Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru ke sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů o provádění balíčku opatření týkajících se oběhového hospodářství: možnosti, jak řešit otázky na pomezí právních předpisů týkajících se chemických látek, výrobků a odpadů

[COM(2018) 32 final]

(2018/C 283/08)

Zpravodaj:

Brian CURTIS

Žádost Komise o vypracování stanoviska	12. 2. 2018
Právní základ	Článek 304 Smlouvy o fungování Evropské unie

Rozhodnutí předsednictva	19/09/2017 (v očekávání žádosti o vypracování stanoviska)

Odpovědná sekce	Zemědělství, rozvoj venkova, životní prostředí
Přijato ve specializované sekci	3. 5. 2018
Přijato na plenárním zasedání	23. 5. 2018
Plenární zasedání č.	535
Výsledek hlasování (pro/proti/zdrželi se hlasování)	185/01/01

1. Závěry a doporučení

1.1.

Výbor vítá přístup, který zaujala Komise při systematickém průzkumu příslušné škály možností, které by mohly pomoci s řešením řady problémů identifikovaných na pomezí právních předpisů týkajících se chemických látek, výrobků a odpadů.

1.2.

Je chvályhodné, že Komise v této záležitosti přijala takovou proaktivní a dlouhodobou perspektivu. Proces transformace bude nevyhnutelně trvat déle, avšak bude vyžadovat neustálou podporu, aby bylo dosaženo pokroku, a bude muset zohlednit průběžný vývoj technologií v oblasti identifikace a zpracování.

1.3.

Zajištění veřejného zdraví obecně a zdraví koncových spotřebitelů výrobků je při posilování důvěry v zásady oběhového hospodářství zcela zásadní.

1.4.

Nebudou-li provedana komplexní opatření, bude ohrožena ochrana zdraví při práci a bezpečnost pracovníků v recyklačních zařízeních, zejména při řešení otázky „starých látek“. Zásadní význam má proto poskytování komplexních informací odborovým organizacím.

1.5.

Prioritou by mělo být úplné uplatňování nařízení REACH a dalších již zavedených právních předpisů týkajících se chemických látek. Stále ještě nejsou plně využívány stávající právní předpisy, které zabraňují prvnímu vstupu nebezpečných chemických látek do látkového cyklu, zejména pokud jde o vstup výrobků ze třetích zemí do EU.

1.6.

Výbor identifikuje a prosazuje další investice recyklačních podniků do uzpůsobených třídících zařízení a zasazuje se o to, aby se v této oblasti uvažovalo o hospodářských a technických podpůrných opatřeních.

1.7.

Výbor důrazně podporuje názor, že lepší informovanost o přítomnosti, umístění a koncentraci nebezpečných chemických látek ve výrobcích a materiálech získaných z odpadu může snížit problémy, s nimiž se setkávají provozovatelé v řetězci využití.

1.8.

Určování potenciálních zdrojů hodnoty i nezbytných ochranných opatření v oblasti nebezpečných chemických látek v toku odpadu podpoří analýzu nákladů a přínosů, která bude nutná za účelem zdůvodnění legislativních a praktických opatření.

1.9.

Je nezbytné v případě potřeby zlepšit a posílit určování dováženého zboží, které může obsahovat látky vzbuzující mimořádné obavy, a také požadavky na jeho sledování, aby bylo případně možné posílit zákaz i odpovídající mechanismy pro sledování během životního cyklu produktu.

1.10.

Právní rámec by měl poskytovat stejnou ochranu, ať už je produkt vyroben z původních, nebo zpětně získaných materiálů.

2. Úvod

2.1.

Výbor ve svém stanovisku Balíček opatření týkajících se oběhového hospodářství (1) (2), konstatoval, že je zapotřebí výrazněji usnadnit zpětné získávání materiálů z toku odpadů a že je nutné vyřešit celou řadou právních, technických a finančních překážek. Jednou z těchto překážek je výskyt nebezpečných látek v odpadových materiálech a toto sdělení je součástí procesu stanovení politických cílů, problémů a řešení při dosahování více oběhového hospodářství. Některé oblasti je třeba vyřešit pomocí nelegislativních prostředků, ale obecným cílem je ovlivnit budoucí politiku.

