EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 4.10.2017
COM(2017) 566 final
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ A EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU
Opatření v návaznosti na Akční plán v oblasti DPH
Směrem k jednotné oblasti DPH v EU – Čas přijmout rozhodnutí
Obsah
1. 1. ÚVOD – CESTA K JEDNOTNÉMU EVROPSKÉMU PROSTORU DPH
2. 2. POKROK OD PŘIJETÍ AKČNÍHO PLÁNU PRO DPH
2.1 2.1 Přizpůsobení systému DPH digitální ekonomice a příprava na modernizovanou politiku sazeb
2.1.1 2.1.1 Návrhy DPH v oblasti elektronického obchodu
2.1.2 2.1.2 Návrh DPH pro elektronické publikace
2.2 2.2 Cílená opatření proti podvodům
2.2.1 2.2.1 Lepší výběr daní a správní spolupráce
2.2.2 2.2.2 Dočasná odchylka
3. 3. REALIZACE PŘIPRAVOVANÝCH NÁVRHŮ
3.1 3.1 Spolehlivý jednotný evropský prostor DPH
3.1.1 3.1.1 První krok ke konečnému systému DPH
3.1.2 3.1.2 Současný boj s podvody v oblasti DPH: lepší správní spolupráce zajistí rychlejší výsledky
3.1.3 3.1.3 Zefektivnění daňových správ
1.ÚVOD – CESTA K JEDNOTNÉMU EVROPSKÉMU PROSTORU DPH
Evropský systém DPH je jedním z přínosů jednotného trhu – odstraněním překážek, které narušovaly hospodářskou soutěž a bránily volnému pohybu zboží, se obchodování v EU značně usnadnilo. Daň z přidané hodnoty (DPH) se coby spotřební daň se širokým základem považuje za jednu z forem zdanění, které nejvíce podporují růst. Daň z přidané hodnoty je rovněž hlavním a stále rostoucím zdrojem daňových příjmů v Evropské unii 1 . V posledních letech však již systém DPH není schopen udržet krok s globalizací a digitalizací ekonomiky. Současný systém zdanění obchodu mezi členskými státy především stále vychází z 25 let starého „přechodného režimu“ 2 , kdy domácí a přeshraniční plnění spadají každé do zcela odlišného režimu DPH. Výsledkem je, že podniky obchodující přes hranice států nesou oproti podnikům obchodujícím jen na domácí půdě o 11 % vyšší náklady na dodržování předpisů. Navíc je tento režim obzvláště náchylný k podvodům, protože umožňuje přeshraniční nákup zboží bez DPH. V roce 2015 tak v důsledku podvodů a jiných nedostatků vznikly ztráty ve výši 151 miliard EUR, což odpovídá 12,8 % objemu celkové daňové povinnosti z DPH 3 . Odhaduje se, že 50 miliard EUR z toho činí ztráty způsobené přeshraničními podvody v oblasti DPH, které do velké míry páchají zločinná spolčení, přičemž podle nedávných zpráv z tisku byly tyto prostředky použity mimo jiné k financování terorismu.
V současnosti je systém DPH v EU příliš roztříštěný a náchylný k podvodům. Komise si v rámci své agendy pro spravedlivější a efektivnější daňový systém v EU vzala za cíl systém DPH restartovat, aby zůstal přínosem i do budoucna. Zavedením jednotného režimu DPH pro jednotný trh by se objem přeshraničních podvodů s DPH podle odhadů snížil o 41 miliard EUR 4 a náklady podniků na dodržování předpisů by klesly o 1 miliardu EUR 5 .
Ve svém akčním plánu v oblasti DPH ze dne 7. dubna 2016 6 (dále jen „akční plán pro DPH“) Komise nastínila potřebu zavést jednotný evropský prostor DPH, který dokáže čelit výzvám 21. století. V krátkodobém a střednědobém horizontu byla přijata sada klíčových opatření, která mají systém DPH v EU modernizovat a zjednodušit a zároveň jej upravit tak, aby byl odolnější vůči podvodům a podnikatelsky příznivější. Opatření sledují několik cílů: přizpůsobit systém DPH globální, digitální a mobilní ekonomice, podpořit potřeby MSP a politiku přiměřených sazeb, zastavit přeshraniční podvody a pomoci členským státům eliminovat výpadky příjmů z DPH.
