnívají se, že šance, aby významně změnily způsob provádění činností za tímto účelem, je velmi malá. Je nutno vyjasnit mnoho různých prvků, a to je důvodem pro pokračování v hloubkové analýze.

5.3.Řešení založené na spolupráci členských států

Další variantou je pokusit se oživit myšlenku
užší spolupráce členských států. Na toto téma proběhl rozsáhlý průzkum a nové iniciativy v oblasti celnictví i daní ukazují, že zde existuje prostor pro skutečnou přidanou hodnotu.

Řešení založené na spolupráci vychází z myšlenky, že členské státy řeší navrhování, vývoj a provoz neunijních složek společně. To implikuje otevřenější strukturu s méně centralizovanou správou a provozem než řešení založené na použití agentury. Znamená to také, že náklady ponesou převážně přímo členské státy a nikoli rozpočet EU, jak by tomu mělo být v případě neunijních složek. Předpokladem je jasná představa o tom, jak práce, která má být provedena, zapadá do celního informačního ekosystému. V této souvislosti poskytuje rámec pracovní program celního kodexu Unie (a víceletý strategický plán (VSP) stanovený v rozhodnutí o elektronickém celnictví).

Problémy spolupráce spočívají v zásadě v zajištění správy činnosti (mimo úzký rámec stanovený pro práci na unijních složkách) zahrnující některé či všechny členské státy, zajištění, aby právní a praktické záležitosti spojené se zadáváním zakázek byly odpovídajícím způsobem řešeny a aby byla dohodnuta proveditelná pravidla týkající se architektury IT.

V této fázi je potřeba potenciál tohoto přístupu ověřit v praxi na skutečném případu. V tomto ohledu představuje probíhající projekt oznámení o příjezdu, oznámení o předložení zboží a dočasné uskladnění podle kodexu cenný experiment a Komise jej bude nadále podporovat odbornými znalostmi a financováním určitých administrativních aspektů, které umožňuje program Clo 2020. Uvedený projekt, který vede Belgie, má skutečný potenciál stát se vzorem pro další podobné projekty i poskytnout nákladově efektivnější řešení pro členské státy, které se v současné době snaží dokončit své vnitrostátní systémy podle celního kodexu Unie. Má potenciál jít nad rámec vývojových aspektů a může těžit ze stávajících zkušeností z projektů v oblasti daní, které se potýkaly s podobnými problémy. Jednání v rámci Pracovní skupiny na vysoké úrovni v Radě dne 11. října 2017 vycházející z výstupů semináře v Tallinnu konaného ve dnech 28. a 29. září ukázalo shodu názorů na to, že je důležité pokročit v otázce spolupráce.

V závislosti na výsledcích této zkušenosti a ostatních podobných akcí, které probíhají v oblasti daní, se může tato forma spolupráce ve skutečnosti stát významnou částí vývoje (a možná i některých případů provozu) částí celního informačního ekosystému. To by mohlo být součástí „kombinovaného“ řešení, které poskytuje různá řešení pro části informačního ekosystému.

6.ASPEKTY, JIMIŽ JE TŘEBA SE DÁLE ZABÝVAT

Bude potřeba se dále zamyslet nad činností „katalyzační skupiny“, která byla nadnesena na jednání Rady v říjnu 2017. Bude potřeba se zamyslet nad případným vývojem řešení založených na spolupráci a inovativních struktur spojujících členské státy i podrobněji zkoumat využití tradičnějších struktur agenturního typu, včetně součinnosti se stávajícími agenturami a budoucími iniciativami. Cíle na vysoké úrovni této skupiny by měly zahrnovat přinejmenším:

7.ZÁVĚRY

Od konce roku 2016, kdy Komise zahájila debatu,
probíhala rozsáhlá jednání o vývoji a provozování celních informačních systémů v EU v dlouhodobém horizontu.

Výzvy i úspěchy, jichž bylo dosud v rámci současného modelu realizace IT dosaženo, jsou obecně uznávány. Panuje jednoznačná shoda o tom, že je potřeba pokračovat se současnými strukturami, aby bylo možné ambiciózní pracovní program celního kodexu Unie pro oblasti IT dokončit. V rámci současných struktur je možné využít stávajících iniciativ spolupráce, a pomoci tak zainteresovaným členským státům realizovat části systémů podle celního kodexu Unie, které musejí zavést. To je oblast, kde budou současné zkušenosti cenným přínosem k debatě o budoucím potenciálu a vývoji koncepce spolupráce.

