V Bruselu dne 18.1.2018

COM(2018) 37 final

SDĚLENÍ KOMISE

První zpráva o pokroku při snižování úvěrů v selhání v Evropě

{SWD(2018) 33 final}


SDĚLENÍ KOMISE SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ A EVROPSKÉ CENTRÁLNÍ BANCE

První zpráva o pokroku při snižování úvěrů v selhání v Evropě

1.Řešení úvěrů v selhání jakožto součást snížení rizik ve finančním sektoru

V návaznosti na finanční krizi se regulační rámec pro banky podstatně změnil. Evropská unie se postavila do čela v provádění reforem dohodnutých v celosvětovém měřítku na úrovni skupiny G20 a v Basilejském výboru s cílem posílit finanční stabilitu, snížit rizika v bankovním sektoru a zabránit tomu, aby daňoví poplatníci museli finančně přispívat na náklady bank na pokraji úpadku.

Vedle výrazně přísnějších požadavků na kapitál a likviditu u bank, jakož i povinnosti všech bank držet dostatečné objemy kapitálu použitelného k rekapitalizaci z vnitřních zdrojů pro účely řešení krize, byla zásadně posílena institucionální opatření pro dohled a řešení krize bank v Unii, a zejména v eurozóně, vytvořením bankovní unie a dvou z jejích tří pilířů, jednotného mechanismu dohledu a Jednotného výboru pro řešení krizí 1 . V důsledku těchto opatření je bankovní odvětví EU v mnohem lepším stavu než v předchozích letech. Od roku 2014 banky v eurozóně zvýšily svůj kapitál o 234 miliard EUR a přidaly likvidní aktiva ve výši 813 miliard EUR. Banky eurozóny v posledních letech snížily své držby státních dluhopisů tak, že pokles mezi lety 2015 a 2017 činí 17 %, čímž snížily svou finanční vazbu na jejich státní emitenty. V listopadu 2016 Komise navrhla další opatření ke snižování rizik, včetně změn směrnice o kapitálových požadavcích a nařízení o kapitálových požadavcích 2 a návrhu týkajícího se insolvenčního řízení, restrukturalizace a druhé šance pro podniky 3 . Komise rovněž pokračuje v práci na unii kapitálových trhů (CMU) jako na jedné ze svých nejvyšších priorit.

Vysoké stavy úvěrů v selhání v některých bankách a členských státech se snižují. Průměrný podíl úvěrů v selhání se od roku 2014 snížil o více než jednu třetinu a má setrvale klesající tendenci. Vysokými stavy úvěrů v selhání může být dotčena krátkodobá i dlouhodobější výkonnost banky, a to hlavně dvěma způsoby. Úvěry v selhání zaprvé vyžadují vyšší úrovně tvorby opravných položek a rezerv. Tvorba opravných položek a rezerv na úvěry snižuje ziskovost banky a snižuje regulační kapitál banky. V nejzávažnějších případech může nezbytné zohlednění úvěrů v selhání zpochybnit životaschopnost banky s možnými dopady na finanční stabilitu. Úvěry v selhání zadruhé vážnou významné objemy zdrojů banky, a to lidských i finančních. To snižuje schopnost bank poskytovat úvěry, též malým a středním podnikům, jež spoléhají na bankovní úvěry v daleko větší míře než větší společnosti, což má dopad na hospodářský růst a tvorbu pracovních míst. Z těchto důvodů Komise již dlouhou dobu zdůrazňovala, že je naléhavě třeba přijmout nezbytná opatření k řešení rizik souvisejících s úvěry v selhání.

Pro dokončení bankovní unie má zásadní význam řešit vysoké stavy úvěrů v selhání a jejich případné budoucí hromadění a dobře rozvinuté sekundární trhy s úvěry v selhání jsou jedním z klíčových stavebních kamenů pro dobře fungující unii kapitálových trhů. Tyto prvky tvoří klíčovou prioritu v rámci agendy EU k prohloubení hospodářské a měnové unie, jak uvedla Komise ve svém diskusním dokumentu z května 2017 4 . Integrovaný finanční systém navíc zvýší odolnost hospodářské a měnové unie vůči nepříznivým otřesům tím, že usnadní soukromé sdílení rizik napříč hranicemi a zároveň sníží potřebu veřejného sdílení rizik. V balíčku Komise týkajícím se hospodářské a měnové unie ze dne 6. prosince 2017 byl předložen plán a konkrétní návrhy na prohloubení evropské hospodářské a měnové unie, která je součástí jednotnější, silnější a demokratičtější Unie 5 .