Modernizace stávajícího systému DPH proběhne postupně v několika krocích. Toto sdělení informuje o opatřeních, která již byla přijata (část 2) a uvádí další podrobnosti k návazným krokům (část 3), včetně iniciativ, které budou přijaty ještě letos:
·legislativní balíček týkající se konečného systému DPH pro mezipodnikový (B2B) obchod uvnitř Unie (dále jen „konečný systém DPH“),
·návrh reformy sazeb DPH,
·návrh na posílení stávajících nástrojů správní spolupráce v oblasti DPH,
·návrh na zjednodušení pravidel DPH pro MSP.
2.POKROK OD PŘIJETÍ AKČNÍHO PLÁNU PRO DPH
2.1 Přizpůsobení systému DPH digitální ekonomice a příprava na modernizovanou politiku sazeb
Dne 1. prosince 2016 přijala Komise několik návrhů 7 na modernizaci DPH v oblasti přeshraničního elektronického obchodu a návrh sazeb DPH pro elektronické publikace. Účelem návrhů, které jsou významnou součástí strategie elektronického jednotného trhu 8 , je přizpůsobit systém DPH digitální ekonomice.
2.1.1 Návrhy DPH v oblasti elektronického obchodu
Digitalizace ekonomiky vytváří čím dál naléhavější problémy v oblasti daňové politiky. Abychom s těmito novými obchodními trendy udrželi krok, je nutné přijmout určitá inovativní a progresivní řešení. Daňové předpisy se musí vyvíjet a přizpůsobovat rychlým změnám v obchodních modelech i v modelech chování spotřebitelů. Zároveň by zdanění mělo být spravedlivé a účinné pro nově vznikající podniky a mělo by přispívat k rozvoji elektronického jednotného trhu.
Ve strategii k dosažení těchto cílů hraje DPH jako spotřební daň důležitou úlohu. Návrhy týkající se elektronického obchodu mají přinést užitek podnikům, občanům i členským státům, přičemž již nyní umožňují pohlížet na EU jako na globální vedoucí sílu.
Nová pravidla umožní podnikům prodávajícím zboží on-line snadno vyřešit všechny své unijní závazky v oblasti DPH na jediném místě a zjednoduší zacházení s DPH začínajícím podnikům a mikropodnikům, jejichž přeshraniční on-line prodej nepřekračuje 10 000 EUR. MSP budou také moci využívat jednodušších postupů v případech, kdy přeshraniční prodej nepřekračuje 100 000 EUR. Nová pravidla rovněž odstraní současné osvobození od DPH u drobných zásilek dovážených do EU, jejichž cena je nižší než 22 EUR, a zajistí podnikům v EU rovné podmínky.
Návrhy v současné době projednává Rada.
Dále Komise v rámci fóra EU pro DPH 9 zkoumá možnosti, jak zavést strukturovanou veřejně-soukromou spolupráci se správci daně, logistickými společnostmi, internetovými platformami, poskytovateli platebních služeb a hospodářskými sdruženími, aby se zdokonalil výběr DPH, omezily podvody v oblasti elektronického obchodu a zajistily rovné podmínky podnikům dodržujícím předpisy. Výsledek této konzultace poslouží jako podklad pro iniciativu Komise v roce 2018.
2.1.2 Návrh DPH pro elektronické publikace
Komise také dostála svému závazku zrušit ustanovení, která vylučují elektronické publikace z příznivého daňového režimu platného pro tradiční tištěné publikace, a umožnit tak členským státům uplatňovat na elektronické publikace, například elektronické knihy a on-line noviny, stejnou sazbu DPH jako na jejich tištěné ekvivalenty. Návrh představuje krok vpřed k zajištění technologické neutrality a odstranění daňových překážek kladených rozvoji trhu s elektronickými publikacemi. V současnosti jej projednává Rada.
2.2 Cílená opatření proti podvodům
2.2.1 Lepší výběr daní a správní spolupráce
Komise začala pracovat na projektu analýzy transakčních sítí pro účely výměny a společného zpracování cílených informací o DPH, kterou budou provádět pracovníci sítě Eurofisc pověření analýzou rizik 10 . Tento nový nástroj umožní správcům daně snáze, rychleji a bezpečněji zastavit podvodné sítě.
V oblasti trestního práva byla v červenci přijata směrnice o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie 11 , která stanoví minimální pravidla týkající se definic trestných činů poškozujících finanční zájmy Unie, sankcí a promlčecích lhůt. Dále směrnice definuje věcnou příslušnost budoucího Úřadu evropského veřejného žalobce (EPPO) 12 . Tou bude zejména vyšetřování a stíhání trestných činů v oblasti DPH souvisejících s územím dvou či více členských států a představujících celkovou škodu nejméně 10 000 000 EUR.
