EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 23.3.2017

COM(2017) 138 final

SDĚLENÍ KOMISE

Ověření adicionality ex post za období 2007–2013

1.ÚVOD

Adicionalita je zásadou politiky soudržnosti Evropské unie, jež má zajistit, aby strukturální fondy 1 doplňovaly, avšak nenahrazovaly, rovnocenné veřejné výdaje členského státu.

Ustanovení článku 15 nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 stanoví, že Komise by ve spolupráci s každým dotčeným členským státem měla do konce roku 2016 ověřit adicionalitu pro cíl „Konvergence“ a výsledky tohoto ověření by měla zveřejnit. Přestože podle právních předpisů má Chorvatsko na tento postup ověření o jeden rok navíc, chorvatské orgány rozhodly, že veškerou dokumentaci předloží o rok dříve.

Tato zpráva tudíž uzavírá ověření adicionality pro programové období 2007–2013, a to poté, co bylo v roce 2007 provedeno ověření ex ante a v letech 2011–2012 ověření v polovině období.

Má se na to, že adicionalita byla dodržena, pokud byly průměrné strukturální výdaje 2 členského státu v období 2007–2013 v reálných hodnotách 3 alespoň rovné úrovni stanovené na začátku daného období nebo úrovni revidované při ověření v polovině období v letech 2011 a 2012 (dále jen „základ“) za účelem přihlédnutí k významným změnám hospodářské situace 4 .

Tato zpráva shrnuje výsledky ověření ex post provedeného v roce 2016 pro celé programové období 2007–2013 5 . Dodržení adicionality bylo v tomto období pravděpodobně doposud nejnáročnější; jedná se o roky nejhoršího hospodářského útlumu, jaký za několik desítek let EU zažila. Výrazný pokles hospodářské činnosti, jenž začal v roce 2008, silně zasáhl veřejné finance v členských státech a vedl k přísným plánům fiskální konsolidace, jejichž cílem bylo především zajistit udržitelnost veřejných financí. Důsledkem byl výrazný pokles veřejných investic 6 .

Ověření ex post přineslo tři hlavní zjištění:

Zaprvé souhrnná úroveň strukturálních výdajů členských států v regionech způsobilých v rámci cíle „Konvergence“ v období 2007–2013 (94,4 miliardy EUR v ročním průměru v období 2007–2013) byla zhruba o 1,2 miliardy EUR nižší než úroveň stanovená při ověření ex ante (95,6 miliardy EUR) a o 13 miliard EUR vyšší než souhrnná úroveň stanovená při ověření v polovině období (81,4 miliardy EUR), bez ohledu na některé významné rozdíly mezi jednotlivými členskými státy. Obecně se největší rozdíly koncentrovaly v členských státech, jež byly hospodářským útlumem a krizí veřejných financí zasaženy nejvíce.

Zadruhé všechny členské státy s výjimkou Řecka dodržely své základy adicionality pro období 2007–2013, a to buď původně stanovené při ověření ex ante v příslušných národních strategických referenčních rámcích (NSRR), nebo revidované při ověření v polovině období. Šest členských států (Česká republika, Německo, Itálie, Litva, Maďarsko a Portugalsko) nedosahuje základu stanoveného při ověření ex ante, ale přesahuje konečný základ, v důsledku úpravy směrem dolů, o níž bylo rozhodnuto při ověření v polovině období.

Zatřetí ověření ex post potvrdilo nedostatky metody pro ověřování adicionality, které již byly zjištěny při ověření v polovině období. Objem informací, jež mají být předloženy, je pro členské státy značnou zátěží a Komisi při ověření působí obtíže kvůli problémům se srovnatelností mezi různými metodami používanými členskými státy k ověření adicionality a oficiálními statistikami dostupnými v EU. To jsou některé z důvodů, proč bylo ověření adicionality pro období 2014–2020 značně zjednodušeno a sladěno se správou ekonomických záležitostí EU. Adicionalita, třebaže revidovaná, zůstává klíčovým prvkem struktury politiky soudržnosti pro období 2014–2020 za účelem podpory prorůstových investic.

