EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 29.6.2017
COM(2017) 366 final
2017/0151(NLE)
Návrh
ROZHODNUTÍ RADY
o postoji, který má být zaujat jménem Evropské unie na šestém zasedání smluvních stran Aarhuské úmluvy, pokud jde o věc týkající se dodržování úmluvy ACCC/C/2008/32
DŮVODOVÁ ZPRÁVA
1.SOUVISLOSTI NÁVRHU
(1)Úvod
V roce 1998 podepsala Evropská unie (EU) Aarhuskou úmluvu. Tato úmluva byla a je i nadále velmi důležitá pro EU a její členské státy, jakož i pro země ve východní Evropě a pro postsovětské státy, které jsou stranami úmluvy. Hlavním cílem úmluvy je umožnit veřejnosti více se zapojit do záležitostí týkajících se životního prostředí a aktivně přispívat k zachování stavu životního prostředí a jeho lepší ochraně.
Z Aarhuské úmluvy přímo vyplývá přijetí Aarhuského nařízení, přičemž předchozí pravidla EU o přístupu k dokumentům pomohla úmluvu utvářet. Aarhuská úmluva a právní předpisy EU se proto již mnoho let vzájemně posilují a rozvíjejí.
Zjištění Výboru pro kontrolu plnění závazků (ACCC/C/2008/32) jsou pro EU problematické, neboť neuznávají zvláštní právní řád EU.
EU nadále podporuje důležité cíle Aarhuské úmluvy.
(2)Aarhuská úmluva
Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí („Aarhurká úmluva“) 1 je vícestranná dohoda o životním prostředí pod záštitou Evropské hospodářské komise OSN (EHK OSN).
Zaručuje veřejnosti práva na přístup k informacím, účast veřejnosti na rozhodování a přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí. To jsou důležité nástroje, které přispívají k posílení účinných politik v oblasti ochrany životního prostředí.
Aarhuská úmluva vstoupila v platnost v roce 2001 a má v současnosti 47 smluvních stran, včetně EU a jejích členských států. Evropské společenství ji schválilo dne 17. února 2005 2 .
Při podpisu a schválení Aarhuské úmluvy učinila EU prohlášení („prohlášení EU“), v němž informovala orgány Aarhuské úmluvy o „institucionálním a právním rámci Společenství“ a o rozdělení úkolů se svými členskými státy v oblastech, na něž se úmluva vztahuje 3 .
Povinnosti vyplývající z úmluvy byly ve vztahu k orgánům a subjektům EU provedeny zejména nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 ze dne 6. září 2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství („Aarhuské nařízení“) 4 .
(3)Souvislosti případu
Výbor pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy („výbor“) přezkoumává, jak smluvní strany úmluvu dodržují. Dne 17. března 2017 vydal zjištění ve věci ACCC/C/2008/32, kterou podala nevládní organizace ClientEarth a která se týkala přístupu k právní ochraně na úrovni EU 5 . Výbor rozhodl, že pravidla Smlouvy o přístupu k právní ochraně před soudy EU, tak jak jsou jimi vykládána, a kritéria pro přístup ke správnímu přezkumu v rámci Aarhuského nařízení, jsou v rozporu s úmluvou.
(4)Právní souvislosti
Výbor zjistil porušování čl. 9 odst. 3 a 4 Aarhuské úmluvy. Odstavec 3 stanoví, že „každá strana zajistí, aby osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu, měly přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohly vznášet námitky proti jednání, aktům nebo nečinnosti ze strany soukromých osob nebo orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejího vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí“. Odstavec 4 vyžaduje, aby uvedené postupy byly „přiměřené a účinné […] čestné, spravedlivé, včasné a neměly by vyžadovat vysoké náklady“
2.DANÝ PROBLÉM
(1)Zjištění výboru
Podle výboru ani ustálená judikatura Soudního dvora Evropské unie, který vykládá podmínky smlouvy pro přístup soukromých osob k soudům EU ve smyslu čl. 263 odst. 4 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU), ani Aarhuské nařízení, které stanoví správní přezkum právních předpisů v oblasti životního prostředí Komisí, neposkytují nevládním organizacím a členům veřejnosti dostatečný přístup k opravným prostředkům.