V oblasti mezinárodních vztahů projednává Komise dohodu mezi EU a Norskem, která se týká správní spolupráce, boje proti podvodům a vymáhání pohledávek v oblasti DPH. Dohoda vstoupí v platnost poté, co Rada schválí návrhy rozhodnutí o jejím podpisu a uzavření. Dále byly podepsány administrativní podmínky spolupráce mezi útvary Komise a Mezinárodní organizací pro daňovou správu (IOTA), která umožní výměnu osvědčených postupů mezi členskými státy a členy IOTA.
A konečně, některé členské státy si vyžádaly podporu na posílení kapacity správců daně. Podpůrná opatření Programu na podporu strukturálních reforem jsou úzce koordinována v rámci programu FISCALIS 13 .
2.2.2 Dočasná odchylka
Dne 21. prosince 2016 splnila Komise svůj závazek předložit návrh směrnice Rady 14 o společném systému daně z přidané hodnoty, který se týká dočasného používání všeobecného mechanismu přenesení daňové povinnosti ve vztahu k dodání zboží a poskytnutí služeb v hodnotě vyšší než 10 000 EUR na fakturu. V rámci tohoto systému platí v celém hospodářském řetězci (mezi podniky) podmíněné osvobození od DPH, která se tak účtuje jen konečným spotřebitelům. Účelem je pomoci členským státům, které jsou nejvíce zasaženy podvody, bojovat proti řetězovým podvodům 15 již v době, kdy se komplexní celounijní řešení teprve připravuje. Jednání v Radě stále probíhají.
3.REALIZACE PŘIPRAVOVANÝCH NÁVRHŮ
3.1 Spolehlivý jednotný evropský prostor DPH
3.1.1 První krok ke konečnému systému DPH
Jak Komise oznámila ve svém akčním plánu pro DPH, navrhuje nahradit stávající přechodný režim zdanění obchodu mezi členskými státy konečným režimem. Na žádost Evropského parlamentu 16 i Rady 17 bude tento konečný systém DPH vycházet ze zásady zdanění v členském státě určení 18 .
Aby se správcům daně a podnikům umožnil hladký přechod, proběhne změna postupně ve dvou etapách 19 .
Jako první legislativní krok bude ustaveno zacházení s DPH u mezipodnikových dodávek zboží uvnitř Unie. Jeho realizace bude dále rozdělena do dvou dílčích kroků (viz oddíly 3.1.1.1 a 3.1.1.2 níže) spočívajících v několika návrzích, jejichž přijetí naplánovala Komise ještě na letošní rok (dílčí krok č. 1), a jednom návrhu, jehož přijetí se plánuje na příští rok (dílčí krok č. 2).
Ve druhém legislativním kroku bude pak režim DPH rozšířen na všechny přeshraniční dodávky, což znamená, že se bude vztahovat i na dodávky služeb. Provedení tohoto druhého kroku navrhne Komise po řádném monitorování realizace prvního kroku, jehož fungování zhodnotí pět let poté, co vstoupil v platnost. Pak bude konečný systém kompletně zaveden.
Po náležitých konzultacích se všemi zúčastněnými stranami a podrobné analýze různých možností implementace zásady místa určení se Komise rozhodla pro pravidlo, podle něhož bude u přeshraniční dodávky zboží uvnitř Unie dodavatel účtovat DPH zákazníkovi dle sazby členského státu, který zboží přijímá. DPH pak bude přiznávána a placena prostřednictvím systému jednoho správního místa v členském státě, kde je dodavatel registrován. V průběhu první etapy konečného systému však bude jako výjimka z této obecné zásady 20 platit, že bude-li zákazník svým správcem daně certifikován jako podnik dodržující předpisy (což je možnost otevřená i pro MSP), bude i nadále povinný k DPH ze zboží zakoupeného z jiných členských států stejně, jako je tomu nyní 21 .
Vedle již uvedeného poukázaly závěry Rady 22 a diskuze o akčním plánu pro DPH s členskými státy a dalšími zúčastněnými subjekty na potřebu provést ve stávajícím systému DPH jistá provizorní zlepšení (tzv. „rychlé opravy“). Čtyři takové rychlé opravy jsou spolu se základními právními pilíři konečného systému DPH naplánovány ještě na letošní rok (dílčí krok 1 níže). V roce 2018 pak bude předložen návrh (dílčí krok 2 níže), který bude obsahovat podrobné technické specifikace pro realizaci první etapy konečného systému DPH.
