EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 25.1.2018
COM(2018) 41 final
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ
o provádění a dopadech směrnice 2009/110/ES, zejména o uplatňování obezřetnostních požadavků na instituce elektronických peněz
Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě
o provádění a dopadech směrnice 2009/110/ES, zejména o uplatňování obezřetnostních požadavků na instituce elektronických peněz
1.ÚVOD
Podle článku 17 směrnice 2009/110/ES o přístupu k činnosti institucí elektronických peněz, o jejím výkonu a obezřetnostním dohledu nad touto činností („směrnice EMD2“) má Komise Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Evropské centrální bance předložit zprávu, jež má být úplným posouzením uplatňování a dopadu směrnice, popřípadě doplněnou o návrh na změnu směrnice, do 1. listopadu 2012. Tato zpráva je reakcí Komise na uvedený požadavek.
Přezkum směrnice EMD2 vychází ze dvou účelových externích studií. V první studii, která byla dokončena v dubnu roku 2013, se posuzuje, zda byla směrnice EMD2 z právního hlediska v příslušných 27 členských státech náležitě provedena. Druhá studie, která byla dokončena na konci roku 2014, analyzuje ekonomické dopady směrnice EMD2 na trh elektronických peněz. Kromě toho Komise zohlednila údaje od členských států a zúčastněných stran, které byly shromážděny prostřednictvím jejích poradních výborů pro politiku maloobchodních plateb, a aktualizovala údaje o počtu schválených institucí elektronických peněz, institucí elektronických peněz, kterým byla udělena výjimka, a institucí elektronických peněz s pasovým oznámením, k lednu 2017.
Tato zpráva se vztahuje na roky 2009 až 2014. Její vypracování bylo odloženo, jelikož většina členských států nebyla schopna provést směrnici EMD2 do data provedení v dubnu 2011. Ke dni, kdy měla být tato zpráva hotova, tj. 1. listopadu 2012, provedlo směrnici o elektronických penězích ve svých vnitrostátních právních předpisech plně pouze 23 členských států, a ve většině případů tak učinily teprve nedlouho před tímto datem. V té době měl trh elektronických peněz se směrnicí EMD2 příliš málo praktických zkušeností na to, aby bylo možné získat vypovídající zpětnou vazbu o skutečných účincích nové právní úpravy. Komise rovněž považovala za důležité zohlednit výsledky přezkumu směrnice o platebních službách („PSD“), která bude mít dopad na právní rámec pro instituce elektronických peněz prostřednictvím četných odkazů ve směrnici EMD2 na její právní rámec. Směrnici o platebních službách v revidovaném znění („PSD2“) přijaly Evropský parlament a Rada na konci roku 2015 a v platnost vstoupila dne 13. ledna 2016.
Dne 5. července 2016 Komise rovněž přijala legislativní návrh na změnu čtvrté směrnice o boji proti praní peněz ((EU) 2015/849) v reakci na novější rizika financování terorismu, která byla zjištěna po teroristických útocích v Paříži (COM(2016) 450 final). Tento návrh bude mít pravděpodobně také dopad na trh elektronických peněz v Unii, zejména pokud jde o anonymní předplacené nástroje, jejichž používání by mohlo být v budoucnu více omezené. Zpráva o EMD2 nemohla k tomuto poslednímu vývoji přihlédnout, avšak při případné revizi směrnice EMD2 budou muset být zohledněny veškeré případné změny rámce pro boj proti praní peněz a financování terorismu upravujícího tyto nástroje.
Tato zpráva (část 3) popisuje provádění směrnice EMD2 a přezkum jejího dosavadního uplatňování a dopadů (část 4), jakož i dopadů nedávné revize směrnice PSD (část 5) a vztahu mezi směrnicí EMD2 a čtvrtou směrnicí o boji proti praní peněz („AMLD4“) (oddíl 6). Uvádí hlavní problémy, které se objevily v souvislosti s uplatňováním směrnice (část 7), a v části 8 vyvozuje určité závěry. Tato zpráva byla vypracována před přijetím stávajících pokynů pro zlepšování právní úpravy, takže neobsahuje hodnocení směrnice EMD2 v souladu s těmito pokyny.
