Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru ke sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů

Opatření EU ke zlepšení dodržování právních předpisů v oblasti životního prostředí a správy věcí veřejných v této oblasti

[COM(2018) 10 final]

(2018/C 283/11)

Zpravodaj:

Arnaud SCHWARTZ

Konzultace	Evropská komise, 12. 2. 2018
Právní základ	Článek 304 Smlouvy o fungování Evropské unie
Rozhodnutí plenárního shromáždění	16. 1. 2018
Odpovědná specializovaná sekce	Zemědělství, rozvoj venkova, životní prostředí
Přijato ve specializované sekci	3. 5. 2018
Přijato na plenárním zasedání	23. 5. 2018
Plenární zasedání č.	535
Výsledek hlasování (pro/proti/zdrželi se hlasování)	192/02/05

1.   Závěry a doporučení

1.1.

Evropský hospodářský a sociální výbor (EHSV) toto sdělení vítá, je však k němu skeptický. Vzhledem k tomu, do jaké míry je naše životní prostředí v současné době poškozeno, akčnímu plánu pro zlepšení dodržování právních předpisů v oblasti životního prostředí a správy věcí veřejných v této oblasti, který předkládá Evropská komise, bolestně chybí ambice a prostředky.

1.2.

EHSV je o to opatrnější, neboť stejně jako Komise uznává, že nedostatečné dodržování mechanismů zaručujících provádění právních předpisů a řízení v oblasti životního prostředí je politováníhodným faktorem nespravedlivé hospodářské soutěže a hospodářských ztrát.

1.3.

EHSV se mimo jiné připojuje ke Komisi a zdůrazňuje, že současné nedostatky ohrožují důvěru občanů, pokud jde o účinnost legislativy EU, a po členských státech a po Komisi požaduje, aby uvolnily značné finanční prostředky, díky nimž by bylo možné zaměstnat další pracovníky, kteří by kontrolovali provádění správy a právních předpisů v oblasti životního prostředí.

1.4.

Jak uvádí sdělení s názvem Lepší výsledky díky lepšímu uplatňování (1), „případy porušení práva EU nejsou běžnou záležitostí“, a nemělo by se k nim tak ani přistupovat. EHSV je toho názoru, že nesoulad s právními předpisy EU je třeba řešit na příslušné vysoké úrovni a včas, což v současném sdělení rozhodně neplatí (2).

1.5.

Sdělení řeší pouze vytváření kapacit a podpory na úrovni členských států. Žádné z opatření se nevztahuje na sledování a prosazování práv na úrovni EU ze strany Komise coby „strážkyně Smluv“. Akční plán neřeší důvody nedodržování právních předpisů nad rámec nedorozumění a nedostatku kapacit, jako je oportunismus a nedostatečná politická vůle. Podpora členských států je nezbytná, měkká opatření tohoto akčního plánu však nemohou být jedinou strategií, jak zlepšit dodržování právních předpisů v oblasti životního prostředí.

1.6.

Dále EHSV zejména žádá Komisi, aby doplnila svůj akční plán v zásadní oblasti, kterou je přístup ke spravedlnosti, a odkazuje při tom na své stanovisko (3). EHSV mimo jiné žádá, aby byla řešena i otázka nákladů na tento přístup ke spravedlnosti pro občanskou společnost obecně.

1.7.

EHSV rovněž zdůrazňuje, že je třeba vynaložit větší úsilí na to, aby se v první řadě zamezilo vzniku škod na životním prostředí, a že strategie prevence by vždy měla být upřednostněna před odstraňováním škod. Důsledné a tvrdé prosazování právních předpisů v oblasti životního prostředí ze strany členských států a Komise jsou pro tento cíl zásadní, neboť slouží jako silný nástroj s odrazujícím účinkem působícím proti vzniku možných škod. Výbor by navíc uvítal i vedení komunikačních kampaní se zúčastněnými stranami a veřejností s cílem zvýšit informovanost a zlepšit tak úlohu veřejnosti coby strážce. K tomu, aby lidé tuto úlohu mohli plnit, je nezbytný efektivní přístup ke spravedlnosti v oblasti životního prostředí.

