EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 27.9.2017
COM(2017) 570 final
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ
o ochraně a posílení Schengenu
EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 27.9.2017
COM(2017) 570 final
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ
o ochraně a posílení Schengenu
1. Úvod
Schengenský prostor je největší prostor na světě, který umožňuje volný pohyb. Více než 400 milionů obyvatel EU i návštěvníci z jiných částí světa mohou po tomto území svobodně cestovat a bez překážek se může pohybovat zboží i služby. Schengen je jedním z hlavních výdobytků evropské integrace, a proto je Komise plně odhodlána zabezpečit a ochraňovat volný pohyb osob, který je v tomto prostoru zaručen.
Neexistence ochrany vnitřních hranic tvoří samou podstatu Schengenu. V prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích jsou přeshraniční hrozby pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost otázkou společného zájmu. S absencí kontrol v schengenském prostoru byla vždy spojena opatření v oblasti vnějších hranic, vízové politiky, Schengenského informačního systému, ochrany údajů, policejní spolupráce, justiční spolupráce v trestních věcech a protidrogové politiky. V prostoru, kde lidé mohou cestovat bez omezení, představuje znovuzavedení ochrany vnitřních hranic výjimku. K tomuto kroku by se mělo přistupovat pouze jako ke krajnímu opatření, po omezenou dobu a jen v případě, že kontroly jsou nezbytné a přiměřené zjištěným vážným hrozbám pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost.
Od svého vzniku se schengenský prostor potýká s různými druhy problémů a hrozeb. Jeho síla plyne mimo jiné ze schopnosti učit se a přizpůsobovat se změnám, a proto byl již několikrát změněn Schengenský hraniční kodex, aby stále vyhovoval svému účelu.
Tlak v důsledku hromadného přílivu nelegálních migrantů a nárůst počtu teroristických útoků v různých členských státech odhalily ve struktuře schengenského systému nedostatky, které si vyžádaly další akci. Komise podnikla k jejich napravení důležité kroky, jako je vypracování plánu návratu k Schengenu. V oblasti správy a zabezpečení společné evropské vnější hranice to znamenalo rychlý přechod ke sdílené odpovědnosti a řízení činnosti, konkrétně v podobě zřízení nové Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž a zavedení systematických kontrol všech osob překračujících vnější hranice v příslušných databázích. V boji proti terorismu bylo dosaženo opravdového pokroku v rámci vytváření účinné a skutečné bezpečnostní unie. Důležitým prostředkem k odhalování nedostatků, a to i ve struktuře schengenského systému, se stal revidovaný schengenský hodnotící mechanismus, zavedený v roce 2014.
Nyní je potřeba posoudit výsledky opatření, jež přijala Evropská unie k napravení problémů, s nimiž se schengenský prostor v posledních dvou letech potýká. Ve sdělení o naplňování evropského programu pro migraci 1 , přijatém 27. září, Komise jednak zhodnotila hlavní úspěchy a nedostatky v provádění evropského programu pro migraci a jednak stanovila klíčové prioritní kroky k vytvoření účinnější, spravedlivější a stabilnější evropské azylové a migrační politiky. V předkládaném sdělení shrnuje provádění plánu návratu k Schengenu a navrhuje další kroky k posílení schengenského prostoru, jako je přijetí doporučení o lepším uplatňování stávajících pravidel a návrh na aktualizaci Schengenského hraničního kodexu zohledňující současné problémy v Evropě.
Posílený Schengen navíc přispívá k prohloubení bezpečnostní spolupráce a zvýšení vzájemné důvěry v co nejširším okruhu členských států. Jak zdůraznil předseda Komise Juncker ve svém projevu o stavu Unie v roce 2017, pokud chceme zesílit ochranu našich vnějších hranic, musíme schengenský prostor volného pohybu okamžitě otevřít i pro Bulharsko a Rumunsko, a jakmile splní všechna kritéria, musí rychle následovat též Chorvatsko.
2. Současná situace v schengenském prostoru
V prostoru bez kontrol na vnitřních hranic lze o jejich dočasném obnovení rozhodnout pouze za výjimečných okolností v reakci na situace, které vážně ovlivňují veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost tohoto prostoru, jeho částí nebo jednoho či více členských států. Z dosavadního používání této možnosti celkově vyplývá, že ji členské státy uplatňují zodpovědně. Při simulaci zrušení schengenského prostoru se jasně ukazuje, že dopady takového rozhodnutí na hospodářství by byly vždy značné 2 .
Hromadný příliv osob a druhotný migrační pohyb po trase přes východní Středomoří
V roce 2015 byl zaznamenán bezprecedentní příliv migrantů do Evropské unie, jehož důsledkem byl druhotný pohyb neregistrovaných nelegálních migrantů. Tato situace přiměla několik zasažených členských států k tomu, aby v souladu se schengenskými pravidly dočasně obnovily kontroly na svých vnitřních hranicích. Přetrvávající hrozby pro veřejný pořádek či vnitřní bezpečnost v několika členských státech zapříčiněné druhotným pohybem nelegálních migrantů vedly Komisi vůbec poprvé k aktivaci zvláštního postupu podle článku 29 Schengenského hraničního kodexu. Jednalo se o jeden z kroků vymezených Komisí v plánu návratu k běžnému fungování schengenského prostoru, obsaženém ve sdělení ze dne 4. března 2016 3 . Postup podle článku 29 může být použit v mimořádných situacích, kdy nedostatky ve správě vnějších hranic, zjištěné během schengenského hodnocení, ohrožují fungování celého schengenského prostoru. Dne 12. května 2016 Rada doporučila 4 na základě návrhu Komise 5 , aby pět členských států nejvíce zasažených druhotným pohybem osob, které přicházejí z Řecka, znovu zavedlo hraniční kontroly na určitých úsecích svých vnitřních hranic. Navzdory postupnému zlepšování situace tlak na pět dotčených členských států neustával a opodstatňoval opakované prodloužení uvedených kontrol 6 . Dne 11. května 2017 povolila Rada 7 daným pěti členským státům potřetí a podle tohoto postupu naposledy prodloužit kontroly až do 11. listopadu 2017.