Bylo dosaženo pokroku při zjišťování možných způsobů účelnějšího a účinnějšího vývoje a provozování celních informačních systémů. Je však potřeba nadále pracovat na dvouúrovňovém přístupu pokračování a vylepšování stávajícího přístupu založeného na spolupráci i upřesnění alternativních modelů realizace. Také je potřeba se věnovat touze členských států po inovativních řešeních v této oblasti. Obě úrovně musí zohlednit Digitální agendu a obecné zaměření na sdílení informačních služeb a řešení mezi odvětvími.

Vzhledem ke složitosti a zásadnímu významu informačního ekosystému pro celní operace, a to jak v rámci členských států, tak mezi nimi, se zdá, že jakákoli velká změna by musela být vývojová a že je velmi pravděpodobné, že budou potřeba „kombinovaná“ řešení spíše než jedno zastřešující řešení. Jak bylo projednáváno s členskými státy, dalším krokem v tomto procesu by mělo být zřízení „katalyzační skupiny“ tvořené zainteresovanými členskými státy a Komisí, která se bude zabývat specifickými otázkami uvedenými v tomto dokumentu a naváže na závěry Rady ze dne 7. listopadu 2017. Cílem této „katalyzační skupiny“ by bylo vypracovat proveditelný scénář na delší období a postup realizace, případně včetně dalších „pilotních projektů“ a hloubkové analýzy součinnosti s jinými subjekty i vhodných právních analýz a posouzení nákladů a přínosů.

V rámci přípravy dalšího programu pro oblast celnictví a jednání o něm bude potřeba zvážit důsledky budoucích akcí sahajících nad rámec finančních prostředků vyčleněných na program Clo 2020 pro financování z EU.

Při veškeré práci, kterou je třeba udělat, bude nutno zohlednit možný vývoj právního základu a potenciální dopad brexitu, narůstající tlak na zajištění meziodvětvových řešení z hlediska interoperability, sdílení řešení a využívání dat i důsledky technologických inovací v nadcházejících letech.

Příloha 1

Seznam sedmnácti projektů vymezených v pracovním programu celního kodexu Unie – přehled
1	Systém registrovaných vývozců (REX) podle kodexu
2	Závazné informace o sazebním zařazení zboží (ZISZ) podle kodexu
3	Rozhodování celních orgánů podle kodexu
4	Systém jednotné správy uživatelů a digitálního podpisu podle kodexu
5	Systém oprávněných hospodářských subjektů (AEO) podle kodexu
6	Systém registrace a identifikace hospodářských subjektů (EORI 2) podle kodexu
7	Surveillance 3 podle kodexu
8	Důkaz o statusu Unie (PoUS) podle kodexu
9	Nový informatizovaný tranzitní systém (NCTS) podle kodexu
10	Automatizovaný systém vývozu (AES) podle kodexu
11	Informační listy (INF) pro zvláštní režimy podle kodexu
12	Zvláštní režimy podle kodexu
13	Oznámení o příjezdu, oznámení o předložení zboží a dočasné uskladnění podle kodexu
14	Vnitrostátní systémy dovozu podle kodexu
15	Centralizované celní řízení pro dovoz (CCI) podle kodexu
16	Řízení záruk (GUM) podle kodexu
17	Systém kontroly při dovozu (ICS 2) podle kodexu

Seznam sedmnácti projektů vymezených v pracovním programu celního kodexu Unie – popisy

1. Systém registrovaných vývozců (REX) podle kodexu

Projekt má za cíl zpřístupnit aktuální informace o registrovaných vývozcích usazených v zemích všeobecného systému preferencí (GSP), kteří vyvážejí zboží do Unie. Systém bude transevropský a bude obsahovat rovněž údaje o hospodářských subjektech z EU za účelem podpory vývozu do zemí GSP. Požadované údaje byly do systému zaváděny postupně do 31. prosince 2017.

2. Závazné informace o sazebním zařazení zboží (ZISZ) podle kodexu

Projekt má za cíl modernizovat stávající transevropský systém EZISZ-3 a Surveillance 2, a tak zajistit:

a) sladění systému EZISZ-3 s požadavky kodexu;
b) rozšíření údajů v celním prohlášení požadovaných v rámci dohledu;
c) monitorování povinného používání ZISZ;
d) monitorování a řízení rozšířeného používání ZISZ.

Projekt bude realizován ve dvou fázích.