1.8.

Na závěr EHSV vítá možnost, aby do fóra pro správu a dodržování právních předpisů v oblasti životního prostředí byli jmenování zástupci EHSV. Z tohoto důvodu EHSV doporučuje, aby tři jeho členové (z každé skupiny jeden) měli na tomto fóru i hlasovací právo, a nikoli jen statut pozorovatele.

1.9.

EHSV vyzývá Komisi, aby zajistila, že s organizacemi občanské společnosti bude na Fóru pro dodržování právních předpisů a správu v oblasti životního prostředí veden smysluplný a účinný dialog s cílem zajistit, že tyto organizace budou vyslyšeny. V této souvislosti s dodržováním právních předpisů v oblasti životního prostředí zdůrazňuje, že zásadní úloha organizací občanské společnosti působících v oblasti životního prostředí spočívá v jejich funkci strážců právního státu, obecného blaha a ochrany veřejnosti.

2.   Obecné připomínky

2.1.

Jak stanovisko Výboru Přezkum provádění právních předpisů EU v oblasti životního prostředí (4), tak i stanovisko Přístup k právní ochraně na vnitrostátní úrovni v souvislosti s opatřeními provádějícími právní předpisy EU v oblasti životního prostředí (5) zdůrazňují, že nedostatečné, roztříštěné a nerovnoměrné provádění právních předpisů EU v oblasti životního prostředí je vážným problémem v celé řadě členských států EU.

2.2.

Sdělení Komise COM(2018) 10 final představuje akční plán ke zlepšení dodržování právních předpisů EU v oblasti životního prostředí a správy této oblasti.

2.3.

Tento plán stanovuje úzkou spolupráci mezi Komisí, členskými státy a příslušnými odborníky (inspektory, auditory, policejními úředníky a státními zástupci) zacílenou na vytváření inteligentní a společné kultury dodržování právních předpisů EU v oblasti životního prostředí, to je však jen malý zlomek toho, co je třeba učinit, aby provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí bylo zajištěno.

2.4.

Provádění těchto právních předpisů čelí velkým výzvám, které jsou spojeny s přetrvávajícími problémy (například difúzní znečištění vody, špatná kvalita ovzduší, nedostatečné třídění odpadů a úbytky druhů a stanovišť).

2.5.

Náklady spojené s neprováděním těchto předpisů podle Komise dosahují až 50 miliard eur za rok.

2.6.

Kromě hospodářských přínosů uvedených výše by efektivnějším prováděním těchto právních předpisů bylo možné dosáhnout mnoha dalších výhod (včetně veřejného zdraví a dlouhodobých zdrojů, které společnost potřebuje).

2.7.

Jednou z příčin selhání provádění právních předpisů EU jsou rovněž slabé mechanismy pro zajištění dodržování právních předpisů a účinné správy na evropské, vnitrostátní, regionální a místní úrovni (včetně absence kontrol).

2.8.

Tyto nedostatečné mechanismy jsou rovněž jedním z faktorů usnadňujících podnikům nekalou konkurenci a vedoucích k ekonomickým ztrátám (zejména ke ztrátám daňových příjmů). To podkopává důvěru veřejnosti v účinnost právních předpisů EU.

2.9.

Z tohoto důvodu Komise navrhuje devítibodový akční plán, který je doplněn o vytvoření expertní skupiny (6) – fóra pro dodržování právních předpisů a správu v oblasti životního prostředí.

2.10.

Devět opatření, jejichž provedení akční plán navrhuje, je stanoveno v příloze 1 pracovního dokumentu útvarů Komise (7).

3.   Konkrétní připomínky

3.1.   Dosažení modelové Evropy a ochrana veřejnosti

3.1.1.