Kontroly na vnitřních hranicích byly umožněny za přísných podmínek. Za prvé, obnoveny byly pouze na určitých úsecích vnitřních hranic zasažených druhotným pohybem osob, které přicházejí z Řecka. Za druhé, pět dotčených zemí Schengenu muselo Komisi předkládat měsíční zprávy o provedených hraničních kontrolách a jejich výsledku. Na jejich základě mohla Komise bedlivě sledovat situaci, a ověřovat tak, zda kontroly nepřekračují limity stanovené Radou. Při každém dalším prodloužení prvního doporučení ze dne 12. května 2016 Rada připomněla pravidlo, že hraniční kontroly mohou být používány pouze jako krajní opatření a že by členské státy měly pro odstranění závažných hrozeb pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost upřednostňovat používání alternativních opatření, jako jsou zesílené policejní kontroly v pohraniční oblasti.
Nejnovější zprávy zemí Schengenu v rámci třetího a zároveň posledního prodloužení potvrzují, že se celková situace od počátku migrační krize stabilně zlepšuje. Počet osob připlouvajících každý den na řecké ostrovy se nyní výrazně snížil 8 a následný druhotný pohyb migrantů z Řecka do jiných členských států byl omezen. Tato skutečnost se projevuje zejména v klesajícím počtu žádostí o azyl podaných na vnitřních hranicích dotčených členských států, jakož i v nízkém počtu odepřených vstupů do těchto zemí.
Úspěch je výsledkem spojeného úsilí Komise, členských států, agentur a dalších subjektů, jako je Mezinárodní organizace pro migraci nebo Úřad vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, které se do řešení problémů zapojily.
Zvýšená hrozba terorismu
Teroristické útoky spáchané za poslední dva roky v sedmi členských státech 9 představují pro schengenský prostor další zátěž. Obzvláště postižená je Francie, kde došlo od ledna 2015 k četným útokům tohoto druhu 10 . Kvůli zvýšenému ohrožení, řadě teroristických útoků a pořádání několika mezinárodních akcí Francie od listopadu 2015 provádí hraniční kontroly v souladu s příslušnými ustanoveními Schengenského hraničního kodexu na všech svých vnitřních hranicích. Kroky k řešení problému terorismu podnikla jak EU, tak i jednotlivé státy, ale hrozba trvá.
3. Opatření k posílení Schengenu
Během toho, kdy se schengenský prostor potýkal se zmiňovanými kritickými problémy nebývalého rozsahu, spolupracovala EU s členskými státy na přijetí opatření posilujících vnější hranice a zajišťujících bezpečnost a veřejný pořádek, aby byl schengenský prostor volného pohybu zabezpečen. Nejdůležitějším cílem zůstává návrat k běžnému fungování schengenského prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích. V rámci bezpečnostní unie se rovněž uskutečňuje řada opatření na zvýšení bezpečnosti na tomto území. Tento komplexní přístup má zásadní význam pro řešení stávajících i budoucích hrozeb a problémů ve všech jejich podobách, jež by mohly fungování schengenského prostoru ohrozit.
a) Opatření na vnějších hranicích
Lepší správa vnějších hranic pomocí nástrojů nového nařízení o Evropské pohraniční a pobřežní stráži
Nová Evropská pohraniční a pobřežní stráž 11 má větší kapacitu pro monitorování migračních toků do Evropské unie a v jejím rámci a pro analýzu rizik. Nový právní rámec poskytl nové zdroje a nástroje, díky nimž se EU může lépe vypořádávat s aktuálními problémy při správě vnějších hranic. Příkladem jsou zejména povinná hodnocení zranitelnosti a na ně navazující doporučení. Hodnocení zranitelnosti vycházejí z faktických informací a jsou zaměřena na výsledek. Na jejich základě mohou být pro dané členské státy vypracována operativní doporučení, jež stanoví konkrétní opatření pro odstranění zjištěných nedostatků ve vymezené lhůtě. Členským státům a Komisi rovněž pomáhají lépe využívat příslušné fondy EU, zejména Fond pro vnitřní bezpečnost, a lépe cílit žádosti o dodatečné finanční prostředky na mimořádnou pomoc. Úplné provedení těchto doporučení ze strany dotčených členských států má tudíž zásadní význam pro řádné fungování schengenského prostoru.
Zřízení rezervního týmu pro rychlé nasazení a vytvoření rezervy vybavení pro rychlé nasazení zaručují, že do deseti pracovních dnů mohou být na žádost každého členského státu, který se nachází v situaci vyžadující okamžité kroky na vnější hranici, nasazeny lidské zdroje a vybavení pro operativní podporu. Silnější mandát Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž také zahrnuje možnost zasáhnout v naléhavých situacích, a to buď na žádost členského státu, nebo na základě rozhodnutí Rady v případě, že členský stát není schopen či ochoten jednat.