3. Shrnutí návrhu Komise

3.1.

Sdělení vytyčuje řadu politických cílů a souvisejících otázek a vyzývá zúčastněné strany, aby zaujaly stanovisko ke zjištěným problémům, a pomohly tak určit způsob, jak dosáhnout skutečného oběhového hospodářství. Tyto problémy spadají do čtyř hlavních okruhů a jedná se o průzkumný a nedirektivní přístup. Toto stanovisko, které zohledňuje pracovní dokument útvarů Komise a příspěvek od členů EHSV a zainteresovaných organizací občanské společnosti, reaguje na žádost o poskytnutí upřednostňovaných možností s cílem vyřešit hlavní problémy. Z tohoto důvodu je hlavní obsah stanoviska uveden v závěrečné části, jež uvádí konkrétní připomínky.

3.2.

Komise nyní zahajuje veřejnou konzultaci a podporuje diskuse s Evropským parlamentem, Radou a zainteresovanými stranami, jejichž účelem je zvolit možnosti a určit zvláštní opatření na obecné či odvětvové úrovni zaměřená na rozvoj trhů s udržitelnými druhotnými surovinami. Následná činnost bude prováděna v souladu se zásadami zlepšování právní úpravy a před tím, než budou předloženy jakékoli konkrétní návrhy s očekávaným významným dopadem, budou vypracována posouzení dopadu.

4. Obecné připomínky

4.1.

Právní předpisy EU, které jsou pro toto téma důležité, se týkají oblasti chemických látek, výrobků a odpadů (3). Zejména současný právní rámec má nedostatky, poněvadž nezvládá zajišťovat předávání informací o nebezpečných chemických látkách napříč celým látkovým cyklem a poté případnými následnými životními cykly.

4.2.

Naše čím dál komplexnější společnost stále více závisí na používání chemických látek. (4) Pilíři právních předpisů EU týkajících se chemických látek jsou nařízení CLP (5), nařízení REACH (6) a nařízení o POP (7), která se vzájemně doplňují a platí bez ohledu na oblast použití.

4.3.

Právní předpisy pro výrobky se mohou zaměřit na bezpečnost výrobků a rovněž na jejich udržitelnost. Směrnice o obecné bezpečnosti výrobků (8) poskytuje obecné požadavky na bezpečnost pro nepotravinářské spotřební výrobky. Relevantní je také řada právních předpisů týkajících se konkrétních výrobků, jako například směrnice o hračkách, nařízení o balení potravin, směrnice o omezení používání nebezpečných látek (9) a směrnice o ekodesignu. Stanovisko EHSV (10) podporuje „integrovaný přístup“ k ekodesignu, který by měl být rozšířen nad rámec svého stávajícího rozsahu. Tento integrovaný přístup by zohlednil jak energetickou účinnost a výkonnost výrobků, tak účinnost a výkonnost z hlediska využívání zdrojů a materiálů.

4.4.

Některé právní předpisy o odpadech jsou také podstatné. Rámcová směrnice o odpadech byla předmětem několika stanovisek Výboru a EHSV důsledně podporuje požadavek, aby členské státy v přístupu k odpadu přijaly pořadí priorit, kdy na prvním místě bude předcházení vzniku odpadu, dále příprava k opětovnému použití, recyklování či jiná forma opětovného využití a na posledním místě odstranění prostřednictvím spalování a ukládání na skládkách. EHSV rovněž vyzval k tomu, aby členské státy povinně přijaly systémy rozšířené odpovědnosti výrobců. Dále požádal také o to, aby bylo posíleno ustanovení požadující třídění odpadu (11).

4.5.

Lze uvést několik obecných připomínek, které by měly určovat směr budoucích akcí:

—	Lepší informovanost o přítomnosti, umístění a koncentraci nebezpečných chemických látek ve výrobcích a materiálech získaných z odpadu může snížit problémy, s nimiž se setkávají provozovatelé v řetězci využití, a podpořit ochranu životního prostředí a lidského zdraví.