V globálním kontextu by EU měla usilovat o to, aby byla průkopníkem účinné ochrany životního prostředí a svých občanů, a měla by trvat na tom, že tato otázka se řadí mezi její hlavní priority. Vzhledem k tomu, že právní předpisy v této oblasti jsou již zavedeny a hlavní kroky již byly učiněny, neschopnost zajistit dodržování zavedených předpisů představuje promeškanou příležitost EU k tomu, aby dostála svým hodnotám a přinesla skutečnou změnu.

3.1.2.

EHSV varuje Komisi, že ochrana občanů je v jistých ohledech velmi slabá. Dodržování právních předpisů ve všech členských státech je nanejvýš důležité, neboť nesprávné vnitrostátní právní předpisy systematicky podkopávají schopnost lidí uplatňovat svá práva a plně čerpat z výhod legislativy EU. Toto je velmi důležité zejména v souvislosti s právními předpisy v oblasti životního prostředí, neboť nedodržování např. norem kvality ovzduší má značný vliv na lidské zdraví.

3.1.3.

EHSV upozorňuje Komisi na své stanovisko (8) a doufá, že Komise toto stanovisko ve svém akčním plánu zohlední. Dále pak doufá, že akční plán bude vedle trestné činnosti páchané v oblasti odpadů a volně žijících živočichů řešit i například regulaci, kontroly a správu týkající se nanomateriálů a endokrinních narušitelů rovnováhy.

3.1.4.

EHSV by nicméně rád zdůraznil, že oceňuje ochotu Komise prosazovat například používání dronů a aplikací v chytrých telefonech pro podávání zpráv o škodách na životním prostředí nebo jejich zjišťování a podporovat členské státy a místní a regionální orgány (jako je tomu například v Irsku), aby tyto drony a aplikace buď samy využívaly, nebo podporovaly veřejné iniciativy, které mohou používáním tohoto typu nástrojů zlepšit provádění pravidel v oblasti životního prostředí.

3.2.   Jednotný trh a hospodářské otázky

3.2.1.

Důsledné provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí je hlavním faktorem, který posiluje jednotný trh. Nedůsledné provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí vytváří nespravedlivé výhody pro podniky v těch členských státech, kde se právní předpisy dostatečně nedodržují. To vede k nespravedlivým tržním podmínkám a dává podnikům v EU špatné pobídky.

3.2.2.

Důslednost a nevyhnutelnost provádění právních předpisů jsou vyžadovány ve všech členských státech, aby bylo zajištěno, že jejich nedodržování bude postihováno v celé EU stejnoměrně. To přinese ochranu právního státu a umožní podnikům spoléhat se na právní předpisy EU, a současně budou vytvořeny i rovné podmínky pro podniky ve všech členských státech.

3.2.3.

Odhadované náklady spojené s neprováděním těchto předpisů dosahují podle sdělení Komise až 50 miliard eur za rok. Studie pro stanovení výhod, které přináší prosazování právních předpisů EU v oblasti životního prostředí (Study to assess the benefits delivered through the enforcement of EU environmental legislation) (9) vydaná Komisí rovněž uvádí rozsáhlé hospodářské výhody, které může zajištění dodržování právních předpisů v oblasti životního prostředí přinášet. Vedle zájmů týkajících se životního prostředí, zdraví a právního státu by měl v rámci předcházení dalších škod účinnými kontrolami a řádným prosazováním stávajících právních předpisů v oblasti životního prostředí existovat i jasný hospodářský zájem.

3.2.4.

ESHV Komisi připomíná, že je zapotřebí větších lidských a finančních zdrojů k tomu, aby bylo možné ověřit, zda jsou právní předpisy a správa v oblasti životního prostředí prováděny, jak již dříve vysvětlil ve svém stanovisku Akční plán pro přírodu, lidi a hospodářství (10). Především jde o nízké finanční prostředky nezbytné k dosažení smluvených cílů, například v oblasti biologické rozmanitosti.

3.2.5.

EHSV rovněž navrhuje, aby EU v rámci dvojstranných nebo mnohostranných obchodních jednáních systematicky trvala na ekvivalentu svých sociálních a environmentálních právních předpisů u dovážených produktů.