Agentura také získala rozšířené pravomoci, pokud jde o pomoc při rozvíjení operativní spolupráce členských států v oblasti navracení. Již fungují tři nové rezervy osob pověřených sledováním nuceného navracení, osob pověřených doprovodem nuceně navracených osob a specialistů na navracení, které mohou být využity ke zřízení evropských jednotek pro návratové zásahy poskytujících operativní podporu ke zvýšení kapacity členských států.
Co se týče monitorování situace a analýzy rizik, je agentura nyní schopna připravit analýzu rizik pokrývající aspekty důležité pro evropskou integrovanou správu hranic, včetně rizik s potenciálem ohrozit fungování či bezpečnost schengenského prostoru volného pohybu a jeho vnějších hranic.
Všechny tyto nové operativní nástroje pomáhají snížit riziko hromadného přílivu nelegálních migrantů, jakož i druhotného pohybu uvnitř schengenského prostoru. Je tudíž zjevné, že nyní probíhající dočasné kontroly na vnitřních hranicích musí být postupně ukončeny.
Hotspoty
V rámci bezprostředních opatření na pomoc členským státům v přední linii, které čelí neúměrnému migračnímu tlaku na vnějších hranicích EU, vypracovala Evropská komise tzv. „přístup založený na hotspotech“.
Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu (EASO), Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex), agentura pro policejní spolupráci (Europol) a agentura pro justiční spolupráci (Eurojust) působí spolu s úřady těchto členských států na místě, kde pomáhají plnit povinnosti těchto zemí stanovené právem EU a provádět plynulou identifikaci, registraci a snímání otisků prstů přicházejících nelegálních migrantů. Přístup založený na hotspotech také přispívá k provádění dočasných relokačních programů. V současnosti jej využívají dva členské státy, Itálie a Řecko, ale tuto možnost mají i jiné unijní země, pokud o to požádají. Na základě zkušeností získaných při uplatňování přístupu založeného na hotspotech vydá Komise na podzim pokyny pro přípravu a zakládání hotspotů v členských státech.
Zesílené kontroly na vnějších hranicích jako reakce na teroristické hrozby
V zájmu posílení vnějších hranic navrhla Komise na výslovnou výzvu Rady 12 , jež požadovala zejména lépe identifikovat a zadržovat zahraniční teroristické bojovníky, změnu Schengenského hraničního kodexu, která by zavedla možnost provádět v příslušných databázích systematické kontroly všech osob překračujících vnější hranice 13 . Od vstupu novelizovaného kodexu v platnost 7. dubna 2017 se na všechny cestující včetně občanů EU a osob požívajících volného pohybu podle práva Unie vztahují při vyhledávání v příslušných databázích stejná pravidla, s možnými výjimkami v odůvodněných případech 14 . Aktualizovaná pravidla zlepšila používání databází, jako je Schengenský informační systém nebo databáze Interpolu 15 .
Po zavedení systematických kontrol se podle informací členských států zvýšil celkový počet pozitivních nálezů v Schengenském informačním systému a zřetelně se nyní ztížilo cestování do válečných zón a návrat z těchto oblastí.
Díky všem výše uvedeným činnostem, opatřením a iniciativám na vnější hranici je EU nyní lépe vybavena k tomu, aby mohla předcházet potenciálním krizovým situacím a případně je řešit, a zaručila tak svým obyvatelům vyšší stupeň bezpečnosti.
Silnější a inteligentnější informační systémy pro hranice a bezpečnost
Schengenský informační systém (SIS) je nejrozsáhlejší informační systém pro výměnu informací, který je využíván při ochraně vnějších hranic a spolupráci donucovacích orgánů v schengenském prostoru. V prosinci 2016 předložila Komise tři návrhy, jak zlepšit provozní efektivnost a účinnost SIS a zvýšit celkovou bezpečnost v Evropě. Návrhy obsahují technická a provozní zlepšení SIS, jež mají zaručit nepřetržité efektivní sdílení informací mezi pracovníky donucovacích orgánů a příslušníky pohraniční stráže v celé Evropě. Cílem je zejména poskytnout dokonalejší nástroje k reakci na terorismus a zlepšit účinnost navracení státních příslušníků třetích zemí, kteří nemají právo pobývat v schengenském prostoru.
Dalším významným zlepšením je začlenění systému automatizované identifikace otisků prstů (AFIS) do SIS, které napomůže spolehlivěji zjišťovat totožnost osob vstupujících do schengenského prostoru. Na projektu se v současnosti pracuje (jeho provedení nevyžaduje žádné legislativní změny) a AFIS bude do provozu uveden v únoru 2018.
V roce 2016 předložila Komise i další návrhy na zlepšení bezpečnosti a správy hranic, například na vytvoření dvou nových rozsáhlých informačních systémů – systému vstupu/výstupu a evropského systému pro cestovní informace a povolení (ETIAS).
Systém vstupu/výstupu má zmodernizovat správu vnějších hranic tím, že zlepší kvalitu a účinnost kontrol a zdokonalí odhalování padělaných dokladů a podvodného zneužívání totožnosti. Do systému budou v okamžiku překročení vnějších hranic Unie zaznamenáváni všichni státní příslušníci třetích zemí s krátkodobým povolením k pobytu v schengenském prostoru. Zjednoduší se tak překračování hranic pro cestující v dobré víře, odhalování osob nedodržujících povolenou dobu pobytu a identifikace osob bez dokladů v schengenském prostoru. Vedlejším cílem systému vstupu/výstupu je zvýšit vnitřní bezpečnost a přispět k boji proti terorismu a závažné trestné činnosti. Politické dohody o zřízení tohoto systému dosáhla Rada a Evropský parlament v červenci 2017.