—	Je nezbytné, aby bylo zabráněno prvnímu vstupu nebezpečných chemických látek do látkového cyklu. Stále ještě nejsou plně využívány stávající právní předpisy, jež to umožňují.

—	Právní rámec by měl poskytnout stejnou ochranu, ať už je výrobek vyroben z původních nebo zpětně získaných materiálů.

4.6.

Lze konstatovat, že dále probíhá podpůrná činnost. Například problémem nebezpečných látek v elektrických a elektronických zařízeních se zabývá směrnice o omezení používání nebezpečných látek, která prostřednictvím nahrazení některých nebezpečných látek v elektrických a elektronických zařízeních zvyšuje možnost a ekonomickou výnosnost recyklace odpadů pocházejících z těchto zařízení. Kromě toho Evropský parlament a Rada rovněž projednávají čtyři související legislativní návrhy (12) (13) (14) (15). EHSV bere na vědomí nedávnou politickou dohodu v této záležitosti (16).

4.7.

Některé otázky vznesené v tomto sdělení jsou pojmově složité, zejména ty, které se týkají problémů vzniklých v souvislosti s nedostatečnou harmonizací a sjednocením pravidel. Podle Výboru by měly být upřednostněny konkrétnější otázky informovanosti a „starých látek“.

4.8.

Ze shrnutí otázek v tomto sdělení a ze široké škály iniciativ, které jsou prováděny nebo se připravují s cílem dosáhnout skutečného oběhového hospodářství, však jasně vyplývá, že proces transformace spočívající v odstranění nebezpečných látek z odpadů a během jeho zpětného získávání či recyklace nebude rychle dosažitelný. Proto je vhodné, že Komise přijala proaktivní a dlouhodobou perspektivu.

5. Konkrétní připomínky

Potřeba informací

5.1.

Cílem je zajistit, aby všichni aktéři v dodavatelském řetězci měli k dispozici odpovídající informace o látkách vzbuzujících obavy obsažených ve výrobcích a aby se tyto informace dostaly i ke zpracovatelům odpadu. Pokud dokážeme zabránit v první řadě tomu, aby nebezpečné chemické látky vstoupily do hospodářského cyklu, jedná se o jednoznačně nejlepší způsob ochrany lidského zdraví a životního prostředí. Rovněž tak lze umožnit zpětné získávání materiálů z odpadu a zdokonalit oběhové hospodářství.

5.2.

Poskytování komplexních informací odborovým organizacím může hrát zásadní úlohu při ochraně zdraví pracovníků, a je proto zásadní.

5.3.

Nařízení REACH upravuje výrobu a použití chemických látek a jejich uvádění na trh v EU. Jeho primárním cílem je zajistit vysokou úroveň ochrany lidí a životního prostředí. Zprávy od některých sdružení spotřebitelů a od Komise svědčí o nedostatečném provádění omezených povinností poskytovat informace v rámci dodavatelského řetězce, které ukládá nařízení REACH.

5.4.

Komise zahajuje studii proveditelnosti o využívání různých systémů poskytování informací a inovativních technologií a strategií pro sledování výrobků, jež by mohly napomoci předávání relevantních informací o výrobcích v dodavatelských řetězcích až k recyklačním subjektům. Vyvstává otázka, zda by povinný systém poskytování informací přinesl přidanou hodnotu a jak bychom měli nakládat se zbožím dováženým do EU, které může obsahovat nepovolené látky.

5.5.

Výbor uvádí, že do značné míry již existují právní nástroje, které mohou omezit vstup látek vzbuzujících mimořádné obavy do látkového cyklu. Důležitá jsou zejména ta právní ustanovení, která upřednostňují a podporují jejich nahrazení chemickými látkami, které nejsou nebezpečné. Výbor se vyslovuje pro úplné uplatňování nařízení REACH a také pro jeho průběžnou aktualizaci na základě vyvíjejících se vědeckých poznatků o nebezpečných vlastnostech chemických látek, včetně druhotných surovin. Tím se zajistí ochrana zdraví při práci a bezpečnost pracovníků a veřejné zdraví koncového spotřebitele. Rovněž dojde ke zvýšení věrohodnosti oběhového hospodářství.