3.3.   Proces vymáhání právních předpisů Komisí

3.3.1.

Zatímco členské státy mají hlavní odpovědnost za správné prosazování a uplatňování právních předpisů EU, Komise je strážkyní Smluv (11). Proto musí zajistit, aby byly dodržovány nástroje na ochranu životního prostředí a aby se členské státy zdržely přijetí jakýchkoli opatření, která by mohla ohrozit dosažení cílů EU v politice životního prostředí (12). A k tomu může Komise použít prosazování práva podle článku 258 SFEU.

3.3.2.

Kvůli přeshraničním dopadům škod na životním prostředí je dodržování v jednom členském státě ve velkém zájmu všech členských států, které se snaží chránit své občany a předcházet škodám na životním prostředí na jejich vlastním území. Komise proto hraje důležitou úlohu v ochraně tohoto společného zájmu EU a v poskytování přístupu ke spravedlnosti v přeshraničních sporech.

3.3.3.

Evropský parlament a Rada v roce 2013 prohlásily, že „lepšímu provádění acquis Unie v oblasti životního prostředí na úrovni členských států bude proto v nadcházejících letech dána absolutní priorita“ (13). Ve sdělení Komise s názvem Právo EU: lepší výsledky díky lepšímu uplatňování (14) byla zdůrazněna důležitost strategického použití jejích pravomocí v oblasti prosazování práva, aby se Komise v této oblasti přednostně zaměřila na ty nejzávažnější případy porušení práva EU, které mají nepříznivý dopad na zájmy občanů a podniků EU. Dodržování mezinárodních předpisů je pro EU naprosto zásadní, neboť má dopad na jednotný trh a zdraví obyvatel EU, a při procesu vymáhání právních předpisů Komisí by mělo být jasně upřednostněno.

3.3.4.

EHSV upozorňuje na přínosy řízení o nesplnění povinnosti vedle jejich okamžitého uplatnění u konkrétního případu (15). Účinný proces vymáhání právních předpisů dává členským státům jasný signál, že EU přiznává ochraně svých občanů a životního prostředí, v němž žijí, vysokou prioritu.

3.3.5.

Systematické stíhání nedodržování právních předpisů působí i jako odrazující faktor, který ještě více snižuje míru nedodržování právních předpisů. Dále by posílilo i důvěru v právní předpisy EU mimo oblast ochrany životního prostředí a mělo pozitivní vedlejší účinky i v dalších oblastech legislativy EU.

3.4.   Účinnost právních předpisů

3.4.1.

Rozšířené odstraňování environmentálního trestního práva, jakož i překážky v přístupu veřejnosti ke spravedlnosti a řízení v oblasti životního prostředí, byly zaznamenány v řadě zemí organizacemi zastupujícími občanskou společnost. Může to být způsobeno špatným výkladem některých politických pokynů EU (například strategie pro zlepšení právní úpravy, která vede ke zjednodušování a experimentování, a umožňuje tak porušování těchto pravidel).

3.4.2.

Navíc u několika politik EU v oblasti životního prostředí by členské státy měly řešit spíše selhání při náležitém provádění právních předpisů, než k nim přidávat nadbytečná vnitrostátní ustanovení. Toto údajné přidávání nadbytečných ustanovení na vnitrostátní úrovni by mohlo vést k nesprávné domněnce, že členské státy jsou velmi ambiciózní, přitom ale vlastně v jádru selhávají, když právní předpisy v oblasti životního prostředí provádějí nedostatečně, což vede k nedodržování právních předpisů.

3.4.3.

Přestože sdělení představuje tři kategorie zásahů pro zajištění dodržování právních předpisů, nenavrhuje opatření, která by se týkala všech třech kategorií. Všechna navrhovaná opatření prosazují dodržování právních předpisů a vytváření kapacit na úrovni členských států. Žádné z navrhovaných opatření se netýká přijímání následných opatření a opatření v oblasti prosazování právních předpisů ze strany samotné Komise, což z nich dělá velmi měkký akční plán, který pravděpodobně nepovede k významným zlepšením při dodržování právních předpisů v oblasti životního prostředí.

