EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 26.6.2017
COM(2017) 340 final
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ
o posouzení rizik praní peněz a financování terorismu, která mají dopad na vnitřní trh a souvisejí s přeshraničními činnostmi
{SWD(2017) 241 final}
1.Úvod
Praní peněz a financování terorismu představují významné a měnící se výzvy, jimiž je třeba se zabývat na úrovni Evropské unie (EU). Nedávné teroristické útoky a opakující se finanční skandály vyžadují důkladnější opatření v této oblasti.
V rámci vnitřního trhu jsou finanční toky integrované a mají přeshraniční povahu a peníze lze z jednoho členského státu do druhého přelévat rychle (ne-li okamžitě), což pachatelům trestné činnosti a teroristům umožňuje přesouvat finanční prostředky mezi zeměmi tak, aby se vyhnuli odhalení ze strany příslušných orgánů.
K řešení tohoto přeshraničního jevu stanoví rámec EU pro boj proti praní peněz a financování terorismu společná pravidla týkající se kontrol a oznamovacích povinností finančních institucí a ostatních hospodářských subjektů a pro finanční zpravodajské jednotky EU zavádí důkladný rámec pro analýzy podezřelých transakcí a vzájemnou spolupráci. Navzdory značnému a trvalému pokroku v této oblasti je v zájmu účinného boje proti praní peněz a financování terorismu zapotřebí obnovené úsilí a další opatření k odstranění případných nedostatků.
Tato zpráva o nadnárodním posouzení rizik praní peněz a financování terorismu, která mají dopad na vnitřní trh a souvisejí s přeshraničními činnostmi, představuje první zprávu, jež je v EU vyhotovena na nadnárodní úrovni. Zpráva analyzuje rizika praní peněz a financování terorismu, jimž by mohla EU čelit, a navrhuje komplexní přístup k řešení těchto rizik.
Článek 6 směrnice (EU) 2015/849 o předcházení využívání finančního systému k praní peněz nebo financování terorismu (čtvrtá směrnice o boji proti praní peněz) 1 vyžaduje, aby Komise vypracovala do 26. června 2017 zprávu, v níž identifikuje, zanalyzuje a vyhodnotí rizika praní peněz a financování terorismu na úrovni Unie. Zveřejnění nadnárodního posouzení rizik je rovněž jedním z očekávaných výsledků Evropského programu pro bezpečnost 2 a akčního plánu pro boj proti financování terorismu 3 .
Jednoznačné chápání a analýza rizik praní peněz a financování terorismu jsou předpokladem pro přijetí účinné a přiměřené politické reakce. Posouzení rizik je obzvláště důležité pro vnitřní trh, jelikož finanční toky jsou integrované a mají přeshraniční povahu.
Nadnárodní posouzení rizik používá stanovenou metodiku 4 k poskytnutí systematické analýzy rizik praní peněz nebo financování terorismu, která souvisejí s postupy používanými pachateli trestné činnosti. Cílem není vynést soud nad celým odvětvím, nýbrž určit okolnosti, za nichž by mohly být služby a produkty, které dodává či poskytuje, zneužity k praní peněz nebo financování terorismu. Toto nadnárodní posouzení rizik vychází ze směrnice 2005/60/ES (třetí směrnice o boji proti praní peněz), což je právní předpis platný v době provedení analýzy. Popisuje oblasti, v nichž nebyl v dané době právní rámec EU tak harmonizovaný či úplný jako poté, co nabudou účinnosti následné revize třetí směrnice o boji proti praní peněz.
Toto nadnárodní posouzení rizik se zaměřuje na nedostatky zjištěné na úrovni EU, pokud jde o právní rámec i účinné uplatňování. Nehodnotí zmírňující opatření, která některé členské státy uplatňují nebo o jejichž použití mohou rozhodnout v reakci na vnitrostátní rizika praní peněz a financování terorismu. Členské státy proto již mohou některá z níže uvedených doporučení uplatňovat nebo přijaly přísnější pravidla, než jsou minimální pravidla stanovená na úrovni EU. Posouzení opatření k zmírnění rizik určených v této zprávě by se proto mělo považovat za základ, který lze přizpůsobit v závislosti na již přijatých vnitrostátních opatřeních.
Podle článku 6 čtvrté směrnice o boji proti praní peněz by v případě, že se členské státy rozhodnou ve svých vnitrostátních režimech pro boj proti praní peněz a financování terorismu kterékoli z podaných doporučení neuplatnit, měly by své rozhodnutí oznámit Komisi a zdůvodnit je (zásada „dodržuj, nebo vysvětli“).
Tato zpráva představuje hlavní rizika pro vnitřní trh v široké škále odvětví a horizontální nedostatky, jež mohou mít na tato odvětví vliv. Na tomto základě předkládá zpráva zmírňující opatření, která by se k odstranění těchto rizik měla uplatňovat na úrovni EU i na vnitrostátní úrovni, a uvádí řadu doporučení pro různé subjekty podílející se na boji proti praní peněz a financování terorismu.
Ačkoliv Komise uznává rizika, která představují některé vysoce rizikové třetí země, takováto geografická analýza rizik nebyla součástí tohoto prvního nadnárodního posouzení rizik. Důvodem je skutečnost, že analýza rizik, která představují tyto jurisdikce, se v současnosti provádí v rámci zvláštního postupu, a to aktů Komise v přenesené pravomoci, jež identifikují jurisdikce třetích zemí se strategickými nedostatky, které představují významnou hrozbu pro finanční systém EU s ohledem na praní peněz a financování terorismu 5 .
2.Výsledky nadnárodního posouzení rizik
Komise určila 40 produktů nebo služeb, o nichž se usuzuje, že představují potenciální rizika praní peněz / financování terorismu s dopadem na vnitřní trh. Tyto produkty a služby zahrnují jedenáct profesních odvětví, včetně všech odvětví stanovených ve čtvrté směrnici o boji proti praní peněz, spolu s některými odvětvími, která nejsou do oblasti působnosti směrnice zařazena, považují se však za důležitá pro nadnárodní posouzení rizik 6 . To Komisi umožnilo určit ty oblasti vnitřního trhu, jež jsou ohroženy nejvíce a představují nejrozšířenější prostředky používané pachateli trestné činnosti. Nadnárodní posouzení rizik se zaměřuje především na rizika spojená s každým příslušným odvětvím. Při posuzování opatření, která jsou doporučena k odstranění těchto rizik, Komise současně přezkoumala nejrozšířenější prostředky používané pachateli trestné činnosti.
2.1Hlavní rizika pro vnitřní trh v odvětvích, jichž se nadnárodní posouzení rizik týká 7
2.1.1Finanční sektor
Na finanční sektor se rámec EU pro boj proti praní peněz a financování terorismu vztahuje od roku 1991 a zdá se, že si tento sektor je svých rizik náležitě vědom. Ačkoliv se teroristé a pachatelé trestné činnosti stále pokoušejí využít finanční sektor ke svým činnostem, posouzení prokazuje, že úroveň rizik praní peněz a financování terorismu není ve finančním sektoru příliš významná, a to kvůli řadě zmírňujících opatření, která již byla zavedena.
Riziko praní peněz je však i nadále významné u určitých segmentů finančního sektoru, jako je soukromé bankovnictví a institucionální investice (zejména prostřednictvím makléřů). Důvodem je celkově vyšší expozice vůči rizikům spojeným s produkty a klienty, konkurenční tlaky v tomto sektoru a omezené chápání operačních rizik praní peněz a financování terorismu ze strany orgánů dohledu. Má se za to, že rizikům praní peněz jsou významně vystaveny i služby úschovy cenností, a to kvůli omezeným kapacitám povinných osob v oblasti sledování – a existenci neregulovaných služeb úschovy (např. svobodných pásem).
Má se za to, že elektronické peníze nebo služby převodu peněz (tj. poukazování peněz) 8 jsou významně, a dokonce velmi významně vystaveny rizikům praní peněz a financování terorismu – první odvětví kvůli své anonymitě podle třetí směrnice o boji proti praní peněz a druhé odvětví kvůli nerovnoměrným kapacitám povinných osob v oblasti sledování. U směnáren a poukazování peněz se uplatňování pravidel v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu pouze na příležitostné transakce přesahující 15 000 EUR jeví jako problematické, jelikož pachatelé trestné činnosti mohou uskutečňovat menší převody. To je problematické zejména v případě neexistence společné definice operací, které spolu souvisejí nebo mají určité trvání.