5.6.

Pokud jde o dovážené zboží, dovozci již mají povinnost označit látky vzbuzující mimořádné obavy. Větší důraz by bylo možné klást na prosazování povinnosti výrobců a dovozců vyplývající z nařízení REACH, aby do své registrační dokumentace a do bezpečnostního listu podrobně popsali scénáře expozice týkající se fáze odpadu. Navíc by mohly být vyžadovány podrobnější informace, jako například popis různých scénářů konce životnosti pro recyklaci, přípravu k opětovnému použití nebo likvidaci. Spolu s tím by se měla prosazovat povinnost výrobců a dovozců výrobků informovat hospodářské provozovatele v dodavatelském řetězci o výskytu látek vzbuzujících mimořádné obavy ve zboží a stejně tak by měli identifikovat umístění látky ve výrobku.

5.7.

5.8.

Výbor je znepokojen tím, že se může vyskytnout specifický problém týkající se úplné identifikace látek vzbuzujících mimořádné obavy v souvislosti s dohodami o volném obchodu a dohodami o hospodářském partnerství.

5.9.

Obecně vzato budou nezbytné další investice recyklačních podniků do uzpůsobených třídících zařízení a měla by se zvážit hospodářská a technická podpůrná opatření.

Odpady obsahující látky, které se již v nových výrobcích nesmí používat

5.10.

Omezující právní předpisy týkající se nebezpečných chemických látek jsou uplatňovány v členských státech od devatenáctého století a nové chemické látky podléhají důkladnému zkoumání rizik. Nepřetržitý proces posuzování rizik však znamená, že výrobky, které se v minulosti vyráběly v souladu s právními předpisy, obsahují látky vzbuzující mimořádné obavy, a ty, které se vyrábějí dnes, mohou obsahovat látky, které mohou být zakázány v budoucnu. Ve fázi zpracování odpadů a zpětného získávání to může mít za následek nebezpečné „staré látky“.

5.11.

Cílem je usnadnit recyklaci a zároveň zlepšit využívání druhotných surovin prostřednictvím podpory oběhu netoxických materiálů. Dále musíme při zvažování zavedení případných omezení týkajících se chemických látek a výjimek z těchto omezení věnovat větší pozornost jejich dopadu na budoucí recyklaci a opětovné použití.

5.12.

Komise tvrdí, že otázka „starých látek“ i nadále představuje překážku pro oběhové hospodářství, a proto by měla být vypracována zvláštní rozhodovací metodika na podporu rozhodování ohledně recyklovatelnosti odpadů obsahujících látky vzbuzující obavy. Tato činnost právě probíhá a měla by být dokončena do poloviny roku 2019. Současně je třeba vypracovat pokyny, jež zajistí v počátečních fázích přípravy návrhů na řízení rizik lepší řešení přítomnosti látek vzbuzujících mimořádné obavy ve zpětně získaných materiálech, a rovněž se zvažuje přijetí prováděcích právních předpisů, které by umožnily účinnou kontrolu využívání stávající výjimky z registrace podle nařízení REACH pro zpětně získané látky.

5.13.

Existence „starých látek“ nastoluje otázku, zda je možné skloubit myšlenku, že odpad je zdroj, který bychom měli recyklovat, se zajištěním toho, aby se odpad obsahující látky vzbuzující mimořádné obavy zpětně získával pouze v podobě materiálů, jež mohou být bezpečně používány. Mělo by být povoleno, aby recyklované materiály obsahovaly chemické látky, jejichž použití v primárních surovinách již není povoleno? Pokud ano, za jakých podmínek?

5.14.

Cílem recyklovaných materiálů je co nejvíce se výkonností a chemickým složením přiblížit srovnatelným primárním surovinám. Důležitou úlohu při zjišťování toho, zda je možné odstranit látky vzbuzující obavy, hrají hospodářské a technické faktory, které se velmi liší případ od případu. Možností politiky je požadovat, aby všechny primární a sekundární suroviny splňovaly stejná pravidla, nebo povolit pro sekundární suroviny specifické, časově omezené odchylky.

5.15.