2.HOSPODÁŘSKÉ SOUVISLOSTI V PROGRAMOVÉM OBDOBÍ 2007–2013

Provádění politiky soudržnosti v období 2007–2013 se uskutečňovalo v nejobtížnějších hospodářských souvislostech od doby, kdy byla politika soudržnosti EU zavedena. Kvůli značnému dopadu hospodářského útlumu, který začal v roce 2008 a později nabyl na intenzitě, byl reálný HDP v roce 2013 v EU stále nižší než v roce 2007. Roční růst HDP 7 byl v roce 2009 (–4,4 %) a 2012 (–0,5 %) záporný a v roce 2008 (0,4 %) a 2013 (0,2 %) se blížil stagnaci. V době rozhodování o základech byl průměrný roční růst HDP očekávaný pro EU-27 v období 2007–2009 8 2,6 %, v porovnání se zjištěnou mírou, která činila –0,3 %.

Hospodářský útlum vedl k prudkému zhoršení situace na trhu práce. Harmonizovaná míra nezaměstnanosti v EU28 zaznamenala stálý růst ze 7 % v roce 2008 na 10,9 % v roce 2013. Dopad na trh práce byl zvláště závažný v těch členských státech, jež útlum hospodářské činnosti postihl nejvíce. Například v Řecku se míra nezaměstnanosti zvýšila ze 7,8 % v roce 2008 na 27,5 % v roce 2013 a ve Španělsku z 8,2 % v roce 2007 na 26,1 % v roce 2013. V EU jako celku rovněž došlo ke značnému zhoršení sociálních podmínek, obzvláště v některých členských státech. Podíl osob ohrožených chudobou a sociálním vyloučením vzrostl z 23,7 % v roce 2008 na 24,5 % v roce 2013, přičemž některé členské státy značně překročily průměr EU na konci programového období (např. v Bulharsku 48 %, v Rumunsku 41,9 % nebo v Řecku 35,7 %).

Útlum hospodářské činnosti a zhoršení situace na trhu práce a sociálních podmínek vedly k rostoucímu tlaku na veřejné výdaje. Ty v letech 2008 a 2009 prudce vzrostly, až poměr celkových výdajů vládních institucí k HDP v EU přesáhl v průměru 50 % HDP v EU, což bylo nejvíce od roku 1995. Podíl na tom měl především vliv automatických stabilizátorů, které také vysvětlují, proč nedošlo k žádnému zvýšení příjmů vládních institucí; hlavní zdroje příjmů vládních institucí (daně a příspěvky na sociální zabezpečení) ve skutečnosti v absolutním vyjádření klesly 9 . Automatické stabilizátory jsou zpravidla definovány jako prvky fiskální politiky, které snižují daňová zatížení a zvyšují veřejné výdaje bez diskrečních opatření vlády. Poskytují například náhradu příjmu, jakmile začne růst nezaměstnanost. Zvýšení poměru výdajů vládních institucí k HDP se ve skutečnosti většinou odráží na výdajích na sociální ochranu, které od roku 2009 v průměru o zhruba 2,5 procentního bodu HDP převyšovaly hodnoty před krizí. V některých členských státech, jež byly poklesem HDP postiženy nejvíce, byl nárůst výdajů na sociální ochranu ještě vyšší. V těchto zemích byla rovněž významná rostoucí zátěž úroku z dluhu vládních institucí, v některých z těchto zemí přes 2 procentní body HDP ve srovnání s úrovněmi před vypuknutím krize.

Výsledkem rostoucího tlaku na výdaje vládních institucí a stagnace příjmů vládních institucí byl ve většině členských států prudký nárůst poměru schodku k HDP. V roce 2009 kulminoval na průměru EU ve výši –6,6 %, oproti –0,9 % v roce 2007, a v roce 2013 stále přesahoval –3 % (–3,3 % HDP). Postup při nadměrném schodku, nápravná složka Paktu o stabilitě a růstu, se v roce 2010 vztahoval na více než dvacet členských států. Hrubý dluh vládních institucí se v EU zvýšil z 57,6 % v roce 2007 na 85,7 % HDP v roce 2013. Tyto trendy vzbudily určité obavy ohledně udržitelnosti veřejných financí v některých zemích, což v několika případech vyústilo ve vnější finanční pomoc od evropských a mezinárodních institucí podmíněnou provedením ekonomických ozdravných programů.