Primární odpovědnost za řešení vysoké míry úvěrů v selhání zůstává na dotčených bankách a členských státech. Komise u dotčených zemí tuto záležitost soustavně zmiňovala v rámci evropského semestru. U snižování stávajících měr úvěrů v selhání však rovněž existuje jasný unijní rozměr; stejně tak i u zamezení hromadění úvěrů v selhání do budoucna, vzhledem k vzájemné propojenosti bankovního systému EU, a zvláště eurozóny. Zejména existují významné efekty přelévání z členských států s vysokou mírou úvěrů v selhání do hospodářství EU jako celku, pokud jde o hospodářský růst i finanční stabilitu.

S ohledem na tento unijní rozměr a v návaznosti na značnou úroveň konsensu o tom, že je třeba pokračovat v činnostech již zahájených Komisí a dále je rozšířit, Rada v červenci 2017 přijala „Akční plán pro řešení úvěrů v selhání v Evropě“. Tento akční plán vyzývá různé orgány, včetně Komise, aby přijaly vhodná opatření k dalšímu řešení problematiky vysoké míry úvěrů v selhání v Evropě. Rada dále ve svých závěrech schválila, že se k této problematice bude pravidelně vracet, a to poprvé po šesti měsících, aby zbilancovala vývoj úvěrů v selhání v Unii na základě hodnocení od Komise. Toto sdělení spolu s doprovodným pracovním dokumentem útvarů Komise představuje první zprávu o pokroku dosaženém při provádění akčního plánu. Pracovní dokument útvarů Komise zahrnuje příspěvky od jiných zúčastněných stran z EU, které byly rovněž Radou vyzvány, aby spolu s Komisí přijaly opatření na podporu a urychlení řešení úvěrů v selhání v rámci Unie.

2.Poslední vývoj v oblasti úvěrů v selhání

Jak výše uvedeno, obecné zlepšování míry úvěrů v selhání, zaznamenané v posledních letech, pokračovalo i v roce 2017. Kvalita úvěrových portfolií bank se dále zlepšovala. Nejnovější údaje potvrzují klesající trend v míře úvěrů v selhání, jež se snížily na 4,6 % (ve 2. čtvrtletí roku 2017), což je pokles o zhruba 1 procentní bod oproti předchozímu roku (viz graf č. 1).  V důsledku toho dosáhla míra své nejnižší úrovně od 4. čtvrtletí roku 2014. Míra opravných položek a rezerv 6 se rovněž zvýšila a činí 50,8 % (ve 2. čtvrtletí roku 2017).

Míra úvěrů v selhání klesala v poslední době téměř ve všech členských státech, i když situace se v jednotlivých členských státech výrazně liší. Několik z nich má dosud vysokou míru úvěrů v selhání (9 členských států mělo míru vyšší než 10 % na konci 2. čtvrtletí roku 2017), zatímco jiné mají velmi nízké míry těchto úvěrů (10 členských států má míru nižší než 3 %). Přiložený pracovní dokument útvarů Komise podrobně referuje o vývoji úvěrů v selhání a o politických opatřeních ve vybraných zemích s vysokou mírou úvěrů v selhání.

Existují důkazy o povzbudivém pokroku ve snižování míry úvěrů v selhání v těchto členských státech v důsledku kombinace politických opatření a hospodářského růstu. Úvěry v selhání však nadále představují rizika pro hospodářský růst a finanční stabilitu. Celkový objem úvěrů v selhání v celé EU je stále na úrovni 950 miliard EUR, což jasně převyšuje úrovně z období před krizí 7 . Strukturální překážky nadále brání rychlejšímu poklesu stavů u úvěrů v selhání. Mimo jiné není dosud činnost na sekundárních trzích s úvěry v selhání dostatečná k tomu, aby podstatně přispívala k úsilí o snižování úvěrů v selhání, přestože je větší zájem ze strany některých skupin investorů a narůstá objem transakcí v souvislosti s úvěry v selhání. Restrukturalizace dluhu, insolvenční řízení a řízení pro inkasování pohledávek jsou nadto stále příliš pomalé a v některých případech nepředvídatelné.