V první fázi bude nejprve zavedena funkce, která umožní přijímat soubor údajů z celního prohlášení požadovaný podle kodexu (etapa 1) od 1. března 2017 postupně až do provedení projektů uvedených v bodech č. 10 a 14 (a nejpozději do 31. prosince 2020), a dále se splní povinnost kontroly používání ZISZ na základě nově požadovaného souboru údajů z celního prohlášení a uvedení do souladu s postupem rozhodování celních orgánů (etapa 2).

Ve druhé fázi dojde k zavedení elektronické formy žádostí a rozhodnutí ZISZ a harmonizovaného obchodního rozhraní pro hospodářské subjekty, v němž budou moci podávat žádosti ZISZ a dostávat rozhodnutí ZISZ elektronicky.

3. Rozhodování celních orgánů podle kodexu

Projekt má za cíl harmonizovat postupy týkající se žádosti o rozhodnutí celních orgánů, rozhodování a řízení rozhodování prostřednictvím standardizace a elektronické správy údajů o žádostech a rozhodnutích/povoleních v celé Unii. Projekt se týká rozhodnutí přijímaných na úrovni jednoho nebo více členských států podle kodexu a bude zahrnovat systémové složky vyvinuté centrálně na úrovni Unie; v případě zájmu členských států do něj budou začleněny i příslušné vnitrostátní složky. Tento transevropský systém usnadní konzultace v průběhu rozhodování i řízení povolovacího postupu.

Tento transevropský systém tvoří obchodní portál EU, systém řízení rozhodnutí celních orgánů a systém informací o zákaznících.

4. Přímý přístup obchodníků k evropským informačním systémům (jednotná správa uživatelů a digitální podpis)

Cílem tohoto projektu je zajistit funkční řešení přímého přístupu obchodníků harmonizovaného na úrovni EU jakožto služby pro rozhraní mezi uživatelem a systémem, která má být začleněna do elektronických celních systémů vymezených v konkrétních projektech kodexu. Jednotná správa uživatelů a digitální podpis budou integrovány na portálech příslušných systémů a zahrnují podporu pro správu identity, přístupu a uživatelů v souladu s nezbytnými bezpečnostními politikami.

K prvnímu uvedení do provozu by mělo dojít společně se systémem rozhodování celních orgánů podle kodexu.
Poté by měl být tento technický prostředek pro identifikaci a správu uživatelů zpřístupněn pro použití u dalších projektů kodexu, např. ZISZ, aktualizace AEO, důkazu o statusu Unie a případně též informačních listů (INF) pro zvláštní režimy. Data uvedení do provozu viz jednotlivé projekty.

5. Aktualizace systému oprávněných hospodářských subjektů (AEO) podle kodexu

Projekt má za cíl vylepšit obchodní postupy týkající se žádostí a oprávnění AEO s přihlédnutím ke změnám právních ustanovení kodexu.

V první fázi má projekt za cíl provést nejdůležitější vylepšení systému AEO v zájmu harmonizace postupu přijímání rozhodnutí celních orgánů.

Ve druhé fázi dojde k zavedení elektronického formuláře žádostí a rozhodnutí AEO a rozhraní harmonizovaného na úrovni EU pro hospodářské subjekty, v němž budou moci podávat žádosti AEO a dostávat rozhodnutí AEO elektronicky.

6. Aktualizace systému registrace a identifikace hospodářských subjektů (EORI 2) podle kodexu

Cílem projektu je provést méně významnou aktualizaci stávajícího transevropského systému EORI, jenž umožňuje registraci a identifikaci hospodářských subjektů z Unie a subjektů ze třetích zemí, jakož i jiných osob než hospodářské subjekty, které jsou zapojeny do celních záležitostí v Unii.

7. Surveillance 3 podle kodexu

Tento projekt má za cíl modernizovat systém Surveillance 2+, a zajistit tak jeho soulad s požadavky kodexu, například pokud jde o standardní výměnu informací pomocí metod elektronického zpracování údajů a stanovení odpovídajících funkcí nezbytných pro zpracování a analýzu celého souboru údajů o dohledu získaných od členských států.

Projekt proto bude zahrnovat další kapacity pro získávání údajů a formality pro podávání zpráv, jež mají být dostupné Komisi i členským státům.

8. Důkaz o statusu Unie (PoUS) podle kodexu

Projekt má za cíl vytvořit nový transevropský systém pro uchovávání, správu a vyhledávání následujících elektronických dokladů o statusu Unie: T2L/F a celní manifest (vydaný neschváleným vydavatelem).

9. Aktualizace nového informatizovaného tranzitního systému (NCTS) podle kodexu

Tento projekt má za cíl sladit stávající transevropský systém NCTS s novými požadavky kodexu, jako je například registrace událostí během přepravy, sladění výměn informací s požadavky na údaje dle kodexu a aktualizace a vývoj rozhraní s ostatními systémy.