Výbor dospěl k závěru, že čl. 263 odst. 4 SFEU týkající se žalob na neplatnost podávaných soukromými osobami, jak jsou vykládány Soudem Evropské unie, je příliš úzký, neboť je omezen na regulační akty, které se osoby přímo týkají, a nezahrnuje prováděcí opatření 6 .
Výbor doplnil, že Aarhuské nařízení nemůže tyto nedostatky kompenzovat, neboť rovněž porušuje úmluvu v těchto bodech:
–mechanismus přezkumu v rámci Aarhuské úmluvy by měl být otevřen nad rámec nevládních organizací také zástupcům veřejnosti;
–přezkum by měl zahrnovat obecné právní předpisy a ne pouze právní předpisy s individuální působností;
–každý správní předpis, i ten, který pouze „souvisí“ se životním prostředím, by měl být napadnutelný, a nikoli pouze předpisy „v rámci“ práva v oblasti životního prostředí;
–právní předpisy, které nemají právně závazné a vnější účinky, by mělo být možné přezkoumat 7 .
Výbor rovněž dospěl k závěru, že v judikatuře soudů EU neexistuje žádný nový směr, který zajistí soulad s úmluvou 8 .
V neposlední řadě výbor doporučil, že by judikatura Soudního dvora Evropské unie měla plně zohledňovat úmluvu, nebo případně, že by EU měla změnit Aarhuské nařízení či přijmout nový právní předpis 9 .
(2)Stanovisko Komise ke zjištěním
Jak je uvedeno výše, orgány Aarhuské úmluvy byly v prohlášení EU obeznámeny se zvláštnostmi právního řádu Unie.
Prohlášení EU však v zjištěních nebylo vůbec nezohledněno.
Zvláštní povaha systému soudního přezkumu je pečlivě formulována ve smlouvách EU, tak aby všichni občané Unie měli přístup k právní ochraně. Přístup k soudnímu přezkumu opatření EU není omezen na žaloby podávané přímo soudům EU, avšak může probíhat rovněž před vnitrostátním soudem, který může a v některých případech musí vznést otázku legality před Soudním dvorem Evropské unie, který může právní akt nebo jednání EU prohlásit za neplatné.
Zejména v souvislosti s právními spory předloženými soudům EU fyzickými nebo právnickými osobami vůči opatřením EU přijatým podle práva v oblasti životního prostředí čl. 263 odst. 4 SFEU stanoví, že mohou „[…] podat žalobu proti aktům, které jsou jí určeny nebo které se jí bezprostředně a osobně dotýkají, jakož i proti právním aktům s obecnou působností [proti nařizovacím aktům], které se jí bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření“.
Podmínky stanovené v tomto ustanovení a v ustanoveních, která mu předcházela, vykládá Soudní dvůr Evropské unie ve své judikatuře, ve významném případu Plaumann 10 , který se týká výkladu „osobního dotčení“, v němž Soudní dvůr Evropské unie rozhodl, že „subjekty jiné než adresáti rozhodnutí mohou tvrdit, že jsou osobně dotčeny, pouze tehdy, pokud jsou tímto rozhodnutím zasaženy z důvodu určitých vlastností, které jsou pro ně zvláštní, nebo faktické situace, která je vymezuje vzhledem ke všem ostatním osobám, a tím je individualizuje způsobem obdobným tomu, jakým by byl individualizován adresát rozhodnutí“. Evropský soudní dvůr svoji judikaturu ve věci Plaumann během let dále rozvinul a aplikoval na zvláštní právní nebo skutkové okolnosti a přizpůsobil ji, a to rovněž bez ohledu na to, kdo žalobu podává 11 .
Lisabonská smlouva rozšířila pravidla aktivní legitimace pro žaloby pro neplatnost podávané soukromými subjekty tím, že v odstavci 4 doplnila poslední část věty („[…] jakož i proti právním aktům s obecnou působností, které se jí bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření“). Za těchto podmínek nemusí žalobce prokazovat, že je napadeným aktem osobně dotčen.