Zdá se, že rizikům praní peněz a financování terorismu jsou značně vystaveny nově se objevující produkty – jako jsou platformy pro skupinové financování a virtuální měny. Některé členské státy se rozhodly regulovat tyto finanční produkty ve vnitrostátním právu, celkově je však právní rámec EU podle třetí směrnice o boji proti praní peněz nadále neadekvátní. Cílem finančních technologií 9 je zavést nová technologická řešení pro rychlejší, bezpečnější a účinnější finanční produkty, současně však tyto technologie mohou představovat i příležitosti pro pachatele trestné činnosti. V zájmu přizpůsobení se neustálému technologickému vývoji bude zapotřebí další analýza, aby bylo možno pochopit, jaká rizika mohou produkty v tomto rychle se vyvíjejícím odvětví vyvolávat, a využít možností nových technologií k zvýšení úsilí v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu.
Posouzení rovněž ukázalo, že v nedávných případech teroristických útoků se opakoval postup podvodného využívání spotřebitelských úvěrů a malých půjček. Na vnitrostátní úrovni je informovanost o požadavcích v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu nízká a tyto požadavky se uplatňují různě.
2.1.2Odvětví hazardních her
Podle třetí směrnice o boji proti praní peněz se na odvětví hazardních her s výjimkou kasin požadavky v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu nevztahují. Podle čtvrté směrnice o boji proti praní peněz se všichni poskytovatelé služeb hazardních her stali povinnými osobami. Členské státy však mohou na základě prokázaného nízkého rizika rozhodnout o udělení úplných či částečných výjimek poskytovatelům určitých služeb hazardních her. Členské státy by měly vzít v úvahu příslušná zjištění tohoto nadnárodního posouzení rizik.
V této fázi se má za to, že určité produkty hazardních her jsou značně vystaveny rizikům praní peněz. Zdá se, že to platí zejména v případě sázkových služeb v kamenných provozovnách a pokeru, a to kvůli neúčinným kontrolám. Důvodem je skutečnost, že tyto činnosti vzhledem ke své povaze zahrnují značné objemy rychlých a anonymních transakcí, často uskutečňovaných v hotovosti nebo v osobním styku, bez náležitého dohledu. V případě hazardních her online je expozice vůči riziku vysoká kvůli obrovským objemům transakcí / finančních toků s prvkem anonymity. Hazardní hry online umožňují anonymní způsoby platby, současně však nabízejí významný zmírňující prvek v podobě sledování transakcí. Loterie a hrací automaty (mimo kasina) představují mírnou úroveň rizik praní peněz a financování terorismu. Loterie vypracovaly určitou úroveň kontrol, zejména s cílem odstranit rizika spojená s vysokými výhrami. Ačkoli kasina znamenají ve své podstatě vysokou expozici vůči riziku, jejich zahrnutí do rámce pro boj proti praní peněz a financování terorismu od roku 2005 mělo na rizika praní peněz a financování terorismu zmírňující účinek. Usuzuje se, že bingo v kamenných provozovnách představuje nízkou úroveň rizik praní peněz a financování terorismu kvůli poměrně nízkým sázkám a výhrám.
2.1.3 Určené nefinanční podniky a profese
Má se za to, že celkově je expozice nefinančního sektoru rizikům praní peněz a financování terorismu významná, a dokonce velmi významná. Zdá se, že hlavní slabinou tohoto sektoru je identifikace skutečného majitele klienta, zejména v případě poskytovatelů svěřenských služeb a služeb pro obchodní společnosti, daňových poradců, auditorů, externích účetních, notářů a jiných samostatně výdělečně činných právníků. Z analýzy vyplývá, že samotný pojem „skutečný majitel“ někdy není při navazování obchodního vztahu náležitě chápán ani správně kontrolován.
Ve zvláštním případě odborníků vykonávajících činnosti, na něž se vztahuje povinnost zachovávat mlčenlivost (daňoví poradci, auditoři, externí účetní, notáři a jiní samostatně výdělečně činní právníci), se uplatňování pravidel v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu jeví jako problematické. Povinnost zachovávat mlčenlivost představuje na úrovni EU důležitou, uznávanou zásadu. Tato povinnost zohledňuje křehkou rovnováhu vyplývající z judikatury Evropského soudního dvora v otázce práva na spravedlivý proces 10 , jež zohledňuje zásady Evropského soudu pro lidská práva a Listiny základních práv Evropské unie (např. článek 47).
Podle rámce EU pro boj proti praní peněz 11 se na tyto odborníky nevztahují oznamovací povinnosti, jestliže obhajují klienta v soudním řízení (povinnost mlčenlivosti), což zvyšuje riziko zneužití. Existují případy, kdy tito odborníci někdy vykonávají činnosti, na něž se jednoznačně vztahuje samotná podstata povinnosti zachovávat mlčenlivost (tj. ověření právního postavení jejich klienta či obhajoba nebo zastupování klienta v soudním řízení), spolu s činnostmi, na něž se tato povinnost nevztahuje, jako je poskytování právního poradenství v rámci zakládání, provozování nebo řízení obchodních společností. Zdá se, že existují případy, kdy někteří tito odborníci mohou mít za to, že se povinnost zachovávat mlčenlivost vztahuje na všechny tyto činnosti. To může mít za následek, že u některých činností nejsou plněny povinnosti v rámci boje proti praní peněz a financování terorismu. Je důležité zdůraznit, že dodržování pravidel v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu nijak nezasahuje do povinnosti zachovávat mlčenlivost. Její výklad a uplatňování ze strany odborníků vykonávajících činnosti, na něž se vztahuje povinnost zachovávat mlčenlivost, by se přesto mohly zlepšit. Prospěšné by také bylo, kdyby daňoví poradci, auditoři, externí účetní, notáři a jiní samostatně výdělečně činní právníci tuto povinnosti lépe chápali, jelikož se podle čtvrté směrnice o boji proti praní peněz rovněž považují za povinné osoby.
Na základě stávajícího právního rámce EU mají mimoto na daňové poradce, auditory, externí účetní, notáře a jiné samostatně výdělečně činné právníky a realitní makléře dohlížet orgány stavovské samosprávy 12 . Členské státy mohou rozhodnout, že tyto orgány stavovské samosprávy jsou příslušné pro přijímání zpráv o podezřelých transakcích přímo od povinných osob a že poté odpovídají za jejich předání neprodleně a v celém rozsahu finanční zpravodajské jednotce. Z konzultací vyplynulo, že povinné osoby a orgány stavovské samosprávy v tomto odvětví mnoho podezřelých transakcí finančním zpravodajským jednotkám neoznámí, zejména v určitých členských státech. To může naznačovat, že podezřelé transakce nejsou náležitě odhalovány a oznamovány, nebo že orgán stavovské samosprávy nezajišťuje systematické předávání zpráv o podezřelých transakcích.
Rovněž odvětví nemovitostí je vystaveno značným rizikům praní peněz kvůli rozmanitosti profesí podílejících se na transakcích s nemovitostmi (realitní makléři, úvěrové instituce, notáři a právníci). Dalším běžným způsobem praní výnosů je nadhodnocení zboží na faktuře v komerčním obchodě („praní peněz založené na obchodu“) nebo uzavírání fiktivních půjček. Pachatelé využívají těchto metod jako prostředku k odůvodnění přesunu výnosů z trestné činnosti prostřednictvím bankovních kanálů, často s použitím falešných dokladů o obchodu se zbožím nebo službami. Obdobně mezi sebou často uzavírají fiktivní půjčky s cílem vytvořit fiktivní finanční operaci, a odůvodnit tak převod finančních prostředků nelegálního původu. Toto riziko považují donucovací orgány za významné.
2.1.4Hotovost a aktiva podobná hotovosti 13
Z nadnárodního posouzení rizik vyplývá, že hotovost je nejčastěji používaným prostředkem pro účely praní peněz a financování terorismu, jelikož pachatelům trestné činnosti umožňuje zatajit jejich totožnost. Z tohoto důvodu se objevuje téměř ve všech vyšetřováních týkajících se praní peněz a financování terorismu. Podle třetí směrnice o boji proti praní peněz nebyly hotovostní transakce na vnitřním trhu náležitě sledovány kvůli neexistenci jednoznačných požadavků na regulaci a kontroly. Některé členské státy zavedly zprávy o hotovostních transakcích nebo omezily platby v hotovosti. Avšak vzhledem k neexistenci společných požadavků vztahujících se na všechny členské státy mohou pachatelé trestné činnosti snadno využít rozdíly v právních předpisech. Náležité zmírnění rizik obdobně nezajišťuje ani rámec EU pro kontroly kurýrů převážejících hotovost na vnějších hranicích EU 14 , zejména kvůli skutečnosti, že se nevztahuje na produkty podobné hotovosti, jako jsou vysoce likvidní komodity, včetně zlata, diamantů nebo anonymních předplacených karet s vysokou hodnotou.