Evropský systém pro cestovní informace a povolení bude vyžadovat, aby státní příslušníci zemí s bezvízovým stykem získali před svým vstupem do schengenského prostoru cestovní povolení. Díky tomu bude možné identifikovat ještě před příjezdem na hranici osoby, u nichž hrozí nelegální migrace či jež představují bezpečnostní riziko, a podstatně se zlepší bezpečnost vnějších hranic. Cestující by již při plánování cesty s jistotou věděli, zda mohou vstoupit do schengenského prostoru, což podstatně sníží počet těch osob, kterým bude vstup odepřen.
Komise plánuje co nejdříve předložit návrh na další zlepšení interoperability mezi uvedenými systémy, jakož i se systémem Eurodac, Vízovým informačním systémem, Evropským informačním systémem rejstříků trestů a údaji Europolu. Cílem zmíněného návrhu bude zajistit rychlý a bezproblémový přístup koncových uživatelů ke všem informacím potřebným k výkonu jejich úkolů. Důraz je kladen zejména na přístup donucovacích orgánů do informačních systémů jiných subjektů a na odhalování a potírání podvodného zneužívání totožnosti.
b) Opatření uvnitř schengenského prostoru
Používání přiměřených policejních kontrol a přeshraniční policejní spolupráce ke zvýšení bezpečnosti v schengenském prostoru
Jak se zdůrazňuje v článku 25 Schengenského hraničního kodexu, ke znovuzavedení ochrany vnitřních hranic za účelem řešení závažných hrozeb pro vnitřní bezpečnost nebo veřejný pořádek by se nemělo sáhnout jako k prvnímu řešení. To platí tím spíše, že nyní byly podniknuty klíčové kroky k posílení vnějších hranic. V doporučení ze dne 12. května 2017 16 vyjádřila Komise své stanovisko k tomu, jak mohou členské státy využívat policejních pravomocí podle vnitrostátního práva a v případě potřeby a v odůvodněných případech provádět policejní kontroly na celém území, a to i v pohraniční oblasti.
V doporučení byly členské státy vybídnuty k účinnějšímu využívání pravomocí týkajících se policejních kontrol na jejich území a přeshraniční policejní spolupráce. Členské státy byly rovněž vyzvány, aby dříve, než takové dočasné kontroly na vnitřních hranicích zavedou či prodlouží, posoudily, zda by posílené policejní kontroly neumožnily dosažení téhož výsledku. V tomto bodě se doporučení zakládá na doporučeních podle článku 29 Schengenského hraničního kodexu 17 , v němž se členské státy výslovně žádají, aby před rozhodnutím znovu prodloužit kontroly na vnitřních hranicích nejprve zvážily možnosti policejních kontrol.
Členské státy přijaly toto doporučení kladně, zdůraznily však rozsah a intenzitu současných problémů. Četné země prohlásily, že využívání policejních kontrol a přeshraniční operativní spolupráce nemohou v krátkodobém horizontu nahradit znovuzavedení ochrany vnitřních hranic, nýbrž je mohou pouze doplňovat. V reakci na tyto obavy a s cílem pomoci členským státům doporučení včas provést Komise úzce spolupracuje s orgány členských států 18 . Účelem je projednat zvládnutí výzev spojených s plněním doporučení v praxi, včetně poskytováním finanční podpory a výměnou osvědčených postupů.
Komise bude spolu s Radou nadále usilovat o zlepšení spolupráce mezi členskými státy v této oblasti, aby se vytvořilo prostředí, kde budou při řešení závažných hrozeb pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost přednostně zavedeny účinné policejní kontroly namísto kontrol na vnitřních hranicích.
Další opatření pro posílení přeshraniční spolupráce policejních a ostatních donucovacích orgánů
Komise rovněž podnikla kroky k dalšímu posílení policejní spolupráce jakožto klíčového nástroje pro společnou reakci na přeshraniční hrozby, které ohrožují veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost schengenského prostoru, a pro dosažení účinné a skutečné bezpečnostní unie.
Hlavním prvkem boje proti kriminálním hrozbám je účinné sdílení informací. Výměna informací se podstatně zintenzivnila a členské státy používají databáze, jako je Schengenský informační systém, v mnohem větším měřítku. V roce 2016 byla přijata směrnice EU o jmenné evidenci cestujících, jež má zásadní význam pro identifikaci rizikových cestujících, kteří dosud nebyli donucovacím orgánům známi. Díky shromažďování, sdílení a analyzování údajů o cestujících dokážou donucovací orgány lépe řešit přeshraniční trestnou činnost. V květnu 2017 vstoupilo v platnost nařízení o Europolu, které této agentuře dalo větší pravomoci a nástroje k účinnějšímu, účelnějšímu a odpovědnějšímu fungování. Agentura navíc získala nové zdroje.
Na základě toho se zintenzivnila i operativní spolupráce. Cílem tzv. politického cyklu EU je zajistit účinnou spolupráci mezi donucovacími orgány členských států, orgány EU a agenturami EU, která by měla vést k soudržným a stabilním operativním opatřením zaměřeným na nejnaléhavější hrozby trestné činnosti, kterým EU čelí. Nedávno byly schváleny nové priority na období 2018–2021, které budou naplňovány od roku 2018 prostřednictvím ročních operačních akčních plánů.