Sekundární normotvůrce Unie nesmí změnit pravidla stanovená v čl. 263 odst. 4 SFEU a musí respektovat judikaturu rozvinutou soudy Evropské unie, která stanoví správný výklad Smlouvy. Ani Aarhuská úmluva neumožňuje odchylky od čl. 263 odst. 4 SFEU 12 .
Lisabonská smlouva kromě rozšíření přímého přístupu k soudům EU podle čl. 263 odst. 4 SFEU zdůraznila zvláštní význam úlohy vnitrostátních soudů v čl. 19 odst. 1 ve druhé větě SFEU, podle níž „členské státy stanoví prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie“. V tomto duchu je systém rozhodování o předběžných otázkách Evropským soudním dvorem klíčovým prvkem právního řádu EU, jak uvedl Evropský soudní dvůr ve svém stanovisku 2/13 o přistoupení Evropské unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv 13 .
To platí obzvláště u práva EU v oblasti životního prostředí, podle něhož, jak upozornil Evropský soudní dvůr v roce 2015 ve dvou rozsudcích ve velkém senátu o významu Aarhuské úmluvy v právním řádu EU, soudní a správní řízení týkající se právních předpisů v oblasti životního prostředí podle současného stavu právních předpisů EU spadají primárně do působnosti práva členských států 14 .
Komise se domnívá, že zjištění výboru nezohledňují ústřední úlohu vnitrostátních soudů jakožto obecných soudů práva EU 15 , ani neuznávají systém rozhodnutí o předběžných otázkách podle článku 267 SFEU jakožto platné opravné prostředky.
Na rozdíl od toho, co výbor uvedl ve svých zjištěních, právní řád EU nabízí úplný systém opravných prostředků 16 . Jednotlivci, kteří ani v širší formě Lisabonské smlouvy nesplňují kritéria přípustnosti čl. 263 odst. 4 SFEU, mají stále právo získat soudní rozhodnutí a ochranu spravedlnosti vůči opatřením právních předpisů EU. V závislosti na případu se mohou obrátit buď na vnitrostátní soudy a požádat je, aby požádaly Evropský soudní dvůr o rozhodnutí o předběžné otázce za účelem posouzení platnosti a výkladu, jak je uvedeno v článku 267 SFEU, nebo se nepřímo dovolávat neplatnosti aktů s obecnou působností před soudy EU podle článku 277 SFEU.
Pokud jde o správní přezkum, výbor nejdříve požádal EU, aby umožnila přezkum aktů s obecnou působností v záležitostech životního prostředí. V Aarhuské úmluvě však není uveden požadavek, že tyto akty musí být podrobeny správnímu přezkumu, ani není jasné, v jakém rozsahu se může takový přezkum pro tuto zvláštní kategorii aktů smysluplně uskutečnit.
Ustanovení čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy dále nelze vykládat tak, že je požadován správní přezkum nezávazných aktů bez vnějších účinků. Opatření, která mají pouze vnitřní právní účinky v rámci správy a nevyplývají z nich práva či povinnosti pro třetí strany, nepředstavují rozhodnutí nepříznivě zasahující právní postavení.
V tomto ohledu je rovněž třeba připomenout, že Soudní dvůr zasedající ve velkém senátu zaujal v roce 2015 stanovisko, že cílem Aarhuského nařízení, které se týká pouze orgánů EU a pouze jednoho z opravných prostředků dostupných jednotlivcům za účelem zajištění souladu s právními předpisy EU v oblasti životního prostředí, nebylo provést závazky odvozené z čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, pokud jde o vnitrostátní správní nebo soudní řízení, které podle současných právních předpisů EU spadají primárně do působnosti právních předpisů členských států. Vzhledem k tomu, že cílem Aarhuského nařízení na základě práva EU nebylo provést čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, může být soulad s uvedeným ustanovením zajištěn v rámci právního řádu EU jiným způsobem než změnou Aarhuského nařízení, jak obhajoval výbor ve svých doporučeních.