Graf 1: Veřejné výdaje a veřejné investice a schodek sektoru vládních institucí a dluh vládních institucí

Růst poměru veřejných výdajů k HDP neznamenal vyšší veřejné investice v EU během celého programového období. Právě naopak, v členských státech, jež byly útlumem hospodářské činnosti a krizí veřejných financí zasaženy nejvíce, veřejné investice značně poklesly. Obecně se jedná o členské státy s nejvyššími odchylkami od počátečního základu (graf 2, osa X). Veřejné investice byly výdajovou položkou, která utrpěla zdaleka největší pokles, a to i po balíčcích pro hospodářské oživení, o nichž bylo rozhodnuto na evropské i vnitrostátní úrovni za účelem zásahu proti negativnímu dopadu poklesu HDP a zaměstnanosti v prvních letech krize. Tato skutečnost vysvětluje, proč některé členské státy adicionalitu dodržují bez snížení základu při ověření v polovině období a navzdory značnému poklesu veřejných investic v průběhu druhé části programového období.

Graf 2: Rozdíl mezi základem stanoveným při ověření ex ante a strukturálními výdaji stanovenými při ověření ex post (osa X) a průměrný růst HDP v období 2007–2013 (osa Y)

Zdroj: Výpočty Eurostatu a Komise

3.POSTUP OVĚŘENÍ EX POST PRO OBDOBÍ 2007–2013

Všech 21 členských států dotčených ověřením adicionality (členské státy s alespoň jedním regionem způsobilým v rámci cíle „Konvergence“ v období 2007–2013) mělo předložit nezbytné informace a odpovídající tabulky s konečnými údaji do 31. ledna 2016. Tak se i stalo, ačkoli několik členských států předložilo informace se zpožděním, v některých případech i o několik měsíců.

Komise ověřila soudržnost informací, jež členské státy předložily, se zjištěnými trendy v oblasti veřejných investic v rámci klasifikace funkcí vládních institucí 10 (COFOG), již poskytuje Eurostat v souladu s evropským systémem účtů (ESA 2010). V některých případech Komise použila rovněž veřejně dostupné informace o vnitrostátních výdajích nebo dodatečné informace zvlášť vyžádané od vnitrostátních orgánů v rámci různých dvoustranných výměn. Komise například od vnitrostátních orgánů požadovala, aby podaly další vysvětlení v souvislosti s údaji a metodikami použitými k výpočtu výdajů v konkrétních kategoriích výdajů nebo aby poskytly dodatečné informace o strukturálních výdajích v jednotlivých regionech nebo ve veřejných korporacích. Tento postup umožnil vyřešit většinu nesrovnalostí a v několika případech měl za následek změnu úrovně výdajů původně navržené Komisi (např. za Bulharsko, Španělsko, Lotyšsko, Maďarsko a Polsko).

Z metodického hlediska představovalo určení strukturálních výdajů za jednotlivé členské státy obtížný úkol, jak již bylo zjištěno ve fázi ověření v polovině období. Ze strany členských států to obnášelo shromažďovat a agregovat údaje ad hoc o veřejných investicích podle tematických oblastí a podle různých úrovní vládních institucí, včetně oddělení výdajů v některých regionech, pakliže byla v rámci cíle „Konvergence“ způsobilá pouze určitá část země. Metodika navržená členskými státy byla často použita pouze pro účely ověření adicionality. Ze strany Komise spočívala hlavní překážka ve srovnatelnosti neharmonizovaných údajů, jež poskytly členské státy, a údajů dostupných v oficiálních evropských statistikách, u nichž se pro údaje o vládních institucích nepočítalo s žádným regionálním rozlišením. Problematické bylo i ověření výdajů veřejných korporací, neboť nejsou zachyceny harmonizovaným způsobem. V uvedených případech Komise požádala členské státy, aby předložily veřejné zprávy ověřené prostřednictvím interního nebo externího auditu.