3.4.4.

Komise tak ve svém akčním plánu neřeší opatření na sledování a prosazování právních předpisů na úrovni EU. Dokonce i v rámci podpůrných mechanismů, které navrhla, promarnila příležitost, jak přiřadit k jednotlivým opatřením jasné cíle, aby bylo možné změřit jejich účinnost. Finanční podpora není závislá na žádné změně praxe v členských státech, kvůli čemuž je předvídaný výsledek nejasný, a proto je zpochybňována i účinnost a vhodnost navrhovaných opatření.

3.4.5.

EHSV dále vyjadřuje zklamání nad tím, že se nepodařilo řešit otázku zpracování stížností a kontrol vnitrostátního provádění právních předpisů EU. EHSV má vážné obavy, že v Komisi je nedostatečná politická vůle, která způsobila, že v oblasti stížností nebylo dosaženo žádného pokroku. Měkká povaha navrhovaných opatření tyto obavy ještě podtrhuje.

3.4.6.

Podle EHSV by vedle správného uplatňování právních předpisů v oblasti životního prostředí a dobré správy v této oblasti měla být zvážena i zásada o zákazu snížení úrovně právní ochrany v právních předpisech v oblasti životního prostředí s cílem zajistit udržitelný rozvoj.

3.4.7.

Ve sdělení se uznává, že k nedodržování předpisů může docházet z různých důvodů, včetně nedorozumění, špatného pochopení nebo nedostatečného souhlasu s pravidly, nedostatečných investic, oportunismu a trestné činnosti. Komise bohužel všechny tyto důvody dostatečně neřeší a pouze navrhuje opatření pro řešení nedorozumění a špatného pochopení. Podpora členským státům je sice nezbytná, ale nemůže být jedinou strategií, jak zlepšit dodržování právních předpisů v oblasti životního prostředí, neboť neřeší většinu důvodů netýkajících se nedorozumění a omezené kapacity.

3.5.   Přístup ke spravedlnosti na vnitrostátní a evropské úrovni

3.5.1.

EHSV Komisi připomíná, že systematické nedodržování předpisů v členských státech a absence náležité kontroly jejich provádění prostřednictvím vnitrostátních soudů znamenají evidentní problém při vymáhání spravedlnosti na vnitrostátní úrovni.

3.5.2.

EHSV naléhavě vyzývá Komisi, aby následovala jeho doporučení ve stanovisku Přístup ke spravedlnosti (16) týkající se monitorování žádostí o rozhodnutí o předběžných otázkách. EHSV zdůrazňuje, že žádosti o rozhodnutí o předběžných otázkách jsou důležité pro zajištění soudržnosti právních předpisů EU, a naléhavě vyzývá Komisi, aby podala zprávu o používání a dodržování tohoto nástroje vnitrostátními soudy.

3.5.3.

EHSV znovu opakuje (17), že svobodný přístup k informacím o životním prostředí je zásadní pro veřejnost a organizace občanské společnosti, aby mohly vykonávat svou roli coby veřejných strážců.

3.5.4.

EHSV uznává, že mezi soudními systémy různých členských států jsou rozdíly, vyjadřuje však zklamání nad tím, že otázka legitimace (právního zájmu na podání žaloby) ani nákladů na zahájení řízení na vnitrostátní úrovni řešeny nejsou. Pro občanské, spotřebitelské, společenské a environmentální organizace jsou legitimace a náklady hlavními překážkami pro to, aby byly vlády a velké podniky přiměny prostřednictvím vnitrostátních soudů k odpovědnosti.

3.5.5.

I přesto, že legitimace je zaručena, a jak již bylo dříve zdůrazněno ve stanovisku (18), ESHV opakuje, že finanční zdroje většiny organizací občanské společnosti jsou velmi omezené, což často vede k odepření spravedlnosti dotčeným jednotlivcům. Tyto překážky navíc organizacím občanské společnosti brání, aby vykonávaly svou nepostradatelnou činnost pro správné provádění stávajících právních předpisů, jež je pro ochranu právního státu zásadní.