2. SOUVISLOSTI
Elektronické peníze jsou digitální obdobou hotovosti a využívají se s pomocí softwarových nebo hardwarových nástrojů. Elektronické peníze využívající karty, například elektronické peníze uložené na předplacené kartě nebo v elektronické peněžence, se obvykle pokládají za elektronické peníze na bázi hardwaru. Další možností je ukládání elektronických peněz na platebním účtu na internetu. Ty jsou pak považovány za elektronické peníze na bázi softwaru.
Právní rámec pro elektronické peníze zavedla směrnice 2000/46/ES o přístupu k činnosti institucí elektronických peněz, o jejím výkonu a o obezřetnostním dohledu nad touto činností (první směrnice o elektronických penězích).
V době přezkumu první směrnice o elektronických penězích v roce 2006 bylo z číselných údajů o omezeném počtu institucí elektronických peněz s plnou licencí nebo o nízkém objemu elektronických peněz, jež byly vydány, zřejmé, že se používání elektronických peněz ve většině členských států ještě nerozšířilo. Některá ustanovení první směrnice o elektronických penězích, zejména kapitálové požadavky pro instituce elektronických peněz, byly řadou subjektů zpětně hodnoceny jako příliš vysoké, a tudíž jako překážka pro rozvoj trhu elektronických peněz. Přezkum z roku 2006 dospěl zejména s ohledem na očekávané přijetí směrnice PSD k závěru, že je zapotřebí učinit další kroky na podporu vytvoření skutečného jednotného trhu služeb elektronických peněz v Evropské unii.
Komise reagovala předložením návrhu směrnice EMD2. Tato směrnice se zaměřuje na modernizaci ustanovení první směrnice o elektronických penězích, se zvláštním odkazem na obezřetnostní režim institucí elektronických peněz, tak aby byl zajištěn soulad se směrnicí o platebních službách.
Směrnici EMD2 přijaly Evropský parlament a Rada v roce 2009 s cílem vytvořit moderní a harmonizovaný právní rámec pro vydávání a zpětnou výměnu elektronických peněz, který měl umožnit vývoj nových, inovativních a bezpečných služeb elektronických peněz. Za tímto účelem stanoví směrnice EMD2 plně harmonizovaný a zjednodušený soubor pravidel udělování licencí institucím elektronických peněz a posiluje práva a povinnosti spojené se zpětnou výměnou finančních prostředků ze strany spotřebitelů. Směrnice EMD2 se vztahuje na poskytovatele služeb elektronických peněz ve všech členských státech EU a také na Islandu, v Lichtenštejnsku a v Norsku.
Cílem modernizace pravidel EU pro elektronické peníze na základě směrnice EMD2, zejména sladění obezřetnostního režimu pro instituce elektronických peněz s požadavky pro platební instituce obsažené ve směrnici PSD, bylo poskytnout přístup na trh novým společnostem a podpořit skutečnou a účinnou hospodářskou soutěž mezi všemi účastníky trhu za účelem zvýšení efektivity a snížení nákladů na platby.
3.PROVÁDĚNÍ SMĚRNICE EMD2
Směrnici měly členské státy provést ve vnitrostátním právu do 30. dubna 2011. Posouzení shody vnitrostátních opatření, jimiž se provádí směrnice EMD2, které zahrnovalo většinu článků směrnice, provedl externí konzultant ve 27 členských státech (kromě Chorvatska) a bylo dokončeno v dubnu 2013.