Další problém, který se v některých členských státech vyskytl (např. v případě Polska), byly změny provedené členským státem v metodice použité k určení výdajů příslušných pro adicionalitu. Zlepšení, jež byla v systémech zavedena za účelem lepšího zachycení příslušných výdajů, neumožňují plnou srovnatelnost příslušných výdajů napříč různými programovými obdobími.

Rozdíly v metodikách výpočtu strukturálních výdajů v různých členských státech navíc jejich srovnatelnost ztěžují a do posouzení prováděného Komisí mohou vnést určité významné statistické zkreslení. Způsob, jakým jednotlivé členské státy výdaje pro účely adicionality zaznamenávají a klasifikují, se výrazně liší.

Četné výměny informací mezi Komisí a členskými státy umožnily zajistit významné ujištění o spolehlivosti a soudržnosti informací předložených k ověření adicionality. Když byla mezi vnitrostátními orgány a Komisí dohodnuta úroveň skutečných výdajů a použitá metodika, sdělila Komise dotčeným členským státům výsledek dopisem.

4.STRUKTURÁLNÍ VÝDAJE V REGIONECH ZPŮSOBILÝCH V RÁMCI CÍLE „KONVERGENCE“ V OBDOBÍ 2007–2013

Výsledky ověření ex post jsou shrnuty v tabulce 1, která srovnává úroveň průměrných ročních strukturálních výdajů v období 2007–2013 zjištěnou při ověření ex post se základem dohodnutým při ověření ex ante nebo se základem revidovaným při ověření v polovině období. Průměrné roční strukturální výdaje (94,4 miliardy EUR), vyjádřeno v cenách roku 2006, byly v průměru přibližně o 1 % nižší než původní odhad (95,6 miliardy EUR), avšak zhruba o 16 % vyšší než souhrnná částka základů revidovaných při ověření v polovině období (81,4 miliardy EUR). Tento kladný rozdíl je způsoben zejména strukturálními výdaji členských států, jejichž základ nebyl při ověření v polovině období revidován, což naznačuje, že snížení základů u deseti členských států bylo vyvážené i realistické.

Tabulka 1: Referenční úrovně a skutečné strukturální výdaje 11

Mezi členskými státy se však při srovnání základů stanovených při ověření ex ante a při ověření ex post vyskytují značné rozdíly. Kupříkladu v Řecku byly skutečné strukturální výdaje v období 2007–2013 o 35 % nižší než základ stanovený při ověření ex ante. V Itálii tento rozdíl činí 25 % a v Maďarsku, Litvě a Portugalsku se pohybuje mezi 10 % a 20 %. Naopak v některých členských státech byly skutečné strukturální výdaje v období 2007–2013 mnohem vyšší než počáteční základ, a to až 97 % na Slovensku, 80 % na Maltě či více než 50 % v Polsku. Mezi strukturálními výdaji a dopadem hospodářského útlumu v členských státech existuje významná korelace. Výdaje, které byly nižší, než se očekávalo, se koncentrovaly především v členských státech, jež krize postihla nejvíce. Hlavní výjimkou z tohoto pravidla je Španělsko, a to kvůli vysokým úrovním výdajů až do roku 2010, včetně dvou balíčků pro hospodářské oživení, jež byly přijaty s cílem zasáhnout proti dopadům hospodářského útlumu.

Strukturální výdaje členských států měly v druhé polovině programového období tendenci klesat. Nejvyšší úrovně strukturálních výdajů byly reálně zjištěny v prvních třech letech programového období (do roku 2009); v roce 2010 začaly klesat a od roku 2011 byl pak pokles s útlumem hospodářské činnosti a rostoucím tlakem na veřejné finance značný. Z toho důvodu některé členské státy požádaly Komisi, aby jejich základy při ověření adicionality v polovině období snížila, jak stanoví právní rámec, aby se tyto základy více přizpůsobily výrazné změně hospodářské situace. Komise nakonec rozhodla o snížení základu pro deset členských států 12 . U pěti členských států (Řecko, Itálie, Lotyšsko, Litva a Portugalsko) byly základy sníženy nejméně o 20 % a u dalších čtyř (Česká republika, Německo, Maďarsko a Spojené království) nejméně o 10 %.