Za významná se považují také rizika spojená s obchodníky s cenným zbožím, kteří přijímají platby v hotovosti přesahující 15 000 EUR, a to kvůli související expozici vůči riziku a nedostatečné úrovni kontrol. Skutečnost, že se na tyto obchodníky vztahují pravidla v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu pouze v míře, v jaké přijímají platby v hotovosti s vysokou hodnotou, vede (jak se zdá) k neúčinnosti při uplatňování těchto pravidel. Problém je o to významnější v případě podniků využívajících ve velké míře hotovost. Tyto podniky pravidlům v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu nepodléhají, pokud nespadají do výše uvedené kategorie obchodníků s cenným zbožím. Mohou však velmi pohodlně sloužit k legalizaci výnosů z trestné činnosti v hotovosti.
Toto posouzení rovněž zdůrazňuje, že vzhledem k nedostatečným kontrolám jsou vysoce riziková také aktiva s podobnými vlastnostmi jako hotovost (zlato, diamanty) nebo snadno obchodovatelné „stylové“ cenné zboží (např. kulturní artefakty, automobily, šperky, hodinky). Zvláštní obavy vzbuzují loupeže starožitností a jiných artefaktů a obchodování s nimi: uloupené artefakty mohou sloužit jako zdroj financování teroristů – nebo alternativně jsou artefakty přitažlivé jako investice za účelem praní peněz.
2.1.5Neziskové organizace
Neziskové organizace mohou být vystaveny riziku, že budou zneužity pro účely financování terorismu. Analýza rizika financování terorismu v odvětví neziskových organizací byla dosti problematická, jelikož se toto odvětví vyznačuje řadou struktur a činností, které představují různou míru expozice vůči riziku a informovanosti o rizicích. Důvodem je lišící se prostředí, v němž neziskové organizace působí, a rozdíly v právních rámcích a vnitrostátních postupech. „Neziskové organizace v expresivní oblasti“ 15 představují určitou hrozbu, jelikož do nich mohou pronikat zločinecké či teroristické organizace, které mohou zatajit skutečné vlastnictví a znesnadnit sledovatelnost získávaných finančních prostředků. Naproti tomu jsou některé typy „neziskových organizací v oblasti služeb“ 16 vzhledem k povaze své činnosti ohroženy příměji. Důvodem je skutečnost, že mohou zahrnovat financování z/do konfliktních oblastí nebo třetích zemí, jež Komise určila jako země se strategickými nedostatky v režimech boje proti praní peněz a financování terorismu 17 . Během analýzy se však usuzovalo, že tato rozmanitost prostředí, v němž neziskové organizace působí, nebrání určení společných charakteristik rizik v odvětví neziskových organizací.
Analýza v této souvislosti prokázala, že stávající požadavky v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu nepovažují příslušné orgány nutně za přiměřené k uspokojení zvláštních potřeb odvětví neziskových organizací a že se zavedené kontroly v jednotlivých členských státech liší. Uznává se, že zavedené kontroly jsou účinnější, pokud se zabývají shromažďováním finančních prostředků v rámci EU, což znamená větší snížení úrovně hrozeb v porovnání s převody finančních prostředků nebo výdaji mimo EU, kde přetrvávají významnější nedostatky.
Posouzení odvětví neziskových organizací odhalilo, že se jej může týkat omezování rizik, tj. některé finanční instituce se mohou zdráhat poskytovat mu finanční služby, jako je založení bankovního účtu. Určité finanční transakce mohou být v závislosti na zemi určení finančních prostředků zamítnuty. Menší organizace, které nejsou schopny prokázat, že mají akreditaci nebo doklad o registraci pro daňové účely, si někdy nemohou založit bankovní účty. Podle zástupců neziskových organizací zvyšuje vyloučení z poskytování finančních služeb využívání hotovosti, což znamená mnohem vyšší hrozbu zneužití k praní peněz a financování terorismu.
Otázka omezování rizik nebo finančního vyloučení představuje problém, který je třeba mít v rámci politiky boje proti praní peněz a financování terorismu na paměti. Poskytovatelé regulovaných finančních služeb nesmějí odmítat klienty a nutit je k využívání nelegálních bankovních praktik nebo nelegálních převodních služeb. Boj proti praní peněz a financování terorismu je však pouze jedním z mnoha činitelů omezování rizik. Na úrovni EU podpoří přijetí směrnice o platebních účtech 18 významně přístup k základním finančním službám, což pravděpodobně omezí využívání neformálních kanálů.
2.1.6Systém hawala
Ačkoliv služby v oblasti převodu peněz představují vlastní rizika, systém hawala 19 a jiné neformální služby převodu peněz vyvolávají zvláštní hrozbu, zejména v souvislosti s financováním terorismu. Všechny subjekty poskytující platební služby, jak jsou vymezeny v čl. 4 bodě 3 druhé směrnice o platebních službách 20 , by měly být řádně zaregistrovány a regulovány. Tito poskytovatelé by měli usilovat o status platební instituce, jíž bylo uděleno povolení, nebo za určitých podmínek registrované platební instituce. Systém hawala a jiné neformální služby převodu peněz se obvykle pokládají za nelegální, jelikož zpravidla nejsou zaregistrovány a nesplňují požadavky stanovené ve druhé směrnici o platebních službách. Tento problém je znásoben tím, že je obtížné vůbec odhalit existenci systému hawala či jiných takovýchto služeb: transakce jsou často spojené, jsou kompenzovány dovozem/vývozem zboží a zanechávají omezenou informační stopu. Omezování rizik je důležité i v tomto ohledu, jelikož klienti, které poskytovatelé regulovaných finančních služeb odmítnou, se někdy uchylují k nelegálním službám tohoto druhu.
2.1.7Padělání měny
Padělání měny představuje typ nadnárodní protiprávní činnosti s vysokou úrovní přeshraničních pohybů pachatelů trestné činnosti i padělané měny, na níž se často podílejí organizované zločinecké skupiny. Pašování padělané měny vytváří výnosy z trestné činnosti, které je nutno legalizovat, aby je bylo možno začlenit do běžných finančních toků. Padělaná měna může být mimoto distribuována prostřednictvím teroristických sítí k financování výcviku, náboru, útoků a propagandy, jež vyžaduje vysoké objemy finančních prostředků. Výnosy z padělání je možno investovat do posílení infrastruktury podporující teroristy.
2.2Horizontální nedostatky
Komise určila řadu nedostatků, jež jsou společné všem odvětvím.
2.2.1Anonymita při finančních transakcích (hotovost a jiné anonymní finanční produkty)
Zločinecké organizace nebo teroristické skupiny se snaží zabránit zanechání informační stopy a odhalení při páchání protiprávních činností. Vzhledem ke své povaze umožňují hotovostní transakce naprostou anonymitu, takže pro pachatele představují velmi přitažlivé metody platby/převodu. Za obzvláště ohrožené se považují sektory, kde se uskutečňuje vysoký objem hotovostních transakcí. To platí zejména pro podniky využívající ve velké míře hotovost, obchodníky s cenným zbožím a služby přijímající platby v hotovosti a hospodářské subjekty přijímající platby v bankovkách vysoké hodnoty, například 500 EUR a 200 EUR.
Finanční produkty, které za určitých okolností nabízejí obdobnou anonymitu (např. anonymní produkty elektronických peněz, virtuální měny nebo platformy pro skupinové financování), jsou rovněž vystaveny hrozbě praní peněz a financování terorismu. Úroveň rizika se u nich v porovnání s hotovostními transakcemi liší, jelikož vyžadují důmyslnější plánování, vztahují se na menší objemy transakcí a mohou být do jisté míry sledovány. Jejich anonymní charakter však přináší související omezení, pokud jde o možnosti identifikace a sledování. Stejná analýza platí pro ostatní druhy aktiv, jako je zlato a diamanty, které jsou snadno obchodovatelné nebo je lze bezpečně uschovat. Lze je snadno převádět a současně umožňují anonymitu.