V zájmu zlepšení přeshraniční spolupráce donucovacích orgánů uspořádala Komise letos dva semináře na téma přeshraničního pronásledování 19 a využívání nástrojů přeshraniční spolupráce v zemích, kde byla ochrana vnitřních hranic obnovena. Komise plánuje rozpracovat některá zjištění z těchto dvou seminářů do řady dalších konkrétních podpůrných opatření.
Přísnější kontrola fungování schengenského prostoru díky novému schengenskému hodnotícímu mechanismu
Souběžně s dalšími opatřeními a iniciativami na ochranu prostoru volného pohybu a jeho zachování se nadále pozorně monitoruje, jak členské státy plní své závazky a povinnosti podle schengenských pravidel. Uplatňování schengenského acquis se kontroluje prostřednictvím hodnotícího a monitorovacího mechanismu, revidovaného nařízením (EU) č. 1053/2013. Každý rok se hodnotí uplatňování schengenského acquis v pěti až šesti členských státech, a to v oblasti správy vnějších hranic, vízové politiky, Schengenského informačního systému, ochrany údajů, policejní spolupráce a navracení. Hodnocení probíhají na místě a jejich harmonogram se řídí podle víceletého programu na období 2014–2019 vypracovaného tak, aby do konce cyklu proběhlo hodnocení všech států Schengenu.
Schengenský hodnotící mechanismus platný od listopadu 2014 stanoví jasnější pravidla pro podávání zpráv, vydávání doporučení a nápravu zjištěných nedostatků (včetně podrobného sledování realizace doporučení a následných opatření), jakož i pro neohlášené návštěvy. Na základě návštěv na místě, jež provádějí hodnotící týmy složené z odborníků Komise a členských států a pozorovatele z příslušných agentur, je vypracována stručná hodnotící zpráva se závěrem „vyhovující“, „vyhovující s nutnými zlepšeními“ nebo „nevyhovující“ ustanovením schengenského acquis a případně doporučení, jak zjištěné nedostatky napravit. Pečlivý dohled nad prováděním doporučení je zaručen tím, že hodnocený členský stát musí předložit akční plán pro nápravu nedostatků zjištěných v hodnotící zprávě a dále navazující zprávy. Podle závažnosti zjištěných nedostatků mohou být také zorganizovány opakované návštěvy.
Po změně schengenského hodnotícího mechanismu týmy provádějící návštěvy na místě konstatovaly ve většině případů celkové dodržování základních ustanovení schengenského právního rámce. Ve všech politických oblastech však bylo zaznamenáno několik specifických i průřezových nedostatků, které je nutné napravit v zájmu zajištění vysokých jednotných standardů při uplatňování schengenského acquis v praxi a k udržení hluboké vzájemné důvěry mezi těmi členskými státy, jež tvoří součást prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích.
Mechanismus přinesl při provádění schengenského acquis v členských státech podstatná zlepšení. Také již prokázal svou přidanou hodnotu pro zajištění účinného fungování schengenského prostoru, protože koordinované zavedení hraničních kontrol na vybraných úsecích vnitřních hranic podle článku 29 Schengenského hraničního kodexu bylo výsledkem neohlášené návštěvy schengenského inspekčního týmu v Řecku na konci roku 2015. Mechanismus umožnil zjistit a rychle odstranit závažné nedostatky ve správě vnějších hranic v Řecku, přičemž v následném akčním plánu a měsíčních monitorovacích zprávách předložených touto zemí byla uvedena opatření, která Řecko přijalo v zájmu lepšího zabezpečení vnějších hranic EU. Řádné hodnocení správy vnější hranice Řecka provedené v roce 2016 potvrdilo, že řecké úřady vykázaly pokrok.
V hodnocených členských státech přineslo schengenské hodnocení také konkrétní zlepšení v provádění schengenského acquis. Jako příklady zlepšení správy vnější hranice lze uvést lepší fungování Schengenského informačního systému, vypracování národních strategií členských států pro integrovanou správu hranic či zvýšení počtu pracovníků na konkrétních hraničních přechodech.
Všechny tyto zkušenosti dokládají důležitost, jakou má zajištění plného uplatňování schengenského hodnotícího mechanismu v celém schengenském prostoru. Všechny členské státy by měly věnovat poznatkům získaným z schengenských hodnocení bedlivou pozornost a přijmout odpovídající opatření k efektivnímu a účinnému uplatňování schengenského acquis na svém území.
Mechanismus pro kontrolu fungování schengenského prostoru se neustále vyvíjí. Schengenský hodnotící mechanismus nyní doplňují hodnocení zranitelnosti prováděná každoročně Evropskou agenturou pro pohraniční a pobřežní stráž, která společně s mechanismem tvoří kompletní systém pro kontrolu fungování Schengenu. Zlepšování součinnosti a úzká koordinace mezi hodnoceními zranitelnosti a schengenskými hodnoceními přinese výrazná zlepšení, neboť schengenská hodnocení budou na hodnoceních zranitelnost stavět a začleňovat jejich hlavní závěry. Účinek doporučení vypracovaných v rámci obou postupů se tak vzájemně posílí. Aby byla na vnějších hranicích zajištěna co největší bezpečnost, Komise a Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž spolu v tomto kontextu úzce komunikují.
Zásadní význam má také silnější vazba mezi systémem kontroly fungování Schengenu a využíváním financí z EU. Jak je stanoveno již v článku 12 nařízení (EU) č. 514/2014, dotčený členský stát spolu s Komisí a Evropskou agenturou pro pohraniční a pobřežní stráž v souladu s národním programem vypracovaným pro účely čerpání prostředků z Fondu pro vnitřní bezpečnost přezkoumá, jak reagovat na závěry schengenských hodnocení včetně případných zjištěných nedostatků.