Toto posouzení shody ukázalo, že celkově jsou prováděcí právní předpisy členských států se směrnicí v souladu. Třebaže obecným přístupem směrnice EMD2 je plná harmonizace, některá z jejích ustanovení ponechávají členským státům určitou flexibilitu. Spolupráce mezi regulačními orgány členských států a Komisí při zajišťování jednotného, včasného a shodného provedení těchto ustanovení ve vnitrostátních právních předpisech byla proto stěžejní. Za tímto účelem uspořádala Komise řadu pracovních setkání s cílem výměny osvědčených postupů a vytvořila interaktivní internetovou stránku otázek a odpovědí známou jako YQOL (Your questions on legislation – Vaše otázky týkající se právních předpisů). K dnešnímu dni směrnici provedly všechny členské státy EU.
4. UPLATŇOVÁNÍ A DOPADY SMĚRNICE EMD2
Ekonomická studie o dopadu směrnice EMD2 na evropský elektronický trh dospěla k závěru, že celkový dopad směrnice EMD2 na trh je pozitivní.
4.1 Předmět, oblast působnosti a definice (hlava I směrnice EMD2)
Ekonomická studie potvrdila, že ačkoli jsou definice elektronických peněz a celková oblast působnosti směrnice EMD2 obecně považovány za odpovídající, je pro členské státy i pro zúčastněné strany obtížné určit, který právní rámec by se měl vztahovat na složitější produkty. U těchto produktů je obtížné rozlišovat mezi platebním účtem, účtem elektronických peněz a bankovním účtem. To se týká zejména systémů předplacených karet, které jsou někdy považovány za nástroje podléhající směrnici PSD, a jindy za instituce elektronických peněz.
Existují rovněž rozdíly v přístupu, pokud jde o právní pojem zástupce a nedefinovaný pojem distributora, který má ve směrnici EMD2 odlišný status. Rovněž je zapotřebí poskytnout objasnění, pokud jde o to, jaký přístup zaujmout k omezeným sítím, které nespadají do působnosti směrnice EMD2. Různé výklady vnitrostátních orgánů ohledně tohoto přístupu, které se často liší případ od případu, jsou pokládány za problematické.
Různé přístupy, pokud jde o oblast působnosti a předmět směrnice EMD2, vedly řadu příslušných orgánů k domněnce, že by bylo v budoucnu lepší směrnice PSD (nyní PSD2) a EMD2 sloučit, aby bylo zajištěno jednotnější uplatňování a výklad ve všech členských státech.
4.2 Přístup na trh, struktura a obezřetnostní pravidla (hlava II směrnice EMD2)
Na základě údajů o trhu poskytnutých v souvislosti se zmíněnou ekonomickou studií a aktualizovaných údajů o institucích, kterým byla udělena licence, institucích, jimž byla udělena výjimka, a institucích s pasovým oznámením, jež shromáždila Komise, je zřejmé, že zájem o licence na elektronické peníze roste a že instituce elektronických peněz, jež v současnosti působí na trhu, získaly své licence až po vstupu směrnice v platnost v roce 2011 (viz tabulka v příloze). Zdá se, že roste popularita předplacených karet a elektronických peněženek, s nimiž se pojí široká škála různých služeb.
Ačkoli se počet institucí elektronických peněz, jimž byla udělena licence, od roku 2011 zřetelně zvýšil, je s ohledem na omezenou dostupnost srovnatelných kvantitativních údajů těžké prokázat na základě této empirické analýzy vztah mezi modernizací právního rámce EMD2 a s tímto příznivým vývojem.
Ze zmíněné ekonomické studie nicméně vyplývá, že skutečnost, že směrnice poskytuje jasnější informace a snižuje kapitálové požadavky v porovnání s první směrnicí o elektronických penězích, představuje důležité zlepšení právního rámce upravujícího instituce elektronických peněz. Kromě toho je příznivě hodnocena skutečnost, že platební služby a služby elektronických peněz lze poskytovat na základě jediné licence, přičemž řada institucí elektronických peněz skutečně kromě služeb elektronických peněz poskytuje i platební služby.