3.5.6.

EHSV také varuje, že je důležité zřídit systémy, které brání zneužívání soudního systému. To je třeba mít na paměti při udělování svobodného přístupu ke spravedlnosti organizacím občanské společnosti. EHSV nicméně zdůrazňuje, že přístup organizací občanské společnosti ke spravedlnosti je prospěšný, neboť chrání spotřebitele, zdraví a životní prostředí společnosti jako celku. Ustanovení týkající se zneužívání tohoto přístupu proto musí být specifická a zacílená, aby nebránila hlavní činnosti organizací občanské společnosti při napomáhání provádění právních předpisů.

3.5.7.

Selhání Komise a evropských soudů, pokud jde o zajištění dodržování právních předpisů EU, ohrožuje právní stát a oslabuje důvěru veřejnosti a členských států a podniků v právní předpisy EU. Dále to přispívá i k zamezení přístupu občanů, organizací občanské společnosti a podniků ke spravedlnosti, což vede k rostoucí nedůvěře v efektivitu Komise a soudů a podkopávání důvěry v EU jako celku.

3.5.8.

Sdělení navíc přehlíží dva body, které na evropské úrovni vykazují citlivost a oba se týkají přístupu k evropským soudům: — přístup ke spravedlnosti EU, který byl zdůrazňován na setkání stran Aarhuské úmluvy a týká se interního fungování institucí a orgánů EU (například Komise rozhoduje příliš rychle o tom, že v otázce stížností neučiní žádná opatření); — zvyky určitých vnitrostátních soudů, které odmítají podávat žádosti o rozhodnutí o předběžných otázkách, a místo toho samy, v rozporu se Smlouvami, vykládají právní předpisy EU, a někdy následně vydávají groteskní rozhodnutí (například ve Francii veřejný zpravodaj na zasedání Státní rady sdělil soudcům, že podávat žádost o rozhodnutí o předběžných otázkách Soudnímu dvoru Evropské unie je bezpředmětné, neboť tento soud se nikdy dané otázce nevěnoval).

3.5.9.

Z těchto důvodů EHSV žádá Komisi, aby výslovně zahrnula body týkající se přístupu ke spravedlnosti na vnitrostátní úrovni a na úrovni EU, a zajistila tak celostní přístup, který veřejnosti slouží tím, že chrání zdraví lidí a současné a budoucí prostředí, kde žijí.

---

(1)  Úř. věst. C 18, 19.1.2017, s. 10.

(2)  COM(2018) 10.

(3)  Úř. věst. C 129, 11.4.2018, s. 65.

(4)  Úř. věst. C 345, 13.10.2017, s. 114.

(5)  Úř. věst. C 129, 11.4.2018, s. 65.

(6)  Úř. věst. C 19, 19.1.2018, s. 3.

(7)  SWD(2018) 10.

(8)  Úř. věst. C 345, 13.10.2017, s. 114.

(9)  https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/219e8506-9adf-11e6-868c-01aa75ed71a1

(10)  Úř. věst. C 129, 11.4.2018, s. 90.

(11)  Článek 17 Smlouvy o Evropské unii (SEU).

(12)  Čl. 4 odst. 3 SEU.

(13)  Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1386/2013/EU ze dne 20. listopadu 2013 o všeobecném akčním programu Unie pro životní prostředí na období do roku 2020 „Spokojený život v mezích naší planety“ (Úř. věst. L 354, 28.12.2013, s.171).

(14)  Úř. věst. C 18, 19.1.2017, s. 10.

(15)  Úř. věst. C 81, 2.3.2018, s. 88.

(16)  Úř. věst. C 129, 11.4.2018, s. 65.

(17)  Úř. věst. C 345, 13.10.2017, s. 114.

(18)  Úř. věst. C 129, 11.4.2018, s. 65.