3.1.1.1První dílčí krok: balíček konečného systému DPH z října 2017
Balíček konečného systému DPH z října 2017 tvoří tyto tři právní předpisy:
A] Návrh směrnice, kterou se mění směrnice o DPH
Návrh zavádí následující:
a) Pojem certifikované osoby povinné k dani po vzoru stávajícího konceptu oprávněného hospodářského subjektu používaného v oblasti cel. Prostřednictvím konceptu certifikované osoby povinné k dani bude možné potvrdit, že určitý podnik lze globálně považovat za spolehlivého plátce daně. Certifikované osoby povinné k dani budou moci těžit z určitých zjednodušení 23 . Návrh upravuje kritéria, jejichž splnění je nutné k udělení statusu certifikované osoby povinné k dani, případy vyloučení, členské státy způsobilé k udělení či odnětí statusu certifikované osoby povinné k dani, právo osob povinných k dani odvolat se v této záležitosti proti správním rozhodnutím a povinnost vzájemného uznávání mezi členskými státy.
b) Tři „rychlé opravy“ vyžádané Radou, jmenovitě:
– zjednodušení a harmonizace pravidel režimu pro zboží v konsignačním skladu 24 ,
– uznání zákazníkova identifikačního čísla pro účely DPH jako hmotněprávní podmínky osvobození dodávky zboží uvnitř Společenství od DPH 25 ,
– zjednodušení pravidel v zájmu zajištění právní jistoty v oblasti řetězových plnění 26 .
Tyto „rychlé opravy“ se budou týkat jen certifikovaných osob povinných k DPH (s výjimkou „rychlé opravy identifikačního čísla pro účely DPH“, z jejíž povahy vyplývá, že takto omezena být nemůže).
c) Právní pilíře konečného systému DPH. Zahrnují především zavedení zásady zdanění v členském státě určení a pravidlo odpovědnosti dodavatele (z něhož výjimku představuje případ, kdy je zákazníkem certifikovaná osoba povinná k dani) 27 . Rovněž zavádějí jedno správní místo, které dodavateli umožní odvést DPH splatnou z dodávek zboží do jiného členského státu v členskému státě, kde je usazen. Dále toto jedno správní místo umožní odečíst od DPH splatné z provedených dodávek DPH odvedenou na vstupu z nákupů uskutečněných v rámci EU.
B] Návrh na změnu prováděcího nařízení (EU) č. 282/2011 zavádějící čtvrtou „rychlou opravu"
Tento návrh zavádí čtvrtou „rychlou opravu“ vyžádanou Radou, jmenovitě harmonizaci a zjednodušení pravidel, která upravují doklady o přepravě zboží uvnitř Společenství potřebné k udělení osvobození dodávky zboží uvnitř Společenství od DPH. Toto zjednodušení však bude možné uplatnit jen ve vztahu k certifikované osobě povinné k dani.
C] Návrh na změnu nařízení o správní spolupráci v oblasti DPH
Tento návrh je nutný k začlenění statusu certifikované osoby povinné k dani do systému VIES 28 . Poskytne právní základ pro účinný technický informační nástroj, který umožní členským státům a přepravcům neprodleně elektronicky ověřit, zda byl určitému přepravci tento status přidělen.
3.1.1.2 Druhý dílčí krok: podrobná technická opatření pro konečný systém DPH zaváděná v roce 2018
Výše uvedené právní pilíře konečného systému DPH budou představovat principiální dohodu členských států o přechodu ze stávajícího přechodného režimu DPH na konečný systém DPH založený na zásadě zdanění v místě určení. V roce 2018 přijme Komise návrh směrnice spolu s příslušnými prováděcími opatřeními, která stanoví podrobná technická opatření nutná pro fungování konečného systému DPH.
Návrh plánovaný na rok 2018 zavede konkrétní ustanovení pro provádění právních pilířů. Rovněž budou navržena prováděcí opatření, která položí základ budoucího vývoje v oblasti IT nutného ke zprovoznění nového systému do roku 2022.
3.1.2 Současný boj s podvody v oblasti DPH: lepší správní spolupráce zajistí rychlejší výsledky
Několik nedávných tiskových zpráv i šetření prováděných vnitrostátními orgány poukázalo na průkaznou souvislost mezi rozsáhlými podvody v oblasti DPH a organizovaným zločinem. Potvrdilo se, že výnosy z podvodů nejprve zásobují systémy praní peněz a později jsou investovány do další trestné činnosti a mohou financovat terorismus. Na základě toho Evropský parlament 29 , členské státy 30 a Evropský účetní dvůr 31 uznaly, že nástroje správní spolupráce v oblasti DPH musí být silnější.