2.2.2Identifikace skutečných majitelů a přístup k informacím o skutečném vlastnictví
Pachatelé trestné činnosti využívají finanční systém rovněž k vkládání nezákonných výnosů na finanční trhy, do nemovitostí nebo do legální ekonomiky strukturovanějším způsobem než v případě hotovosti či anonymních finančních transakcí. Za prvé, u všech odvětví hrozí riziko pronikání, integrace nebo vlastnictví ze strany organizovaných zločineckých organizací nebo teroristických skupin. Za druhé, běžnou metodou, kterou pachatelé trestných činů používají, je zakládání krycích společností, svěřenských fondů nebo složitých podnikových struktur s cílem zatajit totožnost. V těchto případech sice lze dotčené finanční prostředky jednoznačně identifikovat, skutečný majitel však zůstává neznámý. Podle informací donucovacích orgánů jsou k utajení skutečných majitelů ve většině případů praní peněz a financování terorismu opakovaně používány netransparentní struktury. Tento rozšířený problém není omezen na určité jurisdikce nebo určité typy právnických osob či právních uspořádání. Pachatelé využívají co nejpohodlnější, nejsnazší a nejbezpečnější prostředek podle svých znalostí, místa a tržních postupů ve své oblasti působnosti.
Třetí směrnice o boji proti praní peněz obsahuje pravidla pro stanovení skutečného vlastnictví při navazování obchodních vztahů. Prahová hodnota ve výši 25% vlastnického podílu ke stanovení kontroly je pouze orientační a identifikace „osoby ve vrcholném vedení“ jako skutečného majitele je pouze nouzové řešení, nelze-li po zdokumentovaném důkladném posouzení určit jiného skutečného majitele (např. rozdělené vlastnictví). V praxi však mohou být tato pravidla některými povinnými osobami uplatňována mechanicky. Za této situace je sporné, zda to vede k určení faktického skutečného majitele.
2.2.3Dohled na vnitřním trhu EU
Zjevné jsou určité nedostatky v účinnosti finančního dohledu v přeshraničním kontextu. Podle společného stanoviska evropských orgánů dohledu 21 se značně liší, jak příslušné orgány posuzují dodržování předpisů v odvětví, na něž dohlížejí. Nejproblematičtějším aspektem jsou situace, kdy subjekty náležející do téže finanční skupiny podléhají dohledu příslušných orgánů z několika členských států. Tyto situace značně ztěžují uplatňování pravidel v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu kvůli přetrvávajícím rozdílům mezi příslušnými orgány, pokud jde o jejich přístup k dohledu v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu, a kvůli nejistotě ohledně jejich povinností v oblasti dohledu v domovském/hostitelském státě, zejména v případě platebních institucí a jejich zahraničních zástupců. To vytváří riziko, že nebudou odhaleny případy porušení či zneužití pro účely finanční trestné činnosti. Mimoto se zdá, že příslušné orgány dohledu v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu někdy nesdílejí dostatečně nebo včas příslušné informace.
Důvodů je celá řada:
– rozdíly ve statusu protistran,
– neadekvátní rámec pro výměnu důvěrných informací v rámci boje proti praní peněz a financování terorismu,
– přílišné zaměření se na čistě obezřetnostní dohled a
– neexistence právního rámce/mechanismů pro výměnu informací mezi orgány obezřetnostního dohledu a orgány finančního dohledu v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu 22 .
V některých omezených případech mají orgány dohledu problémy také při identifikaci příslušných protistran, jelikož v některých členských státech je dohled v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu roztříštěný. Ve společném stanovisku je rovněž zmíněno, že některé orgány dohledu neurčují přiměřeně rizika praní peněz a financování terorismu v odvětvích, na něž dohlížejí, anebo nemají zavedeny dostatečné či zvláštní postupy založené na posouzení rizik za účelem kontroly těchto rizik, zejména v oblasti financování terorismu.
Co se týká nefinančního sektoru, členské státy mohou orgánům stavovské samosprávy umožnit, aby vykonávaly funkce v oblasti dohledu pro daňové poradce, auditory, externí účetní, notáře a jiné samostatně výdělečně činné právníky a realitní makléře. Bez ohledu na používaný model dohledu vykazuje dohled ve velké většině členských států nedostatky, pokud jde o kontroly, pokyny a míru oznamování.
2.2.4Spolupráce mezi finančními zpravodajskými jednotkami
Finanční zpravodajské jednotky odpovídají za přijímání a analýzu informací o podezřelých finančních činnostech, které jsou důležité z hlediska praní peněz, financování terorismu a souvisejících predikativních trestných činů, a za šíření výsledků své analýzy příslušným orgánům. Tato analýza je důležitá, aby mohly donucovací orgány zahájit nová vyšetřování nebo doplnit stávající vyšetřování. Ačkoliv se v posledním desetiletí spolupráce mezi finančními zpravodajskými jednotkami EU značně zvýšila, stále v ní přetrvávají určité nedostatky.
Zpráva o mapování vyhotovená Platformou finančních zpravodajských jednotek EU 23 obsáhle určila překážky přístupu k informacím, výměny a používání informací a operativní spolupráce mezi finančními zpravodajskými jednotkami. Tato zpráva byla dokončena v prosinci 2016 24 . Zpráva vyzdvihuje rovněž hlavní právní, praktické a operativní problémy. Na základě této zprávy a vlastní analýzy nastínila Komise možné způsoby zlepšení spolupráce finančních zpravodajských jednotek EU ve zvláštním pracovním dokumentu útvarů Komise 25 .
2.2.5Ostatní hrozby, jež jsou společné všem odvětvím
Nadnárodní posouzení rizik prokázalo, že všechna určená odvětví jsou vystavena některým dalším hrozbám:
– Pronikání ze strany pachatelů trestné činnosti: pachatelé trestné činnosti se někdy mohou stát majiteli povinné osoby nebo vyhledávat povinné osoby, které jsou ochotny jim napomáhat v jejich činnostech v oblasti praní peněz. To znamená, že testy způsobilosti a vhodnosti jsou důležité pro všechna analyzovaná odvětví.
– Padělané doklady: moderní technologie usnadňují zhotovení padělaných dokladů a všechna odvětví usilují o zavedení spolehlivých mechanismů k jejich odhalování.
– Nedostatečné sdílení informací mezi veřejným a soukromým sektorem: všechny povinné osoby zdůraznily potřebu náležitých mechanismů pro poskytování zpětné vazby od finančních zpravodajských jednotek a sdílení informací s příslušnými orgány. Dalším zjevným problémem je oznamování podezřelých transakcí povinnými osobami, které působí v několika národních jurisdikcích.
– Nedostatečné zdroje, malá informovanost o rizicích a know-how pro uplatňování pravidel v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu: zatímco některé povinné osoby investují do důmyslných nástrojů pro dodržování předpisů, mnohé z nich mají v této oblasti omezenější informace, nástroje a kapacity.
– Nová rizika vyplývající z finančních technologií: předpokládá se, že on-line služby se budou v digitální ekonomice využívat stále více, což podpoří poptávku po on-line identifikaci, ale současně zvýší riziko spojené s transakcemi bez osobní přítomnosti. V tomto ohledu má zásadní význam používání a spolehlivost elektronické identifikace.
3.Zmírňující opatření k odstranění zjištěných rizik
Po posouzení úrovní rizika jsou v této zprávě nastíněna opatření, o nichž Komise usuzuje, že by měla být přijata na úrovni EU a členských států. Tato opatření vyplývají z posouzení potenciálních možností, jak zjištěná rizika odstranit. Během tohoto posouzení vzala Komise v úvahu:
– úroveň rizika praní peněz a financování terorismu,
– potřebu a přiměřenost při přijímání opatření či vydávání doporučení členským státům, aby přijaly opatření,
– potřebu a přiměřenost při doporučování regulačních nebo neregulačních opatření
– a dopad na soukromí a základní práva.
Komise mimoto posoudila nutnost zabránit případnému zneužití či nesprávnému výkladu jejích doporučení, jež by vedly k vyloučení celých kategorií klientů a ukončení obchodních vztahů, aniž by bylo plně a řádně přihlédnuto k úrovni rizika v konkrétním odvětví.