Silný a odolný schengenský právní rámec
Pravidla schengenského prostoru jsou do určité míry flexibilní, a umožňují se tedy vypořádat s krizovými situacemi většího i menšího rozsahu. Díky úspěšnému používání schengenského právního rámce bylo zachováno širší fungování schengenského systému. Posledních deset let ukazuje, že v naprosté většině případů postačují k odstranění zjištěných závažných hrozeb stávající ustanovení Schengenského hraničního kodexu o dočasném znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích včetně stanovených lhůt. Od roku 2006 (kdy byl Schengenský hraniční kodex přijat) do roku 2015 byly dočasné hraniční kontroly obnoveny 36krát, téměř nikdy nebyly prodlouženy a obvykle probíhaly pouze po několik dnů nebo týdnů. Výjimečný postup podle článku 29 Schengenského hraničního kodexu, jenž byl poprvé použit v návaznosti na migrační krizi, navíc prokázal, že schengenský právní rámec má prostředky, jak se s touto výzvou vypořádat.
Dotčené členské státy postupovaly ohledně znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích podle článku 29 koordinovaně, přesto však mají nadále možnost znovu dočasně zavést kontroly na vnitřních hranicích v případě nové závažné hrozby pro veřejný pořádek či vnitřní bezpečnost.
Stávající ustanovení Schengenského hraničního kodexu zakazují prodloužení znovuzavedených kontrol na vnitřních hranicích o více než dva měsíce (článek 28 – v případech, kdy je třeba přijmout okamžitá opatření) nebo o více než šest měsíců (článek 25 – u předvídatelných událostí).
Rovněž je třeba připomenout, že podle schengenských pravidel se smí k ochraně vnitřních hranic přistoupit pouze jako ke krajnímu opatření. Členské státy by měly nejprve zvážit, zda k odstranění zjištěné hrozby nelze použít opatření alternativní k ochraně hranic, například policejní kontroly. Také se mohou svobodně rozhodnout, jak provádět policejní kontroly v pohraničních oblastech u vnitřních hranic, pakliže takové kontroly nemají účinek rovnocenný hraničním kontrolám. K dočasným kontrolám na vnitřních hranicích mohou přistoupit pouze v případě, že alternativní opatření jako policejní kontroly nepostačují k odvrácení dané hrozby.
4. Přizpůsobení schengenského prostoru současným a budoucím výzvám
Silné stránky nástrojů obsažených v schengenském právním rámci, vysvětlené výše, pomohly omezit příliv nelegálních migrantů do EU a jejich druhotný pohyb, které byly zdrojem hlubokého znepokojení pro mnohé členské státy a jejich obyvatele.
Hrozby, kterým musí Schengen čelit, se neustále vyvíjejí. Nedávné teroristické útoky v několika členských státech ukazují, že v návaznosti na dosažený pokrok musí být Evropská unie v boji proti terorismu také silnější a lépe vybavena.
Aby byla zajištěna účinnost snahy EU o zvýšení bezpečnosti a posílení schengenského prostoru, je zásadní, aby za těchto změněných okolností schengenská pravidla vyhovovala svému účelu nyní i v budoucnosti a dodržovaly je všechny dotčené členské státy.
Návrh na změnu Schengenského hraničního kodexu
Pravidla pro dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic se v naprosté většině případů ukázala jako dostačující. Jak však dokládají opakované teroristické útoky, v posledních letech se bezpečnostní hrozby změnily nebo vyvstaly nové. Komise proto dospěla k závěru, že je potřeba tato pravidla aktualizovat.
Členské státy nesou odpovědnost za výběr nejvhodnějších opatření k odstranění zjištěných hrozeb a zajištění ochrany veřejného pořádku a vnitřní bezpečnosti. Pokud i přes veškeré úsilí hrozba trvá, považuje se v zájmu zachování prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích za opodstatněné upravit platná časová omezení a zároveň zavést lepší procesněprávní záruky omezující kontroly na vnitřních hranicích na to, co je zcela nezbytné.
Komise proto dnes předkládá návrh 20 na revizi stávajících pravidel obecného rámce pro dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic podle článků 25 a 27 Schengenského hraničního kodexu.
Návrh mění obecné lhůty pro dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic v případě předvídatelných událostí. Rozsah a trvání takového opatření by však neměly překročit to, co je nezbytně nutné jako reakce na závažnou hrozbu, a proto Komise sleduje skutečnou dobu trvání těchto kontrol a může vydat příslušné stanovisko. Objeví-li se výhrady k nezbytnosti či přiměřenosti znovuzavedených hraničních kontrol, nebo jsou-li kontroly na vnitřních hranicích prováděny po dobu přesahující šest měsíců, vydá Komise stanovisko vždy.
U každého znovuzavedení či prodloužení hraničních kontrol bude provedeno podrobné posouzení rizik, jehož součástí bude i podrobná zpráva o koordinaci s dotčenými členskými státy. Podle potřeby předá Komise toto posouzení rizik agenturám, které mají odbornou způsobilost k posouzení informací předložených členskými státy, konkrétně Evropské agentuře pro pohraniční a pobřežní stráž a Europolu.