Komise předloží legislativní návrh k posílení stávajících nástrojů správní spolupráce do listopadu 2017. Jedním z cílů bude posílit kapacitu členských států a umožnit tak rychlejší společnou analýzu rizik na základě informací dostupných v síti Eurofisc, následná opatření a sdílení zpravodajských informací v oblasti DPH s donucovacími orgány na úrovni EU, jako jsou Europol, OLAF a EPPO. Návrh by měl rovněž obsahovat opatření, která zprostředkováním systematického přístupu k příslušným informacím poskytovaným daňovými a celními orgány odstraní mezery v systému dovozu prováděného v takzvaném režimu 42 32 .
Všechna tato opatření pomohou mezi správci daně vybudovat větší vzájemnou důvěru, která je nutná k plnému zavedení konečného systému DPH.
3.1.3 Zefektivnění daňových správ
Do konce roku 2017 předloží Komise samostatný balíček sestávající ze dvou zpráv určených Evropskému parlamentu a Radě:
·zprávy podle článku 12 nařízení Rady č. 1553/89, která se bude týkat postupů používaných členskými státy při registraci osob povinných k dani a při vyměřování a vybírání DPH a rovněž podrobností a výsledků jejich kontrolních systémů v oblasti DPH 33 ;
·zprávy podle článku 27 směrnice 2010/24/EU, která se bude týkat používání vzájemné podpory mezi členskými státy při vymáhání daní – především DPH – od osob povinných k dani, které ji neplatí dobrovolně 34 .
Zprávy umožní lépe pochopit problémy správců daně při vybírání daní v měnícím se sociálním, hospodářském a finančním prostředí. Digitalizace, globalizace, nové obchodní modely, daňové podvody a vyhýbání se daňovým povinnostem i omezené zdroje nutí správce daně přehodnocovat své postupy a nacházet moderní a alternativní způsoby vybírání daní na jednotném trhu. Zároveň se zde Komisi naskýtá příležitost zahájit strategický dialog na vysoké úrovni s vnitrostátními orgány, aby mohla navrhnout řešení, která budou jednotná pro celou EU a v souladu s pravidly EU.
3.2 Modernizace politiky sazeb
Jak Komise uvedla ve svém akčním plánu pro DPH, plánuje také modernizovat pravidla, která v současné době upravují rámec ponechávající členským státům svobodu při určování sazeb DPH.
V návaznosti na návrh týkající se elektronických publikací uvedený v bodě 2.1.2 výše navrhne Komise do listopadu 2017 reformu sazeb DPH. To odpovídá konečnému režimu vycházejícímu ze zásady zdanění v místě určení, který v obchodě mezi členskými státy postupně nahradí současný přechodný režim zdanění.
Jakmile budou zboží a služby zdaňovány v členském státě určení, nebude dovozcům vyplývat žádná významná výhoda z toho, že jsou usazeni v členském státě s nižšími sazbami. Rozdílné sazby DPH tak již nebudou narušovat fungování jednotného trhu, tedy pokud se s nimi budou pojit záruky bránící možným rizikům, jako je eroze příjmů, narušení hospodářské soutěže, složitost a právní nejistota.
3.3 Balíček DPH pro MSP
Malé a střední podniky nesou oproti velkým podnikům kvůli komplikovanosti a roztříštěnosti systému DPH v EU proporcionálně vyšší náklady na dodržování předpisů v oblasti DPH. Aby se náklady na dodržování předpisů zmírnily, připraví Komise do listopadu 2017 komplexní balíček zjednodušujících opatření pro MSP, který zajistí prostředí příhodné pro jejich růst a příznivé pro přeshraniční obchod.
Stávající zvláštní režim pro malé podniky je zaměřen na snížení nákladů MSP na dodržování předpisů, není však přizpůsoben systému vycházejícímu ze zásady místa určení. Měl by být upraven tak, aby zajistil rovné zacházení s MSP bez ohledu na místo jejich usazení v EU a podporoval je v zapojování se do přeshraničních aktivit a v plném využívání příležitostí nabízených jednotným trhem.
4.ZÁVĚR
Modernizace systému DPH a jeho přizpůsobování úkolům spojeným s bojem proti podvodům má zásadní význam pro budoucnost našeho jednotného trhu. Reforma současného systému DPH by měla přispět k rozvoji jednotného digitálního trhu a doplnit agendu stanovenou Komisí pro dosažení spravedlivějšího a účinnějšího systému zdanění právnických osob v EU.
V této souvislosti je nejen nezbytné, ale také neodkladné, aby se pokračovalo v cestě k celounijnímu systému DPH, který bude podporovat tvorbu pracovních míst, růst, investice a konkurenceschopnost a bude odpovídat stále větší digitalizaci ekonomiky. Komise je i nadále odhodlána těmto slibům dostát.