Strukturální výdaje příslušné pro adicionalitu zahrnují spolufinancování poskytované vnitrostátními vládními institucemi v rámci evropské politiky soudržnosti. Z průměrných ročních strukturálních výdajů ve výši 94,4 miliardy EUR odpovídá přibližně 9,7 miliardy EUR vnitrostátnímu spolufinancování projektů prováděných v rámci politiky soudržnosti. Nejvyšší podíly se vyskytují v Portugalsku a Polsku, kde vnitrostátní spolufinancování činí zhruba 25 % celkových strukturálních výdajů financovaných členským státem. Pokud jde o financování z EU, celkové výdaje EFRR a ESF činily přibližně 21,4 miliardy EUR, což představuje zhruba 18 % celkových strukturálních výdajů při zohlednění zdrojů financování z EU i vnitrostátních zdrojů (117 miliard EUR). V zemích, jako je například Litva či Portugalsko, tento podíl přesahuje 40 %. Průměrný podíl prostředků z EFRR a ESF se v posledních letech programového období povětšinou zvyšoval kvůli poklesu strukturálních výdajů členských států.

Strukturální výdaje realizované za celé programové období činily 819 miliard EUR, při zahrnutí vnitrostátního financování i strukturálních fondů. Tato částka představuje přibližně 4,2 % HDP regionů způsobilých v rámci cíle „Konvergence“ a okolo 2 % celkových veřejných výdajů 21 členských států, jichž se adicionalita týkala, v témže období.

Porovnáme-li výsledky s předchozím programovým obdobím (2000–2006 nebo 2004–2006), vzrostly strukturální výdaje navzdory dopadu hospodářského útlumu o 2 %. To je způsobeno zejména růstem strukturálních výdajů v členských státech, které k Evropské unii přistoupily v roce 2004 nebo později (30% nárůst ve všech těchto členských státech s výjimkou České republiky, Litvy a Maďarska, kde strukturální výdaje klesly). Strukturální výdaje klesly také v Německu, Řecku, Itálii a Portugalsku v důsledku dopadu hospodářského útlumu a určitých výjimečných výdajů v období 2000–2006 (např. olympijské hry v Řecku v roce 2004 a výdaje spojené se znovusjednocením Německa).

5.ZÁVĚRY

Programové období 2007–2013 charakterizovalo silné zhoršení hospodářských souvislostí a sociálních podmínek. Růst HDP nedosahoval očekávaných hodnot a míra nezaměstnanosti i podíl osob ohrožených chudobou a sociálním vyloučením v některých členských státech značně vzrostly. Dodržení adicionality bylo v těchto souvislostech náročné vzhledem k rostoucímu tlaku na sociální výdaje, zejména v členských státech nejvíce postižených hospodářským útlumem, a kvůli opatřením fiskální konsolidace, jež byla přijata k zajištění udržitelnosti veřejných financí. To jsou některé z hlavních důvodů, které vysvětlují, proč některé členské státy navrhly snížení základu původně stanoveného v NSRR a při ověření ex ante.

Obecně je dodržení adicionality většinou vysvětlováno vyšší úrovní výdajů realizovaných během prvních tří let programového období, a to buď kvůli tomu, že to bylo před nástupem finanční krize v roce 2008, nebo kvůli výjimečným výdajům vynaloženým podle balíčků pro hospodářské oživení, jež byly přijaty s cílem zasáhnout proti nepříznivým dopadům náhlého hospodářského útlumu. V druhé polovině programového období pak strukturální výdaje ve většině členských států výrazně klesly. To plně odpovídá trendům veřejných investic patrným z údajů zveřejněných Eurostatem.

Adicionalitu dodržely všechny členské státy s výjimkou Řecka. Šest členských států adicionalitu dodrželo vzhledem k revizi základu směrem dolů při ověření v polovině období v roce 2010. U zbytku přesahovaly strukturální výdaje úroveň stanovenou při ověření ex ante.