10. Automatizovaný systém vývozu (AES) podle kodexu

Cílem projektu je provádět požadavky kodexu na vývoz a výstup.

Složka 1 – Transevropský automatizovaný systém vývozu (AES):

Projekt má za cíl dále rozvíjet stávající transevropský systém kontroly při vývozu, aby mohl být zaveden plně automatizovaný systém vývozu, který by splňoval obchodní požadavky na postupy a údaje stanovené kodexem, k nimž patří mimo jiné zjednodušené režimy, oddělené vývozní zásilky a centralizované celní řízení pro vývoz. Počítá se rovněž s vývojem rozhraní harmonizovaných se systémem pro kontrolu přepravy zboží podléhajícího spotřebním daním (EMCS) a NCTS. Automatizovaný systém vývozu umožní plnou automatizaci režimů vývozu a výstupních formalit. Některé části systému budou vyvíjeny na centrální úrovni, jiné na vnitrostátní úrovni.

Složka 2 – Aktualizace vnitrostátních systémů vývozu:

Samostatné vnitrostátní systémy, jež nespadají do působnosti AES, ale jsou s ním těsně spojeny, mají být rovněž aktualizovány, pokud jde o specifické vnitrostátní prvky související s vývozními či výstupními formalitami.  Pokud tyto prvky nemají dopad na společnou oblast AES, lze je zařadit do této složky.

11. Informační listy (INF) pro zvláštní režimy podle kodexu

Tento projekt má za cíl vyvinout nový transevropský systém pro podporu a zefektivnění postupů správy údajů INF a elektronické zpracovávání údajů INF v oblasti zvláštních režimů.

12. Zvláštní režimy podle kodexu

Tento projekt má za cíl urychlit, usnadnit a harmonizovat zvláštní režimy v celé Unii pomocí společných modelů obchodních postupů. Vnitrostátní systémy provedou veškeré změny vyžadované dle kodexu u uskladnění v celním skladu, konečného použití, dočasného použití i aktivního a pasivního zušlechťovacího styku.

Projekt bude realizován ve dvou fázích.

Složka 1 – Vnitrostátní zvláštní režimy pro vývoz (SP EXP): zajistí požadovaná vnitrostátní elektronická řešení pro činnosti v rámci zvláštního režimu spojené s vývozem.

Složka 2 – Vnitrostátní zvláštní režimy pro dovoz (SP IMP): zajistí požadovaná vnitrostátní elektronická řešení pro činnosti v rámci zvláštního režimu spojené s dovozem.

Tyto projekty budou realizovány prostřednictvím projektů uvedených v bodech 10 a 14.

13. Oznámení o příjezdu, oznámení o předložení zboží a dočasné uskladnění podle kodexu

Cílem projektu je stanovit postupy týkající se oznámení o příjezdu dopravního prostředku, oznámení o předložení zboží a celního prohlášení pro účely dočasného uskladnění v souladu s kodexem a podpořit harmonizaci ve všech členských státech, pokud jde o výměnu údajů mezi obchodníky a celními orgány.

Projekt zahrnuje automatizaci postupů na vnitrostátní úrovni.

14. Aktualizace vnitrostátních systémů dovozu podle kodexu

Projekt má za cíl provést veškeré požadavky na postupy a údaje vyplývající z kodexu, které se týkají dovozu (a nevztahuje se na ně některý z ostatních projektů vymezených v pracovním programu). Jedná se především o změny postupu propuštění do volného oběhu (standardní postup a zjednodušení), ale zohledněn je i dopad jiných systémových migrací. Projekt se týká oblasti dovozu na vnitrostátní úrovni, která zahrnuje vnitrostátní systémy pro zpracování celních prohlášení, ale také další systémy, např. vnitrostátní účetní a platební systémy.

15. Centralizované celní řízení pro dovoz (CCI) podle kodexu

Tento projekt má za cíl zajistit proclení zboží v rámci centralizovaného celního řízení, a umožnit tak hospodářským subjektům centralizovat své obchodování z hlediska celního řízení. Zpracování celního prohlášení a samotné propuštění zboží by mělo být koordinováno příslušnými celními úřady. Jedná se o transevropský systém, jehož jednotlivé složky jsou vyvíjeny na centrální i vnitrostátní úrovni.

16. Řízení záruk (GUM) podle kodexu

Projekt má za cíl zajistit účelné a účinné řízení různých druhů záruk.