3.Ke komplexnímu balíčku opatření k řešení úvěrů v selhání

Komise věnovala značnou pozornost řešení problému úvěrů v selhání od počátku finanční krize v letech 2008/9. U bank, jejichž životaschopnost byla ohrožena vysokou mírou úvěrů v selhání, Komise pomáhala členským státům při zřizování ad hoc opatření a celosystémových opatření s cílem snížit stavy úvěrů v selhání (někdy jako součást programu finanční pomoci), a to prostřednictvím řešení slučitelných s pravidly státní podpory, jako jsou zvláštní opatření u znehodnocených aktiv u bank, facility/společnosti pro likvidaci a/nebo struktury slučitelné s trhem, což s sebou přineslo podstatné snížení stavu úvěrů v selhání v bankovním sektoru. Tímto způsobem motivovala banky ke zvládnutí a snížení jejich úvěrů v selhání prostřednictvím tržních mechanismů, a daňové poplatníky tak přiměřeným sdílením zátěže a důkladnou restrukturalizací ochránila před nesením nákladů. Nutnost učinit rozhodné opatření k řešení vysokých měr úvěrů v selhání byla zdůrazněna také v doporučeních evropského semestru příslušným členským státům. Evropská centrální banka coby orgán dohledu (Jednotný mechanismus dohledu), příslušné vnitrostátní orgány a Evropský orgán pro bankovnictví rovněž sehrály významnou roli v posilování dohledu a vykazování úvěrů v selhání v Evropě, přičemž Evropská centrální banka byla nedílnou součástí systému při ochraně finanční stability v Unii.

Tento komplexní přístup k řešení vysoké míry úvěrů v selhání musí být při postupu vpřed zachován a jak je stanoveno v akčním plánu Rady, měl by se zaměřit na kombinaci vzájemně se doplňujících politických opatření ve čtyřech oblastech: i) opatření v oblasti dohledu, ii) reforma rámců pro restrukturalizaci, insolvenci a inkasování pohledávek, iii) rozvoj sekundárních trhů pro problematická aktiva a iv) podpora restrukturalizace bankovního systému. Opatření v těchto oblastech by měla být na vnitrostátní úrovni a na úrovni Unie.

Komise sama je odhodlána splnit prvky akčního plánu týkajícího se úvěrů v selhání, za které nese přímou odpovědnost. Komise ve svém sdělení o dokončení bankovní unie v říjnu 2017 nahlásila komplexní balíček opatření k řešení vysoké míry úvěrů v selhání do jara roku 2018 8 . Bylo již dosaženo významného pokroku a vydání balíčku opatření – včetně 3 návrhů právních předpisů 9 – na jaře roku 2018 je na dobré cestě.

Tento balíček budou tvořit následující opatření:

·Plán, jak zakládat vnitrostátní společnosti spravující aktiva v souladu se stávajícími bankovními pravidly EU a s pravidly státní podpory s využitím osvědčených postupů na základě minulých zkušeností v členských státech. Vedle vypracování plánu pro národní společnosti pro správu a obhospodařování aktiv hodlá Komise případně pokračovat v analýze dalších navrhovaných opatření na záchranu znehodnocených aktiv, která jsou alternativou k centralizovaným společnostem pro správu a obhospodařování aktiv, a to při plném dodržení směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank, nařízení o jednotném mechanismu pro řešení krizí i pravidel státní podpory.

·Opatření pro další rozvoj sekundárních trhů pro úvěry v selhání, zejména s cílem odstranit zbytečná omezení obsluhy úvěrů třetími stranami a převodu úvěrů.