Právní rámec stanoví, že při nedodržení adicionality může Komise provést finanční opravu zrušením celého příspěvku poskytnutého dotčenému členskému státu ze strukturálních fondů nebo jeho části 13 .

Důvodem nedodržení adicionality v Řecku je silné a neočekávané zhoršení hospodářských souvislostí, kdy v letech 2007 až 2013 klesl reálný HDP o více než 25 %, a nikoli uvážená rozhodnutí řeckých vlád v oblasti hospodářské politiky. Řecku je od roku 2010 poskytována vnější finanční pomoc a vztahovaly se na něj tři po sobě jdoucí ekonomické ozdravné programy, které za účelem nápravy celkové hospodářské situace v Řecku musí obsahovat opatření týkající se snížení veřejných investic s negativním dopadem na jeho schopnost adicionalitu dodržet. Čtvrtletní přezkumy ekonomických ozdravných programů byly Komisí považovány za pozitivní. Za těchto okolností není uložení finanční opravy vhodné.

Postup ověření adicionality ex post pro období 2007–2013 byl konfrontován s nedostatky, jež vedly k zásadní reformě metodiky pro období 2014–2020. Jak od členských států, tak i od Komise vyžadovalo ověření značné zdroje. Soudržnost mezi neharmonizovanými údaji, jež předložily členské státy, a údaji dostupnými podle klasifikace výdajů COFOG nebylo snadné zajistit, zejména kvůli tomu, že neexistuje sladění prvně uvedených údajů se správou ekonomických záležitostí EU. Změny, jež ve své metodice provedly některé členské státy, třebaže pozitivní, protože obvykle lépe zachycují výdaje příslušné pro adicionalitu, se při porovnání výdajů napříč programovými obdobími ukázaly být problémovým prvkem.

Tato zpráva uzavírá ověření adicionality pro programové období 2007–2013.

(1)

   Adicionalita se týká pouze Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR) a Evropského sociálního fondu (ESF). Fond soudržnosti není vzat v úvahu.

(2)

     Jak je uvedeno v pracovním dokumentu Komise č. 3 z prosince 2006, „způsobilé vnitrostátní veřejné výdaje zahrnují veškeré veřejné nebo rovnocenné strukturální výdaje pocházející z rozpočtu státu, regionálních nebo místních orgánů, jež by mohly využít podporu v rámci strukturálních fondů, ačkoli ze strukturálních fondů je ve skutečnosti spolufinancována pouze část těchto výdajů“.

(3)

   Vyjádřeno v cenách roku 2006.

(4)

   Článek 15 stanoví, že „může Komise v konzultaci s členským státem rozhodnout o změně požadované úrovně strukturálních výdajů, pokud se hospodářská situace v dotyčném členském státě od okamžiku, kdy byla stanovena úroveň veřejných nebo rovnocenných strukturálních výdajů [dohodnutá při ověření ex ante], výrazně změnila“.

(5)

   Článek 15 rovněž stanoví, že „Komise zveřejní výsledky ověření adicionality pro jednotlivé členské státy, včetně metodiky a zdrojů informací, po skončení každé ze tří fází ověření“.

(6)

     Veřejnými investicemi je tvorba hrubého fixního kapitálu vládních institucí (P.51g v evropském systému účtů 2010).

(7)

   Zdroj: Eurostat, extrakce údajů ze dne 31. ledna 2017.

(8)

   Podzimní hospodářská prognóza Evropské komise, 2007.

(9)

   V souladu s daňovými příjmy rovněž hrajícími úlohu automatického stabilizátoru.

(10)

   Klasifikaci funkcí vládních institucí, zkráceně COFOG, v aktuální verzi v roce 1999 vypracovala Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj  a zveřejnil ji Statistický úřad  Organizace spojených národů  jako standard klasifikující účely činností vládních institucí.

(11)

   Údaje předložené členskými státy pro účely adicionality, v některých případech upravené po dohodě s Komisí.

(12)

   Sdělení Komise. Výsledky ověřování adicionality v polovině období 2007–2013, COM(2013)104 final.

(13)

   Článek 99 nařízení (EU) č. 1083/2006.