(3)Dopady zjištění
Výbor doporučil, aby zasedání smluvních stran přijalo směry, kterými by se měl Soudní dvůr Evropské unie řídit při výkladu Aarhuské úmluvy.
Avšak podle zásady oddělení pravomocí a zásady institucionální rovnováhy není možné provést zjištění výboru prostřednictvím judikatury Soudního dvora Evropské unie, protože soudy jsou ve své soudní funkci nezávislé.
Pokud jde o Aarhuské nařízení, výbor se domnívá, že kritéria týkající se toho, kdo může požádat o přezkum a co může být přezkoumáno (rozsah ratione personae a ratione materiae), jsou příliš úzká. Rozsah oblasti působnosti požadovaný výborem by znamenal otevření mechanismu soudního přezkumu, a v neposlední řadě přístupu k Soudnímu dvoru Evropské unie, velkému počtu stran vedoucích spory, a to pro právní akty, které nemají žádné právní účinky a jejichž oblast působnosti přesahuje otázky životního prostředí.
Pokud by Aarhuské nařízení bylo změněno s cílem rozšířit oblast působnosti správního přezkumu, rozšířilo by toto řešení značně přístup k soudům EU, jak je uvedeno v SFEU a konsolidováno v judikatuře Společenství. Opatření, která není možní napadnout podle čl. 263 odst. 4, jako jsou například rozhodnutí prvního stupně určená členským státům, která jim udělují možnost přechodného bezplatného přidělování povolenek na emise skleníkových plynů, by se stala předmětem postupu správního přezkumu. Na druhé straně by podle Tribunálu mohlo rozhodnutí přijaté v reakci na žádost o správní přezkum být napadnutelné žalobou na neplatnost podle čl. 263 odst. 4 SFEU, v jehož rámci může žalobce rovněž prostřednictvím žádosti o správní přezkum zpochybnit právoplatnost přijatých opatření EU 17 .
Rovněž pojem správní akt s „individuální působností“ (který je podmínkou pro zahájení správního přezkumu podle článku 10 Aarhuského nařízení) byl Tribunálem dosud vykládán tak, že se podstatně neliší od napadnutelného aktu podle čl. 263 odst. 4 SFEU 18 . Z toho vyplývá, že z důvodu rozšíření kategorie aktů, které podléhají správnímu přezkumu, by tyto akty mohly být nepřímo napadeny podle čl. 263 odst. 4 SFEU.
Soudům Evropské unie by prostřednictvím změn v sekundárních právních předpisech byla přiznána soudní pravomoc v celé řadě nových kategorií případů, v jejichž rámci by základní akty, které jsou předmětem správního přezkumu, nebyly napadnutelné podle čl. 263 odst. 4 SFEU. Tyto změny by vedly k riziku vytvoření značné nerovnováhy v systému soudní ochrany, jak stanoví Smlouvy.
3.Další kroky v rámci Aarhuského postupu
Zjištění výboru budou předložena ke schválení na šestém zasedání smluvních stran Aarhuské úmluvy, které se uskuteční od 11. do 14. září v Budvě, v Černé hoře, a pokud by byla schválena, získala by status oficiálního výkladu podle Aarhuské úmluvy, a tím by byly právně závazná pro smluvní strany a orgány úmluvy.
Zasedání smluvních stran v zásadě rozhoduje na základě konsensu. Pokud byly vyčerpány všechny snahy o dosažení konsensu, přijímají se rozhodnutí o podstatných záležitostech tříčtvrtinovou většinou hlasů přítomných a hlasujících smluvních stran 19 .
4.Závěry
Zjištění výboru zpochybňují ústavní zásady práva EU, které jsou natolik zásadní, že EU nemá z právního hlediska možnost tyto zásady sledovat a řídit se jimi.
V průběhu ověřování shody EU požádala výbor o druhé slyšení za účelem dalšího objasnění institucionálního rámce Unie. Výbor však tuto žádost zamítl. Proti zjištěním výboru neexistuje možnost odvolání. K plné ochraně svých institucionálních rysů a autonomie právního řádu EU nemá EU žádnou jinou možnost než hlasovat proti schválení těchto zjištění na zasedání smluvních stran.