Na druhou stranu jsou si instituce elektronických peněz vědomy, že ve vnitrostátním provádění a výkladu ustanovení o dozoru existují rozdíly, které mají dopad na rovné podmínky pro tyto instituce v EU. V důsledku toho instituce elektronických peněz spekulativně volí registraci v těch členských státech, které z jejich pohledu poskytují nejpříznivější právní rámec.
Náklady institucí elektronických peněz na dodržování předpisů se liší podle velikosti příslušné instituce, země, v níž platí její licence, a typu jejího obchodního modelu. Celkově se odhaduje, že tyto náklady představují 1–5 % celkových nákladů (v rozmezí od 25 000 EUR do 0,5 milionu EUR). V absolutních hodnotách proto tyto náklady mohu být pro některé instituce elektronických peněz relativně vysoké. V těchto i v jiných případech by však měly být kompenzovány snížením kapitálových požadavků, které směrnice EMD2 přinesla (z 1 milionu EUR na 350 000 EUR).
Přeshraniční činnost prostřednictvím využívání pasportizace v členských státech od roku 2011 vzrostla. Zpětná vazba od příslušných orgánů ve zmíněné ekonomické studii potvrzuje, že v případě pasportizace stále existuje prostor ke zlepšení spolupráce mezi členskými státy.
Režim volitelných výjimek pro menší instituce elektronických peněz navrhovaný v článku 9 využívá řada členských států. Tuto možnost instituce elektronických peněz, které ji využívají, celkově hodnotí kladně. Některé zúčastněné strany z příslušného odvětví by preferovaly více odstupňovaný přístup s dalšími mezikategoriemi institucí elektronických peněz, aby se zabránilo přístupu „všechno nebo nic“.
4.3 Vydávání a zpětná výměna elektronických peněz (hlava III směrnice EMD2)
Ekonomická studie nezjistila žádné závažné problémy, pokud jde o ustanovení o vydávání a zpětné výměně elektronických peněz. Nebyly zjištěny žádné skutečnosti, které by nasvědčovaly tomu, že směrnice EMD2 má dopad na kvalitu a ceny produktů a služeb poskytovaných vydavateli elektronických peněz nebo na důvěru spotřebitelů v tyto produkty a služby. Ani spotřebitelské organizace neinformovaly o žádných zvláštních obavách či problémech spojených s elektronickými penězi z hlediska spotřebitelů.
Pokud jde o náklady spojené s povinností vydavatelů kdykoliv na žádost držitele elektronických peněz provést zpětnou výměnu elektronických peněz, neuváděla studie, že by v důsledku uplatňování tohoto práva ze strany spotřebitelů vznikaly závažné problémy či významné náklady.
5. DOPAD PSD2 NA EMD2
Mezi směrnicemi PSD a EMD2 existují významné přesahy. Směrnice EMD2 přebírá logický rámec směrnice PSD. Jak je uvedeno v čl. 3 odst. 1 směrnice EMD2, články 5 a 10 až 15, čl. 17 odst. 7 a články 18 až 25 směrnice PSD se vztahují na instituce elektronických peněz. Tyto články se týkají žádostí o povolení, udělování povolení, sdělování rozhodnutí, odnětí povolení, registrace, zachování podmínek povolení, účetnictví a povinného auditu, požadavků na oznamování v případě outsourcingu provozních funkcí platebních služeb, odpovědnosti, uchovávání záznamů, určování příslušných orgánů, dohledu, služebního tajemství, práva obrátit se na soud, výměny informací a výkonu práva usazování a volného pohybu služeb.