·Opatření na posílení ochrany zajištěných věřitelů, jež by jim umožňovala efektivnější metody zpětného získání hodnoty zajištěných úvěrů prostřednictvím urychleného mimosoudního zpětného získání kolaterálu. Jedná se o zrychlený a efektivní mechanismus mimosoudního zpětného získávání, který umožňuje zajištěným věřitelům zpětně získat hodnotu kolaterálu poskytnutého výlučně společnostmi a podnikateli k zajištění úvěrů 10 .

·Zavést povinná obezřetnostní jištění s cílem zamezit riziku nedostatečné tvorby opravných položek a rezerv na úvěry v selhání. Tato jištění by u nově vytvořených úvěrů, z nichž se následně stanou úvěry v selhání, spočívala v minimálních úrovních rezerv a odpočtů od kapitálu, jež by banky musely provést na pokrytí vzniklých i očekávaných ztrát. V této souvislosti Komise rovněž zváží zavedení společné definice nevýkonných expozic v souladu s definicí již použitou pro účely podávání zpráv orgánům dohledu.

·Kroky k posilování transparentnosti u úvěrů v selhání v Evropě pomocí lepší dostupnosti a srovnatelnosti dat, pokud jde o úvěry v selhání, a případně podpory vzniku informačních platforem nebo rejstříků o úvěrech v selhání, které by vytvářeli účastníci trhu 11 .

Vedle tohoto balíčku a jak uvedeno výše, předložila Komise v listopadu 2016 v souvislosti s prací na unii kapitálových trhů návrh směrnice týkající se restrukturalizace, druhé šance a účinnosti insolvenčního řízení pro podniky 12 . Hlavní rysy tohoto návrhu, zejména dostupnost restrukturalizačních postupů umožňujících, aby se životaschopné podniky ve finančních problémech vyhnuly insolvenci, jakož i opatření na posílení efektivity restrukturalizace a insolvenčního řízení, by přispěly ke snížení úvěrů v selhání a zabránily jejich hromadění v budoucnosti. Komise vyzývá Evropský parlament a Radu k rychlému postupu u tohoto významného návrhu v návaznosti na podrobné projednání v Radě pro spravedlnost a vnitřní věci a nedávné diskuse v Radě Ecofin. Komise rovněž upřesnila ve zprávě o přezkumu jednotného mechanismu dohledu, přiložené ke sdělení z října 2017, výklad příslušných článků směrnice o kapitálových požadavcích (CRD) a nařízení o jednotném mechanismu dohledu. Komise potvrdila, že dohledové pravomoci v nich zakotvené umožňují, aby příslušné orgány ovlivňovaly bankovní politiku tvorby opravných položek s ohledem na úvěry v selhání v rámci platného účetního rámce a v případě potřeby provedly konkrétní úpravy z důvodů obezřetnosti 13 .

Pracovní dokument útvarů Komise, přiložený k tomuto sdělení, nabízí podrobný přehled podle jednotlivých útvarů Komise o pokroku dosaženém při celkovém provádění akčního plánu Rady obecně. To zahrnuje opatření v rámci odpovědnosti Komise a opatření spadající pod odpovědnost jiných orgánů a agentur.

Celkově je dosavadní pokrok na všech frontách povzbuzující. V tomto úsilí by měli všichni aktéři vytrvat s cílem dokončit všechna opatření stanovená v akčním plánu a dosáhnout tak udržitelného řešení úvěrů v selhání po celé Unii.

4.Závěry

V souladu s celkovým významným pokrokem v oblasti snižování rizik v bankovním odvětví EU míra úvěrů v selhání v Unii nadále klesá. Přes tento pozitivní vývoj však pro několik členských států i pro Unii jako celek zůstávají vysoké míry úvěrů v selhání velkým problémem. Akční plán, schválený Radou v červenci 2017, představoval velký krok v řešení tohoto problému. První hodnocení ukazuje, že v provádění akčního plánu je dosahováno významného pokroku.