Během posouzení určila Komise rovněž produkty, které představují málo významnou (nebo nepříliš významnou) úroveň rizika a s ohledem na něž se v této fázi nepovažují zmírňující opatření za nutná. Opatření uvedená v této zprávě se proto týkají pouze rizik, která Komise pokládá za rizika vyžadující další zmírnění. Tento přístup má členským státům umožnit, aby lépe určily prioritní opatření v souladu s přístupem založeným na posouzení rizik. Ačkoliv doporučení pro členské státy zahrnují mnoho různých oblastí, týkají se většinou uplatňování právních předpisů EU 26 . Doporučení byla navržena tak, aby členským státům pomohla soustředit se při plnění jejich povinností na hlavní rizikové oblasti. Toto posouzení nehodnotí zmírňující opatření, která některé členské státy uplatňují nebo o jejichž uplatňování mohou rozhodnout v reakci na vnitrostátní rizika praní peněz a financování terorismu. Členské státy proto již mohou některá z níže uvedených doporučení uplatňovat či přijaly přísnější pravidla, než jsou minimální pravidla stanovená na úrovni EU.
Nadnárodní posouzení rizik má poskytnout stručnou představu o rizicích praní peněz a financování terorismu, která existovala v době jeho zveřejnění. Tento proces byl zahájen a ukončen v době, kdy příslušným právním rámcem byla směrnice 2005/60/ES (třetí směrnice o boji proti praní peněz). Ačkoli v té době již byla přijata čtvrtá směrnice o boji proti praní peněz, lhůta pro její provedení ve vnitrostátním právu dosud neuplynula. Z tohoto důvodu nebylo možné zahrnout posouzení konkrétních dopadů, které bude mít její uplatňování. Změny rámce EU pro boj proti praní peněz zavedené prostřednictvím čtvrté směrnice o boji proti praní peněz a navrhovaných změn 27 však byly při stanovení zmírňujících opatření zohledněny, jelikož oba nástroje významně posílí preventivní právní rámec, a tudíž zmírní některé výše uvedené nedostatky a rizika.
3.1Zmírňující opatření podle čtvrté směrnice o boji proti praní peněz
Podle čtvrté směrnice o boji proti praní peněz zahrnuje právní rámec EU ode dne 26. června 2017 nové požadavky:
·škála povinných osob byla rozšířena tak, aby zahrnovala poskytovatele služeb hazardních her, obchodníky přijímající platby v hotovosti, jež přesahují 10 000 EUR, a příležitostné transakce, jež představují převod finančních prostředků (včetně poukazování peněz) přesahující 1 000 EUR,
·byl posílen přístup založený na posouzení rizik,
·jsou zavedeny registry informací o skutečných majitelích s cílem usnadnit identifikaci skutečných majitelů právnických osob a některých právních uspořádání,
·je omezena anonymita produktů elektronických peněz,
·nová výše sankcí zvyšuje odrazující účinek,
·je zaveden nový režim spolupráce mezi finančními zpravodajskými jednotkami v EU.
Očekává se, že tato nová opatření podstatně sníží úrovně rizika ve všech odvětvích. Komise přezkoumá dodržování ustanovení čtvrté směrnice o boji proti praní peněz a do června 2019 zveřejní zprávu, ve které bude posouzeno její uplatňování.
3.2Zmírňující opatření, která již jsou zavedena nebo se zavádějí na úrovni EU
Nadnárodní posouzení rizik mimoto potvrdilo, že je třeba usilovněji pracovat na některých záležitostech, jež vyžadují legislativní opatření či jiné politické iniciativy na úrovni EU.
3.2.1Legislativní opatření
·Návrh Komise na změnu čtvrté směrnice o boji proti praní peněz: podle tohoto návrhu by se v zájmu snížení anonymity při transakcích měly povinnými osobami stát platformy pro výměnu virtuálních měn i poskytovatelé virtuálních peněženek. Možnost osvobodit produkty elektronických peněz od požadavků v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu bude dále omezena. Bude posílena účinnost finančních zpravodajských jednotek a budou zřízeny centrální registry bankovních účtů nebo systémy vyhledávání dat s cílem umožnit cílenější žádosti. Přísnější pravidla spolupráce mezi příslušnými orgány, včetně orgánů dohledu, zajistí účinnější výměnu informací. Povaha posílených opatření hloubkové kontroly klienta, která se budou uplatňovat vůči vysoce rizikovým třetím zemím, bude blíže upřesněna s cílem zavést v tomto ohledu harmonizovanější přístup. Rozsah informací v registrech skutečných majitelů a přístup k těmto informacím se rozšíří. Mimoto existuje řada ustanovení, která čtvrtou směrnici o boji proti praní peněz přizpůsobují povinnostem náležité péče podle směrnice 2014/107/EU o správní spolupráci v oblasti informování o finančních účtech.
·Revize nařízení o kontrolách hotovosti 28 : tento návrh má příslušným orgánům umožnit, aby v případě podezření na trestnou činnost jednaly v případě částek nižších, než je stávající prahová hodnota ohlašovací povinnosti ve výši 10 000 EUR, zlepšily výměnu informací mezi sebou navzájem a požadovaly oznamování peněžní hotovosti v zásilkách bez doprovodu vlastníka, jako jsou poštovní balíky nebo zásilky přepravované nákladní dopravou. Definice „hotovosti“ se rozšíří tak, aby zahrnovala vzácné komodity používané jako vysoce likvidní prostředky k uchovávání hodnoty, jako je zlato, a také předplacené platební karty.
·Komise hodlá v létě 2017 přijmout návrh zaměřující se na boj proti financování terorismu prostřednictvím nedovoleného obchodu s kulturními statky – bez ohledu na zemi původu – s cílem odstranit stávající nedostatky v odvětví umění 29 . Obdobně se v rostoucí míře jako zdroj financování terorismu a souvisejících činností uznává i nezákonné obchodování s volně žijícími a planě rostoucími druhy 30 . Komise bude i nadále provádět akční plán EU pro boj proti nelegálním finančním tokům souvisejícím s nezákonným obchodováním s volně žijícími a planě rostoucími druhy 31 .
·Směrnice o boji proti terorismu 32 obsahuje definici trestného činu financování terorismu platnou pro celou EU a stanoví minimální pravidla týkající se sankcí ukládaných za tuto trestnou činnost. Návrh směrnice o boji proti praní peněz prostředky trestního práva 33 a návrh nařízení o vzájemném uznávání příkazů k zajištění a konfiskaci 34 doplní preventivní přístup EU tím, že zajistí náležité prosazování práva a reakci justičních orgánů v případě odhalení praní peněz a financování terorismu.
3.2.2Politické iniciativy
·Komise v současnosti zkoumá možnost zahájit iniciativu k zvýšení transparentnosti hotovostních plateb. Provede posouzení dopadů, přičemž přihlédne k výsledkům studie a otevřené veřejné konzultace. Komise přezkoumá možné alternativy, včetně možnosti zavést omezení hotovostních plateb. To pomůže narušit financování terorismu, jelikož nutnost používat neanonymní platební prostředky bude od této činnosti odrazovat nebo usnadní její odhalení a vyšetření. Může to rovněž posílit boj proti praní peněz, daňovým podvodům a organizované trestné činnosti. K dalšímu snížení rizika, které představují hotovostní platby, navíc přispěje rozhodnutí Evropské centrální banky ukončit výrobu a vydávání bankovek v hodnotě 500 EUR.
·Na základě výše uvedeného mapování pravomocí finančních zpravodajských jednotek a překážek bránících jejich spolupráci, které v prosinci 2016 provedla Platforma finančních zpravodajských jednotek EU, a další analýzy nastínila Komise možné způsoby zlepšení spolupráce finančních zpravodajských jednotek EU ve zvláštním pracovním dokumentu útvarů Komise, který uvádí:
– záležitosti, jež lze vyřešit prostřednictvím více pokynů a posílené spolupráce na operativní úrovni, třeba prostřednictvím činnosti na úrovni Platformy finančních zpravodajských jednotek EU (např. standardizace zpráv o podezřelých transakcích),
– záležitosti, které budou podle očekávání vyřešeny, jakmile bude ve vnitrostátním právu provedena čtvrtá směrnice o boji proti praní peněz a nedávno navrhované změny této směrnice, a
– ostatní záležitosti vyplývající z rozdílného právního prostředí v členských státech, jež bude nutno případně vyřešit prostřednictvím regulačních opatření 35 .
Fungování finančních zpravodajských jednotek by bylo možno podstatně zlepšit prostřednictvím zvláštních pravidel EU upravujících záležitosti, jako je spolupráce mezi finančními zpravodajskými jednotkami a donucovacími orgány na vnitrostátní úrovni a na úrovni EU. Komise v této souvislosti blíže přezkoumá možné alternativy v souladu se zásadami zlepšování právní úpravy.