Návrh rovněž zavádí možnost výjimečného prodloužení ochrany vnitřních hranic, jestliže tatáž rizika přetrvávají déle než jeden rok. Podmínkou je, aby závažná hrozba pro veřejný pořádek či vnitřní bezpečnost byla dostatečně konkrétní a vyžadovala odpovídající výjimečná vnitrostátní opatření, jako je vyhlášení výjimečného stavu. Každé další prodloužení z tohoto důvodu je omezeno na dobu dvou let. Vzhledem k mimořádné povaze dalšího prodloužení by k němu Komise musela vydat stanovisko. Následovalo by doporučení Rady, jež by případně stanovilo podmínky pro spolupráci mezi dotčenými členskými státy a které by bylo předpokladem pro jakékoli prodloužení.
Návrh klade důraz na zásadu, že znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích musí představovat krajní opatření. Požadavek předkládat posouzení rizik prokazující, že zamýšlené znovuzavedení nebo prodloužení hraničních kontrol je krajním opatřením, by měl více motivovat členské státy k tomu, aby zvážily využití alternativních opatření, jako jsou zesílená policejní opatření.
Lepší provádění ustanovení Schengenského hraničního kodexu týkajících se dočasného znovuzavedení ochrany vnitřních hranic
Nelze vyloučit, že před přijetím cílených změn Schengenského hraničního kodexu popsaných výše budou chtít členské státy dočasně znovu zavést ochranu vnitřních hranic podle současných pravidel tohoto kodexu.
Na základě stávajících pravidel a s ohledem na podstatu navrhovaných změn se Komise domnívá, že je zapotřebí dalších pokynů, aby členský stát, který chce postupovat podle stávajících pravidel, tak činil způsobem lépe hájícím společné zájmy. Dotčené členské státy by zejména měly přednostně využívat alternativní opatření, a je-li dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic nezbytné podle článku 26 Schengenského hraničního kodexu, měly by přijmout opatření s co nejmenším dopadem na volný pohyb a úzce spolupracovat se sousedními zeměmi. Tato spolupráce by například měla zahrnovat průběžný přezkum a přizpůsobování hraničních kontrol tak, aby odrážely vyvíjející se potřeby a reálný dopad. Komise proto dnes přijala doporučení k provádění ustanovení Schengenského hraničního kodexu týkajících se dočasného znovuzavedení ochrany vnitřních hranic v schengenském prostoru 21 .
Rozšíření schengenského prostoru o země připravené po všech stránkách
V situaci, kdy členské státy čelí zvýšeným hrozbám, je k vytvoření silnějšího schengenského prostoru nezbytná jednota a spolupráce EU a jejích členských států.
Po pozitivních hodnoceních provedených v roce 2009 a 2010, která prokázala, že Bulharsko a Rumunsko splňují podmínky pro vstup do schengenského prostoru, Komise prosazuje plné připojení těchto dvou členských států k Schengenu.
Je nejvyšší čas, aby se plnoprávnými členy Schengenu staly i tyto země. Komise se domnívá, že by Rada měla nyní přijmout rozhodnutí, kterým otevře cestu ke zrušení kontrol na vnitřních hranicích mezi těmito členskými státy a sousedními zeměmi EU. Umožnění vstupu Bulharska a Rumunska do schengenského prostoru prohloubí vzájemnou důvěru mezi všemi členskými státy. Jak uvedl předseda Juncker ve svém projevu o stavu Unie ze 13. září 2017, „máme sice společné hranice, ale členské státy, které jsou ze zeměpisného hlediska v první linii, je nemohou chránit samy. Společné hranice a jejich společná ochrana musí jít ruku v ruce.“ Rychlé přijetí rozhodnutí o plném uplatňování schengenského acquis na Bulharsko a Rumunsko by navíc umožnilo kompletní začlenění těchto zemí do Schengenského informačního systému.
Pokud jde o vstup Chorvatska, v téměř všech oblastech schengenských pravidel proběhlo v roce 2016 schengenské hodnocení ověřující nezbytné podmínky pro uplatňování všech příslušných částí schengenského acquis. V některých oblastech byl učiněn závěr, že Chorvatsko splňuje nezbytné podmínky pro vstup do schengenského prostoru, jiné oblasti však vyžadují další zlepšení. Do října 2017 je třeba dokončit hodnocení Schengenského informačního systému a v listopadu 2017 se uskuteční opakovaná návštěva v záležitosti vnějších hranic. Budou-li všechny podmínky splněny, rozhodne následně o vstupu Chorvatska do schengenského prostoru Rada na návrh Komise. Chorvatsko by se po splnění všech kritérií také mělo stát plnohodnotným členem schengenského prostoru.
Pokud jde o Kypr, schengenské hodnocení ve všech příslušných oblastech se uskuteční, jakmile země oznámí úmysl do schengenského prostoru vstoupit.
5. Závěry ohledně dalších kroků k posílení schengenského prostoru
Plán návratu k Schengenu ze 4. března 2016 vymezil opatření nezbytná k tomu, aby schengenský prostor mohl znovu fungovat obvyklým způsobem. Od jeho zveřejnění bylo dosaženo velkého pokroku v řešení zjištěných problémů a zajištění koordinovaného přístupu v souladu s pravidly schengenského systému.
Schengen se nadále potýká s vyvíjejícími se i nově vznikajícími výzvami. Musíme proto zajistit, aby se stávající schengenská pravidla a příslušné nástroje používaly v plném rozsahu a zlepšila se pravidla, jež se ukázala jako částečně nevyhovující.