Složka 1 – GUM: Transevropský systém bude zahrnovat řízení komplexních záruk, které lze využít ve více členských státech, a monitorování referenčního množství u každého celního prohlášení, doplňkového celního prohlášení či příslušných informací o údajích nezbytných pro zaúčtování stávajících částek celního dluhu ve všech celních režimech uvedených v celním kodexu Unie, kromě tranzitu, kterým se zabývá projekt NCTS.

Složka 2 – Vnitrostátní systémy řízení záruk: Rovněž budou aktualizovány elektronické systémy na vnitrostátní úrovni, které řídí záruky platné v jediném členském státě.

17. Aktualizace systému kontroly při dovozu (ICS 2) podle kodexu

Cílem tohoto projektu je posílit bezpečnost a zabezpečení dodavatelského řetězce ve všech druzích dopravy, zejména v letecké nákladní dopravě, prostřednictvím zlepšení kvality údajů, zadávání údajů, dostupnosti údajů a sdílení údajů, pokud jde o vstupní souhrnné celní prohlášení a související informace o rizicích a kontrole (životní cyklus ENS+).

Projekt též usnadní spolupráci mezi členskými státy v oblasti analýzy rizik. Povede ke zcela nové struktuře stávajícího transevropského systému ICS.

Příloha 2

Poznámka: Údaje o procentech splnění celního kodexu Unie se týkají pouze práce, kterou má provést Komise, a nikoli práce, kterou mají zajistit členské státy.

(1)

Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě a Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru – Rozvíjení celní unie EU a její správy, COM(2016) 813 final.

(2)

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 952/2013 ze dne 9. října 2013 (Úř. věst. L 269, 10.10.2013, s. 1).

(3)

Závěry Rady o rozvíjení celní unie EU a její správy, 7585/1/17 UD 82 ENFOCUSTOM 83.

(4)

Závěry Rady o financování v oblasti cel, 7586/17 UD 83 ENFOCUSTOM 84.

(5)

OECD Trade Policy Papers 21, 42, 118, 144 a 150 a 157 a Djankov, Simeon; Freund, Caroline a Pham, Cong S., „Trading on Time“, Světová banka, Doing Business, 2006 a 2008: zpráva 2008, revize v roce 2010.

(6)

Hummels, David (2001), Time as a Trade Barrier, pracovní dokument, Purdue University, USA.

(7)

Prováděcí rozhodnutí Komise (EU) 2016/578 ze dne 11. dubna 2016, kterým se zavádí pracovní program pro vývoj elektronických systémů stanovených v celním kodexu Unie a jejich uvedení do provozu (Úř. věst. L 99 15.4.2016, s. 6), kterým se nahrazuje předchozí znění pracovního programu stanoveného v prováděcím rozhodnutí Komise (EU) 2014/255 ze dne 29. dubna 2014 (Úř. věst. L 134, 7.5.2014, s. 46).

(8)

Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 70/2008/ES ze dne 15. ledna 2008 o bezpapírovém prostředí pro celnictví a obchod (Úř. věst. L 23, 26.1.2008, s. 21).

(9)

Příloha 1 uvádí seznam informačních systémů pracovního programu celního kodexu Unie.

(10)

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1294/2013 ze dne 11. prosince 2013, kterým se zavádí akční program pro oblast cel v Evropské unii na období let 2014–2020 (Clo 2020) a zrušuje rozhodnutí č. 624/2007/ES (Úř. věst. L 347, 20.12.2013, s. 209).

(11)

Financování též zčásti zajišťuje systém automatické identifikace otisků prstů (AFIS).

(12)

Digitální agenda pro Evropu, KOM(2010)245 v konečném znění, 19.5.2010, a oprava ze dne 26.8.2010.

(13)

Strategický rámec pro společnou realizaci celních informačních systémů EU: březen 2014.

(14)

COM(2018)39 final ze dne 22.1.2018.

(15)

Viz program zasedání Rady ECOFIN konaného dne 7. listopadu 2017 č. 13623/17 a poznámka k bodu A č.°13556/17 UD 240 ohledně přijetí závěrů Rady.

(16)

Viz nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1082/2006 ze dne 5. července 2006 o evropském seskupení pro územní spolupráci (ESÚS) (Úř. věst. L 210, 31.7.2006, s. 19).

(17)

OLAF již provozuje celoevropské celní informační systémy, které pomáhají celním orgánům při boji proti podvodům v celní oblasti. OLAF však nemá ani mandát, ani zdroje na to, aby provozoval rozsáhlé informační systémy mimo oblast podvodů.