·Komise zřídila interní pracovní skupinu pro finanční technologie, která posoudí technologický vývoj, služby podporované technologiemi a obchodní modely, rozhodne, zda stávající pravidla a politiky plní svůj účel, a určí možnosti a návrhy k využití příležitostí či odstranění možných rizik. Práce v této oblasti bude zahrnovat zejména skupinové financování, digitální měny (včetně transakcí s kryptoměnami a používání virtuálních měn při pořizování cenného zboží), technologii distribuované účetní knihy a autentizaci/identifikaci. Analyzováno bude rovněž využívání elektronické identifikace a digitálního onboardingu. Komise provede studii, která zmapuje a zanalyzuje bankovní postupy v oblasti onboardingu v EU, a budou posouzeny případné další kroky.
3.2.3Další podpůrná opatření k zmírnění rizika na úrovni EU
·Zlepšení sběru statistických údajů: dostupnost relevantních, spolehlivých a srovnatelných kvantitativních údajů na úrovni EU přispěje k lepšímu pochopení rizik. Komise proto usiluje o zlepšení sběru statistických údajů o boji proti praní peněz a financování terorismu, a to prostřednictvím shromažďování, konsolidace a analýzy statistických údajů, které poskytují členské státy na základě svých povinností podle článku 44 čtvrté směrnice o boji proti praní peněz, a spoluprací s Eurostatem za účelem zvýšení srovnatelnosti údajů.
·Další pokyny pro povinné osoby ohledně pojmu „příležitostné transakce a operace, které se zdají být spojeny“: podle třetí směrnice o boji proti praní peněz musí povinné osoby v současnosti uplatňovat opatření hloubkové kontroly klienta v případě navázání obchodního vztahu nebo při provádění příležitostných transakcí ve výši 15 000 EUR nebo více. Tento pojem „příležitostné transakce“ ztěžuje účinné uplatňování pravidel, zejména při poukazování peněz a v případě směnárenských služeb – avšak rovněž v odvětví hazardních her. Další pokyny Komise (ve spolupráci s příslušnými vnitrostátními orgány) pomohou toto riziko zmírnit.
·Odborná příprava příslušníků profesí vykonávajících činnosti, na něž se vztahuje povinnost zachovávat mlčenlivost: je třeba účinněji uplatňovat pravidla v oblasti proti praní peněz a financování terorismu a současně plně chránit právo na spravedlivý proces a legitimnost „povinnosti zachovávat mlčenlivost“. Vzdělávací činnosti by měly poskytnout operativní pokyny a praktické informace, které příslušníkům těchto profesí pomohou rozpoznat operace, jež mohou souviset s praním peněz nebo financováním terorismu, a ukážou jim, jak v těchto případech postupovat. Komise posoudí rovněž různé možnosti, které jsou k dispozici s ohledem na lepší dodržování předpisů v tomto odvětví, v souladu s judikaturou Evropského soudního dvora 36 .
·Další analýza rizik, jež představuje systém hawala a neformální služby převodu peněz: je třeba blíže analyzovat rozsah tohoto problému a možná řešení v oblasti prosazování práva. Nezbytné je zapojení donucovacích orgánů, zejména Europolu a Eurojustu, spolu s orgány dohledu, aby bylo možno přijmout odrazující opatření proti nespolupracujícím subjektům a poskytnout pomoc hospodářským subjektům, které chtějí poskytovat legitimní služby v prostředí, v němž se dodržují právní předpisy.
·Další práce k posílení dohledu v EU: povinné osoby musí účinně uplatňovat stávající pravidla. Komise proto klade velký důraz na práci orgánů dohledu v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu. Je třeba se zabývat těmito problémy: vysoký počet povinných osob v EU a jejich rozmanitost; objem transakcí a počet klientů; roztříštěné prostředí, v němž orgány dohledu v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu působí; a omezená informovanost orgánů dohledu o rizicích. Evropským orgánům dohledu a příslušným vnitrostátním orgánům pověřeným dohledem budou vydána další doporučení s cílem zajistit, aby orgány dohledu v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu lépe rozuměly své úloze při identifikaci rizik a rozhodování o zdrojích, které budou přiděleny na dohled, a o opatřeních dohledu, jež by měla provádět povinné osoby v rámci svých povinností.
4.Doporučení
4.1Doporučení pro evropské orgány dohledu
Ve finančním sektoru hrají evropské orgány dohledu stěžejní úlohu při zvyšování schopnosti EU vypořádat se s problémy v tomto sektoru. Komise doporučuje, aby evropské orgány dohledu:
-zvyšovaly informovanost o rizicích praní peněz a financování terorismu a určily vhodná opatření k dalšímu zvýšení kapacity orgánů dohledu, pokud jde o dohled v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu 37 . V této souvislosti by měly provádět vzájemné přezkumy dohledu založeného na posouzení rizik v praxi a určit vhodná opatření k zajištění větší účinnosti dohledu v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu,
-podnikly další iniciativy k zlepšení spolupráce mezi orgány dohledu. V této souvislosti se evropské orgány dohledu nedávno rozhodly přijmout cílená opatření ke zlepšení rámce pro spolupráci mezi orgány finančního dohledu,
-vypracovaly další řešení pro dohlížející subjekty, které působí v rámci režimu „přeshraniční činnosti“ (passporting). Této záležitosti se již začala věnovat společná pracovní skupina Evropského orgánu pro bankovnictví (EBA) pro platební služby / boj proti praní peněz. Tato skupina se snaží objasnit, kdy jsou zástupci a distributoři skutečnými „provozovnami“, a zvažuje různé scénáře, které pomohou tato rizika odstranit;
-poskytly aktualizované pokyny k vnitřní správě, aby bylo možno blíže objasnit očekávání ohledně funkcí kontrolorů shody ve finančních institucích,
-vydaly bližší pokyny k identifikaci skutečných majitelů poskytovatelů investičních fondů, zejména v situacích představujících vyšší riziko praní peněz nebo financování terorismu, a
-analyzovaly operační rizika praní peněz a financování terorismu související s činností / obchodním modelem v odvětví korporátního bankovnictví, soukromého bankovnictví a institucionálních investic na straně jedné a v rámci služeb převodu peněz a elektronických peněz na straně druhé. Tato analýza by měla být provedena v rámci budoucího společného stanoviska o rizicích, která mají dopad na finanční sektor, podle čl. 6 odst. 5 čtvrté směrnice o boji proti praní peněz.
4.2Doporučení pro orgány v oblasti nefinančního dohledu
V nefinančním sektoru není na úrovni EU zřízen žádný orgán nebo subjekt podobný evropskému orgánu dohledu. Podle rámce EU pro boj proti praní peněz mohou členské státy orgánům stavovské samosprávy umožnit, aby vykonávaly funkce v oblasti dohledu pro daňové poradce, auditory, externí účetní, notáře a jiné samostatně výdělečně činné právníky a realitní makléře. Ve velké většině členských států vykazuje dohled v těchto odvětvích nedostatky z hlediska kontrol, pokynů a míry oznamování ze strany právníků, zejména finančním zpravodajským jednotkám. Orgány stavovské samosprávy by se proto měly snažit zvýšit počet tematických kontrol a oznámení. Měly by rovněž uspořádat školení k zajištění lepšího pochopení rizik a povinností týkajících se dodržování předpisů v rámci boje proti praní peněz a financování terorismu.
4.3Doporučení pro členské státy 38
Na základě zjištěné úrovně rizik v jednotlivých odvětvích, jichž se nadnárodní posouzení rizik týká, Komise doporučuje, aby členské státy přijaly níže uvedená zmírňující opatření. Tato opatření by se měla považovat za základ, který je možno přizpůsobit v závislosti na již zavedených vnitrostátních opatřeních:
ØRozsah vnitrostátních posouzení rizik
Členské státy by měly ve svých vnitrostátních posouzeních rizik náležitě uvážit rizika, která představují jednotlivé produkty, a stanovit vhodná zmírňující opatření týkající se zejména:
– podniků využívajících ve velké míře hotovost a plateb v hotovosti: členské státy by měly stanovit vhodná zmírňující opatření, jako je zavedení limitů u hotovostních plateb, systémy oznamování hotovostních transakcí nebo jakákoli jiná opatření, která jsou vhodná k odstranění rizika,
– kulturních artefaktů a starožitností: členské státy by měly uvážit riziko vyplývající z tohoto odvětví, prosazovat informační kampaně u obchodníků s uměním a vybízet je, aby uplatňovali opatření v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu,
– odvětví neziskových organizací: členské státy by měly ve svých vnitrostátních posouzeních rizik zajistit řádné sledování odvětví neziskových organizací
– produktů elektronických peněz: členské státy by měly vzít v úvahu rizika spojená s anonymními produkty elektronických peněz a měly by zajistit, aby prahové hodnoty pro výjimky byly co nejnižší, s cílem zabránit jejich zneužití.