Směrnice PSD byla nedávno revidována. V červenci roku 2013 Evropská komise zveřejnila svůj návrh. Konečné kompromisní znění odhlasoval Parlament dne 8. října 2015 a Rada jej přijala dne 25. listopadu 2015. Ze všech významných změn, které přinesla směrnice PSD2 (regulace tzv. třetích stran poskytujících platební služby, zpřísněné požadavky na bezpečnost elektronických plateb, částečné pokrytí mezinárodních transakcí směřujících do EU nebo z EU), mají na instituce elektronických peněz největší dopad změny týkající se zpřísnění obezřetnostních pravidel pro platební instituce, které počítají s posílením dohledové úlohy a kompetencí hostitelského členského státu, pokud platební instituce poskytuje své služby jinému členskému státu na základě pasportizace.
Také objasnění v PSD2 ohledně vynětí omezených sítí spolu s povinností všech omezených sítí oznamovat informace o své činnosti, poté, co její objem dosáhne určité prahové hodnoty, poskytnou příslušným orgánům lepší vodítko při posuzování použitelnosti právního rámce PSD2 nebo EMD2 na tyto sítě. Jelikož tyto omezené sítě musí být také zapsány v rejstříku členských států a v centrálním rejstříku, který spravuje orgán EBA, bude způsob, kterým různé orgány tyto sítě posuzují, také mnohem transparentnější.
6. BOJ PROTI PRANÍ PENĚZ A EMD2
Instituce elektronických peněz podléhají právním předpisům proti praní peněz. Bude se na ně vztahovat i čtvrtá směrnice o boji proti praní peněz (AMLD4), která byla přijata v roce 2015. Lhůta pro její provedení uplynula v červnu 2017.
Ekonomická studie neobsahuje žádná krátkodobá nebo střednědobá doporučení v této oblasti. Tato studie zjistila, že zúčastněné strany z příslušného odvětví vnímají většinu transakcí s elektronickými penězi jako nízkorizikové vzhledem k malé velikosti trhu elektronických peněz. Dlouhodobějším doporučením by nicméně bylo zajistit, aby byla v nejvyšší možné míře harmonizována specifická ustanovení, zejména prahové hodnoty pro hloubkovou kontrolu podle ustanovení proti praní peněz a možnost zaregistrovat se jako malá instituce elektronických peněz. To by pomohlo zajistit rovnější podmínky. Prahové hodnoty pro hloubkovou kontrolu by měly být po provedení čtvrté směrnice proti praní peněz přezkoumány.
Tento přezkum by měl vzít v úvahu rovněž další změny směrnice AMLD4, které navrhla Komise ve svém legislativním návrhu ze dne 5. července 2016 (COM(2016) 450 final) a které v současné době projednává Rada a Evropský parlament.
7. PŘEZKUM EMD2 A NOVÉ OTÁZKY
Jedním z hlavních problémů, které ekonomická studie zjistila, je klasifikace produktů a služeb jako produkty či služby elektronických peněz nebo platební produkty či služby, jako účty elektronických peněz či jako platební účty, a tudíž použití vhodného právního rámce. Jako problematické byly rovněž identifikovány různé přístupy vnitrostátních orgánů k zástupcům a distributorům.
Odlišný výklad, pokud jde o omezené sítě, působí problémy zejména u služeb elektronických peněz a takzvaných uzavřených systémů (jako jsou dárkové karty, zákaznické karty, karty pro odběr pohonných hmot), polouzavřených systémů (jedna z variant uzavřených systémů, vymezených na základě rozsahu sítě, ve které lze kartu používat) a otevřených systémů (jako jsou mnohoúčelové předplacené debetní karty). Zlepšení provedená v rámci přezkumu směrnice PSD2 budou mít také pozitivní dopad na uplatňování této výjimky v EMD2.
Další zásadní otázkou, kterou přinesla ekonomická studie, je spolupráce mezi členskými státy v oblasti přeshraničního dohledu. Přijetím směrnice PSD2 a jejích podrobných ustanovení v této oblasti bude výměna informací a spolupráce dále posílena v důsledku silnější role hostitelského členského státu při dohledu nad činností institucí elektronických peněz, které na základě pasportizace působí na jeho území.