Nyní je třeba plně začlenit do schengenského prostoru Bulharsko a Rumunsko, protože jedině jednota a spolupráce zajistí silnější schengenský prostor.
Komise vyzývá
1.Radu, aby podpořila přístup Komise představený v doporučení k provádění ustanovení Schengenského hraničního kodexu týkajících se dočasného znovuzavedení ochrany vnitřních hranic v schengenském prostoru;
2.Evropský parlament a Radu, aby rychle dospěly ke shodě o aktualizaci ustanovení Schengenského hraničního kodexu podle návrhu Komise;
3.Radu, aby nyní přijala rozhodnutí umožňující plné uplatňování schengenského acquis v Bulharsku a Rumunsku a zrušení kontrol osob na vnitřních pozemních, námořních a vzdušných hranicích.
COM(2017) 558.
Podle analýzy (provedené Komisí) přímých ekonomických nákladů, jež by mělo zrušení Schengenu, tzn. obnovení hraničních kontrol po delší dobu, by zdržení na hranicích měla podstatný dopad na přeshraniční dopravu (zejména po silnici), cestovní ruch, veřejnou správu a na přeshraniční pracovníky a cestující směřující do jiné země. U těchto kategorií se v závislosti na délce zdržení odhadují přímé náklady od 5 do 18 miliard EUR ročně (čili 0,06 %–0,13 % HDP). Střednědobé nepřímé náklady zrušení Schengenu mohou být podstatně vyšší než přímé odhady. Pokud by totiž zrušení schengenského prostoru ohrozilo hospodářskou integraci, dopady na obchod, investice a mobilitu uvnitř Unie by byly bezprecedentní.
Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Evropské radě a Radě „Plán návratu k Schengenu“, COM(2016) 120 final.
Prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2016/894 ze dne 12. května 2016, kterým se stanoví doporučení pro dočasnou ochranu vnitřních hranic v mimořádných situacích ohrožujících celkové fungování schengenského prostoru, Úř. věst. L 151, 8.6.2016, s. 8.
Návrh prováděcího rozhodnutí Rady ze dne 4. května 2016, kterým se stanoví doporučení pro dočasnou ochranu vnitřních hranic v mimořádných situacích ohrožujících celkové fungování schengenského prostoru, COM(2016) 275 final, předložený Komisí.
Prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2016/1989 ze dne 11. listopadu 2016, kterým se stanoví doporučení pro prodloužení dočasné ochrany vnitřních hranic v mimořádných situacích ohrožujících celkové fungování schengenského prostoru.
Prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2017/818 ze dne 11. května 2017, kterým se stanoví doporučení pro prodloužení dočasné ochrany vnitřních hranic v mimořádných situacích ohrožujících celkové fungování schengenského prostoru.
Od 21. března 2016 do 17. září 2017 se počet nelegálních překročení hranic pohyboval v průměru okolo 78 za den.
Belgii, Dánsku, Finsku, Francii, Německu, Spojeném království, Španělsku a Švédsku.
V lednu a v listopadu 2015 v Paříži, v červnu 2015 v Saint-Quentin-Fallavier, v srpnu 2015 ve vlaku Thalys, v lednu 2016 ve Valence, v červnu 2016 v Magnanville, v červenci 2016 v Nice, v červenci 2016 v Saint-Étienne-du-Rouvray, v únoru 2017 v Paříži (útok mačetou před Louvrem), v dubnu 2017 opět v Paříži (útok na Champs-Élysées).
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1624 ze dne 14. září 2016 o Evropské pohraniční a pobřežní stráži, Úř. věst. L 251, 16.9.2016, s. 1.
Výzva Rady z 20. listopadu 2015 ke změně Schengenského hraničního kodexu po teroristickém útoku v Paříži, k němuž došlo 13. listopadu 2015.
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/458 ze dne 15. března 2017, kterým se mění nařízení (EU) 2016/399 s ohledem na posílení kontrol na vnějších hranicích za použití příslušných databází, Úř. věst. L 74, 18.3.2017, s. 1.
Výjimka ze systematických kontrol na pozemních a námořních hranicích je možná v případě občanů EU, pokud by tyto kontroly nepřiměřeně ovlivnily plynulost provozu a jestliže z provedeného posouzení rizik jasně vyplývá, že by namátkové cílené vyhledávání v příslušných databázích neohrozilo bezpečnost. Na letištích lze tuto výjimku v zásadě uplatnit po dobu šesti měsíců (do 7. října 2017). Po tomto datu může Komise povolit výjimky na letištích s infrastrukturními problémy po dobu dalších osmnácti měsíců.
Používání databáze odcizených a ztracených cestovních dokladů je přitom povinné.
Doporučení Komise ze dne 12. května 2017 o přiměřených policejních kontrolách a policejní spolupráci v schengenském prostoru, C(2017) 3349 final.
Návrh prováděcího rozhodnutí Rady ze dne 25. října 2016, kterým se stanoví doporučení pro prodloužení dočasné ochrany vnitřních hranic v mimořádných situacích ohrožujících celkové fungování schengenského prostoru, COM(2016) 711 final, předložený Komisí.
Stálý výbor Rady pro operativní spolupráci v oblasti vnitřní bezpečnosti (COSI) uspořádal orientační rozpravu 20. června 2017 a následné jednání 10. července 2017.
Jde o pronásledování (obvykle vozidlem) podezřelých osob, které v pohraničních oblastech u vnitřních hranic zahájí donucovací orgány jednoho členského státu a které pokračuje na území sousedního členského státu.
COM(2017) 571.
C(2017) 6560.