ØSkuteční majitelé
Členské státy by měly zajistit, aby informace o skutečných majitelích právnických osob a právních uspořádání byly adekvátní, přesné a aktuální.
1. Členské státy by měly vyvinout odpovídající nástroje, aby při uplatňování opatření hloubkové kontroly klienta byla zajištěna náležitá identifikace skutečného majitele. V případě právnických osob, kdy povinné osoby určily jako skutečného majitele pouze osobu ve vrcholném vedení, by měla povinná osoba tuto skutečnost zdůraznit (např. prostřednictvím zvláštního zaznamenání tohoto údaje). Doporučuje se uchovávat záznamy o případných pochybnostech ohledně toho, zda je určená osoba skutečným majitelem. Zvláštní pozornost je třeba věnovat složitým strukturám, kdy zakladatel, svěřenský správce, osoba vykonávající dohled nad správou fondu, příjemci nebo jakákoli jiná fyzická osoba vykonávající konečnou kontrolu nad svěřenským fondem zahrnuje jednu či více právnických osob.
2. Rychle by měla být zavedena rovněž pravidla stanovená ve čtvrté směrnici o boji proti praní peněz, která se týkají transparentnosti informací o skutečném vlastnictví, a to zřízením registrů skutečných majitelů pro všechny typy právnických osob a právních uspořádání. Informace v registrech by měly být pravidelně ověřovány, například určeným orgánem, aby se zamezilo nesouladu s údaji, které shromáždily povinné osoby v rámci svých postupů hloubkové kontroly klienta.
3. Členské státy by měly zajistit, aby byla účinně sledována a kontrolována odvětví, která jsou nejvíce vystavena rizikům spojeným s netransparentními režimy skutečného vlastnictví. To platí zejména pro zprostředkovatele, jako jsou daňoví poradci, auditoři, externí účetní, notáři a jiní samostatně výdělečně činní právníci, a pro poskytovatele poradenství pro podniky ohledně fúzí/akvizic 39 . V posledně uvedeném případě se sice na tyto služby vztahuje rámec EU pro boj proti praní peněz a financování terorismu, nadnárodní posouzení rizik však vyzdvihlo neúčinné uplatňování pravidel na tuto zvláštní kategorii podniků.
ØNáležité zdroje pro orgány dohledu a finanční zpravodajské jednotky
V souladu se čtvrtou směrnicí o boji proti praní peněz musí členské státy přidělit svým příslušným orgánům „náležité“ zdroje 40 . Na základě údajů získaných v této fázi však není možné určit systematický vzájemný vztah mezi přidělenými zdroji a velikostí dotyčného odvětví, počtem povinných osob a mírou oznamování. Členské státy by měly prokázat, že orgánům dohledu a finančním zpravodajským jednotkám jsou přiděleny dostatečné zdroje, aby mohly plnit své úkoly.
ØZvýšení počtu kontrol na místě provedených orgány dohledu
Ve finančním sektoru musí orgány dohledu zavést model dohledu založeného na posouzení rizik podle společných pokynů evropských orgánů dohledu k dohledu založenému na posouzení rizik, jež byly zveřejněny v listopadu 2016 41 . V těchto pokynech se uvádí, že by orgány dohledu měly – pravidelně i ad hoc – přezkoumávat, zda jejich model dohledu založeného na posouzení rizik v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu přináší zamýšlený výsledek a zejména, zda jsou zdroje dohledu nadále úměrné zjištěným rizikům praní peněz a financování terorismu. V tomto ohledu je důležité, aby orgány dohledu prováděly dostatečné kontroly na místě, které jsou úměrné zjištěným rizikům praní peněz a financování terorismu.
Členské státy by měly zajistit, aby se rozsah těchto kontrol na místě zaměřoval na konkrétní operační rizika praní peněz a financování terorismu v závislosti na konkrétních hrozbách spojených s určitým produktem nebo službou. To se týká především institucionálních investic (zejména prostřednictvím makléřů); soukromého bankovnictví, kde by orgány dohledu měly posoudit uplatňování pravidel pro určování skutečných majitelů; směnáren a služeb převodu peněz, kde by kontroly v rámci dohledu měly zahrnovat přezkum odborné přípravy poskytované zástupci.
V nefinančním sektoru by členské státy měly zajistit, aby jejich příslušné orgány prováděly dostatečné neohlášené kontroly na místě u obchodníků s cenným zbožím, zejména v odvětví zlata a diamantů, s cílem určit možné mezery v dodržování požadavků na hloubkovou kontrolu klienta. Rovněž počet kontrol na místě u profesí vykonávajících činnosti, na něž se vztahuje povinnost zachovávat mlčenlivost, by měl být úměrný rizikům.
ØProvádění tematických kontrol orgány dohledu
Orgány dohledu by měly dosáhnout lepšího porozumění rizikům praní peněz a financování terorismu, jimž je vystaven určitý segment činnosti. Toto doporučení by se mělo vztahovat na institucionální investice (zejména prostřednictvím makléřů) a soukromé bankovnictví; poskytovatele svěřenských služeb a služeb pro obchodní společnosti; daňové poradce, auditory, externí účetní, notáře a jiné samostatně výdělečně činné právníky; poskytovatele poradenských služeb pro podniky ohledně kapitálové struktury, průmyslové strategie a souvisejících záležitostí, jakož i poradenství a služby týkající se fúzí a koupě podniků. U těchto odvětví by orgány dohledu měly posoudit zejména uplatňování pravidel pro určení skutečných majitelů. To by se mělo vztahovat i na služby převodu peněz. V těchto případech by členské státy měly zajistit, aby orgány dohledu provedly tematické kontroly do dvou let od zveřejnění zprávy o nadnárodním posouzení rizik, pokud nebyly takovéto kontroly provedeny nedávno.
ØAspekty rozšíření seznamu povinných osob
V současnosti se rámec EU pro boj proti praní peněz a financování terorismu na některé služby a produkty nevztahuje. Podle článku 4 čtvrté směrnice o boji proti praní peněz by členské státy měly oblast působnosti režimu pro boj proti praní peněz a financování terorismu rozšířit na obzvláště ohrožené profese. Při uplatňování tohoto ustanovení by měly členské státy uvážit, zda do uvedeného režimu nezařadit alespoň skupinové financování, platformy pro výměnu virtuálních měn a poskytovatele virtuálních peněženek 42 , aukční domy, obchodníky s uměním a starožitnostmi a zvláštní obchodníky s cenným zbožím, jelikož tyto subjekty byly v nadnárodním posouzení rizik označeny za rizikové.
ØNáležitá úroveň hloubkové kontroly klienta v případě příležitostných transakcí
Na základě stávajícího právního rámce EU mohou být některé služby a produkty osvobozeny od požadavku na hloubkovou kontrolu klienta v případě příležitostných transakcí pod stanovenou prahovou hodnotu (15 000 EUR). Existují však určité případy, kdy lze výjimky založené na prahové hodnotě pokládat za neopodstatněné a kdy prahová hodnota ve výši 15 000 EUR vzbuzuje obavy. V této souvislosti by členské státy měly pro hloubkovou kontrolu klienta stanovit nižší prahovou hodnotu, která se vztahuje na příležitostné transakce, aby bylo zajištěno, že je úměrná riziku praní peněz a financování terorismu zjištěnému na vnitrostátní úrovni. Členské státy by měly Komisi oznámit svou vnitrostátní prahovou hodnotu pro příležitostné transakce. Za úměrnou riziku lze považovat prahovou hodnotu pro příležitostné transakce podobnou hodnotě v případě převodu finančních prostředků (tj. 1 000 EUR). Členské státy by měly mimoto vydat pokyny k definici příležitostných transakcí a stanovit kritéria tak, aby pravidla týkající se hloubkové kontroly klienta, která se vztahují na obchodní vztahy, nebyla obcházena v případě směnáren a, do zavedení nových požadavků podle čtvrté směrnice o boji proti praní peněz, u poukazování peněz.