Studie uvádí, že pro instituce elektronických peněz je problematické, že musí v souvislosti s vklady využívat služby komerčních bank. Řešení těchto problémů, která instituce elektronických peněz zvažují, by spočívala ve zlepšení jejich přístupu do mezibankovního systému nebo do centrálních bank pro účely držení vkladů. PSD2 situaci institucí elektronických peněz v tomto ohledu zlepší díky novým ustanovením o přístupu k bankovním účtům a o nediskriminačním přístupu k platebním systémům.
Ačkoli ze studie vyplývá, že některé zúčastněné strany podporovaly sloučení směrnic PSD a EMD2, tato podpora nebyla jednomyslná. Ani takové sloučení by neposkytlo řešení problémů, s nimiž se zúčastněné strany setkávají v souvislosti s klasifikací produktů jako produkty elektronických peněz. To je zvlášť zřejmé z příkladu členských států, které mají jediný předpis provádějící jak směrnici o platebních službách, tak směrnici o elektronických penězích, a přesto řeší stejný problém.
8.ZÁVĚRY
Celkové hodnocení směrnice EMD2 je pozitivní. Cílem směrnice EMD2 bylo odstranit překážky pro vstup na trh a usnadnit přístup k činnosti v oblasti vydávání elektronických peněz a její výkon prostřednictvím vytvoření rovných podmínek pro všechny subjekty na trhu. Zdá se, že EMD2 tento cíl do značné míry plní. Jsou k dispozici údaje, které svědčí o zvýšeném zájmu o licence elektronických peněz, a přeshraniční činnost se díky využívání pasportizace od roku 2011 zvýšila. Roste zejména nabídka elektronických předplacených karet, též prostřednictvím jejich distribuce skrze institucionální subjekty, jako jsou národní pošty. Trh elektronických peněz je i nadále nikovým trhem, který se paradoxně nezdá být významně dotčen nedávnými technologickými změnami, ať již jsou to nové virtuální měny – které se zřídka používají jako platební prostředek – nebo finanční technologie, které jsou na čele digitálních změn v tradičnějších segmentech trhů plateb.
Za účelem posílení stávajícího regulačního rámce lze provést další zlepšení. V krátkodobém nebo střednědobém horizontu tak lze provést konkrétní zlepšení poskytnutím pokynů ve třech oblastech: klasifikace produktů jako elektronické peníze, uplatňování ustanovení o omezené síti a rozlišování mezi konceptem zástupce a distributora v kontextu elektronických peněz. Zjištěné problémy, pokud jde o přeshraniční dohled nad institucemi elektronických peněz, se zdají být odpovídajícím způsobem řešeny v rámci směrnice PSD2, která se prostřednictvím příslušných vzájemných odkazů bude vztahovat také na instituce elektronických peněz.
V dlouhodobějším horizontu by bylo možné dále zvážit podporu harmonizace specifických ustanovení v nejvyšší možné míře, zejména s ohledem na v současnosti volitelný režim výjimek pro malé instituce elektronických peněz podle článku 9 EMD. Stejně tak by mohla být provedena další analýza možnosti vytvoření mezikategorie „velké omezené sítě“, která by podléhala některým, avšak nikoliv všem požadavkům EMD2. Pokud jde o posledně jmenovaný prvek, lepší objasnění ohledně omezených sítí, které poskytla směrnice PSD2, již přináší subjektům provozujícím omezené sítě větší právní jistotu a může již poskytovat uspokojivou odpověď na očekávání trhu.
Případná budoucí revize směrnice a její sloučení s revidovanou směrnicí o platebních službách by vyžadovaly další analýzu. Jeví se jako vhodné zvážit tyto kroky až poté, co členské státy a zúčastněné strany získají určité zkušenosti s pozměněným rámcem na základě přijetí směrnice PSD2, který bude mít rovněž dopad na instituce elektronických peněz.