S ohledem na výše uvedené skutečnosti by EU měla na nadcházejícím zasedání smluvních stran odmítnout zjištění ve věci ACCC/C/2008/32.
Stanovisko EU k této záležitosti nesnižuje závazek EU, pokud jde o zásady a cíle Aarhuské úmluvy.
Na rozdíl od dřívějších zjištění souvisejících s dodržováním souladu tento zvláštní případ vyžaduje rozhodnutí Rady ve smyslu čl. 218 odst. 9 SFEU.
2017/0151 (NLE)
Návrh
ROZHODNUTÍ RADY
o postoji, který má být zaujat jménem Evropské unie na šestém zasedání smluvních stran Aarhuské úmluvy, pokud jde o věc týkající se dodržování úmluvy ACCC/C/2008/32
RADA EVROPSKÉ UNIE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 192 odst. 1 ve spojení s čl. 218 odst. 9 této smlouvy,
s ohledem na návrh Evropské komise,
vzhledem k těmto důvodům:
(1)Dne 17. února 2005 byla jménem Evropského společenství schválena rozhodnutím Rady 2005/370/ES 20 Aarhuská úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí („Aarhuská úmluva“) 21 .
(2)Unie provedla závazky úmluvy, pokud jde o její orgány a subjekty, zejména prostřednictvím nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 ze dne 6. září 2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství („Aarhuské nařízení“) 22 .
(3)Podle článku 15 Aarhuské úmluvy byl zřízen Výbor pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy (dále jen „výbor“), který je odpovědný za provedení přezkumu, zda strany dodržují ustanovení úmluvy.
(4)Dne 17. března 2017 Unie obdržela zjištění ve věci ACCC/C/2008/32, pokud jde o přístup k právní ochraně na úrovni EU 23 . Výbor dospěl k závěru, že „dotčená strana nesplňuje čl. 9 odst. 3 a 4 úmluvy, pokud jde o přístup členů veřejnosti k právní ochraně, neboť ani Aarhuské nařízení, ani judikatura soudního dvora neprovádějí závazky vyplývající z uvedených odstavců nebo s nimi nejsou v souladu“ (body123 zjištění výboru).
(5)Orgány Aarhuské úmluvy byly informovány prostřednictvím prohlášení, které EU učinila při podpisu a zopakovala při schválení Aarhuské úmluvy, že „v institucionálním a právním rámci Společenství […] orgány Společenství budou provádět úmluvu v rámci svých stávajících a budoucích pravidel o přístupu k dokumentům a dalších příslušných pravidel právních předpisů Společenství v oblasti, na kterou se úmluva vztahuje“.
(6)Zjištění výboru nezohledňují ústřední úlohu vnitrostátních soudů při provádění čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy ani neuznávají systém EU o rozhodnutí o předběžných otázkách Soudním dvorem Evropské unie podle článku 267 SFEU jakožto platné opravné prostředky 24 .
(7)Zjištění doporučují smluvním stranám zasedání, aby přijaly opatření, které je ve zjevném střetu se základními zásadami právního řádu EU a jejím systémem soudního přezkumu. Zjištění neuznávají zvláštní právní řád EU.
(8)EU nadále plně podporuje důležité cíle Aarhuské úmluvy.
(9)Zjištění budou předložena na šestém zasedání smluvních stran Aarhuské úmluvy, které se uskuteční v září 2017 v Budvě, v Černé hoře, a pokud by byla schválena, získala by status oficiálního výkladu podle Aarhuské úmluvy, a tím by byly právně závazná pro smluvní strany a orgány úmluvy.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Postoj, který má Unie zaujmout na šestém zasedání smluvních stran Aarhuské úmluvy, pokud jde o věc týkající se dodržování úmluvy ACCC/C/2008/32:
–hlasovat proti schválení zjištění.
Článek 2
Toto rozhodnutí vstupuje v platnost dnem přijetí.
V Bruselu dne
Za Radu
předseda/předsedkyně