ØNáležitá úroveň hloubkové kontroly klienta v případě služeb úschovy cenností a podobných služeb
Za účelem náležitého sledování služeb úschovy cenností je nutno zavést vhodné záruky. Toto doporučení by se mělo vztahovat na níže uvedená odvětví:
– Služby úschovy cenností poskytované finančními institucemi: členské státy by měly zajistit, aby byly tyto služby nabízeny pouze majitelům bankovního účtu u téže povinné osoby, a měly by se náležitě zabývat riziky, jež představuje přístup třetích stran k bezpečnostním schránkám. Úvěrovým a finančním institucím je třeba vydat pokyny s cílem objasnit, jak by měly účinně sledovat obsah bezpečnostní schránky v rámci požadavků na hloubkovou kontrolu klienta / sledování.
– Podobné služby úschovy zajišťované poskytovateli nefinančních služeb: členské státy by měly stanovit opatření úměrná rizikům, která představuje poskytování těchto služeb, včetně ve svobodných přístavech, a to podle situace v daném členském státě.
ØPravidelná spolupráce mezi příslušnými orgány a povinnými osobami
Tato posílená spolupráce by měla usilovat o jednodušší odhalování podezřelých transakcí a o zvýšení počtu a kvality zpráv o podezřelých transakcích. Orgány dohledu by měly poskytnout jednoznačné pokyny k rizikům praní peněz a financování terorismu, hloubkové kontrole klienta, požadavkům na zprávy o podezřelých transakcích a ke způsobu určování nejdůležitějších ukazatelů pro odhalení rizik praní peněz a financování terorismu. Členské státy by měly zajistit, aby finanční zpravodajské jednotky poskytovaly povinným osobám náležitou zpětnou vazbu. Toto doporučení by se mělo vztahovat zejména na níže uvedená odvětví:
– Odvětví hazardních her: pro herní automaty by měly orgány dohledu vydat jednoznačnější pokyny ohledně nového rizika spojeného s video loteriemi. Co se týká hazardních her online, odpovědné příslušné orgány by měly pro provozovatele hazardních her on-line zavést programy zvyšování informovanosti ohledně nově se objevujících rizikových faktorů, které mohou mít dopad na zranitelnost odvětví. To zahrnuje používání anonymních elektronických peněz nebo virtuální měny a výskyt nepovolených provozovatelů hazardních her online, jakož i další zpětnou vazbu od finančních zpravodajských jednotek ohledně kvality zpráv o podezřelých transakcích, způsobech, jak zlepšit oznamování a využívání poskytnutých informací, a také zohlednění zvláštností odvětví hazardních her při standardizaci šablon zpráv o podezřelých transakcích a podezřelých činnostech na úrovni EU.
– Daňoví poradci, auditoři, externí účetní, notáři a jiní samostatně výděleční právníci: členské státy by měly poskytnout pokyny k rizikovým faktorům vyplývajícím z transakcí, jichž se účastní daňoví poradci, auditoři, externí účetní, notáři a jiní samostatně výdělečně činní právníci. Měly by vydat rovněž pokyny ohledně prosazování povinnosti zachovávat mlčenlivost a toho, jak odlišit právní služby, na něž se vztahuje samotná podstata povinnosti zachovávat mlčenlivost, od ostatních služeb, na něž se tato povinnost nevztahuje, pokud jsou poskytovány jednomu klientovi.
– Služby převodu peněz: příslušné orgány by měly odvětví služeb převodu peněz poskytnout další informace o rizicích a ukazatele rizik v souvislosti s financováním terorismu.
ØZvláštní a průběžná odborná příprava povinných osob
Školení zajišťovaná příslušnými orgány by měla zahrnovat riziko pronikání či vlastnictví ze strany organizovaných zločineckých skupin. Toto doporučení by se mělo vztahovat na níže uvedená odvětví:
– Odvětví hazardních her: u sázkových služeb by členské státy měly kromě zaměstnanců a kontrolorů shody stanovit povinná školení i pro maloobchodníky působící v oblasti sázkových služeb, která se zaměří na náležité posouzení rizik jejich produktů / obchodního modelu.
– Poskytovatelé svěřenských služeb a služeb pro obchodní společnosti, daňoví poradci, auditoři, externí účetní, notáři a jiní samostatně výděleční právníci, poskytovatelé služeb souvisejících s poradenstvím pro podniky ohledně kapitálové struktury, průmyslové strategie a souvisejících otázek, jakož i poradenství a služby týkající se fúzí a koupě podniků: školení a pokyny týkající se rizikových faktorů by se měly zaměřit na obchodní vztahy bez osobní přítomnosti, offshorové zprostředkovatele, klienty nebo jurisdikce a složité krycí struktury.
– Realitní makléři: zvláštní školení by mělo zahrnovat systémy varování pro případy, kdy se transakce s nemovitostí účastní několik profesí (realitní makléř, právník, finanční instituce).
– Služby převodu peněz: povinné osoby by měly zajistit povinné školení pro zástupce s cílem informovat je o jejich povinnostech v rámci boje proti praní peněz a financování terorismu a ukázat jim způsoby odhalování podezřelých transakcí.
ØVýroční zprávy příslušných orgánů / orgánů stavovské samosprávy o činnostech v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu vykonávaných povinnými osobami v rámci jejich povinností
Tato oznamovací povinnost pomůže vnitrostátním orgánům při provádění vnitrostátních posouzení rizik a umožní přijetí aktivnějších opatření k odstranění nedostatků nebo nedodržování požadavků v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu v těchto odvětvích:
– Realitní makléři: zpráva by měla uvádět počet zpráv, které obdržel orgán stavovské samosprávy, a počet zpráv předaných finančním zpravodajským jednotkám, pokud se zprávy podávají prostřednictvím orgánu stavovské samosprávy.
– Daňoví poradci, auditoři, externí účetní, notáři a jiní samostatně výděleční právníci: zpráva by měla uvádět počet kontrol na místě provedených orgány stavovské samosprávy při sledování dodržování předpisů v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu, počet zpráv, které obdržel orgán stavovské samosprávy, a počet zpráv předaných finančním zpravodajským jednotkám, pokud se zprávy podávají prostřednictvím orgánu stavovské samosprávy.
5.Závěry
Nadnárodní posouzení rizik prokazuje, že vnitřní trh EU je stále ohrožen riziky praní peněz a financování terorismu. Teroristé využívají k získání a přesunu finančních prostředků celou škálu metod a pachatelé trestné činnosti používají složitější systémy a využívají k praní peněz nové příležitosti, které nabízí vznikající služby a produkty. Předcházet zneužití finančního systému je důležité, aby byla omezena schopnost teroristů a pachatelů trestné činnosti fungovat a aby byla organizovaná trestná činnost připravena o hospodářské výhody, které jsou hlavním cílem protiprávních činností.
Důkladné posouzení, které bylo provedeno v minulých dvou letech, vyzdvihlo potřebu zdokonalit některé prvky legislativního rámce a posílit schopnosti veřejných a soukromých subjektů plnit povinnosti týkající se dodržování požadavků.
Některá opatření se již uplatňují a za účelem náležitého zmírnění rizik zavede Komise nová opatření uvedená v této zprávě. Komise členské státy vyzývá k urychlenému provedení doporučení vydaných v této zprávě. Podle článku 6 čtvrté směrnice o boji proti praní peněz by členské státy, které se rozhodnou neuplatnit ve svých režimech pro boj proti praní peněz a financování terorismu kterékoli z podaných doporučení, měly své rozhodnutí oznámit Komisi a zdůvodnit je (zásada „dodržuj, nebo vysvětli“). Nebudou-li takováto oznámení učiněna, očekává se, že členské státy doporučení provedou.
Aby byly politiky boje proti praní peněz a financování terorismu účinné, měly by se přizpůsobit vývoji finančních služeb, vývoji hrozeb a vzniku nových rizik. Z tohoto důvodu bude Komise sledovat opatření přijatá členskými státy na základě zjištění vyplývajících z nadnárodního posouzení rizik a podá o těchto zjištěních zprávu nejpozději do června 2019. V rámci uvedeného přezkumu se rovněž posoudí, jaké dopady mají opatření zavedená na úrovni EU a na vnitrostátní úrovni na míru rizika. Všechny subjekty, které se potýkají s měnícími se problémy, jež využívají nové mezery, musí být obezřetné a zvýšit své úsilí a spolupráci: společné úsilí je v boji proti praní peněz a financování terorismu, a tudíž k posílení stability vnitřního trhu a zvýšení bezpečnosti občanů EU i celé společnosti, zapotřebí více než kdy jindy.