EHSV tvrdí, že veškerá kritéria uplatňovaná v této souvislosti musí zabránit výskytu nebezpečných chemických látek ve zpětně získaných materiálech v koncentraci, která by překračovala úroveň povolenou pro původní materiály.

Nedostatečné sjednocení pravidel, jež stanovují, které odpady a chemické látky jsou nebezpečné

5.16.

Tato otázka úzce souvisí s připomínkami k harmonizaci, které uvádíme výše, a obě jsou pojmově složité. Jak bylo stanoveno výše, výroba a používání nebezpečných chemických látek a výrobků podléhají přísným pravidlům EU přijatým za účelem ochrany pracovníků, občanů a životního prostředí před újmou. Obdobně i nakládání s odpady se řídí pravidly EU, jež byly vytvořeny za účelem dosažení stejného výsledku. Z výzkumu však vyplynulo, že oba soubory pravidel nejsou plně sladěny (17).

5.17.

Je nezbytné docílit jednotnějšího přístupu v rámci pravidel pro klasifikaci chemických látek a odpadů. Jedná se například o přijetí pravidel podobných pravidlům směrnice o omezení používání nebezpečných látek (18) pro jiné speciﬁcké skupiny výrobků nebo toky materiálů (např. nábytek nebo textil), která by ukládala vhodné zpracování odpadu obsahujícího nebezpečné chemické látky před tím, než může být zpětně získán a použit v nových výrobcích. Komise se chystá zveřejnit pokyny ohledně klasifikace odpadů, jež mají napomoci zpracovatelům odpadů a příslušným orgánům v tom, aby zaujali jednotný přístup k charakteristice a klasifikaci odpadů. Rovněž budou provedeny další výměny osvědčených postupů v oblasti zkušebních metod. Na zúčastněné strany byl vznesen požadavek, aby zvážily, zda by měla být sladěna pravidla týkající se klasifikace nebezpečnosti, aby byly odpady považovány za nebezpečné podle stejných pravidel jako výrobky.

V Bruselu dne 23. května 2018.

předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru

Luca JAHIER

(1) Stanovisko Balíček opatření týkajících se oběhového hospodářství (Úř. věst. C 264, 20.7.2016, s. 98).

(2) Balíček opatření týkajících se oběhového hospodářství byl přijat Komisí dne 2. prosince 2015.

(3) Definice nebezpečných odpadů lze nalézt v „Pokynech pro definici a klasifikaci nebezpečných odpadů“ z června 2015.

(4) Zpráva Evropské agentury pro životní prostředí č. 2/2016, s. 33–34.

(5) Nařízení o klasifikaci, označování a balení látek a směsí (ES) č. 1272/2008.

(6) Nařízení (ES) č. 1907/2006 o registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek (REACH).

(7) Nařízení o perzistentních organických znečišťujících látkách – viz http://ec.europa.eu/environment/chemicals/international_conventions/index_en.htm.

(8) Směrnice 2001/95/ES o obecné bezpečnosti výrobků.

(9) Směrnice 2011/65/EU o omezení používání některých nebezpečných látek v elektrických a elektronických zařízeních.

(10) Stanovisko Pracovní plán pro ekodesign na období 2016–2019 (Úř. věst. C 345, 13.10.2017, s. 97).

(11) Stanovisko Balíček opatření týkajících se oběhového hospodářství (Úř. věst. C 264, 20.7.2016, s. 98).

(12) Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 94/62/ES o obalech a obalových odpadech.

(13) Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2000/53/ES o vozidlech s ukončenou životností, směrnice 2006/66/ES o bateriích a akumulátorech a odpadních bateriích a akumulátorech a směrnice 2012/19/EU o odpadních elektrických a elektronických zařízeních.

(14) Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2008/98/ES o odpadech.

(15) Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 1999/31/ES o skládkách odpadů.

(16) Statement by Commissioner Vella on the political agreement reached to modernise waste rules.

(17) Například Udržení čistoty: jak ochránit oběhové hospodářství před nebezpečnými látkami. Evropský úřad pro životní prostředí.

(18) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/19/EU ze dne 4. července 2012 o odpadních elektrických a elektronických zařízeních.