Je nezbytné zachovat toto tempo pokroku při provádění akčního plánu v nadcházejících měsících a letech, pokud má být problém vysokého objemu úvěrů v selhání řešen co do snižování stávajících stavů na udržitelnou úroveň i co do zamezení případnému budoucímu nahromadění. Je třeba pokračovat setrvalým tempem na úrovni jednotlivých bank i dotyčných členských států, zároveň je zapotřebí pokračujících vzájemně sladěných opatření na úrovni EU ze strany Komise a dalších orgánů EU, včetně Evropské centrální banky. Komise předloží balíček opatření takto zaměřených na jaře roku 2018, včetně řady legislativních návrhů na usnadnění řízení úvěrů v selhání ze strany bank a zamezení budoucího hromadění nových úvěrů v selhání.

Komise bude nadále tuto záležitost pečlivě sledovat a nejpozději v březnu 2018 podá další zprávu.

(1) Třetí pilíř bankovní unie, totiž evropský systém pojištění vkladů, navrhla Komise v listopadu 2015. V říjnu 2017 Komise ve svém sdělení o dokončení bankovní unie [COM(2017) 592] dala nový podnět k jednáním o zřízení evropského systému pojištění vkladů (EDIS).
(2) Návrhy Komise budou vyžadovat, aby si banky vytvářely rezervy závazků, které lze v případě potřeby rekapitalizovat z vnitřních zdrojů, a to zavedením standardu Rady pro finanční stabilitu pro celkovou kapacitu absorbovat ztráty a jeho začleněním do stávajících pravidel pro minimální požadavek na kapitál a způsobilé závazky a stanovením harmonizovaných pravidel určujících postavení dluhových nástrojů, jež jsou způsobilé pro splnění celkové kapacity absorbovat ztráty / minimálního požadavku na kapitál a rezervy způsobilých závazků, v hierarchii bankovních věřitelů. Návrhy Komise rovněž stanoví harmonizovaná pravidla týkající se uplatňování nástrojů pro uložení moratoria orgány dohledu a orgány příslušnými k řešení krize za účelem stabilizace bank, která jsou podle posledních zkušeností stejně důležitá. Bankovní balíček dále navrhuje provést řadu mezinárodních standardů, včetně zavedení míry zadlužení a ukazatele čistého stabilního financování (NSFR).
(3) COM/2016/0723 final – 2016/0359 (COD).
(4)

 COM(2017) 291.

(5) COM(2017) 821.
(6) Zdroj: ECB. S ohledem na nedostupnost údajů o rezervách / opravných položkách na úvěry byla míra rezerv / opravných položek pro EU byl vypočítána tak, že u všech dluhových nástrojů (úvěrů a dluhových cenných papírů) byly zohledněny znehodnocení a úvěry v selhání.
(7) Zdroj: ECB.
(8)

 COM(2017) 592.

(9) Komise vedla konzultace se zúčastněnými stranami týkající se tří možných legislativních iniciativ.
(10) Práce v této oblasti bude určena posouzením dopadu a i nadále bude v souladu s návrhem Komise z listopadu 2016 na směrnici týkající se zavedení rámců pro druhou šanci a pro účinnost insolvenčního řízení a bude jej doplňovat, přičemž nebude vyžadovat harmonizaci vlastních ustanovení o insolvenci.
(11) Jelikož by pro správu úvěrů v selhání byly přínosné efektivnější a předvídatelnější rámce pro vymáhání pohledávek a insolvenci, provádí dále Komise rovněž srovnávací hodnocení režimů vymáhání pohledávek, aby získala spolehlivý obraz toho, jaké mají banky zkušenosti s prodlením a zpětným získáním hodnoty, když čelí selháním dlužníků, a vyzývá členské státy a orgány dohledu k úzké spolupráci při vytváření spolehlivé a významné metodiky srovnávání. V této souvislosti návrh směrnice týkající se insolvence, restrukturalizace a druhé šance pro podniky předložený Komisí stanoví povinnosti členských států shromažďovat srovnatelné údaje o insolvenčních řízeních a restrukturalizacích a předávat je Komisi, což je nezbytné pro prokázání efektivnosti regulačního rámce v členských státech, pokud jde o dlužníky v platební neschopnosti.
(12) COM/2016/0723 final – 2016/0359 (COD).
(13) COM(2017) 591.